As cláusulas de conteúdo local e o desenvolvimento: análise do princípio constitucional da redução das desigualdades sociais e regionais com enfoque na indústria do petróleo e gás natural brasileira

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO PROGRAMA DE RECURSOS HUMANOS EM DIREITO DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS PRH - ANP/ MCTI – Nº 36. AS CLÁUSULAS DE CONTEÚDO LOCAL E O DESENVOLVIMENTO: ANÁLISE DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS COM ENFOQUE NA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO E GÁS NATURAL BRASILEIRA. MATHEUS SIMÕES NUNES. NATAL – RN 2015.

(2) MATHEUS SIMÕES NUNES. AS CLÁUSULAS DE CONTEÚDO LOCAL E O DESENVOLVIMENTO: ANÁLISE DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS COM ENFOQUE NA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO E GÁS NATURAL BRASILEIRA. Dissertação apresentada ao Programa de Pósgraduação em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para a obtenção do título de Mestre em Direito. Orientador: Prof. Doutor Yanko Marcius de Alencar Xavier.. Natal, 2015. 1.

(3) MATHEUS SIMÕES NUNES. AS CLÁUSULAS DE CONTEÚDO LOCAL E O DESENVOLVIMENTO: ANÁLISE DO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES SOCIAIS E REGIONAIS COM ENFOQUE NA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO E GÁS NATURAL BRASILEIRA. Dissertação apresentada ao Programa de Pósgraduação em Direito da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito para a obtenção do título de Mestre em Direito. Orientador: Prof. Doutor Yanko Marcius de Alencar Xavier.. Aprovado em ___/___/___.. BANCA EXAMINADORA. Prof. Doutor Yanko Marcius de Alencar Xavier (Orientador) UFRN. Prof. Doutor Nome do Examinador (Externo) Vinculação. Prof. Doutor Nome do Examinador (Interno) UFRN. 2.

(4) Catalogação da Publicação na Fonte. UFRN / Biblioteca Setorial do CCSA. Nunes, Matheus Simões. As cláusulas de conteúdo local e o desenvolvimento: análise do princípio constitucional da redução das desigualdades sociais e regionais com enfoque na indústria do petróleo e gás natural brasileira / Matheus Simões Nunes. - Natal, RN, 2015. 130 f.. Orientador: Prof. Dr. Yanko Marcius de Alencar Xavier.. Dissertação (Mestrado em Direito) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Programa de Pós-graduação em Direito.. 3 1. Economia – Dissertação. 2. Desenvolvimento - Dissertação. 3. Conteúdo Local - Dissertação. 4. Indústria do Petróleo – Dissertação. 5. Gás Natural e Biocombustíveis – Dissertação. I. Xavier, Yanko Marcius de Alencar. II. Universidade.

(5) 4.

(6) Dedico o presente trabalho à sociedade brasileira, por compreender que através do incentivo à pesquisa e à ciência alcançaremos o famigerado desenvolvimento. AGRADECIMENTOS. A Deus, em primeiro, a quem devo todas as oportunidades colocadas em minha vida, assim como a Jesus, por guiar minha vida e iluminar minhas decisões. A meus pais, Dalvimar e Ronaldo, pelo incentivo, paciência e confiança depositados em todas as etapas da minha vida. A meu irmão, André, pela referência profissional e pelo exemplo de equilíbrio pessoal exercido ao longo de toda minha vida, e sua esposa, Sheylla, em razão do apoio e da torcida fornecidos. Ao meu irmão, Ronaldo, pela confiança depositada.. 5.

(7) A meu avô, Secundino, in memorian, pelo exemplo de pessoa refletido nos meus valores pessoais e profissionais, assim como pelo carinho transmitido durante toda sua vida. As minhas avós, Socorro e Angelita, pelos conselhos experientes, pelas orações realizadas e por todo o carinho fornecido, que muito me acrescentaram como pessoa, cristão e profissional. À prima, Bianca, e seu esposo, Tiago, por toda a presteza e disponibilidade, pelo exemplo de profissionais e pela confiança em mim depositada. Aos demais familiares, pelo estímulo e apoio. Ao Professor e Orientador, Yanko Marcius de Alencar Xavier, por todas as oportunidades conferidas, pela atenção e presteza, por acreditar na realização da presente pesquisa, e, sobretudo, pelo aprendizado pessoal incrementado ao âmbito profissional em todo esse período. Ao apoio financeiro da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP), do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI), por meio do Programa de Recursos Humanos da ANP para o Setor de Petróleo e Gás (PRH – ANP/MCTI), sem o qual o presente estudo não teria se realizado. À Universidade Federal do Rio Grande do Norte pela oportunidade disponibilizada, especialmente aos profissionais que, direta ou indiretamente, contribuíram para o desenvolvimento desta dissertação. A todos vocês, ofereço um dos capítulos mais importantes da minha vida.. RESUMO Em se tratando da Economia, a adoção de medidas protecionistas consiste em temática que sempre desperta interesse e suscita polêmica, especialmente pelo notável alcance da regulação estatal no âmbito da liberdade de mercado, haja vista o direcionamento do poder-dever estatal de administrar a ingerência do interesse público na construção do processo de desenvolvimento. Diante da relevância do estudo do controle da liberdade concorrencial no seio da Indústria brasileira do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, o presente trabalho centraliza suas atenções na avaliação da eficiência econômica da Política de Conteúdo Local adotada pelo Brasil nesse campo e sua contribuição no processo de desenvolvimento do país. A relevância da temática apresenta-se através da importância científica e prática da investigação acerca dos reflexos da exigência de aquisição local de bens e serviços pelas empresas delegatárias das atividades de Exploração e Produção de petróleo e gás natural no Brasil. Pretende-se estudar, nessa abordagem jurídico-econômica, se a mitigação da liberdade de mercado 6.

(8) oriunda da inserção das Clausulas de Conteúdo Local contribui positivamente para a construção do desenvolvimento brasileiro. Nesse contexto, o modelo de regulação adotado pelo Estado passa a constituir ferramenta basilar no que concerne à atratividade dos interesses dos investidores no país, servindo de referência para a verificação do potencial de concorrência dos agentes do país. Assim, em compasso com a proposta desta pesquisa, aborda-se a temática à luz dos sensos teórico e prático, de forma a promover, com enfoque no segmento de óleo e gás, uma análise sobre os reflexos da inserção das Cláusulas de Conteúdo Local no cenário de mercado que se exige cada vez maior liberdade de atuação dos agentes econômicos a nível local e global. Para o trabalho em apreço, utilizam-se como métodos hipotético-dedutivo e funcionalista sistêmico para a abordagem, ao passo que a documentação indireta é empregada no seio da pesquisa bibliográfica e documental. Uma vez empreendida a análise proposta, segundo a metodologia empregada para tal, conclui-se que a elevação da competitividade da indústria de hidrocarbonetos brasileira, imprescindível ao deslinde do processo de desenvolvimento, somente pode se realizar mediante a inserção da inovação no foco dessa dinâmica. De igual forma, a efetividade da Política de Conteúdo Local do país, apesar de contribuir significativamente para o fortalecimento da cadeia produtiva nacional, deve constituir medida de cunho temporário e receber rearranjo no sentido de afastar as barreiras anti-competitivas e minimizar os custos da produção. Palavras-chave: Economia. Concorrência. Desenvolvimento. Conteúdo Local. Indústria do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis.. ABSTRACT Regarding economics, the adoption of protectionist measures consists on a theme that always arouses interest and raises polemics, especially by the notable range of state regulation in the free market's ambit, in view of the direction of state power and duty to manage the intervention of public interest in the construction of the development process. In the face of the importance of the competitive freedom's control study within the Brazilian Oil Industry, Natural Gas and Biofuels, this study centers its attention on evaluation of Local Content Policy economic efficiency adopted by Brazil in this area and its contribution in the country's development process. The theme's relevance presents through the scientific and practical importance of research concerning the requirement of local procurement of goods and services' reflects by represented companies of Exploration and Production of oil and natural gas' activities in Brazil. It is intended to study in this legal-economic approach, if its freedom market's mitigation from the insertion of Local Content Clauses contributes positively to the Brazilian 7.

(9) development construction. In this context, the regulatory model adopted by the State becomes a fundamental tool concerning to the interests of investors' attractiveness in the country, used like reference for verification of potential competition from the country's agents. Therefore, in compass with this research's proposal, discusses with the theme in light of theoretical and practical senses, in order to promote, focused on oil and gas sector, an analysis about the impact of the Local Clauses Content's insertion in the market scenario what demands more freedom on the action of economic agents at local and global level. For the present work have been used hypothetical-deductive as methods and systemic functionalist as approach, while the indirect documentation is applied within bibliographical and documentary research. Once undertaken the proposed analysis, according the applied methods, it concludes that the competitivity elevation of the Brazilian hydrocarbons industry, essential to the development process conclusion, can only be done by inserting innovation in this dynamic focus. Likewise, the effectiveness of the country's Local Content Policy, although significantly contribute to the strengthening of national production chain, has to constitute a temporary measure and receive rearrangement in order to separate anti-competitive barriers and minimize production costs. Keywords: Economics. Competition. Development. Local Content. Petroleum Industry, Natural Gas and Biofuels.. LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS. AIE - Agência Internacional de Energia (AIE) ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis CsF - Ciência sem Fronteiras CNI - Confederação Nacional da Indústria CNPE - Conselho Nacional de Política Energética CLa - Conteúdo Local de bens de uso temporal. 8.

(10) CLb - Conteúdo Local de bens genericamente considerados CLs - Conteúdo Local de serviços (CLs) E&P - Exploração e Produção IE/UERJ - Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro MERCOSUL - Mercado Comum do Sul MME - Ministério de Minas e Energia OC’s - Oil Companies OPEP - Organização dos Países Exportadores de Petróleo OMC - Organização Mundial do Comércio ONIP - Organização Nacional da Indústria do Petróleo P&D - Pesquisa e Desenvolvimento TIB - Pesquisa e Desenvolvimento em Tecnologia Industrial Básica CT-Petro - Plano Nacional de Ciência e Tecnologia do Setor de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis PPSA - Pré-sal Petróleo S/A PIB - Produto Interno Bruto PROCAP - Programa de Capacitação Tecnológica em Águas Profundas e Ultraprofundas PROMINP - Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural PRH/ANP - Programa de Recursos Humanos em Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis PEM - Programa Exploratório Mínimo REPETRO - Regime Aduaneiro Especial SH - Sistema Harmonizado. 9.

(11) SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO12 2. O SISTEMA DE CERTIFICAÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS ............................................................................................................ 17 2.1 A DIMENSÃO JURÍDICA DO DESENVOLVIMENTO COMO ALICERCE DA REGULAÇÃO ESTATAL SOBRE O MERCADO ............................................................. 18 2.2 O SISTEMA DE LIVRE MERCADO BRASILEIRO E A INSERÇÃO DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL: A TUTELA DOS AGENTES LOCAIS NA BUSCA PELO DESENVOLVIMENTO ..................................................................................................... 28 2.3 O MARCO REGULATÓRIO DO SISTEMA DE CERTIFICAÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL E SUA INSERÇÃO NA ORDEM ECONÔMICA CONSTITUCIONAL BRASILEIRA ..................................................................................................................... 41 3. A INSERÇÃO DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL NO ÂMBITO INTERNACIONAL: A ATRATIVIDADE MACROECONÔMICA DO MERCADO BRASILEIRO DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL FRENTE ÀS EXIGÊNCIAS INTERNACIONAIS .................................................................. 60 3.1. O POSICIONAMENTO DO MERCADO BRASILEIRO NO PANORAMA GLOBAL DE PRODUÇÃO/DEMANDA DE PETROLEO E GÁS NATURAL COM A INCLUSÃO DOS RECURSOS DO PRÉ-SAL ........................................................................................ 61 3.2. A REGULAÇÃO ECONÔMICA DO BRASIL NO SEGMENTO DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL NO CENÁRIO DA GLOBALIZAÇÃO: A EXIGÊNCIA DE CONTEÚDO LOCAL MÍNIMO COMO PRESSUPOSTO PARA O DESENVOLVIMENTO DA CADEIA PRODUTIVA NACIONAL .................................... 83 3.3. A TUTELA ECONÔMICA DA INDÚSTRIA NACIONAL DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL NAS ZONAS DE LIVRE COMÉRCIO: O CASO DO MERCOSUL ............... 92 4. A REESTRUTURAÇÃO DOS MOLDES DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL BRASILEIRA E O FOMENTO À MAXIMIZAÇÃO DA DINÂMICA DO DESENVOLVIMENTO ....................................................................................................... 100 4.1. A REFORMULAÇÃO DO MODELO DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL BRASILEIRA: A DESBUROCRATIZAÇÃO DO SETOR DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO COMO ASPECTO INDUTOR DE ATRATIVIDADE ECONÔMICA ........ 101 4.2. CONTEÚDO LOCAL E EFICIÊNCIA: O ADEQUADO APROVEITAMENTO DAS EXIGÊNCIAS NAS ATIVIDADES DE EXPLORAÇÃO E PRODUÇÃO E O FOMENTO À COMPETITIVIDADE DA CADEIA PRODUTIVA NACIONAL .................................... 110 5. CONCLUSÃO .................................................................................................................. 122 REFERÊNCIAS ................................................................................................................... 127. LISTA DE FIGURAS. Figura 1 - Ascenção do preço-médio anual do barril de petróleo no cenário econômico mundial (1970/2013) Figura 2 - Projeção da Matriz Energética Mundial e Brasileira (2013/2035 – 2013/2022) Figura 3 - Ranking dos países de acordo com as reservas de petróleo provadas Figura 4 - Ranking dos países segundo índices de produção e consumo de petróleo (2003/2013) – (Milhões de barris/dia) Figura 5 - Previsão da Produção Nacional de Petróleo – 2013/2022 Figura 6 - Previsão da Produção Nacional de Gás Natural – 2013/2022 Figura 7 - Projeções de Reservas Provadas e da R/P de Petróleo no Brasil no Decênio 2013/2022 Figura 8 - Evolução das Reservas Provadas de Petróleo no Brasil - 2002/2022 10.

(12) Figura 9 - Evolução das Reservas Provadas e da R/P do Gás Natural no Decênio 2013/2022 Figura 10 - Estimativa de Evolução das Reservas de Gás Natural no Brasil - 2002/2022 Figura 11 – Conteúdo Local Médio no Brasil nas Rodadas de Licitação (2003-2013). LISTA DE TABELAS. Tabela 1 - Sistemas e Subsistemas com Exigências Mínimas de Conteúdo Local na Décima Rodada de Licitações no Brasil. 11.

(13) 1. INTRODUÇÃO A magnitude da Indústria do Petróleo e do Gás Natural e dos recursos que ela proporciona tem tradicionalmente servido de índice de fomento à atratividade de investimentos internacionais aos países que a sediam. Contudo, em determinados casos, a profusão desses recursos não apresenta proporcionalidade em relação aos níveis de desenvolvimento demonstrados pelas nações produtoras de derivados do hidrocarboneto e seus respectivos Mercados. Para que essa riqueza seja efetivamente convertida em desenvolvimento, tornase essencial a adoção de políticas públicas dirigidas ao máximo aproveitamento dos potenciais econômicos dos hidrocarbonetos, proporcionando, assim, sua adequada conversão às expectativas do país. Nesse intuito, ergue-se a Cláusula de Conteúdo Local, que, nos contratos de delegação das atividades de Exploração, Desenvolvimento e Produção de petróleo e gás natural, firmados entre a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis e seus parceiros, através da qual se determina a contratação preferencial de empresas brasileiras para a aquisição de bens e serviços em percentuais mínimos oferecidos conforme definido nas Rodadas de Licitação. Essa intervenção no poder do Estado pode ser justificada com base em elementos de natureza macroeconômica e de curto prazo, uma vez que se dirige ao fortalecimento da demanda voltada ao mercado doméstico e à expansão do emprego, assim como por objetivos de foco específico e de proposta de crescimento a longo prazo, como a diversificação do parque manufatureiro e o desenvolvimento de segmentos intensivos em tecnologia e de elevado potencial de crescimento. Com efeito, implicam-se arranjos distintos nos âmbitos macroeconômico e local, dado que, no primeiro caso, o escopo da política apresenta-se de modo amplo, abrangendo a totalidade das compras dos agentes econômicos submetidos às exigências de controle doméstico, ao passo que, na visão do mercado nacional, a exigência restringe aos bens e serviços por ela contemplados, devendo receber acompanhamento da mobilização dos instrumentos de política governamental que induzam a emergência e/ou a capacitação da oferta do país no que se refere ao atendimento da demanda resultante da exigência de Conteúdo Local. Em razão dos limites contra os quais se defronta, a viabilidade da Política de Conteúdo Local demanda análise atenta para que se possa verificar sua eficiência econômica, visto que a possibilidade de disponibilização da oferta doméstica deve se 12.

(14) apresentar em horizonte de tempo razoável, enquanto, no campo econômico, seu efeito sobre a relação entre o custo, o prazo e a produção interfere decisivamente na produção das empresas atuantes, e, consequentemente, reflete sobre a competitividade das empresas atuantes e na viabilidade dos investimentos. Adotando a interdisciplinaridade com a Economia, o trabalho em epígrafe dirige suas linhas no sentido de verificar, como problemática central, a eficiência econômica da Política de Conteúdo Local do Brasil e decorrentes reflexos no processo de desenvolvimento brasileiro, apontando percepções, alternativas e reações ocasionadas em razão de sua inserção na indústria de óleo e gás natural do país, notadamente no que se refere à efetividade do objetivo de dinamização da cadeia produtiva do país, com enfoque nos interesses e orientações circulantes no eixo dessas diretrizes. Em compasso com essa proposta, o estudo que se procederá a partir da presente pesquisa justificar-se-á pela elevada relevância da temática para a comunidade acadêmica, para o Mercado e para a Administração Pública, haja vista a atualidade das discussões acerca dos rigores da Política de Conteúdo Local no seio da cadeia produtiva de Exploração e Produção de petróleo e gás natural. Nesse trilho, no cenário da globalização no qual se contrapõem a liberdade de Mercado e a adoção de medidas protecionistas por parte dos Estados, demanda-se a realização de um estudo com enfoque na administração da proteção dos agentes locais face aos interesses dos investidores externos, no contexto de absoluta e constante busca pela competitividade na Economia. A partir desse panorama, o trabalho que ora se introduz pretende, a título de objetivo geral, analisar a eficácia do princípio constitucional da redução das desigualdades sociais e regionais no contexto da Política de Conteúdo Local no eixo da equação do desenvolvimento brasileiro, verificando seus reflexos nos âmbitos jurídico e econômico. Bem assim, situando o estudo da desburocratização do segmento de Exploração e Produção de óleo e gás e da Pesquisa e Desenvolvimento como elementos indissociáveis à indução da atratividade econômica da cadeia produtiva nacional, voltase o foco para a reavaliação dos contornos da aludida política, à medida que se contrapõe seu marco regulatório aos contextos local e macroeconômico, fornecendo elementos para a análise pontual da intervenção estatal no setor. Por seu turno, apresentar-se-ão, a título de objetivos específicos: examinar, sob os pontos de vista econômico e jurídico, a estratégia de Conteúdo Local adotada pelo Brasil e seus contornos na promoção de competitividade da indústria nacional de óleo e 13.

(15) gás; avaliar a eficiência da tutela dos agentes locais empreendida pela Política de Conteúdo Local brasileira e sua efetividade na dinâmica de desenvolvimento brasileira; estudar a inserção das exigências de Conteúdo Local como instrumento de atratividade macroeconômica do Mercado brasileiro de Exploração e Produção de petróleo, gás natural no cenário da globalização; observar os arranjos da Política de Conteúdo Local brasileira e propor ferramentas para sua evolução no que tange à inserção dos agentes locais no foco da competitividade internacional; avaliar, a partir da desburocratização do setor de Exploração e Produção de óleo e gás no Brasil, o impacto econômico da reformulação das diretrizes da Política de Conteúdo Local do país; aferir a correlação entre a competitividade da cadeia produtiva nacional e os investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento. Para tanto, utilizar-se-ão os métodos de abordagem hipotético-dedutivo e funcionalista sistêmico. Em relação ao primeiro, vale ressaltar que seu emprego se dará com o intuito de verificar as premissas do marco teórico em utilização segundo o recorte colacionado à pesquisa, momento a partir do qual se extrairão hipóteses as quais, partindo do universo geral para o particular, contextualizarão o universo do estudo 1. Igualmente, especifica-se que a utilização do método funcionalista-sistêmico se efetuará através da observância da regulação estatal empreendida pela Política de Conteúdo Local nos contextos jurídico e econômico, a partir do qual se objetiva sopesar os interesses adjacentes a seus traços e extrair conclusões acerca de sua efetividade. Com o fim de melhor organizar as informações, o presente trabalho será oportunamente dividido em três capítulos. No primeiro, será estudada a estrutura do Sistema de Certificação de Conteúdo Local como instrumento de desenvolvimento da indústria nacional de óleo e gás. Num primeiro momento, será compreendida a dimensão jurídica do desenvolvimento para a formulação dos traços utilizados na regulação do Estado sobre o Mercado. Logo após, será estudado o embate da inserção da Cláusula de Conteúdo Local diante da liberdade de mercado e de que forma seus traços interferem no fortalecimento das bases concorrenciais dos agentes locais. Posteriormente, estudar-se-ão as definições empreendidas pelo Sistema de Certificação de Conteúdo Local e os reflexos da sua adequação à Ordem Econômica brasileira.. 1. MEZZAROBA, Orides; MONTEIRO, Cláudia Servilha. Manual de Metodologia da Pesquisa do Direito. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 35.. 14.

(16) Necessário detalhar que, visando conferir a mais adequada e atual exequibilidade à presente pesquisa, será efetuado o recorte bibliográfico que permitirá caminhar entre diferentes áreas do conhecimento que imprimem influência sobre a questão problema sem perder de vista o enfoque necessário ao seu deslinde. Assim sendo, o trabalho parte da construção da noção de desenvolvimento formulada por Amartya Sen, Gilberto Bercovici, Trubek e Santos e Celso Furtado, empregando o referencial bibliográfico sólido que possibilitará caminhar utilizando a interdisciplinaridade exigida para a compreensão da questão2. No segundo capítulo, estudar-se-á a efetividade da Política de Conteúdo Local como instrumento de inserção da cadeia produtiva nacional de petróleo e gás no âmbito macroeconômico, levando em consideração desde o posicionamento do Mercado brasileiro no suprimento das demandas. Bem assim, a pesquisa transcorrerá suas linhas verificando a atuação do Governo brasileiro na construção do aparato regulatório através do qual se equilibram os interesses público e privado na construção da estrutura do desenvolvimento brasileiro. Além disso, será analisado o modelo de tutela dos agentes locais utilizado pelo Brasil na órbita das zonas de livre comércio tomando como base o Mercado Comum do Sul. Com o decurso dos capítulos anteriores, tornar-se-á possível, no terceiro e último capítulo, a proposição de medidas de reestruturação dos arranjos da Política de Conteúdo Local brasileira. Nesse sentido, o trabalho direcionará sequencial e respectivamente seus traços para o estudo da desburocratização do segmento de Exploração e Produção do país como aspecto de indução da atratividade econômica da indústria nacional. Outrossim, traçadas as diretrizes para o melhor aproveitamento das estratégias de regulação da Ordem Econômica no segmento em estudo, será abordada a contribuição dos investimentos em Pesquisa e Desenvolvimento para a elevação dos índices concorrenciais da indústria nacional. Após a análise dos pontos explanados, com o decurso dos capítulos citados, proporcionar-se-á um estado teórico de abrangente conhecimento da temática, possibilitando contribuição de elevada margem para o aperfeiçoamento dos marcos teórico, normativo e prático da Política de Conteúdo Local do Brasil. Com isso, tornar2. Utilizando como base os contornos desenhados pelos referidos autores sem deixar de lado contribuições de outros autores igualmente importantes, pretende-se estabilizar a compreensão do desenvolvimento para além da noção de crescimento/progresso, isto é, compreendendo-o como o processo de expansão das liberdades reais, ultrapassando, assim, a avaliação do Produto Interno Bruto (PIB) das nações, de modo a alcançar a análise das liberdades efetivas desfrutadas pelos indivíduos.. 15.

(17) se-á possível reavaliar os contornos da política de Conteúdo Local brasileira e propor ferramentas para melhorar a eficiência da intervenção estatal no segmento de óleo e gás.. 16.

(18) 2. O SISTEMA DE CERTIFICAÇÃO DE CONTEÚDO LOCAL COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO DA INDÚSTRIA DO PETRÓLEO, GÁS NATURAL E BIOCOMBUSTÍVEIS A descoberta do Pré-sal acarretou significativas mudanças políticas, econômicas e jurídicas para a indústria do petróleo no Brasil. Em virtude do considerável volume de recursos estimados, sua descoberta atribuiu ao Brasil um novo papel de destaque no cenário internacional de petróleo e gás natural, gerando a necessidade de criação de mecanismos institucionais capazes de lidar com o excedente produzido e com os reflexos econômicos desta nova posição e impulsionar o processo de desenvolvimento do país. Com isso, emerge a reestruturação do Marco Regulatório do segmento como forma de estabelecer novas formas de relacionamento entre o Estado e os agentes privados, instituindo o regime contratual a partir do qual se permita o maior aproveitamento possível dos recursos explorados e fazendo frente aos desafios e oportunidades que surgem atrelados a essa conjuntura. Nesse diapasão, as regras e parâmetros definidos produzem significativos impactos no Mercado, servindo como aspecto angular no que se refere ao delineamento do retorno das empresas e da arrecadação governamental no setor, além de representar elemento decisivo quanto à atratividade de investimentos externos no país. Desde a flexibilização do monopólio de exploração de hidrocarbonetos no Brasil, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 9, de 1995, acompanhado pela Lei nº 9.478, de 1997, houve considerável incremento dos investimentos internacionais no setor de exploração de petróleo e gás no Brasil, contexto que ocasionou desde o crescimento massivo da produção de petróleo e gás nos últimos dezessete anos ao surgimento da preocupação estatal de assegurar a preservação dos interesses nacionais relativos ao ingresso do capital privado nesse estratégico campo da atividade econômica. Ante a preocupação de se incentivar as empresas contratadas a buscar bens e serviços junto aos fornecedores locais, fornecendo base para o fortalecimento da cadeia produtiva nacional, instituiu-se a obrigatoriedade de contração doméstica de acordo com o conteúdo delimitado no contrato de delegação. Nesse contexto, ganha corpo a política de Conteúdo Local brasileira, instrumento de política econômica mediante o qual, afastando a concorrência dos agentes externos em determinados limites, se procura. 17.

(19) assegurar a participação dos agentes econômicos locais na composição do segmento de exploração e produção de petróleo e gás no país. 2.1 A DIMENSÃO JURÍDICA DO DESENVOLVIMENTO COMO ALICERCE DA REGULAÇÃO ESTATAL SOBRE O MERCADO A discussão sobre a intervenção do Estado nas atividades do Mercado constitui temática que sempre desperta interesse e suscita polêmica, dado o notável alcance dos reflexos da regulação, sobretudo no que tange ao seu impacto no processo de desenvolvimento. Com efeito, o protagonismo no Estado no que se refere à delimitação jurídica das atividades do Mercado ganha cada vez mais relevo, uma vez que se atrai cada vez mais atenção para o estudo da organização das relações empreendidas entre os agentes privados. A questão passa a compor tema central, dado o interesse público que circula sobre o eixo da eficiência do Mercado, razão pela qual se torna cada vez mais necessária a averiguação dos reflexos do grau de intervenção estatal sobre a economia. A existência do planejamento estatal sobre a atividade econômica encontra justificativa na necessidade de balanceamento do interesse público na busca pelo capital, em virtude da precisão de que seja conferida margem de equilíbrio na procura pelo lucro. Assim, emerge a ação regulatória do Estado, configurada a partir da técnica jurídica de interferência na Economia. Ao se definir os efeitos almejados, o Estado escolhe o conteúdo que deseja impor à atividade econômica, o que o leva a adotar a lógica/técnica adequada ao tipo de estrutura ou relação 3, seja referente à política industrial, à correção das falhas do Mercado, ao estímulo ao desenvolvimento regional ou à concorrência. Formado o planejamento econômico 4, estabelece-se, assim, a forma de intervenção a ser seguida. 3. PIOR, Michael; SABEL, Charles. The Second Industrial Divide: Possibilities for Proposity. Nova Iorque: Basic Books, 1984. 4. O planejamento, no sentido amplo, corresponde à aplicação sistemática do conhecimento humano com vistas a avaliar os cursos de ação alternativos no sentido de possibilitar a tomada de decisões da forma mais adequada e racional. Por seu turno, o planejamento econômico se revela como o processo de elaboração, execução e controle de um plano de desenvolvimento, que envolve desde a fixação de objetivos gerais a metas específicas, tendentes a elevar os níveis de renda e bem-estar da comunidade, além da ordenação sistemática do conjunto de decisões e medidas necessárias para a consecução desses objetivos, a menores custos e maior rapidez. (HOLANDA, Nilson. Planejamento e Projetos. Fortaleza: Estrela, 1987.). 18.

(20) pelo Mercado, aspecto que torna possível a compatibilização de interesses entre o Estado e os agentes privados. Como fica evidente, o produto das relações entre o Estado e o Mercado acarreta consequências diretas no processo de desenvolvimento, de tal forma que o exame da margem de liberdade de atuação conferida aos agentes privados nessa conjuntura assume patamar de destaque. Devido à dimensão política do desenvolvimento, a reflexão sobre a temática demanda o manuseio da exegese multidisciplinar das estruturas de poder e política para que se torne possível compreender a intensidade dos problemas e a efetividade das medidas adotadas no sentido se alcançar sua superação 5. Nesse diapasão, a extensão política da análise do desenvolvimento se revela diante da impossibilidade de explicação completa dos fenômenos apenas pela Teoria Econômica ou pela Teoria Política isoladamente, razão pela qual há que se chegar a uma. Teoria. Global. que. integre. sistematicamente. todos os. elementos. do. desenvolvimento e permita, além do exame dos distintos elementos que o compõem, a elucidação de sua complexidade e a aproximação da realidade que se pretende transformar6. Diante disso, insta salientar que, para além das noções restritas de crescimento ou modernização, o desenvolvimento deve ser compreendido como sendo o processo de expansão das liberdades reais desfrutadas pelas pessoas7. Ultrapassando a noção de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) e das rendas individuais, o desenvolvimento se expressa através de um conceito amplo, embasado na expansão, cada vez maior, das liberdades individuais desfrutadas pelos indivíduos. Assim, transcendendo aspectos isoladamente econômicos, adicionam-se outros determinantes, a exemplo das disposições sociais, direitos civis e políticos, bem como acesso à saúde e à educação de qualidade8.. 5. FURTADO, Celso. Pequena Introdução ao Desenvolvimento: Enfoque Interdisciplinar. São Paulo: Companhia Editorial Nacional, 1981. pp. 26-27. 6. PREBISCH, Raul. Capitalismo Periférico: Crise e Transformação. México: Fundo de Cultura Econômica, 1984. pp. 30-31. 7. SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. São Paulo. Companhia das Letras, 2000.. 8. Para tornar possível a presente análise, torna-se necessária a adoção de um referencial teórico do desenvolvimento, a partir do qual se permite caminhar com segurança no transcurso do estudo em apreço. Com essa preocupação, insere-se a base teórica de Amartya Sem, Gilberto Bercovichi, Trubek e Santos, Celso Furtado e outros autores dotados de semelhante relevo acadêmico.. 19.

(21) Por óbvio, o crescimento do PIB e das rendas individuais representa aspecto significativo no que toca à análise dos diversos vértices do desenvolvimento, sobretudo como meio de expansão das liberdades de acesso a bens, serviços e produtos por parte dos membros da sociedade. Contudo, o processo de desenvolvimento torna necessário que se observem os múltiplos determinantes da liberdade, tais como a modernização social e econômica e a expansão dos direitos civis e políticos, que contribuem de forma salutar para a formação de um contexto harmônico e seguro apto a cooperar para a expansão das demais liberdades que lhe são correlatas9. Dessa forma, torna-se nítido que a noção de desenvolvimento não se confunde com o crescimento10 ou com a modernização 11, uma vez que demanda o conjunto de transformações nos sistemas político-democrático, econômico, jurídico, produtivo e civil. Assim, ocorre a assimilação do progresso pela sociedade, contribuindo consideravelmente para a superação de problemas como a desigualdade social e a concentração de renda, além de proporcionar o acesso a melhores condições de vida com apoio na expansão das liberdades substanciais 12.. 9. A estratégia de desenvolvimento proposta pela Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) também defendia a democracia como forma de coordenar as sociedades complexas da periferia. Com a integração física, social e econômica das sociedades nacionais era considerada como um requisito para o funcionamento da democracia plena. Ao mesmo tempo, uma organização política e democrática era condição para a aplicação de estratégias orientadas para a equidade social. Assim, a democracia e a equidade se reforçavam mutuamente. (GURRIERI, Adolfo. Vigência do Estado Planificador na Crise Atual. Revista CEPAL, nº 31. Santiago: CEPAL, 1987.) 10. O Crescimento econômico não é sinônimo de desenvolvimento. Para que haja desenvolvimento, é necessário que o crescimento venha acompanhado de uma distribuição mais equilibrada das riquezas produzidas. (RIBEIRO, Amadeu Carvalhães. Cooperação e Desenvolvimento: A Regulação da Atividade Seguradora. In: SALOMÃO FILHO, Calixto (coord.). Regulação e Desenvolvimento. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 124.) 11. Com a modernização, mantem-se o subdesenvolvimento, agravando a concentração de renda, de forma que a assimilação do progresso técnico da sociedade ocorre de maneira limitada ao estilo de vida e aos padrões de consumo de uma minoria privilegiada. Embora possa haver taxas elevadas de crescimento econômico e aumentos de produtividade, a modernização não contribui para melhorar as condições de vida da maioria da população. (BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003.) 12. Na visão de Amartya Sen, a liberdade constitui o ponto-chave na leitura do desenvolvimento. Nesse sentido, para que se possa empreender uma leitura inteligível desse tema, torna-se preciso compreender a influência das liberdades substanciais do ser humano na aludida equação. Com esse enfoque, o autor aborda o conceito de capacidade como aspecto diretamente relacionado à liberdade, atribuindo diversos elementos para compor o que denomina de liberdades substanciais, que significa o produto da adição de diversos componentes econômicos, sociais e políticos. (SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. São Paulo. Companhia das Letras, 2000.). 20.

(22) Concebido como um processo de mudança social, o desenvolvimento se refere a um projeto deliberado que persegue como finalidade última a igualização das oportunidades sociais, políticas e econômicas, tanto no plano nacional como em relação a sociedades que possuem padrões mais elevados de bem-estar material13. No entanto, isto não significa que o dito processo de mudança social tenha que seguir a mesma trajetória, nem deva conduzir necessariamente a formas de organização política e social similares às que prevalecem nos países atualmente considerados desenvolvidos. Em anos recentes a ideia de desenvolvimento se expandiu. A despeito da permanência das noções de crescimento e de equidade, o desenvolvimento tem sido definido de modo a incluir metas como o alívio direto da pobreza, a emancipação das mulheres, a proteção das minorias, a liberdade, política, acesso à justiça e segurança jurídica. Nesse trilho, a ideia de desenvolvimento transpassa a noção de crescimento, de maneira a superar a ênfase nas ações isoladamente econômicas, passando a compreender as condições e consequências políticas, institucionais, sociais e culturais em uma conjuntura global. Com isso, procura-se superar o subdesenvolvimento14 a partir da transformação das estruturas socioeconômicas 15 e institucionais com vistas a satisfazer as demandas da coletividade.. 13. RODRIGUES, Jose Rodolfo. O Novo Direito e Desenvolvimento: Passado, Presente e Furuto. Textos Selecionados de David M. Trubek. São Paulo: Saraiva/FGV, 2009. p. 221. 14. Na concepção clássica, o subdesenvolvimento apresenta-se como processo histórico e autônomo, pelo qual as nações hoje consideradas desenvolvidas não necessariamente passaram. Com efeito, a passagem do subdesenvolvimento para o desenvolvimento só pode ocorrer a partir de um processo de ruptura com o sistema, de forma endógena, uma vez que, em suas raízes, o subdesenvolvimento resulta de um fenômeno de dominação, isto é, do processo de dominação políticocultural. Dessa maneira, faz-se necessário o planejamento de uma política deliberada de desenvolvimento, a partir da qual se garanta, a um só tempo, tanto o desenvolvimento econômico quanto o social, dada a sua interdependência. (FURTADO, Celso. Op. Cit.; ANGELOPOULOS, Ângelo. Planisme et Progès Social. Paris: L. G. D. J., 1953. p. 181; PREBISCH, Raúl. Dinâmica do Desenvolvimento Latinoamericano. Rio de Janeiro: Fundo de Cultura, 1968, pp. 20-22 e 28-31.) 15. Da análise histórico-estrutural da economia brasileira, algumas conclusões podem ser retiradas. Duas delas merecem destaque, dada a sua importância para a análise jurídica. Em primeiro lugar, o sério obstáculo ao desenvolvimento nesses países é o alto grau de concentração de poder econômico. Isso faz com que os fluxos de capital permaneçam fechados dentro de determinado setor econômico, não se espalhando para a economia, não gerando o efeito multiplicador de consumo e não permitindo o desenvolvimento. A segunda observação, tão útil quanto a primeira, é que o elemento dinâmico das nações subdesenvolvidas em geral, e do Brasil em particular, está na demanda, e não em inovações no processo produtivo. Ao contrário dos países desenvolvidos, que calcaram seu progresso em uma demanda internacional ilimitada e para os quais, portanto, o que importava eram as inovações de oferta, os países desenvolvidos de hoje se veem diante de um sistema internacional de trocas desiguais. (SALOMÃO FILHO, Calixto. Regulação da Atividade Econômica (Princípios e Fundamentos Jurídicos). São Paulo: Malheiros, 2008. p. 47.). 21.

(23) A posição adotada implica a necessidade de que se examine e busque na própria realidade local e nas influências que esta sofre para que se configure o projeto de nação acompanhado por estratégias, formas de organização e, sobretudo, políticas de desenvolvimento aptas à satisfação das necessidades locais 16. Ao receber proteção jurídica da Organização das Nações Unidas17, o desenvolvimento18 foi elevado ao patamar de direito fundamental, passando a integrar o conjunto dos direitos de solidariedade, de titularidade não somente dos indivíduos, mas de todos os povos19. Sendo assim, o aludido direito20 passa a se posicionar no rol de. 16. PAZ, Pedro; SUKEL, Osvaldo. O subdesenvolvimento Latinoamericano e a Teoria do Desenvolvimento. México: Século XXI, 1988, p. 29. 17. Segundo a Resolução nº 41/128, da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 4 de dezembro de 1986, “o direito ao desenvolvimento é um direito inalienável do homem em virtude do qual todo ser humano e todos os povos têm o direito de participar e contribuir para o desenvolvimento econômico, social, cultural e político no qual todos os direitos do homem e todas as liberdades fundamentais possam ser plenamente realizadas, e beneficiar-se desse desenvolvimento”. Bem assim, merece atenção o art. 10, da Declaração da Conferência Mundial de Direitos Humanos, de 1993, que acentua: “A Conferência Mundial sobre Direitos Humanos reafirma o Direito ao Desenvolvimento, conforme estabelecido na Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, como direito universal e inalienável e parte dos direitos humanos fundamentais. Como afirma a Declaração sobre o Direito ao Desenvolvimento, a pessoa humana é o sujeito central do desenvolvimento. Embora o desenvolvimento facilite a realização de todos os direitos humanos, a falta de desenvolvimento não poderá ser invocada como justificativa para se limitarem direitos humanos internacionalmente reconhecidos. Os Estados devem cooperar uns com os outros para garantir o desenvolvimento e eliminar os obstáculos ao mesmo. A comunidade internacional deve promover a cooperação internacional eficaz visando à realização do direito ao desenvolvimento. O progresso duradouro necessário à realização do direito ao desenvolvimento exige políticas eficazes de desenvolvimento em nível nacional, bem como relações econômicas equitativas em um ambiente econômico favorável em nível internacional”. 18. Nesse sentido, vale ressaltar que a Carta da ONU, de 1945, no Capítulo IX, art. 55, sustenta que “com o fim de criar a condição de estabilidade e bem-estar necessárias às relações pacificas e amistosas entre as Nações, baseada no respeito ao principio de igualdade de direito e de autodeterminação dos povos, as Nações Unidas promoverão: a) a elevação dos níveis de vida, o pleno emprego e condições de progresso e desenvolvimento econômico; b) a solução dos problemas internacionais econômicos, sociais, de saúde e conexos, bem como a cooperação internacional, de caráter cultural e educacional; c) o respeito universal e efetivo dos direitos de homem e das liberdades fundamentais para todos, sem distinção de raça, sexo, língua ou religião”. Por seu turno, o art. 56, do aludido documento, dispõe que todos os membros da organização se comprometem a agir em cooperação com a Carta, em conjunto ou separadamente, sempre direcionados à consecução dos propósitos enumerados no art. 55. (Fonte: ONU. Carta das Nações Unidas. Disponível em: http://www.oas.org/dil/port/1945%20Carta%20das%20Na%C3%A7%C3%B5es%20Unidas.pdf. Acesso em 7 de fevereiro de 2013.) 19. BONAVIDES, Paulo. Federalismo das Regiões, Desenvolvimento e Direitos Humanos. In: A constituição Aberta: Temas Políticos e Constitucionais da Atualidade, com Ênfase no Federalismo das Regiões. São Paulo: Malheiros, 1996. pp. 346-350. 20. A expressão “direito ao desenvolvimento” ganhou repercussão no início da década de 1970 em conferência proferida pelo senegalês Keba M’ Baye. A partir de então, vêm-se enfatizando que o direito ao desenvolvimento constitui um direito humano e a igualdade de oportunidades para o desenvolvimento,. 22.

(24) atribuições a serem desempenhadas por parte do Estado, que deve voltar suas estruturas no sentido de formular políticas de desenvolvimento, garantindo-o e promovendo-o21. Nesse sentido, longe de se alocar em uma categoria meramente residual, o papel político do Estado assume caráter central nesse processo, cabendo-lhe administrar a estruturação de políticas públicas22 resultantes da complexa interação de fatores políticos, sociais e econômicos23. Com efeito, o próprio embasamento das políticas públicas se revela através da necessidade de concretização de direitos por meio de prestações positivas do Estado, conjuntura na qual o desenvolvimento nacional passa a ser a principal vertente, visto que resulta da conformidade e da harmonia das demais 24. Nesse diapasão, a concepção do Estado como promotor do desenvolvimento, demanda a coordenação através do planejamento enfático à integração do Mercado interno em relação à internalização dos centros de decisão econômica, assim como no que tange ao reformismo social, características as quais, vale ressaltar, sempre estiveram incorporados nos modelos nacionais desenvolvimentistas brasileiros25.. uma prerrogativa das nações, assim como dos indivíduos. (MOISÉS, Cláudia Perrone. Direito ao Desenvolvimento e Investimentos Estrangeiros. São Paulo: Oliveira Mendes, 1998. p. 50) 21. Fazendo a junção dos aspectos formal e material, pode-se afirmar que os direitos fundamentais constituem proposições jurídicas, em razão das quais, sob a ótica do Direito Constitucional positivo, foram integradas ao Texto Constitucional devido ao seu conteúdo e importância, e portanto retiradas das esfera de disponibilidade dos poderes constituídos. Bem assim, por seu conteúdo e significado, passaram a ser agregados à Constituição material, tendo ou não assento na Constituição formal. Por fazerem parte da essência do Estado Democrático de Direito, nele operam como limite de poder e diretriz para a atuação estatal. (SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2003, p. 86-87.) 22. Nesse prisma, pode-se afirmar que as políticas públicas constituem programas de ação governamental visando coordenar os meios à disposição do Estado e as atividades privadas, visando à realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados. (BUCCI, Maria Paulo Dallari. Direito Administrativo e Políticas Públicas. Tese de Doutorado. São Paulo: Faculdade de Direito da USP, 2000.) 23. GRAU, Eros. A Ordem Econômica na Constituição de 1988 (Interpretação e Crítica). São Paulo: Malheiros, 2000. 24. COMPARATO, Fábio Konder. A Organização Constitucional da Função Planejadora. In: CAMARGO, Ricardo Antônio Lucas (org.). Desenvolvimento Econômico e Intervenção do Estado na Ordem Constitucional – Estudos Jurídicos em Homenagem ao Professor Washington Peluso Albino de Souza. Porto Alegre: Sergio Antônio Fabris Editora, 1995. 25. IANNI, Octávio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1991. pp. 124-125.. 23.

(25) Em vista disso, o Estado evolui da posição de mero prestador de serviços para o patamar de agente responsável pela transformação das estruturas econômicas, especialmente no que tange à promoção da industrialização. Sem se limitar à copia dos modelos externos, a política do desenvolvimento deve tomar como base a realidade e as características próprias da realidade latino-americana26, de forma a estruturar o marco regulatório que, dentro da heterogeneidade da região, compreenda as variáveis e implemente um modelo dotado da máxima eficiência. Buscando rechaçar o modelo imperialista tradicionalmente imposto à América Latina, o processo de desenvolvimento traz a reboque a marginalização das estruturas da economia neoclássica, no qual se adotava o modelo de intercâmbio que atribuía à periferia, notadamente heterogênea, o papel de produtor em larga escala de produtos primários baratos27, enquanto ao centro, diversificado e homogêneo, cabia a introdução de produtos industrializados a preços elevados 28. Para. superar. os. desafios. existentes. e. implementar. o. processo. de. desenvolvimento, demanda-se a intervenção do Estado como agente planificador e regulador da atividade econômica 29. Por meio desse método, o Estado dirige os instrumentos necessários à racionalização da política de desenvolvimento, a partir da qual, de forma deliberada e coerente, estrutura-se de modo a sustentar as demandas sociais e econômicas existentes. Através do planejamento, o Estado se situa como principal ente condutor do desenvolvimento. Para tanto, formula o aparato normativo que sopesa a condução do desenvolvimento à superação das necessidades coletivas e à adequação das suas. 26. PRESBICH, Raúl. O Desenvolvimento Econômico da América Latina e Alguns de seus Principais Problemas. In: GURRIERI, Adolfo (org.) La Obra de la Prebisch en la CEPAL. México: Fundo de Cultura Econômica, 1982. pp. 99-155. 27. Com a deterioração dos termos de troca, a periferia perde parte dos frutos de seu próprio progresso técnico, transferindo-os parcialmente para o centro. Com isso, o impacto negativo da deterioração dos termos de troca no desenvolvimento da periferia revela-se nas flutuações cíclicas da economia mundial: nas fases de expansão, os preços dos produtos primários sobem mais, mas também caem mais nas fases de declínio, perdendo mais na contração do que haviam ganho na expansão. O resultado concreto é a diferenciação dos níveis de renda e de vida entre o centro e a periferia. (PRESBICH, Raúl. O Desenvolvimento Econômico da América Latina e Alguns de seus Principais Problemas. México: Fundo de Cultura Econômica, 1982. pp. 14-18.) 28. RODRÍGUEZ, Octávio. A Teoria do Subdesenvolvimento da CEPAL. México: Século XXI,. 1993. 29. BIELSCHOWISKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro: O Ciclo Ideológico do Desenvolvimentismo. Rio de Janeiro: Contraponto, 1995. pp. 151-154.. 24.

(26) próprias estruturas, explicitando, assim, os objetivos e prioridades nacionais enfatizados pelo Estado regulador30. Atuando de forma ampla e intensa com vistas a desenvolver as estruturas econômicas, o Estado coordena a tomada de decisões através do planejamento, aspecto que possibilita a administração e a distribuição política do interesse público, descentralizando a renda 31 e, acima de tudo, integrando social e politicamente a população. Dito isso, torna-se possível inferir a dimensão da liberdade no processo de desenvolvimento, cujo posicionamento central nessa conjuntura se revela pelo viés avaliatório, através do qual se analisa o progresso como fruto do aumento das liberdades individuais, assim como pela ótica da eficácia, por meio da qual se verifica a decorrência direta da livre condição de agente dos indivíduos. Na perspectiva instrumental, as liberdades podem ser subdivididas em cinco grupos, os quais se interrelacionam no processo de desenvolvimento, a saber: as liberdades políticas; as oportunidades sociais; as garantias de transparência, além das facilidades econômicas 32. Atuando mutua e cooperativamente, ligam-se umas às outras e contribuem para o aumento da liberdade humana genericamente considerada. As aludidas relações acabam por solidificar as prioridades valorativas, de maneira que a concepção da economia no processo de desenvolvimento passa a centralizar-se na no valor liberdade, atribuindo ao indivíduo sua devida importância nas relações econômicas, de forma a reconhecer o peso da função do agente livre em quaisquer dos polos na relação mercantil. Substituindo a antiquadra relação agente/paciente, a noção de desenvolvimento centrada no valor liberdade reorienta-se, em grande medida, para o indivíduo como agente transformador. Uma vez conferidas as oportunidades adequadas, os indivíduos podem efetivamente moldar seu próprio destino e cooperar na construção do projeto de. 30. FURTADO, Celso. Teoria e Política do Desenvolvimento Econômico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2000. p. 265. 31. A principal peculiaridade dos Estados latino-americanos é seu caráter periférico, que, fundado na desigualdade, se origina na apropriação do excedente econômico pelos detentores dos meios de produção. Além disso, sua especificidade se deve ao transplante dos padrões de consumo, técnicas, ideologias, culturas e instituições dos centros para uma estrutura social totalmente diversa. Nesse sentido, o desiderato do Estado passa a ser a superação da condição periférica. (PRESBISCH, Raúl. Capitalismo Periférico: Crise e Transformação. México: Fundo de Cultura Econômica, 1984.) 32. SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. São Paulo. Companhia das Letras, 2000. p.. 25.. 25.

(27) desenvolvimento, razão pela qual deixam de ser vistos na posição de beneficiários passivos do produto do desenvolvimento. Desse modo, há que se reconhecer o papel positivo da condição de agente livre e sua correlata contribuição nesse complexo projeto. Como se percebe, o valor liberdade constitui elemento fundamental, não apenas no fortalecimento do Mercado, mas também na própria conjuntura do desenvolvimento. No entanto, há situações nas quais a intervenção Estatal no Mercado se revela essencial no que tange à viabilização de determinadas atividades, especialmente naquelas em que o interesse público está presente de maneira considerável, a exemplo da indústria do petróleo e gás. Visando fomentar a sensibilidade e o respeito para com a dignidade humana nas relações econômicas, há situações nas quais a ampliação das capacidades e o ajuste das possibilidades demandam a restrição da competição 33 para que se preservem os ganhos em favor dos agentes locais. Insta ressaltar que propostas dessa natureza devem sempre ser vistas com grande cautela, visto que, se mal administradas, ao invés de proporcionar o desenvolvimento, podem acabar por resultar em elevado desperdício de capital, efeito do empenho privado em empreendimentos mal orientados. Assim, cumpre salientar que a extensão da política regulatória deve se mostrar apta a alcançar a dinamização que torna possível a implementação das transformações econômicas exigidas para a superação do subdesenvolvimento34. Por constituir expressão da vontade do Estado, o marco regulatório deve obrigatoriamente guardar consonância para com a ideologia constitucional adotada, razão pela qual o planejamento encontra-se axiologicamente comprometido, tanto em relação à política constitucional, como em relação ao intuito de transformação dos status econômico e social da nação 35. Embora possua conteúdo expressivamente técnico, a atividade regulatória se constitui em um processo político, dada a conexão entre as variáveis políticas e econômicas, que acabam por proporcionar a consolidação. 33. Em sentido contrário, Adam Smith posicionava-se no sentido de que a ampliação do Mercado pode, com frequência, ser suficientemente condizente com o interesse público, porém a redução da competição há de ser sempre contrária a esse interesse. (SMITH, Adam. The Wealth of Nations. Pettersfield UK: Harriman House, 1976. p. 266) 34. IANNI, Octávio. Estado e Capitalismo. São Paulo: Brasiliense, 1989. pp. 159-161.. 35. BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades Regionais, Estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003. pp. 192-193.). 26.

(28) ou a transformação as estruturas socioeconômicas. Para tanto, exige-se um Estado forte, capaz de coordenar e dirigir a atividade econômica na direção adequada. No caso do Brasil, sempre houve significativa gama de dificuldades para adequar a estrutura da Administração Pública aos desideratos da política de desenvolvimento perseguida pelo Estado. Em geral, as tentativas de planificação global não apresentaram êxito 36, razão pela qual não lhes foi conferida continuidade, tampouco institucionalização de estruturas burocráticas planejadoras adequadas. Ademais, a inexistência de relação de coordenação entre os variados setores da Administração reforça inadaptação e a inefetividade das políticas de desenvolvimento formuladas 37. Em virtude da condição de Estado desenvolvimentista periférico que se propõe a ser algo além do tradicional Estado Social, exige-se do Brasil muito mais que a promoção. das. modificações. estruturais. necessárias. para. superação. do. subdesenvolvimento, mas ações consideravelmente amplas e profundas 38. Objetivando impulsionar o crescimento econômico, garantir pleno emprego e assegurar a distribuição equitativa da renda, faz-se necessário reestruturar a economia para industrializá-la e maximizar a produção, orientando a utilização dos fatores produtivos em consonância com sua disponibilidade. Adotando uma maior presença nas relações econômicas, o Estado passa a controlar mais estritamente sua influência, de forma a não apenas buscar compensar a atividade privada mediante o emprego da atividade reguladora tendente a estabilizar a. 36. O Estado brasileiro não está, e nunca esteve, apesar das inúmeras tentativas, organizado para formular e executar uma política de desenvolvimento continuada. Surgem planos, mas não há um planejamento. Um plano de desenvolvimento requer o planejamento da administração pública. O plano sem planejamento é uma formulação racional de ideias, mas sem nenhuma efetividade prática. Os órgãos responsáveis pela elaboração do plano precisam estar integrados com a máquina administrativa, para que a Administração Pública possa se adaptar e executar o planejamento. Contudo a elaboração e execução de um plano de desenvolvimento não significa apenas superpor os órgãos planejadores à maquina administrativa do Estado. A estrutura e atuação da Administração Pública também precisam ser transformadas, consubstanciando uma tarefa política essencial para o desenvolvimento. (MANNHEIM, Karl. Liberdade, Poder e Planificação Democrática. São Paulo: Mestre Jour, 1974. pp. 170-174.) 37. SOUZA, Nelson Mello. O Planejamento Econômico no Brasil. Considerações Críticas. Revista de Administração Pública, Vol. 18, nº 4, Rio de Janeiro, out/dez, 1984. pp. 25-68 e 64-65. 38. FURTADO, Celso. Pequena Introdução ao Desenvolvimento: Enfoque Interdisciplinar. São Paulo: Companhia Editorial Nacional, 1981. pp. 204-205.. 27.

(29) economia curto prazo, mas, sobretudo, tomar a iniciativa de implementar uma ação transformadora, orientada a reestruturá-la e desenvolvê-la a longo prazo39. Nesse talante, a liberdade de atuação dos agentes privados na busca pelo capital constitui aspecto essencial da economia de livre mercado, isto é, a livre concorrência torna-se pressuposto fundamental. Todavia, para garantir a condução de determinadas atividades qualificadas pela elevada margem de interesse coletivo, torna-se imprescindível que o Estado, além de regulá-las e fiscalizá-las, adote, conforme o caso, medidas restritivas, tolhendo a livre atuação dos players com vistas a encontrar o equilíbrio isonômico e assegurar os ganhos para a economia nacional. Nesse contexto é que se inserem as clausulas de conteúdo local. Nos mercados maduros e naqueles onde a concorrência é bastante intensa, o conteúdo local40 tem o intuito de proteger o mercado interno, traduzindo-se no uso de políticas de comércio com a exigência de participação doméstica, compreendendo o mínimo de valor agregado local, para, assim, elevar o percentual valorativo de determinado produto por fatores domésticos de produção, seja esta de forma direta ou por meio do input de bens ou serviços na produção. O referido dispositivo contratual tem como objetivo incrementar a participação da indústria nacional de bens e serviços, em bases competitivas, nos projetos de exploração e desenvolvimento da produção de petróleo e gás natural. Com a aplicação da cláusula, espera-se que haja impulso ao desenvolvimento tecnológico, bem como a capacitação de recursos humanos e geração de emprego e renda no setor, elementos os quais contribuem diretamente para a efetividade da alargada estrutura do desenvolvimento. 2.2 O SISTEMA DE LIVRE MERCADO BRASILEIRO E A INSERÇÃO DA POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL: A TUTELA DOS AGENTES LOCAIS NA BUSCA PELO DESENVOLVIMENTO A realidade específica do desenvolvimento no Brasil traz consigo a exigência de sensível manejo no que se refere à difusão do conhecimento econômico, dadas as peculiaridades das diferentes regiões existentes ao longo do vasto território nacional.. 39. GURRIERI, Adolfo. Vigência do Estado Planificador na Crise Atual. Revista CEPAL, nº 31. Santiago: CEPAL, 1987.) 40. Também denominado de Local Content ou Domestic Content Protection.. 28.