A UNIVERSIDADE

Trata-se de uma instituição milenar, de origem medieval, que sempre esteve voltada à conquista de novos conhecimentos e ao progresso humano. Ora sob a proteção e o incentivo de instituições estatais, ora às margens do poder oficial.

Aborda-se a seguir a sua presença no âmbito do sistema de educação superior brasileiro, as características enquanto organização e o modelo de gestão.

2.2.1 No âmbito do sistema de educação superior brasileiro

O Censo da Educação Superior de 2008 (INEP, 2009) registrou a participação de 2.252 instituições de educação superior, distribuídas por categoria administrativa da seguinte forma: 90% de instituições privadas e 10% de instituições públicas, essas últimas subdividas entre federais (4,1%), estaduais (3,6%) e municipais (2,7%).

No que se refere à organização acadêmica, foi registrado um incremento de 3,2% no número de universidades em relação a 2007. As faculdades mantiveram o predomínio com cerca de 2.000 estabelecimentos, 86,4% das IES, os centros universitários 5,5%, enquanto as universidades respondem por 8,1%. Tem-se no Brasil, portanto, de acordo com o Censo 2008, 183 universidades, das quais, 97 são públicas (53%).

Tabela 1. Instituições de Educação Superior, pública e privadas, segundo a Organização Acadêmica – Brasil – 2008.

Organização Acadêmica IES %

Universidade Pública Privada 97 86 53,0 47,0 Centro Universitário Público

Privado 5 119 4,0 96,0 Faculdade Pública Privada 134 1.811 6,9 93,1

Fonte: MEC/INEP/DEED – Censo da Educação Superior 2008 – publicado em dezembro/2009.

Segundo a Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior são 59 instituições federais sendo: 55 universidades, 2 centros federais de educação tecnológica e 2 institutos federais de educação, ciência e tecnologia. Onde estudam em torno de 610 mil alunos de graduação e pós-graduação em todas as áreas do conhecimento, e também alunos do ensino fundamental e médio nos colégios de aplicação, escolas técnicas e agrícolas (ANDIFES, 2010).

Foram ofertados no Brasil 24.719 cursos de graduação presencial e, embora o maior percentual de aumento tenha sido observado entre os centros universitários (12,4%), as universidades continuam sendo responsáveis pela maior parte dos cursos existentes, 12.351 cursos, representando quase a metade (49,96%) de toda a oferta de cursos de graduação presencial (INEP, 2009).

Os dados do censo apontam para o fato de que as instituições de educação superior ofereceram em 2008, 2.985.137 vagas nas três organizações acadêmicas consideradas, observando-se um aumento do número de vagas, sendo que as instituições públicas da rede federal registraram um aumento de 14.462 novas vagas em relação a 2007, que correspondem a 9,3%.

Verifica-se pelos dados que a educação superior brasileira se encontra em uma fase de crescimento e as universidades, sobretudo as públicas federais, têm um papel importante em uma política de expansão e consolidação do sistema.

2.2.2 Características e modelo de gestão

Segundo Mello (2007), a partir dos séculos XVII e XVIII, superado o seu padrão tradicional e metafísico de estudos eminentemente teológicos, jurídicos e filosóficos, a universidade foi impulsionada pelas novas descobertas da física, da astronomia e da química com seus primeiros laboratórios, museus e observatórios. Observa o autor que “a universidade ocidental vai se metamorfoseando, paulatinamente, em academia científica, com uma nova arquitetura epistemológica, secularizada, baseada na autonomia especulativa do saber e na investigação instrumental do conhecimento”, também de inovações e de formação de quadros técnicos e profissionais, de interação entre ensino, pesquisa e inovação, ganhando assim, centralidade estratégica na afirmação do estado e da nação modernos, proeminência na disseminação de crenças e padrões de comportamento coletivo, tornando-se fonte de poder, e a ciência, questão política prioritária (MELLO, 2007, p.22).

Encontra-se em análise das funções da universidade a reflexão de que:

Invariavelmente, dizemos todos e em síntese que a Universidade tem por responsabilidade e função a investigação filosófica e científica, o ensino e a prestação de serviços. Numa outra formulação: o Ensino, a Pesquisa e a Extensão. Algumas outras vezes, detalhamos outras funções que, em última instância, lhes são decorrentes (UFPA, 2005, p.6).

Em vista disso, diversos autores (ETZIONI, 1984; BALDRIDGE, 1977; LEITÃO, 1991; MEYER JÚNIOR, MEYER, 2004; ARAÚJO, 1996) consideram a universidade como uma organização complexa, sobretudo por executarem atividades múltiplas que têm uma metodologia de trabalho singular implicando em estruturas organizacionais mais complexas (PEREIRA, 1999).

Leitão (1991, p.1) afirma que a universidade é considerada uma organização complexa por sua condição de instituição especializada, objetivos diversificados e imprecisos, executora de tarefas múltiplas. Suas funções de ensino, pesquisa e extensão, embora interdependentes umas em relação às outras, requerem uma organização diferenciada e relacionada ao ambiente externo. Do ponto de vista organizacional, se trata de “instituição de mais complexa estrutura da sociedade moderna”.

Perkins (1973, apud LEITÃO, 1991) afirma que a existência das dificuldades organizacionais e administrativas da Universidade é explicada por ter ela que responder por missões conflitantes com um design organizacional essencialmente baseado em sua missão original. Segundo o autor, a evolução do papel desempenhado pela universidade na sociedade moderna não teria sido acompanhada por mudanças estruturais suficientes. Concluindo que, nos dias de hoje, permanece uma inadequação entre as funções absorvidas pela instituição ao longo do tempo e a forma organizacional adequada para administrá-las. Leitão (1991) acrescenta aos argumentos de Perkins (1973) o conflito existente entre as formas de autoridade encontradas na universidade, as formas de decisão existentes, o crescimento acelerado da ciência e da tecnologia, o estreito relacionamento com a sociedade, em especial com o governo, e o seu próprio crescimento, assemelhando-se às grandes burocracias.

Acrescenta Leitão (1991),

Diversas análises da organização universitária têm sido consideradas conceitualmente inadequadas, ou então acusadas de omitir importantes características desse tipo de instituição. O modelo burocrático de Weber e o modelo de collegium de Millet (1962) são dois importantes arcabouços considerados relevantes, mas não suficientes na questão organizacional (LEITÃO, 1991, p.2).

Baldridge (1977) apresenta características da organização universitária que são consideradas no âmbito da presente pesquisa, como: ambigüidade de metas; tecnologia problemática; tarefas econômicas dominadas por um alto profissionalismo; corpo profissional fragmentado e vulnerabilidade ao ambiente.

Segundo Araújo (1996, p.75) compreender a natureza da instituição é de grande importância para a análise do processo de planejamento, uma vez que “as características da organização universitária e de seu processo decisório definem os arranjos institucionais com conseqüências diretas para a atividade de planejamento”.

Consideram-se pertinentes as características da organização universitária e de seu processo decisório identificadas por Araújo (1996, p.75) que corroboram em vários aspectos com Baldridge (1997) e podem ser resumidas em:

• um elevado profissionalismo domina a tarefa;

• as decisões são descentralizadas;

• coexistem concepções distintas de universidade;

• o poder é ambíguo e disperso;

• há reduzida coordenação da tarefa;

• trabalha com tecnologias diferenciadas.

Acrescenta que “essas características indicam que a universidade é uma estrutura administrativa, um sistema político, um centro científico, uma academia, um foco cultural e uma fonte de valores: ou seja, uma estrutura de muitas complexidades” (ARAÚJO, 1996, p.75).

Considerou-se relevante ao estudo a estrutura e a realidade organizacional da Universidade a partir do conceito de burocracia profissional de Mintzberg (2006a, 2006b). Esse autor apresenta várias evidências de que as organizações podem ser burocráticas sem ser centralizadas. O trabalho operacional é estável, o que leva ao comportamento predeterminado, padronizado. No entanto, esse trabalho também é complexo e deve ser controlado diretamente pelos profissionais que o executam. Disso resulta que as organizações se tornam um mecanismo de coordenação que permite, simultaneamente, a padronização e a descentralização, no caso, a padronização das habilidades e, tudo se baseia para funcionar, nas capacidades e no conhecimento de seus profissionais operacionais. Tal fato dá origem a uma configuração estrutural, às vezes denominada “burocracia profissional”, segundo ele, comum em universidades, hospitais, sistemas escolares e outros. O ponto chave é que todas confiam nas habilidades e no conhecimento de seus profissionais para operarem; todas produzem produtos ou serviços padronizados.

Segundo Mintzberg,

A Burocracia Profissional baseia-se na coordenação da padronização das habilidades e em seus parâmetros de design associados, o treinamento e a doutrinação. Contrata profissionais especializados, devidamente treinados e doutrinados, para o núcleo operacional e, depois, concede-lhes considerável controle sobre seu próprio trabalho. [...] o controle sobre seu próprio trabalho significa que o profissional age independentemente de seus colegas, mas diretamente com os clientes que serve. Por exemplo, “o professor trabalha sozinho na sala de aula, relativamente oculto dos colegas e superiores, e desfruta de ampla autonomia local” (Bidwell, 1965:976). (MINTZBERG, 2006a, p. 213).

A maior parte da coordenação necessária entre os profissionais operacionais é tratada pela padronização de habilidades e conhecimento, à medida que os cursos são padronizados, cada professor sabe mais ou menos o que o outro ensina. Entretanto, não importa o quanto sejam padronizados o conhecimento e as habilidades, a sua complexidade assegura que

considerável liberdade permanece em sua aplicação. “Nem dois profissionais – ou dois cirurgiões, professores ou assistentes sociais – aplicam esses procedimentos da mesma forma. Muitos julgamentos são necessários.” (MINTZBERG, 2006a, p. 214).

Observa Mintzberg (2006a) que os padrões da burocracia profissional têm origem fora de sua própria estrutura, nas associações autogovernadas que estabelecem padrões universais, que asseguram ser ensinados pelas universidades e usados por todas as burocracias da profissão. Portanto, “a burocracia profissional enfatiza a autoridade de natureza profissional – o poder do conhecimento especializado (expertise)” (MINTZBERG, 2006a, p. 215).

Verifica-se também, de forma conjunta, Hardy e Fachin (2000) que em revisão da literatura sobre o processo decisório e sobre como as instituições de educação superior são governadas demonstram que a literatura que busca descrever as estruturas universitárias tem em grande parte se baseado no conceito de burocracia profissional de Mintzberg. Entretanto, afirmam que a literatura também trata de quatro modelos de processo decisório: o burocrático- racional; o político; o colegial e o da anarquia organizada – também conhecido como modelo “lata de lixo” ou garbage can.

Segundo Meyer Júnior e Meyer (2004) as organizações universitárias, por sua complexidade, exigem sempre dos seus gestores criatividade na formulação de modelos e abordagens gerenciais que lhes permitam atuar em um contexto complexo caracterizado por objetivos difusos, tecnologia múltipla, liberdade acadêmica, natureza qualitativa do trabalho e grande sensibilidade a fatores ambientais. Acrescenta que neste particular, os modelos gerenciais racionais e analíticos não têm ajudado os gestores universitários a lidar com a complexidade, as ambigüidades do presente e as incertezas do futuro presentes na organização universitária.

Verifica-se que a universidade se constitui em um tipo singular de organização e essa característica conforma os seus processos administrativos, onde se inclui o processo de planejamento.