Utilização de bens públicos por particulares

A utilização de bens públicos por particulares obedece regras pré- estabelecidas no direito administrativo e que podem variar de simples e unilateral até os mais formais como contrato e consórcio. O mestre Hely Lopes Meirelles já dizia que:

Todos os bens públicos, qualquer que seja a sua natureza, são passíveis de uso especial por particulares, desde que a utilização consentida pela administração pública não o leve à inutilização ou destruição, caso em que se converteria em alienação.133

Dentre as várias formas de utilização de bens públicos por particulares, destacamos a de cunho privativo, onde o bem é usufruído de maneira mais estreita por particular ou entidade, ou seja, de forma exclusiva e contínua.

Essa utilização ocorre de modo oneroso ou gratuito, para pessoa física ou jurídica e deve estar alinhada com as determinações legais existentes em cada ente federativo, seja do ponto de vista urbanístico, seja de qualquer outro afeto. O Doutrinador Diógenes Gasparini pontua:

A utilização, certamente, há de conformar-se com a legislação a que o bem está submetido, notadamente a municipal. Assim, deve obediência às leis locais de zoneamento, de edificação e de uso e ocupação do solo. A essa obediência submete-se qualquer que seja o usuário, público ou particular. Vê-se que a outorga, em si mesma, não presta para justificar qualquer afronta a essas leis, como não dispensa a prévia aprovação de eventuais construções e o licenciamento da atividade pretendida pelo usuário, junto aos órgãos competentes, sob pena de sanções administrativas.134

Dentro da característica privativa de utilização de bens públicos por particulares, observemos os instrumentos de permissão, concessão, cessão, locação, comodato e consórcios.

Autorização de uso – Modalidade mais informal de consentimento da atividade individual sobre um bem público. Não detém formatação específica, pois trata de utilizações transitórias de bens públicos.

133 _{MEIRELLES, Hely Lopes. op. cit. p. 433.} 134 _{GASPARINI, Diógenes. op. cit. p. 851.}

Permissão de uso – Ato administrativo unilateral e inerente ao Poder Público. Através desse ato, a administração pública outorga a um particular a utilização privada de determinado bem público, mediante certas condições e recomendações, sob pena, em caso de descumprimento, de perda da permissão. Sempre a título precário, ou seja, pode ser revogável a qualquer tempo, geralmente sem ônus para a administração e sem indenização, salvo se convencionado em contrário anteriormente. O termo de permissão versará sobre a gratuidade ou não, bem como a duração do benefício.

Concessão de uso – Contrato administrativo onde o ente federativo atribui a um particular a utilização de bem público, com o propósito de explorá-lo sob os termos e condições previamente acertadas. Apesar da possibilidade de revogação a bem do interesse público, tem essa modalidade a característica estável. Admite indenização no caso de perdas e danos no rompimento do contrato. Não é discricionária, pois depende de lei permissiva e concorrência, em determinados casos onde a lei exige. Através dessa modalidade, o Poder Público pode incentivar atividades particulares de interesse público.

Cessão de uso – A característica básica da cessão de uso é a transferência da utilização entre entes administrativos. Através desse instrumento, uma entidade pública trespassa a outra pessoa jurídica de direito público a utilização de determinado bem público, desde que para promover interesse da coletividade. A cessão de uso pode também legitimar a transferência de bem para pessoas de direito privado, desde que estas mantenham liame com a função pública, como é o caso das Fundações Públicas, por exemplo. É considerada como instrumento de colaboração entre os órgãos públicos, portanto não é onerosa, não necessitando de autorização mediante lei.

Aforamento público – Institui um direito real de posse, uso e gozo ao particular que tem do Estado, que detém o domínio direto, a permissão de domínio útil. Aqui temos como característica um relacionamento de enfiteuse. Assim, pode o enfiteuta alienar o domínio útil ou transmiti-lo hereditariamente, ficando os adquirentes obrigados a pagar de forma perpétua o foro ao senhorio, no caso, ente administrativo público.

Concessão de direito real de uso – Modalidade que muito nos interessa, pois trata do trespasse de terrenos públicos ao uso particular exclusivo. É de fundamental importância para a implantação de programas habitacionais de interesse social, já que não se destina a imóveis construídos, só terrenos sem utilização prática. O domínio público fundiário é repassado a particular para fins de urbanização, industrialização, cultivo e habitacional de interesse social. Criado através do Decreto-Lei 271 de 1967, hoje a modalidade perpetua-se em diversos registros do direito positivo. Do ponto de vista social é muito interessante, pois dispõe da característica resolúvel, onde o beneficiário fica vinculado ao estabelecido no contrato de concessão. Em caso de desvirtuamento do objetivo, opera-se a quebra do termo e fica o Poder Público obrigado a indenização por benfeitorias realizadas e lucros cessantes, se for o caso. Para sua instituição, necessário se faz a lavratura de termo ou contrato, podendo operar-se por escritura pública; lei autorizadora; concorrência, salvo casos onde a lei dispensar; ser o bem desafetado; para fins urbanização, cultivo, industrialização e habitacional-social como anteriormente citado. A concessão de uso é transferível por ato inter vivos ou sucessão hereditária, gratuita ou onerosamente, com o compromisso dos adquirentes em manterem-se fixos aos propósitos determinados na ocasião da assinatura do termo inicial de concessão por parte do Poder Público.

Além das modalidades aqui descritas, cabe fazer menção a outras tidas como complexas para alguns doutrinadores, como é o caso dos consórcios, convênios, acordos de programas, termos de parceria, contratos de gestão etc. Todas viabilizando a utilização de bens públicos por particulares de forma exclusiva e muitas vezes para fins de exploração de setores onde há o interesse do Poder Público. Nessas modalidades complexas, a administração pública recorre ao particular no sentido de otimizar o resultado esperado pela sociedade, através de justa remuneração, exploração ou repasse.