81 A investigação direta revisora se realiza justamente nessas hipóteses, em que o Ministério Público busca confirmar os dados e as conclusões fornecidas pela polícia.
Na investigação direta revisora, o Ministério Público vai, por exemplo, requisitar documentos e informações, ouvir testemunhas e realizar diretamente todas as diligências que entender necessárias para formar sua opinião sobre o delito.
82 membro do Ministério Público com atribuição criminal, e terá como finalidade apurar a ocorrência de infrações penais de natureza pública, servindo como preparação e embasamento para o juízo de propositura, ou não, da respectiva ação penal.
Parágrafo único. O procedimento investigatório criminal não é condição de procedibilidade ou pressuposto processual para o ajuizamento de ação penal e não exclui a possibilidade de formalização de investigação por outros órgãos legitimados da Administração Pública.
Nos outros artigos, a resolução estabelece como se darão a instauração, instrução, publicidade, duração, conclusão e o arquivamento da investigação criminal pelo Ministério Público, a qual tramitará observando os direitos e garantias individuais.
Portanto, a Res. n. 13 do CNMP não se limitou a conferir poderes ao membro do Ministério Público, pois trouxe também limites à atuação ministerial no campo investigatório, que deve se operar de forma fundamentada e em prazo certo, podendo sofrer o crivo do Poder Judiciário a todo momento.
No final do ano de 2006, a Associação dos Delegados de Polícia do Brasil ajuizou junto ao Supremo Tribunal Federal a Ação Direta de Inconstitucionalidade n.3806, bem como o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil ajuizou a ADI n.3836, ambas contestando a constitucionalidade da Res. n. 13 do CNMP, sob o fundamento de que o dispositivo, ao legislar sobre matéria processual penal, afronta a Constituição Federal. Ambas permanecem na iminência de serem julgadas pelo STF.
Ocorre que a Res. n. 13 do CNMP, na verdade, apenas veio para consolidar um sistema de normas que se inicia com a CRFB/88 e passa pelas normas do Código de Processo Penal, da Lei Complementar n. 75 e da Lei n. 8.625, voltado não apenas para disciplinar o rito do procedimento investigatório criminal mas, sobretudo, para estabelecer um regime de garantias aos investigados.
Podemos dizer que a Res. n. 13 do CNMP oferece disciplina regulamentar que permite a concretização de uma das funções básicas do Ministério Público em um quadro de estrita legalidade e de observância do regime de direitos fundamentais previsto na CRFB/88.
Neste sentido, o art. 17 da Res. n. 13 do CNMP determina que:
Art. 17 No procedimento investigatório criminal serão observados os direitos e garantias individuais consagrados na Constituição da República Federativa do Brasil, aplicando-se, no que couber, as
83 normas do Código de Processo Penal e a legislação especial pertinente.
Conforme se verifica, a Res. n. 13 do CNMP representou uma consagração do direito a uma proteção jurídica efetiva, com uma notável consolidação de um regime de legalidade e de respeito aos direitos fundamentais dos indivíduos que são investigados. Aliás, o próprio estabelecimento de regras procedimentais de caráter público, em conjunto com as normas legais e constitucionais pertinentes, demonstra o compromisso do Conselho Nacional do Ministério Público com a proteção às garantias fundamentais dos cidadãos.
Com efeito, a Res. n. 13 do CNMP tem o mérito de viabilizar o exercício de um dos deveres constitucionais do MP, sem prejuízo da observância do rol de direitos fundamentais previsto na CRFB/88, tampouco da atuação dos órgãos policiais na esfera que lhes é própria.
Até o momento atual, o texto da Res. n. 13 do CNMP está em vigor possibilitando a uniformização de regras gerais das investigações independentes nos diversos Estados da Federação, e também no âmbito do Ministério Público Federal, em benefício direto da Instituição, e, também de advogados militantes e investigados que agora contam com normas padronizadas. José Reinaldo Guimarães Carneiro (2007, p. 157) destaca, em especial, a regra geral da publicidade, o direito de certidões, o controle externo da investigação criminal etc.
Valter Foleto Santin (2007, p. 251) salienta que, gravitando em sintonia com o Código de Processo Penal, a disciplina imposta pelo Conselho Nacional do Ministério Público ao procedimento investigatório criminal do Parquet, representa
“um mecanismo de uniformização útil para a preservação da legalidade de ato administrativo de membro do Ministério Público”.
Ademais, João Paulo Santos Schoucair (2009) ressalta que:
Na remota hipótese do Supremo Tribunal Federal declarar inconstitucional a mencionada resolução, em nada afetará o poder investigatório do Ministério Público. Adotando a sistemática aplicada ao Inquérito Policial para conduzir suas investigações diretas, como autoriza o art. 1º do Código de Processo Penal, a Instituição caminhará nos trilhos do devido processo legal.
Ainda sobre o tema, Mauro Fonseca Andrade (2006, p. 141) assim se pronuncia:
84 Com isso se quer dizer que as investigações criminais do Ministério Público bem podem ser submetidas às mesmas exigências feitas em relação às investigações realizadas pelas polícias judiciárias. Ou seja, devem observar os mesmos requisitos exigidos para a instauração dos inquéritos policiais, para realização de determinados atos de apuração, a forma como se dará a publicidade ou o segredo da investigação e os prazos para sua conclusão. Aliás, ninguém menos que o próprio Código de Processo Penal nos autoriza a seguir essa linha de pensamento, ao prever, já em seu artigo. 1º, caput, que suas regras incidirão em todo o território nacional, não excluindo de sua aplicação as investigações ministeriais e judiciais.
Em idêntico diapasão, Aury Lopes Júnior (2003, p. 147) traz uma valiosa conclusão:
Em definitivo, a investigação preliminar realizada pelo Ministério Público seguirá, em linhas gerais, a normativa existente para o inquérito policial, no que lhe for aplicável. Afinal, ambos são procedimentos administrativos pré-processuais, que se destinam a formar opinião do Ministério Público e justificar o oferecimento da denúncia ou pedido de arquivamento. Por suposto que o ideal seria o promotor investigar através do instrumento „inquérito‟, aproveitando sua estrutura e regime jurídico, mas não como mero „assistente‟, senão como autoridade encarregada. Isto não é possível, tendo em vista a inexistência de um claro regime de subordinação funcional da polícia. Por outro lado, como vimos a legislação constitucional e ordinária outorga uma série de poderes ao Ministério Público que nos levam a afirmar que o sistema permite a figura do promotor- investigador. A falta de um regime jurídico que defina alguns aspectos de tempo e forma dos atos não é empecilho para que o promotor instaure e realize a investigação, pois são perfeitamente aplicáveis os dispositivos do CPP que disciplinam o inquérito policial.
Por fim, ressalta-se que, admitida pela Constituição de 1988, bem como lastreada em farta normatividade infraconstitucional e regulamentada pela Res. n. 13 do CNMP, a investigação penal conduzida pelo MP não visa o extermínio ou a presidência do Inquérito Policial, muito menos pelo desempenho ordinário da função investigatória pelos seus membros. O poder investigatório do Parquet, por limitações financeiras, materiais e humanas da instituição, não deve ser exercido em toda e qualquer ocorrência criminal, bem como encontra limites, devendo seus membros atuar na estrita observância da ordem legal.
85
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Este trabalho tratou da possibilidade do desenvolvimento da investigação criminal direta pelos membros do Ministério Público.
Seu objetivo precípuo foi analisar o poder investigatório do Parquet e defender a constitucionalidade da Resolução n. 13/2006 do Conselho Nacional do Ministério Público.
A fim de que se pudesse obter embasamento para o desenvolvimento do tema proposto, o primeiro capítulo dedicou-se a uma apresentação elementar do Órgão ministerial, trazendo algumas noções históricas, o seu conceito, garantias, princípios e funções. Vislumbrou-se que, ao longo dos anos, o Ministério Público passou por profundas mudanças que culminaram com a ampliação de sua área de atuação. Inicialmente possuía apenas a função de resguardar os interesses do Estado e, atualmente, está encarregado da defesa dos interesses da coletividade, deixando de ser somente um órgão jurisdicional para tornar-se um agente social e político, comprometido com os problemas da comunidade e engajado nas lutas da sociedade. Outrossim, inferiu-se que a instituição, bem como os membros do Ministério Público são dotados de garantias constitucionais conferidas pelo legislador constituinte objetivando o pleno e independente exercício de suas funções. Destarte, os Promotores de Justiça gozam de vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos. Além disso, constatou-se que, devido aos princípios da indivisibilidade e da unidade, os membros do Ministério Público não se vinculam aos processos nos quais atuam e agem como se fossem a instituição, podendo serem substituídos uns pelos outros sem nenhum prejuízo para a validade dos atos processuais. Verificou-se ainda que a autonomia funcional conferida ao Parquet faz com que os seus membros submetam-se apenas à sua consciência e aos limites imperativos da lei, não podendo ser coagidos pelos superiores no uso das atribuições que lhes são próprias. Ademais, observou-se que o Ministério Público é independente na gestão de sua administração interna, sobretudo no que diz respeito ao pessoal de carreira e de seus serviços auxiliares.
86 O segundo capítulo expôs os argumentos contrários à investigação criminal conduzida pelo Ministério Público. Verificou-se que a corrente que sustenta que não cabe ao o titular da ação penal conduzir investigações criminais argumenta que:
a) devido ao art. 144, § 1º, IV, da CRFB/88, que determina que a apuração de infrações penais cabe às Polícias Federal e Civil, a Polícia Judiciária possui o monopólio da investigação criminal;
b) o art. 129 da CFRB/88 é taxativo e não previu em nenhum de seus incisos a possibilidade de o agente ministerial realizar inspeções e diligências investigatórias criminais e, portanto, não há previsão constitucional expressa de que o Ministério Público possa conduzir investigações criminais;
c) a competência para promover a ação penal não abrange a condução de investigação criminal, ou seja, a Teoria dos Poderes Implícitos não pode ser aplicada ao caso;
d) a previsão constitucional de que o Ministério Público tem poderes para expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los, não abrange a investigação criminal, pois está restrita aos inquéritos civis públicos e outros também de natureza administrativa, como os preparatórios de ação de inconstitucionalidade ou de representação por intervenção;
e) a investigação criminal direta concentra muito poder nas mãos do Ministério Público, o que favorece o cometimento de abusos de poder pelos seus membros, que, através do controle externo da atividade policial, já dispõem de instrumentos suficientes para suprir deficiências e coibir desvios da Polícia;
f) a matéria da Resolução n. 13/2006 escapa da competência legislativa do Conselho Nacional do Ministério Público, pois legislou sobre o procedimento investigatório criminal, matéria de ordem processual penal, competência exclusiva da União;
g) a investigação ministerial prejudica a impessoalidade do órgão, pois tal instituição atua, muitas vezes, como parte da relação jurídico-processual, e, ao participar da apuração dos fatos, o representante do Ministério Público fica psicologicamente contaminado, perdendo a imparcialidade necessária ao seu mister;
h) a investigação criminal pelo Ministério Público afeta o princípio da equidade e, consequentemente, a paridade de armas.
87 O último capítulo trouxe alguns conceitos essenciais ao estudo da persecução penal, com uma abordagem amplamente favorável à legitimidade do Ministério Público no exercício da investigação criminal. Além disso, valendo-se dos argumentos favoráveis à possibilidade de o membro do Ministério Público exercer a investigação criminal, enfrentou-se todas as teses contrárias aos poderes investigatórios ministeriais. Nessa trilha de raciocínio, chegou-se finalmente às seguintes premissas:
a) a regra sobre exclusividade da função de Polícia Judiciária da União pela Polícia Federal, não leva à existência de monopólio da investigação criminal pela Polícia Judiciária, pois há um enorme rol de órgãos que realizam investigações, as quais, muitas vezes, terão conseqüências penais, por exemplo: o procedimento fiscal da Receita Federal para investigação do crime de sonegação fiscal; as diligências do Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF) na apuração de crime de lavagem de dinheiro; as diligências das Comissões Parlamentares de Inquérito (as famosas CPIs);
b) a ação penal pode ser deflagrada com base em dados de informação colhidos, independentemente de inquérito policial, pois este é apenas uma espécie do gênero “investigação criminal”, termo que abrange todos os procedimentos de pesquisa destinados a apurar as infrações penais, ou seja, toda atividade que visa proporcionar elementos probatórios necessários ao embasamento da ação penal;
c) a competência do Ministério Público para promover a ação penal engloba a realização de investigação criminal, pois, aplicando-se a Teoria dos Poderes Implícitos, aquele que pode o mais, que é propor a ação penal, também pode o menos, que é investigar;
d) a Resolução n. 13/2006 do CNMP, bem como as normas infraconstitucionais que autorizam o Ministério Público a realizar diligências investigatórias, principalmente a Lei Complementar n. 75/93, e a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público (Lei n. 8.625/93) estão em consonância com a CRFB/88, uma vez que seu art. 129 não possui rol taxativo, mas tão somente enumerativo, pois o inciso IX estabeleceu uma cláusula de abertura, que permite que a legislação infraconstitucional disponha sobre outras funções dos órgãos ministeriais;
88 e) a previsão do inciso VI do art. 129 da CFRB/88 abrange tanto a esfera cível quanto a criminal, não estando restrita aos inquéritos civis públicos e outros de natureza administrativa;
f) o controle externo da atividade policial atribuído ao Ministério Público pela CRFB/88 faz crer que, se o Ministério Público é o avaliador imediato e exclusivo da investigação feita pela Polícia Judiciária, não haveria óbice à realização das suas próprias investigações;
g) o Órgão ministerial sofre controle externo de seus atos, o que pode se dar tanto pela via judicial quanto administrativamente, o que impede o cometimento de abusos de poder pelos seus membros no exercício da atividade investigativa e, porquanto, a participação do Ministério Público na investigação criminal não acarreta impedimento ou suspeição, tampouco afeta o princípio da equidade;
h) com a Res. n. 13, o Ministério Público não quer presidir inquérito policial, pois este de fato é atribuição exclusiva da Polícia; a Resolução apenas estabeleceu uma uniformização de procedimentos investigatórios pelo MP; não inovou o texto constitucional e nem deu qualquer atribuição que o Órgão já não tenha;
i) com a Res. n. 13, a competência da Polícia não é subtraída, pois a investigação pelo Ministério Público tem um caráter subsidiário e será empregada apenas quando for necessária.
Diante desses argumentos, conclui-se que a Res. n. 13 do CNMP apenas veio para consolidar um sistema de normas, que se inicia com a CRFB/88 e passa pelas normas do Código de Processo Penal, da Lei Complementar n. 75 e da Lei n.
8.625, voltado não apenas para disciplinar o rito do procedimento investigatório criminal mas, sobretudo, para estabelecer um regime de garantias aos investigados.
Inferiu-se que, apesar de afamados doutrinadores se manifestarem em sentido contrário, na doutrina brasileira a posição que prevalece é a de que o representante do Parquet pode promover a investigação criminal preliminar para formar a sua opinio delicti. Na jurisprudência, embora o Plenário do Supremo Tribunal Federal ainda não tenha tratado o tema de forma definitiva, a atual composição da Corte e os mais recentes votos sobre a matéria demonstram que a opinião majoritária é pela constitucionalidade do poder de investigação pelo Ministério Público.
89 É importante observar, que o assunto sob enfoque está prestes a apresentar um desfecho definitivo, pois o STF está na iminência de decidir, em sua composição plenária, sobre a constitucionalidade da Res. n. 13 do CNMP.
Espera-se, pelos argumentos expostos, que o guardião da Constituição julgue a favor desta atribuição ministerial, pois, se negar tal poder ao MP, abrir-se-á espaço para a anulação de todos os processos nos quais o Órgão Ministerial dirigiu a investigação criminal pré-processual, ou seja, a impunidade, tão contestada neste país, ganharia mais um subsídio.
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