AS DIVERSAS FORMAS DE RESPONSABILIDADE E CONTROLES

Neste tópico, serão apresentadas algumas formas de responsabilização que serão analisadas durante o seu desenvolvimento, como a responsabilidade pelo controle de procedimentos, controle parlamentar, controles de resultados e controles sociais.

A Tabela 1 apresenta uma relação dos tipos de responsabilização pelo controle.

Tabela 1 - Formas de Controles Públicos.

Forma de controle Controladores

Parlamentar Processual Social Resultados Competição Administrada

Políticos X 2*

Burocratas X 1* 2*

Sociedade X 2* 2*

Competidores 1*

Fonte: CLAD (2000) citado por Santos, Cardoso (2002).

*As responsabilizações mediante a introdução da lógica de resultados e por competição administrada têm mais de um agente ou mecanismo controlador. Nesse sentido, a numeração aqui serve para classificar a importância de cada um dos controladores: o numero 1 equivale ao agente ou mecanismo controlador mais importante e o 2, aos secundários.

14 Capacidade e efetividade são coisas distintas. Capacidade significa a habilidade de promover e conduzir ações coletivas eficientemente, como promover a lei e a ordem, garantir oferta de serviços de saúde pública e infraestrutura básica;

efetividade; por outro lado, é o resultado da utilização dessas capacidades para atender às demandas sociais. Um Estado pode ser capaz e, no entanto, não ser efetivo, se suas capacidades não forem utilizadas no interesse da sociedade.

Os controles podem ser considerados clássicos, sendo vistos como berço do constitucionalismo, e consistem na distribuição do poder com o objetivo de não haver concentração e abuso, fazendo, portanto, parte do controle administrativo, parlamentar, judicial e dos tribunais de contas.

Os controles administrativos estão relacionados aos burocratas. Esses têm a responsabilidade de se fazer cumprir as normas e os procedimentos legais. Já, o parlamentar, também considerado clássico, é responsável pelo controle entre os Poderes Executivos e Legislativos.

Estudos realizados pelo conselho científico do Clad (2000) apresentam quatro importantes tipos de controle parlamentar que podem ser assim destacados:

as nomeações de executivos para cargos públicos, controle na elaboração e gestão do orçamento, as comissões parlamentares para avaliação dos políticos quanto à transparência governamental e as audiências públicas na formação das leis, projetos e programas com a possibilidade de criação dessas políticas.

Pode-se considerar que, muitas vezes, os resultados das políticas públicas são alterados através da flexibilidade que a gestão possui em relação as suas atividades, pois os serviços deveriam ser acompanhados por uma burocracia firme e com cobrança dos procedimentos e das metas planejadas pelos agentes públicos, como controle de avaliação em prol da sociedade.

Na sequência, é possível comparar na Tabela 2 a relação da dimensão e responsabilidade.

Tabela 2 - Dimensões dos controles.

TIPO DE RESPONSABILIZAÇÃO

DIMENSÃO Controle

Parlamentar

Controle de Procedimentos

Controle Social

Controle de Resultados

Horizontal X X X

Vertical X X

Fonte: Adaptado de Sano (2003)

É importante salientar que, conforme consta da Tabela 3, o controle de resultado pode atingir tanto o poder público como a sociedade. Ambos serão responsáveis pela análise das organizações sociais, através de uma combinação de resultados associados a “accountability".

Portanto, segundo Santos, Cardoso (2002), o processo de avaliação permite que a sociedade participe do governo com formulação de políticas, auxiliando a

própria Administração Pública, buscando assim formas mais eficientes e eficazes através de criação de leis complementares.

O controle social só poderá ocorrer se existir ferramentas de divulgação e controle constantes das informações governamentais, por meio das informações relacionadas às licitações, contratos, programas governamentais e avaliação dos resultados de políticas, com um canal aberto entre o governo e as pessoas.

As definições dos limites e a eficiência nos controles sociais em relação aos agentes públicos, segundo Santos, Cardoso (2002), estão muito longe, ainda, de serem consideradas conclusivas.

Grau (2000), citado por Santos, Cardoso (2002), procurou resumir as questões mais importantes do tema, as quais serão demonstradas abaixo.

Tabela 3 - O controle social sobre a Administração Pública.

Quem controla? Qualquer ator seja individual ou coletivo, que atue em função de interesses públicos ou suscetíveis de serem defendidos com o tal.

Como controla? Monitoramento e reação sobre ações e decisões, tanto passadas (resultados) quanto futuras (processos decisórios).

Em qualquer circunstância, em condições de autonomia.

Com que controla? Recursos efetivos para forçar a observância dos deveres administrativos, sejam diretos (poder de veto, eleições, deliberação pública) ou indiretos (ações consagradas juridicamente e recursos administrativos suscetíveis de serem ativados por uma instituição controladora e judicial).

De onde controla? Separadamente do núcleo estratégico da Administração Pública e dos serviços públicos (individuais ou em rede, estatais ou não estatais), considerando os tipos de estruturas organizativas.

Fonte: Grau (2000), citado por Santos, Cardoso (2002).

Além dos controles mencionados, existem outras formas de controles gerenciais. Entre elas pode-se destacar o controle por resultados ou pela competição administrada.

Os dois têm praticamente a mesma aplicação, sendo que o controle por resultado tem a sua manifestação através de relação contratual entre o governo, como órgão responsável do contrato, junto a um órgão governamental, onde existe certa dificuldade na implantação de controle, tanto interno como externo.

A falta de clareza em relação aos papéis e responsabilidades dos gestores trazem resultados negativos, entre a administração e a reformulação de políticas, quando existe a falta de definição do responsável.

Outra dificuldade encontrada na identificação das medidas de desempenho

está relacionada à maneira de como mensurar exatamente, "o que medir e como medir".

Segundo Santos, Cardoso (2002), o indicador de desempenho geralmente apresenta o que pode ser mensurado e define o que pode ser mais importante na avaliação de desempenho.

Existe ainda um terceiro ponto observado no estudo relacionado ao tema.

Trata-se de como garantir que as informações relacionadas ao desempenho sejam criadas através de contexto de melhoria para uso próprio.

Segundo Roberto Picciotto (1998, p.5-6), citado por Santos, Cardoso (2002), no âmbito internacional, as avaliações de controle são mais focadas nos benefícios do que nas punições. Em muitos países, o governo procura serem menos intervencionista, os gerentes têm maior autonomia e “accountability", propiciando ter assim uma agilidade diferenciada nos relatórios de gestão, com respostas flexíveis e práticas na aplicação dos recursos.

Outro parâmetro importante a ser destacado está relacionado à necessidade do IF-SC criar um sistema de indicadores para que possa acompanhar e avaliar os processos de gestão com eficiência, eficácia e qualidade dos serviços oferecidos à comunidade educacional, cumprindo os seus objetivos com custos baixos e definição dos resultados com a aplicação dos recursos fiscais.

Ainda, de acordo com Santos, Cardoso (2002), existem várias vantagens quanto à utilização dos indicadores de desempenho, de acordo com as organizações, através de avaliação qualitativa e quantitativa por meio de avaliação de programas e departamentos, como:

 Incentivos aos processos de transformações estruturais e funcionais;

 Apoio aos processos decisórios organizacionais e de formulação de políticas públicas;

 Melhoria dos dirigentes organizacionais em relação à responsabilidade dos compromissos e resultados;

 Reconhecimento do desempenho institucional e individual;

 Confiabilidade institucional.

Conforme avaliado, pode-se considerar a fiscalização como um dos elementos importantes para que se possa alcançar um nível seguro de eficiência, sem omitir os interesses da coletividade na prestação e qualidade dos serviços, bem como a participação da sociedade na gestão pública, oferecendo um Estado

mais transparente e comprometedor.

O governo brasileiro, preocupado com o processo rotativo de pessoas que ao final do mandato são substituídas por outras que irão exercer as suas atividades pela primeira vez, sem qualquer qualificação técnica, fez com que fossem criadas leis complementares com o objetivo de regular e aplicar os instrumentos legais na gestão das políticas públicas no Brasil, como a PPA (Plano Plurianual), a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias) e a LOA (Lei Orçamentária Anual), alem da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), todas relacionadas às atividades de formulação, gestão e avaliação das políticas públicas.

De acordo com Saldanha, Peixoto e Estrada (2006), o primeiro instrumento, o PPA, é considerado o plano de governo que expressa o planejamento de médio prazo. Evidencia os programas de trabalho do governo para um período de quatro anos, especificados em diretrizes, objetivos, metas da administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes dos programas de duração continuada. O PPA permite à sociedade dimensionar as suas pretensões diante do estado de suas necessidades financeiras.

Já, o segundo instrumento, o LDO, objetiva anualmente orientar a elaboração e a execução do orçamento, nas quais o poder Legislativo passa a ter poderes para de fato interferir no decurso da elaboração da peça orçamentária e na condução das finanças públicas, pois, ao aprovar a LDO, estarão aprovadas as regras para a elaboração do orçamento e para a gestão financeira dos municípios.

Assim, a LDO tem entre outras funções a de selecionar dentre os programas e ações incluídos no PPA aqueles que terão prioridade na execução orçamentária (SALDANHA; PEIXOTO; ESTRADA, 2006).

O terceiro instrumento, a LOA, viabiliza o plano de governo, permitindo a realização anual dos programas, mediante a alocação de recursos para as ações orçamentárias governamentais, como (projetos, atividades e operações especiais).

(SALDANHA; PEIXOTO; ESTRADA, 2006).

Segundo Ramos (2004), a LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal - apresenta as regras para a geração de despesas, a partir da compreensão de que existe um conceito de “despesa autorizada”, entendendo que vários aspectos importantes devem ser considerados na geração dessas e de outras despesas, dentre eles, a preservação do patrimônio público, o cumprimento dos limites mínimos para gastos com educação e saúde e as regras de final de mandato eleitoral.

Contrariando tal conceito de despesa autorizada, Mendes (1999) acredita que a LRF racionalizou e diminuiu o poder discricionário do Executivo para fazer contingenciamentos, surgindo, assim, o debate sobre o orçamento impositivo.

É a existência do contingenciamento que faz surgir o debate sobre o chamado “orçamento obrigatório”. Tornar obrigatória a execução do orçamento nada mais é do que proibir o poder Executivo de contingenciar a liberação das verbas: o que estiver escrito no orçamento deve ser cumprido, liberando-se 100% dos recursos previstos para gastos (MENDES, 1999, p. 16).

Para Mendes, a fixação da receita pelo Executivo e a sua re- estimativa pelo Legislativo representam o ponto central do jogo que envolve o processo decisório do orçamento. Sabendo que o Legislativo vai reestimar para cima a receita, dando oportunidade ao Executivo de enviar ao Congresso uma receita subestimada. Isso – acredita Mendes – atende aos seguintes propósitos do Executivo:

• minimiza o risco de descumprimento da meta fiscal, pois a reestimativa feita pelo Congresso vai efetivamente se realizar;

• a reestimativa pelo Congresso dá justificativa política para que o Executivo bloqueie a liberação dos recursos logo após a aprovação do orçamento, sob a alegação de que as receitas estão superestimadas: isso coloca o controle do resultado fiscal nas mãos do Ministério da Fazenda e o controle político dos parlamentares nas mãos da Presidência da República (MENDES, 1999, p. 13).

No entendimento de Filellini (1994), o orçamento do governo representa um sumário dos planos de receita e gastos para determinado ano. É uma lista exaustiva dos custos das atividades governamentais e das respectivas fontes de financiamento. Em seus vários estágios de preparação, o orçamento constitui uma ferramenta para a atividade de planejamento e controle desenvolvida pelos poderes executivo e legislativo. Teoricamente, o processo orçamentário também constitui um sistema pelo qual as preferências do eleitorado são traduzidas em projetos e programas que visam satisfazer as demandas por bens públicos.