Dentre os três entes federados, o município é o ente que mesmo com a recentralização fiscal ocorrida desde a década de 1990, não perdeu muitos recursos, ao contrário, aumentou sua arrecadação direta e sua receita disponível (Tabela 1). Isso é explicado pela criação de novos tributos, como o Imposto sobre a Transferência de Bens Imóveis (ITBI), que antes era de competência estadual (OLIVEIRA, 2007) e pelo aumento das transferências constitucionais de caráter redistributivo com o objetivo de amenizar as desigualdades regionais. Nesta última fonte de renda destaca-se o Fundo de Participação dos Municípios (FPM), criado em 1966, composto por percentuais do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Antes da Constituição de 1988, o FPM contava com apenas 10% destes impostos, a partir da Constituição, foi definido que o
fundo seria composto com 20% do valor destes impostos, valor este que tem aumentado ao longo do tempo, chegando a 23,5% em 2014 (SOARES, 2012; PRADO, 2001).
Tabela 1
Recursos Tributários Distribuídos aos Três Níveis de Governo – Brasil, 1960- 2005.
Fonte: Oliveira, 2007, p.45 e 50.
A descentralização fiscal rumo aos municípios não foi acompanhada por uma descentralização coordenada de competências. As políticas sociais foram estabelecidas como competências comuns ou concorrentes entre os entes federados (SOUZA, 2005) e, além disso, não houve uma “maior responsabilização fiscal entre os entes federados e o endividamento cresceu entre os estados e alguns municípios” (SOARES, 2012, p.7). Isso gerou duplicidade para identificar o órgão responsável pela execução de algumas políticas sociais.
Outro aspecto importante sobre a descentralização fiscal rumo aos municípios é que o aumento de competências estabelecidas pela Constituição Federal de 1988 não foi proporcional ao aumento de receitas. Mesmo sendo o ente federativo que mais obteve aumento em suas receitas, não foi suficiente para arcar com o aumento de responsabilidades assumidas, causando problemas financeiros aos municípios (FERREIRA FILHO et al., 2010).
Versando (1996) e Rezende (2010) apontam também para outro problema que afeta os municípios, o aumento das transferências constitucionais redistributivas, que, segundo os autores, desestimulou a arrecadação própria dos municípios. Isso ocorre porque essas transferências visam repassar recursos de municípios mais ricos, mais populosos que
arrecadam mais, para municípios mais pobres, menos populosos. Outro agravante destas transferências é que, muitas vezes, os municípios mais ricos têm um número maior de pobres, e com isso, a transferência de recursos acaba sendo pouco redistributiva, pois há um deslocamento de receitas dos pobres de territórios ricos para ricos de territórios pobres, o que não é uma redistribuição adequada. Além disso, o aumento destas transferências incentivou, desde a década de 1990, o aumento de municípios pobres pouco populosos, visando uma maior fatia na divisão do FPM (SOARES, 2012).
Ainda em relação aos recursos dos municípios, a partir da década de 1990, a União vinculou e limitou muitos gastos do ente. Na área das políticas sociais, os municípios ficaram obrigados, constitucionalmente, a gastar no mínimo 25% de suas receitas com a educação (BRASIL, 1988) e 15% com saúde (BRASIL, 2000b). Além disso, na área da educação, foi criado o Fundo de Manutenção do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (Fundef), que em 2006 passou a intitulação de Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). Este Fundo tinha o intuito de promover a redistribuição de recursos entre as redes estaduais e municipais, condicionando os recursos ao número de matriculados (SOARES, 2012). Outros recursos também sofreram modificações na década de 1990, como, por exemplo, os gastos com pessoal foram limitados e a autonomia municipal para se endividar foi restringida (BRASIL, 2000a).
As medidas adotadas pela União na década de 1990, medidas estas centralizadoras, geraram impactos nas contas públicas dos municípios. Por um lado, os recursos municipais aumentaram (Tabela 1), por outro, esses recursos sofreram muitas limitações, grande parte deles foram vinculados a um item específico de despesa e suas atribuições aumentaram. A partir disto, fica claro a importância das receitas extras para os municípios, o que dá maior visibilidade às transferências voluntárias, que podem ser consideradas recursos chave para os municípios, principalmente para políticas de infraestrutura.
Os municípios têm cinco principais fontes de receitas, são elas: os recursos próprios do município, obtidos através da arrecadação de impostos, taxas e contribuições de competência exclusiva dos municípios; as transferências constitucionais, recursos repassados de um ente federado a outro de acordo com determinação constitucional, tais como Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
(Fundeb), a cota parte do Imposto Sobre Circulação de Mercadoria e Serviços (ICMS) e do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); as transferências legais, que são reguladas por leis específicas; as transferências do Sistema Único de Saúde, destinados ao financiamento de ações e serviços do SUS e, por fim, as transferências voluntárias, que não são nem definidas, nem reguladas por lei, apenas dependem da discricionariedade do órgão que irá concedê-la e da regularidade fiscal do órgão que irá recebê-la (SOARES, 2012). Apenas esta última receita que depende da discricionariedade do órgão, as outras são recursos, em sua maioria, condicionados a alguma execução ou limitado por alguma legislação. Sendo assim, as transferências voluntárias são recursos extras, importantes tanto para o órgão concedente, podendo ser objeto de barganha, quanto para o órgão convenente, sendo um recurso a mais para aumentar sua capacidade de executar políticas públicas, num contexto de rigidez orçamentária. A partir deste cenário, o próximo capítulo ficará a cargo de analisar como ocorrem as transferências voluntárias do Estado de Minas Gerais para os municípios mineiros.
3 A DISTRIBUIÇÃO DE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS PARA SEUS MUNICÍPIOS
Antes de analisar as transferências voluntárias do estado de Minas Gerais para seus municípios, é de suma importância conhecer um pouco sobre o perfil desses municípios.