3 A DISTRIBUIÇÃO DE TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS PARA SEUS MUNICÍPIOS
Antes de analisar as transferências voluntárias do estado de Minas Gerais para seus municípios, é de suma importância conhecer um pouco sobre o perfil desses municípios.
de médio e grande porte). Isso mostra como há uma grande heterogeneidade regional no estado, que pode ser explicada, em parte, pela grande extensão territorial do estado e pela concentração da produção e da população em determinadas regiões (REIS; SILVEIRA;
BRAGA, 2013).
Os municípios maiores, considerados de médio e grande porte, apresentam os maiores valores de Produto Interno Bruto (PIB) per capita e deÍndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) (Tabela 3). Esses indicadores mensuram a produção interna (atividade econômica e nível de riqueza) e o desenvolvimento humano (medidos pela longevidade, educação e renda) dos municípios, respectivamente. Isso comprova que há uma concentração da produção nas regiões mais populosas e consequentemente, um maior investimento em saúde e educação, nestas áreas.
Tabela 3
Produto Interno Bruto (PIB) per capita e do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) dos municípios mineiros, por tamanho
populacional – Minas Gerais, 2010.
Fonte: Atlas de Desenvolvimento Humano e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Elaboração própria.
Os municípios mineiros também possuem disparidades regionais quando são observados outros indicadores, tais como a taxa de analfabetismo, o rendimento mensal médio domiciliar per capita e a proporção de idosos na população total dos municípios.
Segundo dados do IBGE (2012), nos municípios de pequeno porte as taxas de adultos analfabetos são maiores e o rendimento domiciliar per capita é menor. Em relação à proporção de idosos, pode-se destacar que esta é maior em municípios menores, uma vez que as pessoas em idade ativa tendem a migrar para regiões de desenvolvimento
(normalmente, municípios maiores), onde há mais oportunidades de trabalho (REIS;
SILVEIRA; BRAGA, 2013).
Outra característica predominante dos municípios mineiros é a dependência dos recursos provenientes das transferências intergovernamentais. De acordo com dados do Tesouro Nacional (2010) cerca de 75% da receita dos municípios mineiros é proveniente das transferências do Estado e da União. Quando são analisados os municípios de pequeno porte, a dependência desses recursos aumenta. Para municípios com até 5 mil habitantes as transferências correspondem a 93,4% e para os com população de 5.001 a 10 mil habitantes e de 10.001 a 20 mil, as receitas de transferências governamentais correspondiam, respectivamente, a 90,2% e 88,7% da receita total.
Essa grande dependência de recursos do Estado e da União apresentada pelos municípios mineiros, que são em sua maioria municípios de pequeno porte, pode ser explicada por algumas peculiaridades que dificultam o desenvolvimento econômico e o aumento de arrecadação desses municípios. Primeiramente, são municípios que recebem muitos recursos previdenciários (transferências monetárias diretas às famílias, tais como aposentadorias, Bolsa Família, pensões, etc.), o que de acordo com alguns autores (ARAÚJO; LIMA, 2009) pode gerar na região uma “economia sem produção”, em que a renda é maior que o produto. Isso ocorre porque essa renda previdenciária recebida pela população é basicamente para seu custeio, sobrando muito pouca margem para os investimentos, o que dificulta o desenvolvimento da região, pois esse perfil não estimula muito a economia local (ARAÚJO; LIMA, 2009; TUPY e TOYOSHIMA, 2013;
REZENDE; LEITE; ARAÚJO, 2008). Isso é demonstrado pelo estudo elaborado por Rezende, Leite e Araújo (2008) sobre os municípios mineiros com menos de 50 mil habitantes, que equivale a 93% do total:
Observou-se uma relação inversa entre as variáveis Transferência Monetária Direta às Famílias e Arrecadação de ICMS. Ou seja, as transferências de renda às famílias não têm contribuído para a elevação deste tributo, relacionado diretamente ao dinamismo das economias municipais. Em geral, com economia baseada na atividade agropecuária, sobretudo na agricultura familiar, os municípios de pequeno porte apresentam baixa capacidade de arrecadação (REZENDE; LEITE; ARAÚJO, 2008, p.8).
Vale lembrar que o atraso econômico destes municípios tem raízes históricas, e não foi necessariamente causado pelo fato de receberem proporcionalmente muitos recursos previdenciários. Talvez essa associação tenha uma causalidade reversa: por terem uma
grande parcela da população em condições de pobreza, esta é elegível para receber transferências previdenciárias.
Outro fator que justifica a baixa arrecadação e o baixo desenvolvimento econômico dos municípios mineiros é o fato de apresentarem uma base econômica agropecuária de baixa produtividade, com produtos que geram pouca arrecadação de tributos e poucos empregos. Outro aspecto, principalmente dos municípios de pequeno porte, estaria relacionado à baixa arrecadação do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) e do Imposto Sobre Serviços (ISS), que têm características urbanas e também a fatores políticos, pois o prefeito está muito próximo da população e pode prejudicar seu mandato ao aumentar um imposto (REZENDE; LEITE; ARAÚJO, 2008). Além disso, os municípios não tributam as principais atividades econômicas. Estas características, dentre outras, fazem com que a maioria dos municípios mineiros não gere muita receita e fiquem muito dependentes de recursos do Estado e da União.
Diante desse cenário mineiro, torna-se cada vez mais relevante o papel desempenhado pela União e pelo Estado como indutores de desenvolvimento regional, por meio da descentralização de recursos públicos e de políticas públicas sociais.
As transferências obrigatórias – constitucionais e infraconstitucionais – dos estados e da União para os municípios, principais mecanismos de descentralização de recursos, auxiliam os municípios a arcarem com suas despesas e a prestarem serviços públicos essenciais à sociedade, como educação, saúde, entre outros. Normalmente, depois de arcar com essas despesas, não sobram muitos recursos para outros investimentos nesses municípios, devido ao orçamento apertado. Isso pode ser demonstrado na Tabela 4 por meio do Índice de Desenvolvimento Tributário e Econômico (IDTE)13, o qual demonstra a
13 “O indicador revela, com base na composição das principais receitas correntes e impostos da administração, seu grau de desenvolvimento, ao mesmo tempo em que determina sua capacidade de financiar os serviços que oferta e presta à sociedade com receitas que têm, como fato gerador, suas atividades econômicas, mesmo que essas receitas sejam classificadas como transferências no plano de contas do orçamento. Considerando esta premissa, e buscando refinar o cálculo do indicador, foi feita uma distinção entre os critérios de transferências da cota-parte do ICMS utilizados no Estado de Minas Gerais, separando- os em critérios proativos e reativos. Os proativos são aqueles que exigem dos municípios certas ações direcionadas a políticas públicas de educação, saúde, meio ambiente, patrimônio cultural, entre outros, para se habilitarem ao recebimento dos recursos. Já os critérios reativos independem, de forma direta, dessas ações, estando relacionados ao tamanho da população (participação na população total do estado, estar entre os 50 municípios mais populosos do estado) e da área (participação do município na área geográfica do estado) do município, ou, simplesmente, à sua existência (cota mínima, pelo qual os recursos são distribuídos igualmente entre os municípios do estado, independentemente de qualquer ação ou característica). Quanto maior o indicador, maior o grau de desenvolvimento da economia do município e, consequentemente, maior
capacidade dos municípios mineiros de financiar os serviços que oferta e presta à sociedade com receitas que têm (Receita Tributária Própria, ICMS, FPM, Fundeb e SUS).
De acordo com a Tabela, quanto menor o município menor a capacidade de cumprir com suas despesas e mesmo os de maior porte não possuem muita capacidade financeira própria.
Tabela 4
Índice de Desenvolvimento Tributário e Econômico – IDTE (mediana) dos municípios mineiros, por tamanho populacional –
Minas Gerais, 2010.
Fonte: Fundação João Pinheiro.
Elaboração Própria.
Os municípios mineiros, portanto, não têm muita capacidade financeira para arcar com todas as suas despesas. Sendo assim, carecem de recursos para investimentos, como está demonstrado na Tabela 5, por meio do Indicador de Esforço de Investimento14 desenvolvido pela Fundação João Pinheiro, que demonstra a capacidade do ente em realizar investimentos. Nesse sentido, as transferências voluntárias, que é o objeto de estudo deste trabalho, ganham muita importância e passam a ser muito cobiçadas pelos municípios mineiros, para aumentar a capacidade de arcar com suas despesas e para políticas de investimentos.
a capacidade da administração pública de financiamento de suas atividades com receitas geradas por sua base econômica; quanto menor o indicador, menor o grau de desenvolvimento do município, e maior, portanto, sua dependência de transferências de outros níveis de governo para a cobertura e financiamento de seus gastos” (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, p.11,2015).
14 O indicador Esforço de Investimento “reflete a prioridade e a capacidade da administração na realização de investimentos que contribuem para expandir os equipamentos urbanos e o capital social básico da comunidade, aumentando, consequentemente, sua capacidade de oferta de políticas públicas: quanto maior o coeficiente, maior a prioridade atribuída a esses gastos, indicando uma gestão pública mais eficiente;
quanto menor o coeficiente, menor essa prioridade, indicando ineficiência na gestão, à medida que as receitas são utilizadas para outra finalidade que não contribui para aumentar essa capacidade de oferta”
(FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2015, p.13).
Tabela 5
Esforço de Investimento dos municípios mineiros (mediana), por tamanho populacional – Minas Gerais, 2010.
Fonte: Fundação João Pinheiro Elaboração Própria
As transferências voluntárias recebidas pelos municípios mineiros que serão estudadas por este trabalho são aquelas provindas do Governo do Estado de Minas Gerais.
Estas transferências são regidas por legislação própria do estado e por orientações gerais federais que disciplinam as relações na esfera pública. As orientações gerais sobre esses recursos já foram discutidas no capítulo anterior, agora, serão discutidos a legislação, o trâmite, a organização, a distribuição, enfim, grande parte do processo de repasse desses recursos do estado de Minas Gerais para seus municípios.