Autonomia de Gestão Financeira Patrimonial

O princípio básico da autonomia de gestão financeira é o direito de a universidade elaborar e executar o seu orçamento, com liberdade ou competência para o remanejamento, quando necessário, desses recursos, entre os itens de pessoal, custeio e capital, em função de objetivos didáticos, científicos e culturais. A autonomia de gestão financeira deve, ainda, permitir a liberdade de captação de recursos de outras fontes, que não seja o tesouro, e utilizar esses recursos no atendimento dos fins a que a universidade se constitui.

Na administração pública, quando nos referimos à questão da implantação da gestão financeira e patrimonial autônoma, reportamo-nos à questão orçamentária, que tem como instrumentos básicos: o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA). O orçamento, na administração pública, representa o instrumento de planejamento e execução das

finanças públicas tendo, na Lei 4.320/64, o alicerce da dimensão da gestão financeira e patrimonial, mediante normas gerais da execução orçamentária e contábil.

Considerando a vinculação intrínseca entre o sistema de gestão financeira e o sistema orçamentário, este último será objeto de análise no presente trabalho, em momento oportuno, de forma a contribuir no estudo sobre a autonomia de gestão financeira e patrimonial nas Universidades Estaduais do Paraná.

No tocante à dimensão da autonomia em gestão financeira e patrimonial, a universidade deve partir do pressuposto básico de que deverá ter o direito e a liberdade de: administrar o patrimônio de que dispõe, na forma prevista de seu estatuto; aceitar subvenções, doações, heranças e legados e organizar e executar o orçamento anual de suas receitas e despesas (BRASIL, LDB, 1996).

Nesse sentido, Durham (1989) define que a autonomia financeira compreende:

 a iniciativa de elaboração e execução orçamentária, incluindo a competência de remanejamento de recursos de itens de pessoal, custeio e capital, sem prejuízo da fiscalização por órgão externo competente;

 a constituição de patrimônio próprio;

 a liberdade de captar recursos de diferentes fontes e de utilizar esses recursos no atendimento de seus fins.

Nessa perspectiva, a questão que se coloca para as universidades públicas, segundo Durham (1989), é que

A autonomia da universidade, em outras dimensões, não pode ser assegurada sem um mínimo de garantia quanto a um fluxo regular de recursos. A ausência desse mínimo de segurança impede qualquer planejamento racional das atividades universitárias e ameaça sua própria sobrevivência. O repasse de recursos, por outro lado, pode constituir-se em uma fonte permanente de interferência na gestão das universidades, destruindo, na prática, a autonomia que é concebida na lei (DURHAM, 1989, p. 12).

Uma vez repassados os recursos, cabe às universidades gerir e aplicar esses recursos na sua função primordial: ensino, pesquisa e extensão, sem perder sua natureza pública específica.

Sobre a autonomia de gestão financeira, recorre-se às ponderações do eminente Ministro Celso de Mello, constante do relato do Desembargador

D'Artagnan Serpa Sá do Tribunal de Justiça no processo de incidente de inconstitucionalidade movido pelo sindicato dos Docentes das Instituições de Ensino Superior contra o Governo do Estado do Paraná, face ao Decreto Estadual 3.098/2005:

A autonomia de que gozam as universidades projeta-se, no que concerne ao seu conteúdo material […], sendo: autonomia financeira, de caráter instrumental, que outorga à universidade o direito de gerir e aplicar os seus próprios bens e recursos, em função de objetivos didáticos, científicos e culturais já programados. Esse aspecto da autonomia universitária não tem o condão de exonerar a universidade dos sistemas de controle interno e externo. (www.tjpr.jus.br, 2013, p. 6).

Diante, do caráter instrumental da autonomia, a gestão de recursos demanda uma responsabilidade institucional, estabelecendo prioridades, planos de desenvolvimento de médio e longo prazo, bem como a promoção da democratização interna da universidade.

Nessa lógica, torna-se essencial definir um modelo de gestão para as universidades, que corresponda ao atual estágio em que se encontram, inseridas no processo de desenvolvimento social e tecnológico, reforçando o seu caráter público e sua capacidade de planejamento institucional. A partir daí, será possível associar a distribuição de recursos pela eficiência na gestão e no desempenho institucional.

Nessa direção, as universidades paulistas já desfrutam, desde 1989, de um modelo de autonomia de gestão financeira e orçamentária, viabilizado por decreto do governo do estado, que permitiu, às universidades, uma efetiva possibilidade de autogestão, fixando um fluxo de recursos da quota-parte da arrecadação do ICMS do Estado de São Paulo (RANIERI, 1994).

No âmbito das universidades federais, entretanto, não há definição de critérios gerais de alocação de recursos; o que existe é uma matriz de distribuição de recursos, para alocação de recursos destinados a despesas classificadas como Outras Despesas Correntes e de Capital.

No Estado do Paraná, a iniciativa de autonomia de gestão financeira mais efetiva ocorreu em 1999, com a assinatura do Termo de Autonomia Provisória das IEES paranaenses, durante o governo Jaime Lerner. A autonomia concedida por meio do Termo, às IEES, é chamada de provisória, tendo em vista que teria vigência de apenas um ano. A implementação da autonomia definitiva deveria ocorrer após a aprovação de uma lei na Assembleia Legislativa.

De fato, em 2002, foi enviado à Assembleia Legislativa o projeto de lei nº 32/2002, pelo Poder Executivo, conforme mensagem nº 004/2002 sob a súmula:

Dispõe sobre a autonomia das universidades públicas mantidas pelo Estado do Paraná e a transformação dos hospitais universitários em autarquias. No entanto, o projeto não foi votado, sendo, posteriormente arquivado, mediante solicitação pelo ofício 17/2003 do Governo, assinado pelo então governador Roberto Requião.

Certo, a obrigação do Estado, de financiar as universidades, fato que já é reconhecido e destacado ao longo do presente trabalho. Isso posto, também se destaca o fato de que os recursos públicos são repassados às universidades, assim, a autonomia não pode significar a ausência de controles internos ou externos.

Durham (1989, p. 13), destaca que, na questão financeira, “o limite da autonomia se coloca no direito que assiste à sociedade de exigir, da instituição, um desempenho eficiente de suas funções”. A autora afirma que é necessário que se estabeleçam instrumentos que permitam uma avaliação pública do uso dos recursos em função do desempenho adequado às finalidades da instituição, que são: ensino, pesquisa e extensão.

Esse processo torna-se compatível com a autonomia em função de sua dupla característica: ele diz respeito ao desempenho e não interfere no modo pelo qual as universidades se organizam para cumprir seu papel (DURHAM, 1989). Assim, a universidade assume, como contrapartida, a necessidade de uma fiscalização pública desses recursos pela sociedade que a mantém.

“A universidade, sendo um ente da federação, está sujeita ao controle dos gastos, isto é, condição do sistema federativo”. Toda atividade das universidades, relativa à utilização de recursos, gerenciamento e administração de bens e valores públicos, é passível de controle externo, sem prejuízo do controle interno. (RANIERI, 1994, p. 133).

A Constituição Federal e a Constituição do Estado do Paraná estabelecem formas de controle na gestão de recursos públicos recebidos por pessoa física ou entidade pública, as quais compreendem a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.

De acordo com a Constituição Federal, as formas de controle indicadas no artigo 70, são:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998 (BRASIL, 1988).

De acordo com a Constituição do Estado do Paraná, e de forma semelhante, a Constituição Federal fez a previsão das formas de controle no artigo 74 que são:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do Estado e das entidades da Administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela Assembleia Legislativa, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestara contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos ou pelos quais o Estado responda, ou que, em nome deste, assuma obrigações de natureza pecuniária. (PARANÁ, 1989).

A questão da autonomia de gestão financeira e patrimonial há muito tempo vem sendo reivindicada pelas universidades públicas brasileiras, mas não passaram de reflexões e debates de um modelo de gestão que corresponda à demanda das universidades e o interesse do governo.