Características

Tão importante quanto o conceito de autarquia, são as características que compõe sua estrutura, pois delas se extrai a forma de composição e funcionamento que qualifica o ente como autarquia.

90 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado, p. 38.

91 BRASIL. Decreto-Lei nº 200 de fevereiro de 1967. Dispõe sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Disponível em:

<http://www.planalto.gov.br/ccivil/decreto-lei/Del0200.htm> Acesso em: 20 jun. 2010.

92 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, p. 441

93 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 346-347.

A doutrina diz haver certo consenso entre os autores ao apontarem as características das autarquias, pode-se utilizar as palavras de Di Pietro que afirma como sendo elas: “criação por lei; personalidade jurídica pública; capacidade de autoadministração; especialização dos fins ou atividades e sujeição a controle ou tutela.”⁹⁴

Assim, a criação por lei é exigência que vem desde o Decreto-lei n.º 6.016/43, repetindo-se no Decreto-lei nº 200/67 e constando agora do artigo 37, XIX, da Constituição, como se verifica:

Art. 37 [...]

XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação⁹⁵.

A criação da autarquia se dá por lei infraconstitucional, isto é, não é pela Constituição e nem por ato infralegislativo que ela é criada e sim, por lei específica “a qual determina seus atributos essenciais, tais como denominação, estrutura organizacional, competências, receitas e submissão ao controle de uma entidade da Administração Direta.”⁹⁶

Ou seja, a autarquia não é órgão primário da Administração Pública, ela vem sendo sistematicamente criada em nosso ordenamento jurídico, ante a necessidade que se insurge frente a fragilidade de atendimento as demandas por parte do Estado.

Sendo assim, Alexandrino e Paulo reafirmam que a criação é por lei dizendo que “as autarquias são entidades administrativa autônomas, criadas por lei específica, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio próprio e atribuições estatais determinadas.” ⁹⁷

Com relação ao mencionado acima, faz-se necessário expor que “[...] Na esfera federal, a lei de criação das autarquias deve ser de iniciativa privativa do Presidente da República, em face do disposto no art. 61, § 1º, inciso II, alínea “e”, da Carta da República.

[...] é aplicável aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios [...].”⁹⁸

Da mesma forma que a autarquia é instituída por lei específica, sua extinção será também por lei específica.

94 PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 428.

95BRASIL. Constituição (1988). Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/

constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em: 04 abr. 2010.

96 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo, p. 162.

97 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado, p. 38.

98 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado, p. 41.

Conforme relatado acima, Araújo explana “que pelo princípio do paralelismo das formas só outra lei de igual ou superior hierarquia pode extinguí-las, [...]. Por isso, não pode a autarquia extinguir-se por vontade própria.”⁹⁹ (destaque no original)

Conceitua Meirelles:

[...] a instituição das autarquias, ou seja, sua criação, faz-se por lei específica (art. 37, XIX), mas a organização se opera por decreto, que aprova o regulamento ou estatuto da entidade, e daí por diante sua implantação se completa por atos da diretoria, na forma regulamentar ou estatutária, independentemente de quaisquer registros públicos¹⁰⁰ . (destaque no original)

Não poderá ser criada de outra forma senão por lei específica, pois “Para as pessoas jurídicas de direito público, como as autarquias, a regra tem estreita conexão com o princípio da legalidade, visto que, sendo criadas por lei, têm o início de sua existência no mesmo momento em que se inicia a vigência da lei criadora [...]”¹⁰¹

Quanto à sua personalidade jurídica própria, significa dizer que “Quando o Estado cria as autarquias, por lei, lhes atribui personalidade jurídica, diversa da sua própria (Fazendas federal, estadual, municipal, etc.), definindo suas competências específicas, seu patrimônio, receitas e outras particularidades.”¹⁰²

Por ser de personalidade jurídica pública, necessário se faz observar que “as autarquias estão submetidas integralmente ao regime jurídico administrativo aplicado à Administração Direta, ou seja, possuem as mesmas prerrogativas e restrições do Poder Central.”¹⁰³

Corroborando com o autor, o doutrinador Justen Filho observa que “[...] A personalidade de direito público significa que a autarquia exercita competências inerentes e próprias do Estado, sendo-lhe vedado atuar de modo equiparado aos particulares.”¹⁰⁴

A autarquia possui uma relação de vinculação com o ente estatal, haja vista que é pela vinculação o seu caráter autárquico e não por subordinação¹⁰⁵.

Tem-se, portanto o entendimento que a autarquia, ante ao fato de tratar-se de um ente do Estado, apesar de não ser órgão do estado, “na condição de pessoa jurídica de direito

99 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo, p. 174.

100 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 349.

101 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo, p. 442.

102 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo, p. 173.

103 BITTENCOURT, Marcus Vinícius Corrêa. Manual de direito administrativo, p. 58.

104 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo, p. 161.

105 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo, p. 173.

público interno, goza, de prerrogativas estatais, mesmo quando a sua lei criadora não defina tais prerrogativas.”¹⁰⁶

Segundo Di Pietro, a autarquia “Sendo pessoa jurídica, ela é titular de direitos e obrigações próprios, distintos daqueles pertencentes ao ente que a instituiu; sendo pública, submete-se a regime jurídico de direito público, quanto à criação, extinção, poderes, prerrogativas, privilégios, sujeições [...].”¹⁰⁷ (destaque no original)

Destaca-se que, que as autarquias “possuem apenas capacidade de auto- administração, que significa administrar a si próprias segundo as regras constantes na lei que as instituiu. ”¹⁰⁸ (destaque no original)

Ainda com relação ao que foi citado acima, Alexandrino, chama a atenção para o seguinte ponto:

[...] A autarquia é uma entidade meramente administrativa, não possui natureza política. O seu caráter exclusivamente administrativo é o que a distingue dos entes federados, das chamadas pessoas políticas (União, estados, Distrito Federal e municípios), dotadas de autonomia política [...]¹⁰⁹.

Nesta mesma linha de raciocínio, sustenta Di Pietro:

Falando-se em capacidade de autoadministração, diferencia-se a autarquia das pessoas jurídicas públicas políticas (União, Estados e Municípios), que têm o poder de criar o próprio direito, dentro de um âmbito de ação fixado pela Constituição. Não é demais repetir que se deve evitar o termo autonomia em relação às autarquias, porque estas não têm o poder de criar o próprio direito, mas apenas a capacidade de se autoadministrar a respeito das matérias específicas que lhes foram destinadas pela pessoa pública política que lhes deu a vida¹¹⁰. (destaque no original)

Como se pode observar, a capacidade de autoadministração que a autarquia possui está ligada a uma certa independência, porém, não foge do controle que o Estado tem sobre ela, ou seja, a sua capacidade de autoadministração é submissa aos limites da lei do Poder que a criou.

106 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial, p. 254.

107 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 428.

108 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado, p. 48.

109 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado, p. 47-48.

110 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, p. 428-429.

No que tange à especialização dos fins ou atividades desenvolvidas pela autarquia, tem-se essa forma como ponto fundamental para alcançar o objetivo pelo qual ela foi criada, ou seja, de solucionar com agilidade e conhecimento as demandas de sua alçada.

Alexandrino reafirma-o citando que “[...] A autarquia, portanto, deve ser criada para atuar em serviços típicos do Estado, que exijam uma maior especialização, com organização própria, administração mais ágil e pessoal especializado.”¹¹¹

Nesse sentido, é o que justifica a existência da autarquia, pois a especialização de serviços que ela deve ter é algo que a difere do Estado, haja vista que o Estado na sua amplitude tem resultados mais demorados.

Dessa forma, Meirelles leciona que:

Embora identificada com o Estado, a autarquia não é entidade estatal; é simples desmembramento administrativo do Poder Público. E, assim sendo, pode diversificar-se das repartições públicas para adaptar-se às exigências específicas dos serviços que lhe são cometidos. Para tanto, assume as mais variadas formas e rege-se por estatutos peculiares à sua destinação. Essa necessidade de adaptação dos meios aos fins é que justifica a criação de autarquias, com estrutura adequada, autonomia de determinados serviços públicos especializados¹¹².

Pode-se concluir assim, que em razão da necessidade do Estado, o mesmo cria as autarquias para que elas assumam determinadas questões específicas, lhe sendo permitidas para tanto, adaptarem-se as necessidades que a matéria trata, inclusive com possibilidade de criação de regras próprias.

Na forma pela qual se encontra a autarquia, esta funciona com autonomia em exercer a titularidade e a execução de determinados serviços públicos.

Segundo Justen Filho, com relação à autonomia da autarquia posiciona-se:

Há uma margem mínima de autonomia, no sentido de que a autarquia é dotada de personalidade jurídica própria. Isso significa que pratica atos em nome próprio e é titular de competência e de patrimônios específicos. [...]

Cada lei, ao instituir a autarquia, determina o grau de sua autonomia.

Há, então, uma margem máxima de autonomia possível para autarquia. Não pode ser titular de poderes que a tornem imune ao controle e tutela da Administração direta. A autarquia se encontra subordinada necessariamente, à Administração direta¹¹³.

111 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado, p. 43.

112 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 349.

113 JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo, p. 162.

Assim sendo, a autarquia possui capacidade específica para a prestação de serviços determinados de forma que isso lhe confere uma autonomia administrativa.

O patrimônio inicial das autarquias é constituído pela entidade que a criou. Consiste na transferência de bens móveis e imóveis que farão parte do ente criado:

A transferência de imóveis ou é feita diretamente pela lei instituidora, caso em que dispensa o registro, ou a lei apenas autoriza a incorporação, a qual se efetivará por termo administrativo ou por escritura pública, para a necessária transcrição no registro imobiliário competente¹¹⁴.

Sendo assim, é inadmissível por decreto ou outro ato administrativo que seja feita a transferência, senão as únicas formas de transferência de imóveis citadas acima.

Os bens e rendas das autarquias fazem parte de seu patrimônio, são considerados bens públicos e funcionarão de acordo com os objetivos do ente que os incorporou.

O artigo 98 do Código Civil diz que: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.”

Portanto, sendo a autarquia um ente de Direito Público, a natureza de seus bens consequentemente é a de bens públicos, haja vista a impossibilidade de execução sobre eles, pois seus bens são inalienáveis, imprescritíveis e impenhoráveis.

Os bens públicos das autarquias são os de uso especial como se refere o inciso II do artigo 99 do Código Civil: “os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;”

Quanto à alienação dos bens, não são suscetíveis de alienação de acordo com o artigo 100, do Código Civil que assim diz: “Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.”

Os bens públicos não podem ser usucapidos, portanto, com relação aos imóveis os artigos 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da Constituição da República, e 102 do Código Civil, proíbem que estes bens sejam usados como garantias.

114 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 350.

Quanto ao orçamento das autarquias, este é igual ao das entidades estatais, com as peculiaridades indicadas nos artigos 107 a 110, da Lei nº 4.320/64 e adequação ao disposto no artigo. 165, § 5º, da Constituição da República¹¹⁵.

A maneira pela qual são nomeados os dirigentes das autarquias deverá estar prevista na lei que a instituiu ou pelo que dispõe o seu estatuto. No âmbito federal, é de competência do Presidente da República a nomeação dos dirigentes, conforme previsto no art. 84, XXV, da Constituição da República, e, sucessivamente com relação ao Estado e Distrito Federal, pelo governador e no Município pelo prefeito.

Contudo, para a nomeação das autarquias federais, o Senado poderá exigir uma aprovação prévia do nome que o Presidente da República escolheu de acordo com o artigo 84, XIV, da Constituição da República, pois certas situações a própria Constituição já definiu no seu artigo 52, III, “d” e “e” com relação a nomeação dos diretores e presidente do Banco Central e de Procurador Geral da República e ainda na alínea “f” do mesmo artigo a nomeação dos dirigentes de agências reguladoras federais.

Tendo em vista o que dispõe a alínea “f” do inciso III, do artigo 52 da Constituição da República, segue-se a ordem hierárquica para os Estados, Distrito Federal e Municípios quanto à nomeação dos dirigentes com base na Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a qual exige que estas passem pela Assembleia Legislativa, como se pode observar:

EMENTA: Separação e independência dos poderes: submissão à Assembléia Legislativa, por lei estadual, da escolha de diretores e membros do conselho de administração de autarquias, fundações públicas e empresas estatais:

jurisprudência do Supremo Tribunal. 1. À vista da cláusula final de abertura do art. 52, III, f da Constituição Federal, consolidou-se a jurisprudência do STF no sentido da validade de normas locais que subordinam a nomeação dos dirigentes de autarquias ou fundações públicas à prévia aprovação da Assembléia Legislativa. 2. Diversamente, contudo, atento ao art. 173 da Constituição, propende o Tribunal a reputar ilegítima a mesma intervenção parlamentar no processo de provimento da direção das entidades privadas, empresas públicas ou sociedades de economia mista da administração indireta dos Estados. (ADI 2225 MC, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 29/06/2000, DJ 29-09-2000 PP- 00070 EMENT VOL-02006-01 PP-00067)¹¹⁶.

115 BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Publicada no D.O.U. de 23/03/1964. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm> Acesso em 05 nov. 2010.

116 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Medida cautelar na ação direta de inconstitucionalidade, do Tribunal Pleno, Brasília, DF, 29 de junho de 2000. Disponível em: <

http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=ADI+2225&base=baseAcordaos>

Sendo assim, no âmbito estadual, distrital e municipal, seguindo a Jurisprudência supracitada, pode-se exigir a aprovação de nomeação dos dirigentes das autarquias, pelas respectivas casas legislativas.

No que diz respeito a exoneração dos dirigentes das autarquias, o Supremo Tribunal Federal julgou que não há lei que possa permitir que antes do Chefe do Executivo exonerá- los, passe por aprovação prévia no Legislativo e muito menos que o Legislativo a faça diretamente, como segue:

EMENTA: I. Agências reguladoras de serviços públicos: natureza autárquica, quando suas funções não sejam confiadas por lei a entidade personalizada e não, à própria administração direta. II. Separação e independência dos Poderes: submissão à Assembléia Legislativa, por lei estadual, da escolha e da destituição, no curso do mandato, dos membros do Conselho Superior da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul - AGERGS: parâmetros federais impostos ao Estado-membro. 1. Diversamente dos textos constitucionais anteriores, na Constituição de 1988 - à vista da cláusula final de abertura do art. 52, III -, são válidas as normas legais, federais ou locais, que subordinam a nomeação dos dirigentes de autarquias ou fundações públicas à prévia aprovação do Senado Federal ou da Assembléia Legislativa: jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal. 2. Carece, pois, de plausibilidade a argüição de inconstitucionalidade, no caso, do condicionamento à aprovação prévia da Assembléia Legislativa da investidura dos conselheiros da agência reguladora questionada. 3. Diversamente, é inquestionável a relevância da alegação de incompatibilidade com o princípio fundamental da separação e independência dos poderes, sob o regime presidencialista, do art. 8º das leis locais, que outorga à Assembléia Legislativa o poder de destituição dos conselheiros da agência reguladora autárquica, antes do final do período da sua nomeação a termo. 4. A investidura a termo - não impugnada e plenamente compatível com a natureza das funções das agências reguladoras - é, porém, incompatível com a demissão ad nutum pelo Poder Executivo:

por isso, para conciliá-la com a suspensão cautelar da única forma de demissão prevista na lei - ou seja, a destituição por decisão da Assembléia Legislativa -, impõe-se explicitar que se suspende a eficácia do art. 8º dos diplomas estaduais referidos, sem prejuízo das restrições à demissibilidade dos conselheiros da agência sem justo motivo, pelo Governador do Estado, ou da superveniência de diferente legislação válida. III. Ação direta de inconstitucionalidade: eficácia da suspensão cautelar da norma argüida de inconstitucional, que alcança, no caso, o dispositivo da lei primitiva, substancialmente idêntico. IV. Ação direta de inconstitucionalidade e impossibilidade jurídica do pedido: não se declara a inconstitucionalidade parcial quando haja inversão clara do sentido da lei, dado que não é permitido ao Poder Judiciário agir como legislador positivo: hipótese excepcional, contudo, em que se faculta a emenda da inicial para ampliar o objeto do pedido. (ADI 1949 MC, Relator(a): Min. SEPÚLVEDA

Acesso em: 20 jun. 2010.

PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 18/11/1999, DJ 25-11-2005 PP- 00005 EMENT VOL-02215-1 PP-00058)¹¹⁷.

Contudo, a Constituição da República em seu artigo 52, XI, permite somente a exoneração legislativa do Procurador-Geral da República.

Os dirigentes das autarquias devem agir de acordo com as normas da instituição,

“sujeitando-se aos controles internos e ao exame de legalidade pelo Judiciário, pelas vias comuns (ações ordinárias) ou especiais (mandado de segurança e ação popular).”¹¹⁸

Sobre os contratos, Araújo leciona que estes estão sujeitos à licitação, conforme segue:

Uma vez que as autarquias são integrantes da Administração Indireta, estão integralmente sujeitas ao princípio e às normas de licitação para realização de despesas (obras, serviços, compras, locações), alienações e concessões (CF, art. 37, caput, e XXI; arts. 1º, parágrafo único, e 2º da Lei nº 8.666, de 21 de-6-1993)¹¹⁹. (destaque no original)

No mesmo sentido, Mello leciona a exigência de licitação dos contratos das autarquias, por serem contratos administrativos, pela determinação da Lei 8.666/93, “salvo nos casos ali previstos como dispensa ou inexigibilidade de tal procedimento.”¹²⁰

Quanto ao regime jurídico de pessoal da autarquia, este havia deixado de ser único com a alteração dada pela Emenda Constitucional nº 19/98 que implantou a reforma administrativa do Estado, sendo regido pela lei que a instituiu, e com a opção de ser o mesmo regime dos servidores da Administração Direta ou um regime próprio.

Meirelles relata que, “após a EC/19, que suprimiu a obrigatoriedade de um regime único, a lei federal, estadual, distrital ou municipal poderá estabelecer o mesmo regime dos servidores da Administração direta ou regime próprio, para todas ou determinadas autarquias.”¹²¹

Neste sentido posiciona-se Carvalho Filho:

Extinto o regime jurídico único e, por conseguinte, desvinculado da Administração Direta o regime de pessoal das autarquias, poderá ser

117 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Medida cautelar na ação direita de inconstitucionalidade, do Tribunal Pleno, Brasília, DF, 18 de novembro de 1999. Disponível em: <

http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(ADI+1949.NUME.+OU+ADI+1949.AC MS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em: 20 jun. 2010.

118 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 351.

119 ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo, p. 169.

120 MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito administrativo, p. 165.

121 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 351.

estatutário ou trabalhista, conforme a lei estabelecer. Em outras palavras, embora o regime possa ser o mesmo para os servidores da pessoa federativa e de suas autarquias, nada impedirá que sejam diversos os regimes funcionais. Assim, por exemplo, pode ocorrer que seja estatutário o regime de servidores da Administração Direta, e trabalhista o adotado em algumas ou em todas as autarquias¹²².

Contudo, ante a decisão do Supremo Tribunal Federal, referente a Ação Direta de Inconstitucionalidade n.º 2.135-4, que buscou verificar a legalidade da Emenda Constitucional n.º 19, decidiu o Supremo pela irregularidade da referida Emenda, determinando que o caput do artigo 39 anteriormente modificado, voltasse a vigorar com o texto original que reza: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.”

Alguns doutrinadores como Medauar, seguem esta linha de raciocínio, conforme se encontra consubstanciado em seu texto, como segue:

No tocante ao regime do pessoal, na esfera da União e em Estados e Municípios (minoria) que adotaram como regime jurídico único o estatutário, é este que rege os direitos e deveres dos servidores autárquicos.

Na administração de Estados e Municípios que não instituíram regime jurídico único nesses termos, pode haver nas autarquias um quadro de servidores estatutários, sem impedimento de haver empregados contratados pela CLT¹²³.

Por derradeiro, há de se prevalecer o texto atual do artigo 39 da Constituição da República, haja vista que a Constituição possui supremacia legal, não podendo sofrer em momento algum, qualquer intervenção legal, senão por sua própria previsão legal.

Conclui-se, portanto, que as características das autarquias, lhes dão uma diferenciação incontroversa dos demais entes governamentais, o que lhes qualificam com uma condição especial de autoadministração, e lhes posicionam em um patamar diferenciado na Administração Pública.