lei, ao prever o ato, já define os limites em que a discricionariedade poderá ser exercida98.
Partindo destes pressupostos, Paulo Magalhães da Costa Coelho conclui que alguns doutrinadores se referem à tipicidade como um dos atributos do ato administrativo e que “[...] em razão do qual deve ele corresponder a figuras particularmente previstas pela lei como aptas a produzir determinados resultados”99.
Vistos, assim, todos os atributos relativos ao ato administrativo, conforme entendimento de diversificados doutrinadores na área de direito administrativo, passa-se ao antepenúltimo título do presente capítulo que versará acerca da classificação dos atos administrativos.
intermediários, atos-condição e atos de jurisdição; assim como, atos constitutivos, desconstitutivos e de constatação101.
Diógenes Gasparini elucida que dar-se-á a classificação dos atos administrativos quanto à natureza da atividade administrativa; quanto à natureza do conteúdo; quanto aos destinatários do ato; quanto ao grau de liberdade da Administração Pública para decidir; quanto aos efeitos; quanto à abrangência dos efeitos; quanto à composição da vontade e, por fim, quanto à vontade administrativa102.
Por sua vez, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, os classifica em:
a) atos de império e de gestão; b) atos administrativos propriamente ditos e puros ou meros atos administrativos; c) atos simples, complexos e compostos; d) atos gerais e individuais; e) atos perfeitos, imperfeitos, pendentes e consumados; e, f) atos constitutivos, declaratórios e enunciativos103.
Não encontrando pacificidade sobre este tema, vez que alguns autores os classificam de uma maneira e outros, de outra, buscar-se-á tratar desta classificação trazendo à tona aqueles mais importantes e mencionados por Hely Lopes Meirelles, sempre embasando os ensinamentos, conforme descrição de outros autores renomados neste campo de pesquisa.
1.5.1 Atos gerais e individuais
Diferenciam-se os atos gerais dos individuais, vez que os atos individuais compõem-se de um ou vários sujeitos já determinados, enquanto os atos gerais compõem-se de uma categoria de sujeitos não determinados, pois são selecionados por incluírem-se em uma certa ocasião, ou mesmo, por fazerem parte de uma classe de pessoas104.
101 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 145-160.
102 Cf. GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. p. 76-80.
103 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 204-210.
104 Cf. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 404.
Explica Hely Lopes Meirelles que atos administrativos gerais, também denominados de regulamentares, são aqueles atos expedidos sem pessoas pré-determinadas, com finalidade normativa e que alcançam todas as pessoas que se encontrarem em situações semelhantes e/ou iguais. Logo, os atos individuais ou especiais são os relativos a destinatários certos e que criam uma relação jurídica particular, abrangendo um ou variados sujeitos105.
José Cretella Júnior destaca que em sentido formalístico o ato administrativo pode classificar-se em geral e individual:
Ato administrativo geral é a declaração de vontade da Administração que não considera, in concreto, uma ou mais pessoas, mas visa às hipóteses diante das quais o Ministro de Estado baixa instruções aos funcionários ministeriais a respeito da interpretação da lei nova, a fim de assegurar-lhe a unidade de critérios de aplicabilidade, em todo território. Ato administrativo especial é a declaração de vontade da Administração que considera in concreto uma ou mais pessoas, casos determinados, individuais ou coletivos, mas com endereço pessoal, como decreto de nomeação para cargo público de uma ou mais pessoas aprovadas em concurso; ato de transferência de funcionário ou de uma para outra repartição, ordem de dissolução de reunião106.
“[...] Os atos administrativos podem ser gerais, quando se dirigem a certa classe de pessoas, ou a toda uma classe, de forma concreta; ou individuais, [...], quando têm destinatário individualizado [...]”107.
1.5.2 Atos internos e externos
Flávia Cristina Moura de Andrade classifica os atos internos e externos, como sendo àqueles relativos à situação de terceiros e aduz que os atos internos produzem efeitos referentes ao interior da Administração, como, por
105 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 146.
106 Cf. CRETELLA JÚNIOR, José. Direito administrativo brasileiro. p. 268-269.
107 Cf. ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. p. 442.
exemplo, os pareceres, e, que os atos externos produzem efeito sobre terceiros, como, por exemplo, nos casos de admissão108.
Diogenes Gasparini segue a mesma linha de raciocínio e explica que quanto aos efeitos, os atos administrativos poderão ser classificados em internos e externos:
Internos são os que se preordenam a produzir efeitos apenas no interior da Administração Pública, portanto, sem alcançar terceiros, a exemplo dos pareceres.
Externos são os que se predestinam a produzir efeitos além do interior da Administração Pública, alcançando, por conseguinte, terceiros. São exemplos desses atos a naturalização de estrangeiro e a ocupação, pelo Estado, de bem particular para canteiro de obra pública109.
Mister se faz salientar, que atos administrativos internos são destinados, normalmente, a produzir efeitos sobre os órgãos e agentes da Administração Pública e que os atos administrativos externos são aqueles que atingem os administrados, contratantes e, em alguns casos, os próprios servidores, provendo acerca de seus direitos e obrigações, bem como, negócios ou conduta diante da Administração Pública110.
1.5.3 Atos de império, de gestão e de expediente
Ato de império “é aquele praticado com as prerrogativas e privilégios de autoridade e coercitivamente impostos ao particular, independentemente de autorização judicial”111.
Diz-se aquele ato praticado pela Administração Pública que além de possuir privilégios de autoridade, como susomencionado, é imposto unilateralmente e coercitivamente a um certo particular, que independe de
108 Cf. ANDRADE, Flávia Cristina Moura de. Elementos do direito: direito administrativo. p. 95.
109 Cf. GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. p. 79-80.
110 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 147-148.
111 Cf. NÓBREGA, Marcos. Curso de direito administrativo. p. 93.
autorização judicial e que é regido por um direito especial e decorrente do direito comum, uma vez que aos particulares não confere-se a prática de atos semelhantes, salvo em casos de delegação do poder público112.
Quanto ao ato de gestão, é aquele que a Administração Pública pratica sem utilizar a supremacia diante dos seus administrados113, ou seja, “são os atos praticados pela Administração Pública em igualdade de condições com os particulares, com a conservação do patrimônio, aquisições, alienações e locações”114.
Pode ser descrito como sendo o ato pelo qual a Administração Pública exercita sem o uso de poderes comandantes. Um exemplo de ato de gestão seria, para tanto, a venda de um determinado bem; os relativos à gestão de um serviço público, etc115.
Entretanto, o ato de expediente é todo aquele que destina-se ao prosseguimento e andamento de processos e documentos que tramitam em repartições públicas e que estão sendo preparados para a defesa de mérito, que futuramente será proferida pela autoridade competente116. É o ato destinado ao andamento de processos e também denominado ato de rotina, como é o caso de remessa dos autos à autoridade, para que seja julgado117.
Porém, salienta-se que “esta classificação está em desuso.
O adequado é distinguir entre atos em que se aplica o regime de direito público e atos em que se aplica o regime de direito privado”118.
112 Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. p. 204.
113 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 149.
114 Cf. COELHO, Paulo Magalhães da Costa. Manual de direito administrativo. p. 154.
115 Cf. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 409.
116 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 149.
117 Cf. ANDRADE, Flávia Cristina Moura de. Elementos do direito: direito administrativo. p. 94.
118 Cf. ANDRADE, Flávia Cristina Moura de. Elementos do direito: direito administrativo. p. 94.
1.5.4 Atos vinculados e discricionários
Edmir Netto de Araújo distingue atos vinculados e discricionários, expondo que:
Quanto ao regramento, os atos serão discricionários quando contêm certa faixa de valoração interna, por seu prolator, sobre a oportunidade, conveniência, escolha dos meios, de acordo com sua vontade psicológica, ou então vinculados, que são aprioristicamente regrados pela lei, trazendo todos os elementos já predeterminados e excluindo a atuação da vontade pessoal psicológica do agente público119.
Ato vinculado é aquele no qual a lei expressa claramente a circunstância em que o agente público deve agir e o comportamento que deverá ser tomado. Ato discricionário, porém, é o conferido pela lei ao agente público e que diferentemente do vinculado há uma margem de liberdade para que seja avaliada a circunstância e escolhido o melhor comportamento a ser seguido120.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello:
Atos vinculados seriam aqueles em que, por existir prévia e objetiva tipificação legal do único possível comportamento da Administração em face de situação igualmente prevista em termos de objetividade absoluta, a Administração, ao expedi-los, não interfere com apreciação subjetiva alguma.
Atos “discricionários”, pelo contrário, seriam os que a Administração pratica com certa margem de liberdade de avaliação ou decisão segundo critérios de conveniência e oportunidade formulados por ela mesma, ainda que adstrita à lei reguladora da expedição deles121.
Hely Lopes Meirelles, no entanto, denomina o ato vinculado como ato regrado e diz ser aquele em que a lei estabelecerá os requisitos e condições para a sua devida realização enquanto o ato discricionário, é o que a
119 Cf. ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo. p. 442.
120 Cf. ANDRADE, Flávia Cristina Moura de. Elementos do direito: direito administrativo. p. 93.
121 Cf. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. p. 410.
Administração Pública pode praticar com uma liberdade de escolha acerca do seu conteúdo, destinatário, conveniência, oportunidade e modo de realização122.
Desta forma, verificada a mais comum classificação dos atos administrativos, examina-se no título subseqüente as espécies previstas de atos administrativos, último tópico referente ao capítulo.
Isto posto, tratando-se neste primeiro capítulo sobre os aspectos inerentes ao ato administrativo, bem como, seu conceito, requisitos, atributos e classificações, dentre outras informações, passa-se à análise do segundo capítulo, que versará acerca do objetivo meio do presente trabalho, ou seja, a licitação.
122 Cf. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 149-151.