zero e, além disso, tampouco apresentam os sinais esperados. Em primeiro lugar, o efeito do alinhamento sobre o totalper capitarejeitado tecnicamente é igual a R$ 0.04, indicando tanto que poucas demandas são barradas nessa etapa como também que ser ou não correligionário do ministro não faz diferença nesse aspecto. De forma similar, o total demandado por propostas que aguardam análise é maior para prefeituras alinhadas – o que pode decorrer, na verdade, do volume maior que essas solicitam de pastas alinhadas.
Apenas no último caso, do total não assinado, o efeito encontrado é significativo e substantivo, mas, novamente, o sinal é o oposto do esperado: prefeituras alinhadas têm cerca de R$ 0.40per capitaa mais, um aumento de 56%, nunca inscritos em convênios.
Como no caso anterior, isso é mais consistente com a ideia de que, por demandarem mais recursos, prefeituras alinhadas também têm mais deles não pactuados, rejeitados e aguardando análise – da mesma forma como também têm mais deles empenhados.
Todos esses resultados são robustos ao uso de variáveis dependentes que indicam a proporção de propostas rejeitadas, em análise e não assinadas, como reporto nos materiais suplementares desta tese.
e, se qualquer coisa, para os partidos na Presidência. Mais sugestivo, meus achados mostram que esse efeito é pervasivo, ocorrendo em praticamente todas as administrações;
em municípios pequenos e em municípios com menos trocas partidárias no comando local; e nos governados por parceiros de coalizão. Tudo considerado, a importância dos partidos na organização da política distributiva do governo central é patente.
Em um segundo momento, investiguei os mecanismos usados pelos partidos para alocar recursos. Como a análise das propostas de transferências registradas no SICONV revelou, isso é explicado principalmente pelo conexão entre níveis local e nacional dos partidos, que incentiva os primeiros a demandar mais recursos. Como mostraram os dados, prefeituras requerem muito mais repasses, e têm mais emendas empenhadas, de ministérios alinhados. Por outro lado, a evidência de que ministros atuam ostensivamente para manipular os investimentos de suas pastas é nula. Embora casos particulares certamente existam, conhecidos entre por assessores e burocratas (ver o Capítulo3), esses parecem ser a exceção.
A principal contribuição deste capítulo foi ressaltar a importância da separação de poderes na política distributiva. Como mostram estudos recentes, nos Estados Unidos presidentes podem interferir diretamente na alocação de recursos de seus governos – especialmente na abertura e fechamento de bases militares e na celebração de acordos comerciais, prerrogativas que lhes são exclusivas (Hudak,2014; Krines e Reeves,2015).
No entanto, não se pode perder de vista a diferença central entre esse caso, ou do de países como o Reino Unido (Fouirnaies e Matlu-Eren,2015), com o frequentemente encontrado na América Latina. Ainda que aqui presidentes normalmente contem com maiores poderes orçamentários, também enfrentam maiores dificuldades na arena legis- lativa. Se precisarem formar coalizões de governo para obter maioria, dividir ministérios e/ou recursos com parceiros de coalizão pode acabar sendo a forma de concretizar esse acordo. Contrariamente à literatura mais recente sobre o tema (Chaisty et al.,2018), en- tretanto, minha análise mostra que presidentes podem dividir os dois simultaneamente, ministérios e recursos.
As implicações disso são extensas. Conforme destaquei, a política distributiva da coalizão é capaz de provocar distorções geográficas na provisão de bens públicos;
de aprofundar desigualdades regionais; e de criar incentivos para que políticos locais adaptem estrategicamente suas expectativas para demandar certos tipos de investimen- tos, em momentos específicos, apesar das necessidades e preferências de seus eleitores.
Deixar de lado o pressuposto de que presidentes monopolizam as chaves do cofre, em suma, ilumina uma série de questões importantes – que merecem ser investigadas em maior detalhe por pequisas futuras, levando em conta também outros tipos de recursos.
3 A LIMITADA INFLUÊNCIA DO FAVORITISMO REGIONAL
Esses políticos mais antigos têm essa cabeça mais de "esse recurso é meu, vou trabalhar [ele] na minha região porque quero ser eleito lá". Como foi o Geddel [Vieira Lima] na Integração.
– Burocrata1
De uma sala comercial em Ondina, bairro nobre da zona sul de Salvador, o então ministro da Integração Nacional Geddel Vieira Lima (PMDB) recebia prefeitos de diversos municípios baianos. O ano era de eleições municipais e vários deles pleiteavam recursos para alavancar suas administrações. A crer nessa descrição2, muitos eram filiados ao PMDB, mas políticos de outros partidos eram atendidos. Para Geddel, essa era uma oportunidade de conquistar apoiadores pelo interior do estado – dois anos depois o ministro disputaria a cadeira de governador. Pelo menos naquele momento, a estratégia parece ter sido bem executada: apenas em 2009, municípios baianos ficaram com 38% dos investimentos da pasta de Geddel, mais do que o triplo recebido pelo segundo estado melhor atendido, Rio Grande do Sul.3Prefeitos fora da Bahia, mesmo os do PMDB, não tiveram tanta sorte.4
Este capítulo trata de casos como esse. Especificamente, meu objetivo é investigar se ministros destinam mais recursos para municípios de seus próprios estados, o que chamo de favoritismo regional (Cf. Hodler e Raschky,2014). Como aponta a literatura sobre o tema, fazendo isso eles obteriam apoio eleitoral para disputar cargos eletivos no futuro (Tavits,2009), o que é sustentado pelos poucos estudos sobre no Brasil (Ames, 2002, Cap. 6; ver também Power e Mochel,2008, p. 225-9). Para além de contribuir com esse debate, a análise que segue é útil por outro motivo. Como geralmente são escolhidos para representar seus partidos no governo (Figueiredo,2007), examinar em que medida ministros alocam recursos para seus estados me permite inferir se são bons agentes.
Caso façam isso deixando de atender prefeitos correligionários, o que argumentei ser a estratégia principal dos partidos no Capítulo2, teremos evidência de que ministros não representam bem suas legendas, consequentemente prejudicando a capacidade
1 Trecho extraído da entrevista N. 5. Ver ApêndiceBpara mais detalhes.
2 Disponível em:O novo coronel da Bahia, Isto É. Acesso em: 12/11/2018.
3 Essa informação foi calculada a partir de dados sobre as Transferências Voluntárias da União celebradas entre o Ministério da Integração Nacional e prefeituras. Apresento as fontes e os procedimentos usados para sistematizar esses dados adiante.
4 À época, esses números não passaram desapercebidos pelos grandes jornais. Ver, por exemplo,Geddel privilegia prefeitos do PMDB da Bahia, Folha de São Paulo. Acesso em: 12/11/2018.
delas de implementar a política distributiva da coalizão. Considerado dessa forma, o capítulo examina se partidos têm perdas de agência ao delegar poder distributivo aos seus ministros.
Empiricamente, identifico a influência do favoritismo regional na alocação de recursos ministeriais explorando variações exógenas aos municípios na nomeação de ministros. Com essa estratégia e uma série de 20 anos de transferências discricionárias realizadas por 17 pastas para prefeituras no Brasil, mostro que o efeito do favoritismo regional é, na média, positivo. Apesar disso, mostro que esse efeito não é tão disseminado quanto se supõe no debate público, e nem totalmente independente dos partidos. Ao contrário, ofereço evidências de que casos como o do ex-ministro Geddel são encontrados em poucos ministérios, sobretudo os com atuação mais regional; e de que são restritos ao Nordeste. Finalmente, ao cotejar o efeito do favoritismo com o do alinhamento partidário, mostro que ambos são independentes, mas que o primeiro só é substantivo quando combinado com o último. Em outras palavras, municípios recebem pouco a mais de ministério comandados por políticos do mesmo estado, mas muito mais quando também são governados por correligionários dos ministros.
No restante do capítulo, reviso a literatura sobre o tema, detalho o desenho de pesquisa que utilizo e apresento os resultados da análise da influência do favoritismo.
Conforme retomo no final, meus achados contribuem à literatura ao mostrar que apenas marginalmente ministros favorecem seus estados – e, justamente por isso, eles realçam a importância dos partidos na política distributiva do governo central no Brasil.