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de seguro saúde), imposta pela letra b), n.º 1, do art. 7.º da Diretiva (CE) 2004/38, o cidadão inativo tem o direito de residir no Estado-Membro de acolhimento e, nesta medida, beneficiar-se da igualdade de tratamento no acesso a prestações de assistência social nesse território. A residência legal nos termos do art. 7.º da referida diretiva é, portanto, uma condição prévia, cujo incumprimento permite que um Estado-Membro possa excluir os cidadãos da União economicamente inativos do gozo de um benefício não contributivo especial que é reconhecido aos seus nacionais49.
A partir de então podemos afirmar que ressurgem “duas categorias de cidadania da União”50 caracterizadas por diferentes estatutos de proteção. A primeira categoria, abrangida pelo estatuto de proteção, está reservada àqueles que estão ativos no mercado interno (como os trabalhadores ou prestadores de serviços), e àqueles que, embora sejam economicamente inativos, podem comprovar a sua autossuficiência económica. E a segunda categoria, por sua vez, está reservada àqueles que não possuem qualquer estatuto de proteção transnacional em razão de não satisfazerem os requisitos previstos pela Diretiva 2004/38.
Com base neste cenário jurisprudencial desenhado pelo TJUE, que à partida mais confunde do que esclarece, importa ponderar se, afinal, a cidadania da União limita-se apenas a apoiar a liberdade de circulação dos cidadãos economicamente ativos, ou se seria um conjunto uniforme de direitos e obrigações em que o respeito pelos direitos fundamentais desempenham um papel fundamental51.
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que decorrem do ordenamento jurídico europeu. Há quem defenda a necessidade de haver uma cidadania da União inclusiva, em que os direitos fundamentais se estendam a todos, independentemente de serem estáticos ou dinâmicos, ativos ou inativos. Isto porque uma cidadania de mercado não poderia continuar a ser incluída entre os desideratos do projeto de integração52. De resto, uma cidadania da União inclusiva poderia fazer frente ao crescente movimento antieuropeu, que desde as últimas eleições para o Parlamento Europeu vem alimentando a ideia de que a União Europeia não tem sido capaz de proporcionar vantagens palpáveis para os seus habitantes menos empreendedores53.
De acordo com a jurisprudência do TJUE, confirmada pelo art. 51.º da CDFUE, os direitos fundamentais protegidos pela ordem jurídica europeia podem ser invocados quando a medida em causa pertence ao campo de aplicação material do direito da União. E o campo de aplicação das normas europeias é o que deriva das suas competências, tal como indicado nos arts. 2.º ao 6.º do TFUE. Porém, a partir destas disposições, resulta uma diferença de tratamento entre os cidadãos dinâmicos (que, por exercerem as suas liberdades económicas, beneficiam do estatuto de proteção dos direitos fundamentais da União) e os cidadãos estáticos (que, por não exercerem liberdades económicas, não beneficiam do estatuto de direitos fundamentais da União)54. Contudo, se o art. 20.º do TFUE estabelece que “é cidadão da União qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro”, e o art. 18.º do TFUE proíbe qualquer discriminação em razão da nacionalidade, logo não poderia existir nenhuma discriminação entre os cidadãos da União.
Além do mais, o n.º 2 do art. 20.º do TFUE prevê que “os cidadãos da União gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres previstos nos Tratados”. Uma interpretação não restritiva sugere que a cidadania da União não só inclui os direitos tradicionalmente reservados a ela (como os direitos políticos), mas também inclui a proteção dos
52 Cfr. Kochenov, “The Citizenship Paradigm”, 30.
53 Cfr. Spaventa, “Striving for equality”, 2451.
54 Cfr. Silveira e Engström, “The emerging culture of EU Citizenship as “citizenship of rights” and the legal nature of the EU polity”, 145.
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direitos fundamentais55. Assim sendo, se o direito de sufrágio para o Parlamento Europeu, o direito de dirigir petições para o Parlamento Europeu e o direito de recorrer ao Provedor de Justiça Europeu não dependem de prévio exercício das liberdades económicas e de circulação para outro Estado-Membro, o estatuto de cidadania europeia deveria ser a ligação suficiente para que qualquer cidadão da União pudesse invocar a proteção dos direitos fundamentais da União, independentemente da condição de ser estático e/ou inativo não autossuficiente.
O TJUE, no entanto, tem hesitado em reconhecer o estatuto autónomo dos direitos fundamentais e da própria cidadania. Se inicialmente em sua jurisprudência pós-Maastricht houve um certo empenho no sentido de garantir o desaparecimento do elemento transfronteiriço e económico em determinados casos, eliminando a discriminação inversa e, consequentemente, ampliando a noção de cidadania europeia, de tal modo que pudesse ser compreendida como uma “cidadania de direitos”, esta sua nova vaga de decisões – a partir de McCarthy – trouxe de volta o impasse em torno do que realmente corresponde o estatuto de cidadania da União.
Todavia, importa observar que, se por um lado, na ausência de um quadro normativo para além dos Tratados, o TJUE teve inicialmente uma grande margem de manobra para desenvolver sua própria visão de cidadania europeia, por outro lado, com a introdução de normas secundárias, nomeadamente a Diretiva (CE) 2004/38 entre outras, é evidente que o TJUE passou a ter uma capacidade de interpretação mais limitada56.
Ademais, a atual incerteza política quanto ao futuro do projeto de integração europeu – desencadeada principalmente pela crise económica nos países da zona Euro – tem chamado a atenção para os problemas relacionados com a solidariedade transfronteiriça. Como não existe uma europeização dos sistemas nacionais de proteção social, a dimensão da solidariedade transnacional é confrontada com uma tensão que inevitavelmente aparece quando uma liberdade de circulação, não exercida
55 Cfr. Silveira e Engström, “The emerging culture of EU Citizenship as “citizenship of rights” and the legal nature of the EU polity”, 142.
56 Cfr. Spaventa, “Striving for equality”, 2459-2460.
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conforme às necessidades do mercado interno, acaba por colidir com as finanças nacionais do Estado de bem-estar-social57 – eis inclusivamente um dos problemas que motivou a votação a favor do último referendo no Reino Unido, que ficou conhecido como Brexit.
O desenvolvimento de uma cidadania da União inclusiva encontra-se, portanto, em primeiro lugar, na dependência do aprofundamento das componentes federativas do processo de integração europeu, que compreende uma ampliação das competências da União em matérias como, por exemplo, a segurança social.
Ampliando-se as competências da União, o âmbito de aplicação da CDFUE também se estenderia a um conjunto maior de situações, sem assim desrespeitar o constante no seu n.º 2 do art. 51.º. Logo a CDFUE poderia passar a constar do essencial dos direitos conferidos pelo estatuto de cidadão europeu. Em segundo lugar, a cidadania europeia deveria passar a ser considerada como conexão hábil, a partir da qual seria possível invocar os direitos fundamentais decorrentes da ordem jurídica europeia, independentemente da condição de dinâmico/estático ou ativo/inativo. No entanto, enquanto a União Europeia não enveredar por um sistema constitucional maduro e abrangente, com um verdadeiro regime de proteção dos direitos fundamentais58, continuaremos a enfrentar o problema da discriminação inversa, que por fim afeta a substância genuína de uma cidadania de direitos.
57 Cfr. Giubboni, “Free Movement of Persons and European Solidarity Revisited”, 8-9.
58 Cfr. Eleanor Spaventa, “Federalisation Versus Centralization: tensions in fundamental rights discourse in the EU”, in 50 years of European Treaties: looking back and looking forward, ed. Michael Dougan e Samantha Currie (Oxford: Hart Publishing, 2009), 344.
Tempo, vínculos e direitos: quando circular e permanecer não tende a ser o estatuto fundamental dos nacionais dos Estados-Membros
Fátima Pacheco*
RESUMO: A autora aborda o conteúdo e evolução dos direitos de cidadania a partir do entendimento de que a qualidade de cidadão europeu corresponde ao estatuto jurídico-político fundamental dos nacionais dos Estados-Membros da União Europeia� Após percorrer a jurisprudência mais impactante neste domínio, conclui que o princípio da não discriminação alargou o âmbito de aplicação daqueles direitos, expandiu as liberdades fundamentais para além do mercado, além de consubstanciar a cidadania como um fator de ligação ao direito da União Europeia e a sua vinculação aos direitos fundamentais� Assim, i) demonstrando que o TJUE proibiu as discriminações em função da nacionalidade e os obstáculos à livre circulação, conduzindo à atribuição de direitos de cidadania não só a cidadãos ativos e inativos mas também a estáticos e ii) aventando que as limitações temporais e económicas dos períodos de residência, permitidos pelo direito secundário, restringiram a liberdade fundamental de circular e de residir - e que o respeito pelas opções político-legislativas dos Estados-Membros conduziram à diferenciação entre cidadãos e à falta de solidariedade transnacional -, a autora vem propor que a aplicação do direito secundário não deve entrar em conflito com os direitos fundamentais protegidos pela ordem jurídica da União, sugerindo uma interpretação conforme ao direito primário e à luz dos preceitos da Carta de modo a não prejudicar o essencial dos direitos conferidos pelo estatuto de cidadão da União, sob pena de involução do projeto mais humanizante e sinergético da Europa�
PALAVRAS-CHAVE: cidadania europeia – circulação – residência – direitos fundamentais – não discriminação – solidariedade transnacional�
SUMMARY: Being the European citizen the fundamental legal-political status of the nationals of the Member States of the European Union, the author addresses the content and evolution of citizenship rights� After examining the most relevant case law in this area, it concludes that the principle of non-discrimination extended the scope of those rights;
* Professora Adjunta no ISCAP (Instituto Superior de Contabilidade e Administração do Porto – Politécnico do Porto). Membro Doutorado do Centro de Estudos em Direito da União Europeia (CEDU), da Universidade do Minho.
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expanded fundamental freedoms beyond the market; and embodied citizenship as a factor linking European Union law and its link to fundamental rights. Demonstrating that the CJEU has banned discrimination on grounds of nationality and obstacles to free movement leading to the attribution of rights of citizenship not only to active and inactive but also to static citizens; arguing that the temporal and economic limitations of periods of residence allowed by secondary law restricted the fundamental freedom to move and reside and that respect for the political and legislative options of the Member States led to the differentiation between citizens and the lack of solidarity transnational; the author proposes that the application of secondary law should not conflict with fundamental rights protected by the legal order of the Union suggesting an interpretation consistent with primary law and in the light of the provisions of the Charter so as not to prejudice the ‘ Of the rights conferred by the status of citizen of the Union ‘, under penalty of involution of the most humanizing and synergetic project in Europe�
KEY WORDS: European citizenship – circulation – residence – fundamental rights – non-discrimination – transnational solidarity�