A hipótese de dispensa de licitação refere-se a casos de “urgência” que têm a clara conotação de passageiros, transitórios, temporários, já que, a rigor, para atender às necessidades permanentes, o prévio processo licitatório é indispensável, nos termos do art. 2º da Lei. Elegeu-se, então, o prazo de 180 dias como adequado, senão, suficiente, para a possível normalização da situação. Mas a lei não proíbe - e seria insensato admitir que pudesse fazê-lo - a continuidade da situação emergencial após os 180 dias.
emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei do orçamento.122
Não resta dúvida: a moralidade é uma das preocupações mais cruciais para a sociedade. O professor Meirelles ao descrever o tema, diz que “o povo é titular do direito subjetivo ao governo honesto”.123
O professor Mendes, em sua contribuição observa que:
O governo honesto é exercido pelo administrador probo, ou seja, aquele que o conduz dentro dos mais rígidos postulados do interesse público. A atual Constituição fala em moralidade administrativa, que como a probidade diz respeito ao desempenho do administrador com honestidade, honra e retidão.124
Freitas, em palestra, após mencionar momentos em que a Constituição aborda o princípio da moralidade, fez a seguinte análise:
Temos, no sistema brasileiro e em outros momentos da Constituição [...] o princípio jurídico, autônomo, da moralidade. Por que isso é importante? Porque aquele velho corte que se fazia, direito e moral, não estão entrelaçados, já não mais prosperam, nem em Filosofia do Direito nem no discurso propriamente dogmático. Então, um ponto de partida nosso é o reconhecimento de que existe um princípio jurídico autônomo, que tem eficácia no Direito Administrativo, mas não apenas nele – esse é um outro aspecto importantíssimo para quem vai estudar o tema da probidade: moralidade também é uma categoria autônomo, juridicamente, também na esfera privada. Dou- lhes dois exemplos, no Código civil há o reconhecimento disso, nos arts. 422 e 1.735, inc. V.125
É possível afirmar que a atividade Administrativa existe para atender as necessidades públicas. Para que isso aconteça, o Estado realiza licitações, que como demonstrado em tela, é o meio que a Administração possui para comprar bens e serviços, dando finalidade ao dinheiro público. O Estado não pode escolher a quem contratar, haja vista os princípios da moralidade e da impessoalidade.
122 BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm > acesso em: 10/10/2015.
123 BRASIL. Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injução, habeas- data. São Paulo: RT, 1989, p. 86. Vide ainda: TACITO, Caio. Moralidade administrativa. RDA n.
218, p.1
124 MENDES, Raul Armando. Comentários ao estatuto das licitações e contratos administrativos.São Paulo: Saraiva, 1991, p. 10-11.
125 FREITAS, Juarez. Ação civil pública – Improbidade administrativa. BBA n. 5, 2005, p. 539.
Em consideração ao dever de licitar e à emergencialidade que poderá ocorrer, o legislador estabeleceu regras, através de lei ordinária, definindo hipóteses capazes de excluir o dever de licitar, surgindo o instituto da contratação direta.
É válido ressaltar que o procedimento licitatório é revestido de relativa complexidade, o que compromete, em alguns casos, a satisfação do interesse público. Nesses casos, sacrificam-se alguns valores, como a licitação, em prol da sociedade. A criação desse instituto, pois, foi justificada pelo legislador como uma tentativa de amparar os casos em que a licitação formalista seria muito dispendiosa e causaria prejuízos ao Poder Púbico e/ou à sociedade.
No entanto, a contratação direta não significa inaplicação dos princípios básicos que orientam a função administrativa, nem se caracteriza como uma livre atuação administrativa. Assim, o administrador está obrigado a seguir um procedimento administrativo, onde as formalidades são suprimidas ou substituídas por outras, além de obedecer aos princípios constitucionais explícitos e implícitos constantes do art. 37, caput.
Ressalte-se que a dispensa por emergência do procedimento licitatório agrega caráter de excepcionalidade, podendo seu uso inadequado caracterizar ofensa aos princípios da moralidade administrativa e da impessoalidade, ensejando aplicação de sanção no âmbito administrativo, civil e criminal.
Nestes termos, o administrador que autorize uma dispensa por emergência, sem observar alguma das formalidades exigidas pela lei, está sujeito a uma pena de detenção, de 3 (três) a 5 (cinco) anos, e multa. Assim, aquele que age com desídia, de forma proposital, e mesmo assim dispensa a licitação, deixa de cumprir um dos requisitos, que é a imprevisibilidade, estando sujeito à sanção prevista.
Ademais, a Lei n° 8.429/92, em seu art. 10, VIII, determina que:
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1°
desta Lei, e notadamente:
[...]
VIII – frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente.
Para tais atos, a referida lei previu sanções bem rigorosas, como o ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente
ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos, dentre outras.
Para coibir tais condutas imorais da Administração Pública no âmbito de dispensa de licitação, o ordenamento jurídico oferece algumas ferramentas, como a ação de Improbidade e a ação popular. Isso se deve, precipuamente, ao fato de que este é um tema ainda reservado à seleta comunidade jurídica. Além disso, há o tradicional “permissionismo”, que é a condição mais favorável à manutenção do modelo de administração patrimonialista.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente Monografia teve como objetivo averiguar, por meio de legislação e doutrina disponíveis, a afetação do princípio constitucional da moralidade mediante a prorrogação de contratos emergenciais para além do prazo estabelecido em lei.
O estudo preliminar com relação à Administração Pública, como meio em que se desenrola a ação, evidenciou que esta vem se amoldando, através dos tempos, com uma evolução nos seus modelos de gestão, evidenciando uma preocupação com o interesse público.
Essa visão gerencial da Administração Pública deve-se à inovação de Leis que têm o intuito de moralizar e dar credibilidade às ações públicas, bem como fortalecer o poder econômico, conforme mandamento constitucional, sob diversos pontos, principalmente o administrativo.
Dentre os procedimentos que a Administração Pública, está sujeita por força de lei destaca-se no presente trabalho, o procedimento da Licitação, que visa selecionar a opção que melhor atenda ao interesse da coletividade, na aquisição de materiais e serviços para a Administração Pública.
Assim como a Administração Pública o procedimento licitatório também é regido por princípios que lhe asseguram a lisura dos atos e procedimentos públicos.
No caso do presente trabalho de pesquisa buscou-se tratar o princípio da moralidade na questão que trata da prorrogação dos contratos emergenciais, estes elencados no art. 24, inciso IV, da Lei de Licitações e Contratos.
Considerando-se que a licitação é regra basilar no âmbito da Administração Pública, a emergência justifica a dispensa de licitação, que em tese, deve estar caracterizada por situação fática real, ou seja, a Administração deve recorrer a contratos emergenciais quando estiver clara a situação de dano ou risco.
Ocorre que esta forma possibilita a exclusão de meios complexos e análises demoradas para a contratação pública, facilitando com isso formas de desvio, clientelismo político, tráfico de influências que caracterizam ofensa ao princípio da moralidade e demais princípios norteadores da prática pública.
Considerando os prazos, motivo maior deste trabalho, a Lei determina 180 dias de prazo não prorrogáveis, e neste detalhe consiste a controvérsia. A
prorrogação deste prazo confronta o princípio da moralidade? Há uma questão anterior a ser respondida. Podem os contratos emergenciais serem prorrogados?
A conclusão após a verificação de Decisões do Tribunal de Contas e do que prescreve a legislação é de que os contratos não poderão ter prazo prorrogado uma vez que isto poderia afetar a regra geral que é a Licitação, de outra parte a Lei também não proíbe, mas traz mecanismos que possam resolver a necessidade da emergencialidade.
Portanto, caso exista situação em que seja necessário prorrogar um contrato emergencial a recomendação é para que devidamente justificado se constitua um novo instrumento contratual, não caracterizando desta forma, a prorrogação do contrato, mas a renovação.
Sendo o recurso da contratação emergencial uma das formas de desvios na Administração Pública, pode seu uso inadequado caracterizar ofensa ao princípio da moralidade e não tão somente pela prorrogação do contrato, que a Lei veta, mas pelo próprio uso inadequado da modalidade de dispensa com fulcro no art. 24, inciso IV da Lei nº 8.666/93.
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