2.2 A atividade legislativa do Poder Executivo no Brasil
2.2.3 Elaboração de leis pelo Poder Executivo
2.2.3.1 Lei delegada
O Poder Executivo não possui somente aquelas funções já discutidas nesta pesquisa científica. Atualmente, destacando-se cada vez mais o aumento das funções normativas desse Poder, na medida em que o Congresso Nacional mostra-se lento para produzir regulamentos de aplicação urgente em situações de mudança com relativa necessidade de rapidez. A função normativa do Governo é evidenciada através de regulamentos dos dispositivos emanados do Poder Legislativo, isto é, tal função é desempenhada dentro dos limites previstos nas mesmas leis aprovadas pelo Congresso Nacional, operando-se por intermédio de decretos regulamentadores, ou por leis delegadas, como será visto a partir desse momento.139
O conceito de lei delegada, nas palavras do jurista Alexandre de Moraes, é o seguinte:
Lei delegada é ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da República, em razão de autorização do Poder Legislativo, e nos limites postos por este, constituindo-se verdadeira delegação externa da função legiferante e aceita modernamente, desde que com limitações, como
138 CLÈVE. Atividade legislativa do Poder Executivo, p. 122.
139 CRUZ, Paulo Márcio. Fundamentos do Direito Constitucional. 2 ed. Curitiba: Juruá, 2003, p. 132.
mecanismo necessário para possibilitar a eficiência do Estado e sua necessidade de maior agilidade e celeridade.140
A lei delegada somente pode ser elaborada por intermédio de um ato legislativo parlamentar que autorize o Poder Executivo a editar o ato de natureza legislativa. O Legislativo transmite ao Executivo a competência material que o Parlamento possui para estabelecer direito, ou seja, através da delegação o Parlamento abandona determinada matéria a qual lhe é reservada, e atribui uma nova competência ao Governo para que este, em nome próprio, possa regular aquela matéria com toda a amplitude do Parlamento.141
Mesmo havendo necessidade de aprovação pelo Congresso Nacional de uma resolução autorizando o Presidente da República para editar a lei delegada, a mesma possui natureza jurídica de ato normativo primário, como se derivado de pronto da própria Constituição.142
Quanto ao processo de formação da lei delegada, importante observar que esta deverá ser solicitada pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, e essa solicitação, por sua vez, deverá indicar o assunto referente à lei a ser editada, ressalvadas as limitações às matérias das leis delegadas. Uma vez encaminhada ao Congresso Nacional, a solicitação deverá ser submetida à votação pelas casas do Congresso, sendo que este decidirá em sessão bicameral conjunta ou separadamente, devendo ser aprovada por maioria simples, e terá forma de resolução.143
Ao fim, ressalta-se o caráter temporário da lei delegada, que não poderá ultrapassar uma legislatura sob pena de importar abdicação ou renúncia do Poder Legislativo de sua função primordial, e a resolução, uma vez retornando ao Presidente da República, este elaborará o texto normativo promulgando e determinando a sua publicação, havendo a possibilidade de que o Congresso Nacional estabeleça na resolução que concede a delegação, a determinação de que o projeto elaborado pelo Presidente da República retorne ao Legislativo para a apreciação em votação única. Neste caso, se o Congresso aprovar todo o projeto, o Presidente da República deverá efetivar a promulgação e a publicação. Se o projeto for integralmente rejeitado, este deverá ser arquivado.144
140 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 20 ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 645.
141 KADRI. O executivo legislador: o caso brasileiro, p. 117.
142 MORAES. Direito Constitucional, p. 646.
143 MORAES. Direito Constitucional, p. 646.
144 MORAES. Direito Constitucional, p. 647.
2.2.3.2 Regulamentos e decretos autônomos
Os regulamentos, diferentemente da lei delegada, possuem verdadeiro caráter administrativo com base normativa. Pode-se definir o regulamento como qualquer ato normativo – geral ou abstrato – emanado dos órgãos da Administração Pública. Em sentido estrito, o regulamento é ato normativo editado privativamente pelo Presidente da República e pode ser de duas ordens: a) limitações de natureza formal e; b) limitações de natureza material.145
O primeiro limite formal está ligado à competência. Neste caso, o Presidente da República é o primariamente competente para editar os regulamentos, de acordo com o artigo 84 da Constituição Federal. O segundo limite formal diz respeito ao veículo de edição, ou seja, a maneira de como é posto em prática para ter eficácia no âmbito jurídico. O regulamento é veiculado por meio de decreto, e este constitui o meio pelo qual o Presidente da República formaliza seus atos políticos e administrativos. Em continuidade, depara-se com o terceiro limite formal, o qual se vincula com a publicação do decreto regulamentar. Discute-se aqui se, se trata de regulamento interno, o qual produzirá efeitos somente no âmbito da Administração, ou se, se trata de regulamento que deva produzir efeitos com relação a terceiros, e assim, neste caso, impõe-se a publicação do regulamento.146
No Brasil não há matéria restrita aos regulamentos. A princípio, todos os atos normativos são disciplináveis pela lei, e esta, pode inovar a ordem jurídica para criar direitos e obrigações.
Já os decretos autônomos foram trazidos à tona pela Emenda Constitucional nº. 32 de 2001, a qual inseriu no artigo 84, IV147, da Constituição Federal. Neste âmbito, a atividade normativa mais uma vez, não resta exaurida no Poder Legislativo, isso porque o Executivo tem competência para expedir regulamento de natureza geral e efeito externo, sendo a Constituição Federal, sede do fundamento dessa competência.148
Com esse decreto não se tem a possibilidade de inovar na ordem jurídica, não se pode criar direitos, obrigações, proibições, medida punitivas, até porque ninguém é obrigado a
145 CLÈVE. Atividade legislativa do Poder Executivo, p. 277.
146 CLÈVE. Atividade legislativa do Poder Executivo, p. 279.
147 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...] IV – sancionar, promulgar e fazer publicar leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução; [...] VI – dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;
148 DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2006, p. 102.
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei, conforme art. 5º, II da Constituição. Tal decreto tem por objeto principal regulamentar matéria prevista em lei, não devendo ser utilizado como ato normativo que pretende derivar o seu conteúdo díretamente da Constituição Federal. Excepcionalmente, pode haver decreto autônomo dispondo sobre organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos, bem como sobre extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos, conforme dispõe o artigo 84, VI da Constituição Federal.149
Conclui-se, portanto, que o regulamento é um ato normativo privativo do Presidente da República, exercendo a função administrativa, outrossim, normativa, por intermédio de decreto referendado por Ministro de Estado, com a finalidade de disciplinar a aplicação das leis que regem as relações jurídicas exemplificadas na presença do Estado- poder.150 Por outro lado, os decretos autônomos são figuras previstas à disposição do Presidente da República aptas a regulamentar matéria já prevista em lei.
Dessa forma, encerra-se o presente tópico e parte-se para um dos temas fundamentais da pesquisa, ou seja, as Medidas Provisórias, as quais englobam uma controvérsia amplamente discutida pela doutrina nacional, bem como pelo Supremo Tribunal Federal. Tais medidas podem ser subentendidas como o principal ato legiferante do Poder Executivo, e é por isso que serão tratadas num tópico específico, o qual constitui parte da controvérsia provocada nesta obra acadêmica.