Preponderância do Poder Executivo sobre o Legislativo: o poder de agenda

Atualmente o Poder Executivo domina o processo legislativo porque tem o poder de agenda, ou seja, suas propostas ao Congresso Nacional, e esta agenda é processada e votada pelo Poder Legislativo organizado de forma centralizada em torno de regras que distribuem direitos parlamentares de acordo com princípios partidários. O Presidente da República conta com diversos meios para “induzir” os parlamentares à cooperação, e estes, por sua vez, não encontram meios próprios para perseguir interesses particulares, pelo contrário, o melhor caminho para a obtenção de recursos eleitorais, é o voto disciplinado.⁹⁶

O jurista italiano Mauro Capelletti afirma que os próprios entes públicos, com o fim de auxiliar seus programas e grupos por eles representados, procuram promover apoios e alianças com outros grupos, dentro e fora do governo. Capelletti, ao citar o jurista Martin Shapiro, sustenta que os cientistas políticos amplamente demonstraram a liderança legislativa e executiva, embora tradicionalmente considerada diretamente responsável perante o povo.⁹⁷ Capelletti busca em Shapiro possível consenso para explicar, de certa forma, o presidencialismo de coalizão:

O que realmente emerge da análise do Congresso e da Presidência não é o simples retrato de organismos democráticos e majoritários, que dão voz à vontade popular e são responsáveis perante ela, mas antes a complexa estrutura política na qual grupos variados procuram vantagem, manobrando entre vários centros de poder. O que daí resulta não é necessariamente a

95 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 84.

96 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 85.

97 CAPELLETTI, Mauro. Juízes legisladores? Trad. Carlos Alberto Álvaro de Oliveira. Porto Alegre: Fabris, 1993, p. 96.

enunciação da vontade da maioria [...], e sim, freqüentemente, o compromisso entre grupos com interesses conflitantes.⁹⁸

O Executivo, ainda, por ter controle do acesso à patronagem⁹⁹, dispõe de recursos para impor disciplina aos membros da coalizão que o apóia. Nestes termos, verifica-se que o Presidente, ao dispor de meios para impor sanções aos membros da coalizão, é capaz de obter apoio partidário consistente. É por isso que Limongi e Figueiredo ressaltam que as relações entre Executivo e Legislativo são afetadas pela extensão dos poderes legislativos controlados pela presidência, de tal forma que:¹⁰⁰

Presidentes com pequenos poderes legislativos são forçados à negociação, pois sabem que sem concessões não terão sua agenda aprovada. Presidentes situados no outro extremo do espectro procuração governar contornando as resistências dos congressistas e buscando forçar o Legislativo a ceder. Por isto mesmo, neste caso o padrão de relações que se estabelece entre os dois poderes é mais conflituoso do que no primeiro.¹⁰¹

George Tsebellis, citado por Limongi e Figueiredo, alude que: “Nos sistemas parlamentaristas, o Poder Executivo (o governo) controla a agenda e o Poder Legislativo aceita ou rejeita as propostas, enquanto nos sistemas presidencialistas o Legislativo (o Parlamento) formula as propostas e o Executivo (o presidente) as sanciona ou veta”.¹⁰²

Levando-se em consideração que para os partidos políticos o importante é tentar convencer a sociedade de que sua posição é mais adequada, seja na direção de conceder mais apoio ao Presidente da República, seja na defesa da independência do processo legislativo, cumpre buscar a explicação de por que o relacionamento do Presidente da República com os deputados/partidos políticos ocorre de tal forma, por que varia ao longo do tempo, e qual a probabilidade desta situação perdurar.¹⁰³ A explicação plausível proposta pelo jurista Fabiano Santos é o poder de agenda do Presidente como ferramenta essencial. Santos expõe:

98 SHAPIRO, Martin. Courts. Chicago/London: The University of Chicago Press, 1981 Apud CAPELLETTI, Mauro. Juízes legisladores? Trad. Carlos Alberto Álvaro de Oliveira. Porto Alegre: Fabris, 1993, p. 95.

99 Patronagem é referida como uma relação através da qual se torna possível o acesso a bens, recursos, serviços e mesmo posições sociais que, de outra forma, não poderiam ser obtidos. Trata-se de um vinculo pessoal, vertical, entre indivíduos de status, poder e riqueza diferentes, uma relação assimétrica que se expressa mesmo através de uma troca desequilibrada, com fluxos de natureza distinta. Disponível em

<http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_14/rbcs14_07.htm> Acesso em 21 out. 2008.

100 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 85-86.

101 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 86.

102 TSEBELLIS, George. Processo decisório em Sistemas Políticos: Veto Players no Presidencialismo, Parlamentarismo, Multicameralismo e Pluripartidarismo. Revista Brasileira de Ciências Sociais, n. 34, v. 12 Apud LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 87.

103 SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão. UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2003, p. 59.

A explicação para a modificação observada encontra-se no poder de agenda do presidente. Vale dizer, mudanças na capacidade de este intervir no processo legislativo produziram impactos significativos no comportamento dos partidos e dos deputados tomados individualmente. Impactos, importante notar, no sentido de ampliar o potencial de apoio legislativo ao Poder Executivo.¹⁰⁴

A Constituição Federal de 1988 confere iniciativa exclusiva ao Presidente da República em matérias orçamentárias e veda emendas parlamentares que impliquem a ampliação dos gastos previstos. Além disso, o Presidente tem ainda a exclusividade de iniciativa em matéria tributária com relação à organização administrativa. De outra baila, além destas prerrogativas, destacam-se as passíveis de serem editadas com força de lei, como as Medidas Provisórias. Trata-se de um importante mecanismo disponível ao Executivo, porque a promulgação deste decreto implica em imediata alteração do status quo, isto quer dizer que surtirá efeito assim que for editada, sem necessidade de votação pelos membros do Legislativo. Por outro lado, se a Medida Provisória fosse introduzida pelo mesmo processo da lei ordinária, poderia ser rejeitada de imediato.¹⁰⁵

O Presidente da Republica, eivado de amplos poderes legislativos sabe que tem maiores chances de impor unilateralmente a sua agenda e menor incentivo a negociar com o Legislativo. Um presidente dotado de amplos poderes legislativos pode, por si só, ditar a agenda de trabalhos legislativos e, assim, induzir parlamentares à cooperação.¹⁰⁶

Moraes fortalece o argumento expondo que o Presidente da República, por sua vez, tem a prerrogativa de solicitar urgência nos projetos de lei de sua iniciativa, o que permite abreviar os prazos de tramitação de sua agenda e retira dos órgãos diretivos e comissões legislativas a possibilidade de engavetamento de proposições que contrariem os interesses do primeiro. Porém, em que pesem essas prerrogativas do Poder Executivo, é evidente que, em contrapartida, mesmo executivos dotados de fortes poderes legislativos não podem governar contra a vontade da maioria parlamentar, pois proposições legislativas só são aprovadas se obtiverem apoio das maiorias.¹⁰⁷

O período atual da política brasileira, expressa notável supremacia do Poder Executivo. Seja via capacidade decisória frente ao Legislativo, seja pelo grau de coesão, é disciplina dos partidos que formalmente pertencem à coalizão de apoio presidencial na

104 SANTOS. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão, p. 59.

105 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 87-88.

106 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 89-90.

107 MORAES. Executivo e Legislativo no Brasil pós-constituinte, p. 48.

Câmara. Em suma, a agenda política assume contornos de uma agenda imposta.¹⁰⁸ A necessidade de diminuir-se o número de partidos políticos e gerar institucionalmente as possibilidades de existência de presidentes apoiados por partidos majoritários, se justifica na medida em que se impossibilita que presidentes sejam apoiados por coalizões partidárias.¹⁰⁹ Para melhor compreensão, cumpre definir as vertentes existentes entre o Poder Executivo e os partidos políticos.

Moraes sustenta que as regras de organização interna do Congresso Nacional e a extensão dos poderes legislativos do Presidente da República permitem a este o sucesso na aprovação de sua agenda legislativa, como esclarece o autor:

A observação das regras de organização interna do Congresso Nacional e a extensão dos poderes legislativos do Presidente da República permitem, por conseguinte, que se tirem conclusões mais pertinentes sobre o funcionamento do sistema político brasileiro e que se dê uma explicação abrangente para o sucesso do Executivo na aprovação de sua agenda legislativa, o comportamento disciplinado dos parlamentares e o apoio partidário obtido pelos diferentes governos brasileiros sob a vigência da Constituição de 1988.¹¹⁰

O papel desempenhado pelos líderes dos partidos políticos é o de representar os interesses do seu partido junto ao Poder Executivo, e os do Executivo junto aos partidos. Eles agem como uma linha de comunicação entre as bancadas do Legislativo e do Executivo. Isso explica por que os acordos entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo são estruturados em torno dos partidos políticos, já que, para o parlamentar é salutar seguir a linha de seu líder e votar com o partido.¹¹¹ Esclarecem Limongi e Figueiredo:

Os argumentos apresentados indicam que o Executivo se encontre em uma posição estrategicamente favorável para negociar com os partidos. Este ponto precisa ser ressaltado porque muitos entenderão que nosso argumento acaba por retornar ao argumento tradicional, qual seja, o de que o presidente pagaria um preço excessivamente alto para ser capaz de aprovar sua agenda.¹¹²

Como uma possível proposta de explicação para o tema em discussão neste tópico, pode-se ressaltar: primeiramente, tendo como base o sistema político brasileiro, no qual, combina-se presidencialismo e multipartidarismo e, levando-se em conta ainda, o

108 SANTOS. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão, p. 60.

109 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 90.

110 MORAES. Executivo e Legislativo no Brasil pós-constituinte, p. 49.

111 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 99.

112 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 99.

Presidente da República como membro de um partido minoritário (v.g.) na Câmara dos Deputados, buscará, por certo, articular uma coalizão de apoio com partidos simpáticos ao seu programa de governo. Fabiano Santos ressalta que o problema de se evitar tal situação está na seguinte pergunta: “como garantir apoio às propostas de políticas que dependem de aprovação parlamentar?”¹¹³ O autor propõe uma resposta:

Argumentarei que, nessas condições, existem dois recursos básicos mediante os quais uma coalizão de apoio pode ser formada ou mantida: utilização estratégica da patronagem e utilização do poder de agenda. Em particular, mostrarei que a utilização estratégica da patronagem, quando acompanhada da utilização do poder de agenda fornece colaboração parlamentar mais segura do que é o caso quando lideranças e presidente utilizam apenas o primeiro desses recursos.¹¹⁴

Diz-se que o Poder Executivo explora estrategicamente seu controle às benesses relacionadas ao exercício do poder para reduzir os custos pagos pelo apoio recebido dos partidos políticos. Pode-se até afirmar que o Presidente da República distribui parcela do orçamento entre os partidos dispostos a ingressar na coalizão que o apoiará. O Presidente da República possui vantagem de proposição, pois monopoliza o acesso aos recursos públicos, podendo tirar vantagem desse controle.¹¹⁵

Importante demonstrar os dizeres de Filomeno Moraes quando expõe que o Congresso Nacional não é uma instância de veto ao Executivo, pelo contrário, utiliza apenas a estratégia de agir irresponsavelmente quando não coopera com o Presidente da República. O autor explica este fenômeno nos seguintes termos:

A análise da recente experiência presidencialista no Brasil revela que o Congresso não é uma instância de veto à agenda do Executivo. Aliás, conforme já chamaram a atenção Shugart e Carey (1992), não é verdade que, sob presidencialismos (considere-se a relevância das variações institucionais do sistema presidencial de governo) todo e qualquer parlamentar utiliza apenas a estratégia de agir irresponsavelmente e não cooperar com o Executivo. Este, dependendo do arranjo político-constitucional pode dispor de recursos que induzam os parlamentares a cooperar com o governo e a sustentá-lo. O controle exercido pelo Executivo sobre a iniciativa legislativa cria incentivos para que os parlamentares se juntem ao governo apoiando sua agenda.¹¹⁶

113 SANTOS. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão, p. 63-64.

114 SANTOS. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão, p. 64.

115 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 100.

116 MORAES. Executivo e Legislativo no Brasil pós-constituinte, p. 49.

Fabiano Santos relata que a decisão dos deputados de participar de coalizões de apoio presidencial dependerá não somente do grau de concordância com seu programa de governo, mas também do acesso a cargos públicos dado por esta cooperação. A combinação de ideologia e patronagem, acaba por definir a melhor estratégia para que o Presidente forme sua base de sustentação parlamentar. De forma resumida, diz-se que o Presidente possui recursos importantes que podem ser utilizados como moeda de troca numa eventual “compra”

de apoio parlamentar.¹¹⁷

O controle exercido pelo Presidente e pelos líderes dos partidos políticos sobre a agenda dos trabalhos parlamentares e do processo decisório no Congresso Nacional, tem efeito significativo sobre o desempenho da coalizão de apoio ao Presidente da República e à sua capacidade de manter-se unida ao longo do tempo.¹¹⁸ Os líderes partidários dispõem de mecanismos que lhes permitem neutralizar o impacto de estratégias individualistas dos parlamentares. As emendas constituem um dos principais meios dos parlamentares fazer valer seus interesses particulares.¹¹⁹

Ainda, referindo-se ao poder de agenda do Presidente e das lideranças partidárias, a questão principal gira em torno das prerrogativas do poder acumuladas nas mãos das lideranças partidárias, e da capacidade do Poder Executivo de iniciar e influenciar o processo legislativo. Ademais, o direito que o Presidente possui de requerer urgência para seus projetos, confere recurso de enorme valor em se tratando da atividade parlamentar.¹²⁰ Fabiano Santos explica que, em contraposição, havendo ausência do poder de agenda, pode-se imaginar um cenário de incerteza para as pretensões do Presidente da República:

É lícito supor, por contraposição, que a dinâmica das interações Executivo- Legislativo assumirá feição inteiramente distinta na ausência do poder de agenda em favor do presidente. Sem que seja possível ao governo manipular estrategicamente a distribuição de preferências dos deputados e ocupar a agenda do plenário, retirando tempo para a tramitação de matérias originadas no Legislativo, pode-se imaginar um cenário de extrema incerteza para as pretensões do presidente. Não só os deputados adquirem maior influência legislativa, como também a taxa de cooperação com o presidente tende a ser sistematicamente menor. A hipótese central é a de que neste contexto o presidente se vê obrigado a buscar apoio em partidos de oposição, o que acaba produzindo a falta de coesão partidária inicialmente esperada. Em contextos em que o poder de agenda aumenta a expectativa presidencial em torno da coesão de sua base, formada a partir da distribuição de cargos

117 SANTOS. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão, p. 65-66.

118 HUBER, John D. Rationalizing Parliament. Cambridge: Cambridge University Press, 1996. Apud LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 102.

119 LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 102.

120 SANTOS. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão, p. 68-71.

governamentais, a tentação de buscar apoio na oposição diminui, o que, por sua vez, reforça a coesão de sua coalizão original. Em outras palavras, assumo que em qualquer situação no caso brasileiro, a coalizão de apoio ao presidente será formada a partir da distribuição de portfólios ministeriais. O que varia é a natureza dos partidos beneficiados pela distribuição. Em um caso, na ausência do poder de agenda, parece racional ao governo buscar entendimentos com a oposição formal, isto é, com membros do parlamento cujas preferências se afastam da orientação do partido pelo qual o presidente se elegeu. Caso contrário, o presidente restringirá a patronagem aos partidos mais próximos de seu programa de governo.¹²¹

A concepção desenvolvida no âmbito do presidencialismo de coalizão põe em questão o tratamento distinto que é dado ao funcionamento de governos de coalizão em regimes parlamentaristas e presidencialistas. A compreensão lógica do processo de decisão no sistema presidencialista deve levar em conta também variáveis internas à organização do próprio processo decisório.¹²²

O Executivo brasileiro organiza o apoio à sua agenda legislativa em bases partidárias, em moldes muito similares àqueles encontrados em regimes parlamentaristas. O Presidente da República distribui as pastas ministeriais com o objetivo de obter o apoio da maioria dos legisladores; os partidos que recebem pastas são membros do governo e devem comportar-se como tal no Congresso Nacional, votando a favor das iniciativas patrocinadas pelo Poder Executivo. Tende-se a descartar a possibilidade de que coalizões partidárias em apoio ao Executivo se formem e funcionem a contento sob o presidencialismo. No Brasil pós- constituinte, os presidentes organizam ministérios em bases partidárias, e as coalizões assim construídas tendem a funcionar no Congresso Nacional.¹²³

O presidencialismo de coalizão, em suma, é evidenciado pela preponderância da proposta de governo do Presidente da República, evidenciada pelo seu poder de agenda parlamentar, o que gera forte influência no processo legislativo, por meio de controle da pauta de votação das propostas, mesmo daquelas surgidas do próprio Poder Legislativo. Dessa maneira, o Presidente, eivado de tal poder, impõe, de certa forma, seu plano de governo por intermédio também, como será visto adiante, do poder originário legiferante que possui, principalmente com a utilização de um mecanismo de extrema importância frente ao fenômeno do presidencialismo de coalizão, ou seja, as Medidas Provisórias.

121 SANTOS. O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão, p. 59.

122 SHUGART, Alfred; SKACH, Cindy. Presidents and Assemblies: Constitucional Design and Electoral Dynamics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992. Apud LIMONGI; FIGUEIREDO. Bases institucionais do presidencialismo de coalizão, p. 103.

123 MORAES. Executivo e Legislativo no Brasil pós-constituinte, p. 49.