amparado pelas instituições médicas. Essa abrangência fica mais evidente no capítulo 4, quando será abordado as políticas públicas em situações de violência sexual.
A discussão também esbarra nas premissas que a criança não possui habilidade para falar de seus sentimentos, sobre si mesma e que não são lúcidas sobre elas si mesmas, inclusive sobre sua sexualidade. Outro ponto polêmico que foi apropriado convenientemente pelo judiciário, quando criança é chamada a depor em situações envolvendo abuso sexual intrafamiliar.
Enfim, os termos “abuso sexual”, “pedofilia” e “exploração sexual” revelam, mais que usos descritivos e neutros, categorias que se desdobram em políticas distintas e em efeitos diversos. E, como desdobramentos decorrentes da violência sexual contra crianças e adolescentes, temos tanto a medicalização, quanto a judicialização desta conduta, inseridas numa proliferação de discursos que ora clamam por proteção, ora por tratamento e, muito, por punição.
A seguir, será abordada a legislação que regula os direitos de crianças e adolescentes e as influências no campo das políticas públicas.
sociais e que produzem subjetividades e saberes sobre aqueles que se inserem em sua categoria.
Somos herdeiros da “era dos direitos”, tendo como marco a Revolução francesa de 1789 e os ideais de liberdade, igualdade e fraternidade - fundamentos dos direitos humanos que foram ratificados na declaração de 1948 criada pela ONU no pós-guerra. Essas duas grandes declarações, segundo Coimbra, Lobo e Nascimento (2009, p. 37), se tornaram marcos da história oficial da humanidade e os direitos nelas contidos são reservados e garantidos para as elites, tendo em vista que:
Os marginalizados de toda ordem nunca fizeram parte dos grupos que, ao longo dos séculos XIX, XX e XXI, tiveram e continuam tendo sua humanidade e seus direitos garantidos. Ou seja, foram e continuam sendo defendidos certos tipos de direitos dentro de certos modelos, que terão que estar e caber dentro de certos territórios bem marcados e delimitados por certos parâmetros que não poderão ser ultrapassados, em vez de pensar os direitos como essência universal do que é humano, poderíamos, por meio de outras construções, derivá-los como diferentes modos de sensibilidade, diferentes modos de viver, pensar, perceber, sentir; enfim, diferentes jeitos de estar e existir-no-mundo.
No entanto, em se tratando de políticas públicas para crianças e adolescentes e levando-se em consideração que vivemos em um Estado democrático (dito) de Direito, a luta pela defesa de direitos traz vantagens operacionais e que são fundamentais para a garantia de determinadas políticas. A história dos movimentos sociais tem mostrado que algumas conquistas legais, de alguma forma, contribuíram para a transformação de práticas ligadas à atenção à infância, práticas essas menos autoritárias, que reconhecem a importância do respeito à condição de desenvolvimento de crianças e adolescentes e têm permitido também conferir certo protagonismo a esse segmento que, historicamente, vem sendo tutelado pelos adultos.
As terminologias utilizadas estão longe de ser neutras e irão produzir efeitos e suas escolhas são eminentemente políticas. Assim, permanece no campo dos direitos da criança e do adolescente uma luta em afirmar o reconhecimento de direitos sexuais, em vez de somente tratar a questão pela via penal, da repressão.
Rios (2006) defende o uso do termo “direito democrático da sexualidade”, que exige o reconhecimento da relação entre democracia, cidadania, direitos humanos e direitos sexuais. Tal proposta está referenciada na
possibilidade do livre exercício responsável da sexualidade, criando as bases para uma regulação jurídica que supere as tradicionais abordagens repressivas que caracterizam as intervenções jurídicas nesses domínios.
Implica, por assim dizer, uma compreensão positiva dos direitos sexuais, na qual o conjunto de normas jurídicas e sua aplicação possam ir além de regulações restritivas, forjando condições para um direito da sexualidade que seja emancipatório em seu espírito (RIOS, 2006, p. 72-73).
Os instrumentos internacionais de direitos humanos se aproximaram da questão da sexualidade tendo como ponto de partida a ideia de direitos reprodutivos e o reconhecimento da situação de vulnerabilidade das mulheres. Partindo de proclamações genéricas e abstratas como direito à vida, à saúde, à igualdade, à integridade, ao trabalho e à educação e proteção contra a violência, não demorou muito para que os documentos internacionais se voltassem mais especificamente para a reprodução e a condição feminina (RIOS, 2006).
O termo “direitos reprodutivos” veio a público no I Encontro Internacional de Saúde da Mulher, em Amsterdã, em 1984. O conteúdo dos direitos reprodutivos foi formulado, inicialmente, sob o marco de desconstrução da maternidade como um dever e da luta pelo direito ao aborto e à anticoncepção (MATTAR, 2008). Porém, foi somente em 1994 que a nomenclatura “direitos reprodutivos” foi consagrada na Conferência Internacional de População e Desenvolvimento (CIPD), no Cairo, Egito.
(VIANA; LACERDA, 2004; MATTAR, 2008; RIOS, 2006).
A Conferência do Cairo afirmou os direitos reprodutivos como categoria de direitos humanos e apontou para o reconhecimento dos direitos sexuais pondo em destaque o relacionamento igualitário entre homens e mulheres e a importância de considerar as necessidades dos adolescentes, capacitando-os a decidirem melhor sobre o exercício da sexualidade, livre de discriminações, coerções e violências (RIOS, 2006).
Desde então, o conceito de direitos reprodutivos vem sofrendo modificações, ora enfatizando a escolha reprodutiva como um direito humano universal, ora o acesso aos serviços de saúde reprodutiva por meio de medidas preventivas e paliativas para proteger a saúde reprodutiva da mulher, dando-lhe meios para exercer a sua autodeterminação reprodutiva. Em 1995, a IV Conferência Mundial sobre a Mulher, em Pequim, reforçou que
[O]s direitos reprodutivos abrangem certos direitos humanos já reconhecidos em leis nacionais, em documentos internacionais sobre direitos humanos e em outros documentos consensuais. Esses direitos se
ancoram no reconhecimento do direito básico de todo casal e de todo indivíduo de decidir livre e responsavelmente sobre o número, o espaçamento e a oportunidade de ter filhos e de ter a informação e os meios de assim o fazer, e o direito de gozar do mais elevado padrão de saúde sexual e reprodutiva. Inclui também seu direito de tomar decisões sobre a reprodução livre de discriminação, coerção ou violência, conforme expresso em documentos sobre direitos humanos (MATTAR, 2008, p. 63- 64).
No tocante aos direitos sexuais, é também na década de 1980 que a temática aparece principalmente no contexto da epidemia do HIV/AIDS, impulsionada pelo movimento gay e lésbico e parte do movimento feminista. No entanto, nos documentos internacionais, somente em 1995, na IV Conferência Mundial sobre a Mulher, que a discussão ganhou visibilidade, sendo que, nesse momento, ainda não havia uma definição propriamente dita dos direitos sexuais (MATTAR, 2008).
Segundo Petchesky (apud MATTAR, 2008), o desenvolvimento dos direitos sexuais foi possível, inicialmente, de uma forma negativa, a partir da demanda de direitos que vedam o abuso ou exploração e principalmente voltada para o combate às violações. Para a autora, é fundamental que o desenvolvimento dos direitos sexuais se volte para a ampliação de um conceito positivo, que, além do combate às discriminações e abusos contra as minorias sexuais, devem também englobar as chamadas “titularidades (entitlements) afirmativas” (MATTAR, 2008, p. 65).
A análise das leis sob a ótica das mulheres criticou a indeterminação dessas que em sua suposta neutralidade e objetividade, acabaram por mascarar hierarquias e as distribuições de poder. O movimento feminista, em função dessa indeterminação das leis, construiu uma agenda de direitos na busca pela igualdade entre homens e mulheres e da crítica ao não exercício dos direitos humanos pela mulher em função da sua exclusão e não respeito às necessidades exclusivas do seu gênero, tais como os direitos reprodutivos, que requerem uma estrutura de direitos específica.
Segundo Mattar (2008, p. 74-75),
a regulação da sexualidade mantém-se até o presente na interface entre o público e o privado. Se por um lado, o exercício dos direitos sexuais está no âmbito da privacidade e da liberdade sexual relativa à forma como se obtém prazer; por outro, é preciso a proteção estatal para que essa liberdade possa ser exercida plenamente, sem discriminação, coerção ou violência. O equilíbrio da regulação e desregulação estatal - ou seja, entre liberdade e proteção - é, como dizem Sonia Corrêa e Maria Betânia Ávila, um tema
"inconcluso". Em especial porque, ao romper as barreiras da esfera privada, em que, com frequência, ocorrem os abusos em relação à sexualidade (e à
reprodução), pode-se dar espaço para uma exagerada intervenção estatal implicando restrição à liberdade do indivíduo. Ao buscar este equilíbrio, corre-se o risco de se estar a fazer um convite para o abuso da discricionariedade estatal.
Sobre esse fio de navalha que se interpõe entre o público e o privado, Rios (2006) afirma que uma abordagem estritamente penal, descontextualizada do paradigma dos direitos humanos, com ênfase na punição e menos pautada em questões que envolvem a dignidade e a cidadania, pode se tornar inexpressiva nos contextos em que a opressão sexual é violenta e cotidiana. Além disso, a esfera privada não pode se blindar e servir de abrigo ao machismo, ao heterossexismo e à desigualdade entre homens e mulheres, adultos e crianças, e entre pais e filhos.
Nesse sentido, os instrumentos internacionais de direitos humanos, segundo a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra a Mulher, implicam os Estados na
modificação dos padrões socioculturais de homens e mulheres, com vistas a alcançar a eliminação de preconceitos e práticas consuetudinárias e de qualquer outra índole que estejam baseados na ideia de inferioridade ou superioridade de qualquer dos sexos ou funções estereotipadas de homens e mulheres (RIOS, 2006, p. 93).
Observa-se, assim, uma conexão entre diversos tipos de direitos:
reprodutivos, da mulher e da saúde, com destaque para os direitos reprodutivos primeiramente e uma posterior vinculação dos direitos sexuais, mais voltados para os aspectos liberais, dificultando seu reconhecimento jurídico.
Rios (2006, p. 78) defende que
é preciso, portanto, diante do fenômeno da desassociação entre sexualidade e reprodução, realizar, no campo jurídico, o movimento verificado nas ciências sociais, dotando de legitimidade e dando consistência a um saber jurídico sobre a sexualidade, esfera da vida fundamental no contexto da sociedade ocidental contemporânea.
Se a sexualidade, no discurso internacional dos direitos humanos, surgiu somente em 1993, e mesmo assim atrelada a uma discussão ligada à reprodução e ao discurso negativo de combate à violência ou coerção, não é de se estranhar que semelhanças tenham ocorrido no contexto infanto-juvenil e que, consequentemente, falar em direitos sexuais para o público infanto-juvenil torna-se mais espinhoso ou mesmo inexpressivo.
Não obstante, o debate em torno dos direitos sexuais de crianças e adolescentes, guardadas as especificidades do campo, se aproximou da trajetória do movimento feminista, que percorreu uma agenda de reivindicações protagonistas de uma discussão mais ampla sobre direitos sexuais e reprodutivos e que, inclusive, fortaleceram outros segmentos sociais, expandindo sua luta para além da sua própria causa.
Se aliando ao movimento feminista,
o “abuso sexual” emerge enquanto problema político, relacionado às desigualdades de gênero, por volta dos anos 1960, a partir da atuação da segunda onda do movimento feminista, que formula a crítica ao "modelo patriarcal" de família, que legitimaria a violência de homens contra mulheres e de adultos contra crianças. Na passagem da década de 1980 para a de 1990, essa crítica é incorporada pelos movimentos sociais emergentes que atuam na defesa dos direitos da criança e do adolescente, que passam a tratar o “abuso sexual infanto-juvenil” enquanto uma questão política particularizada e especialmente dramática (LOWENKRON, 2010, p. 15-16).
Para entender de que modo a intervenção estatal se utilizou de mecanismos jurídicos, assistenciais e científicos para atuar sobre a família e, com isso, manter o controle social, veremos como se deu a trajetória da assistência à infância no Brasil, a partir do momento em que o Estado tomou para si o encargo daqueles que eram relegados à caridade e à piedade pública. Desta forma, o capítulo seguinte será sobre as políticas públicas na área da infância e adolescência e será traçada a trajetória que marca a história da legislação e das políticas públicas de crianças e adolescentes, tendo seu marco na década de 1990. Porém, resquícios de um passado não tão distante assim ainda assombram os discursos e práticas relacionadas ao público infanto-juvenil, portanto, um breve resumo sobre a legislação e políticas dirigidas às crianças e adolescentes irá indicar as tentativas de superação de um projeto político que culminou em práticas de criminalização da pobreza, asilamento, individualização das questões sociais e desqualificação de arranjos familiares.
3 AS POLÍTICAS PÚBLICAS NO CAMPO DA INFÂNCIA E ADOLESCÊNCIA
A história das políticas sociais voltadas para a infância nos remete ao surgimento do sistema de rodas de expostos,10 utilizadas nas Santas Casas de Misericórdia, consideradas as primeiras instituições de assistência à criança abandonada no Brasil (MARCÍLIO, 2001).
Com o aumento do número de crianças pelas ruas, as autoridades passaram a solicitar a criação das rodas de expostos, porém não queriam se responsabilizar pela assistência a essas crianças, que ficaram sob responsabilidade das Santas Casas de Misericórdia (MARCÍLIO, 2001). O sistema de rodas começou a ser extinto no século XIX e foi alvo de críticas em função do alto índice de mortalidade infantil, sendo visto como imoral e contra os interesses do Estado.11
A caridade, vinculada às ações da Igreja Católica, esteve fortemente presente nas iniciativas em relação à criança pobre no Brasil até o final do século XIX, enfraquecendo-se a partir de 1850, período no qual o Estado passou a atuar mais concretamente em relação a este segmento.12
Inicia-se uma nova fase na história da assistência à infância, que contou, principalmente, com a participação da medicina higienista, horrorizada com os altíssimos índices de mortalidade infantil, dos eugenistas, defensores da evolução da raça, de juristas, preocupados com a ameaça social da adolescência infratora, e do Estado, interessado nas forças úteis que estavam sendo minguadas e perdidas, que passa a atuar mais por princípios filantrópicos e menos pela caridade que marca a primeira fase de assistência à infância abandonada.
10 Modelo inventado na Europa medieval, e implementado no Brasil no ano de 1726. O nome da Roda advém do dispositivo onde inseriam os bebes que eram abandonados. Em forma cilíndrica, dividida ao meio por uma divisória, era fixada no muro da instituição e sua parte externa permitia depositar a criança e, ao girar a roda, a criança passava para o outro lado do muro sem que o depositante fosse identificado. Em seguida, puxava-se uma cordinha com sino, sinal que uma criança havia sido abandonada. (MARCÍLIO, 2001)
11 No Brasil, a extinção do sistema de roda dos expostos iniciou-se no século XIX e perdurou durante o século XX, só se extinguindo por completo na década de 1950, sendo as últimas do gênero nesse período, em todo o mundo ocidental (MARCÍLIO, 2001)
12 Em 1859 foi criado o Imperial Instituto de Meninos Cegos e outras instituições foram criadas na mesma época: Imperial Instituto de Meninos Surdos (1855), Escola de Aprendiz de Marinheiro (1873), Asilo de Meninos Desvalidos (1875), Escola Quinze de Novembro (1889), todos localizados no Rio de Janeiro (RIZZINI; PILOTTI, 1995).
Apesar do argumento de proteção à infância e da criação de diversos dispositivos de “cuidado”, a análise da construção jurídica infantojuvenil nos remete a um projeto de Nação que vinha se delineando em torno da prioridade da defesa social e do controle e exploração dos pobres (SHEINVAR, 2002).
As primeiras legislações da primeira metade do século XIX que faziam menção à infância eram destinadas às crianças abandonadas e às iniciativas de caráter religioso que prestavam as assistências. Será na primeira Lei Penal do Império, o Código Criminal de 1830 (BRASIL, 1830), que a distinção etária irá diferenciar a aplicação de penas. A responsabilidade penal incidia a partir dos 14 anos e os termos “menor” e “menoridade” foram utilizados, na época, para definir a responsabilidade penal do indivíduo. Já nos anos de 1850, a legislação voltou-se para a questão dos escravos, preocupando-se com os filhos, repercutindo na promulgação da Lei do Ventre Livre (BRASIL, 1871) e na preocupação do governo em relação aos seus destinos, anteriormente determinados pelos senhores, seus donos13 (BULCÃO, 2002; RIZZINI; PILOTTI, 1995).
O contexto brasileiro do final do século XIX é caracterizado por profundas mudanças nas relações de trabalho decorrentes da abolição da escravidão, e a imigração europeia; crescimento demográfico das cidades; mercado de trabalho saturado e outras transformações sócio-político-econômicas que traziam o temor pelo inchaço das cidades e os riscos daí decorrentes, em especial, os da saúde da população. As ações preventivas no campo da saúde e de controle da periculosidade ganharam terreno e o Estado, recorrendo ao apoio técnico-científico, tentou, a todo o momento, restabelecer o seu poder (BULCÃO, 2002).
A mulher tornou-se um alvo privilegiado de intervenção sobre a família e sobre os filhos e seguiu-se uma mudança na percepção da infância: “A criança é vista como o futuro cidadão, futuro do homem e da pátria, devendo ser normatizada de acordo com a nova ordem disciplinar vigente para ser útil e produtiva ao país”
(BULCÃO, 2002, p. 67-68). Entretanto, o discurso sobre a infância sofria oscilações e ora o foco incidia sobre a defesa da criança que necessitava ser protegida, ora o foco direcionava-se à criança que punha em risco a sociedade e que, por isso, precisava ser disciplinada e vigiada. De um lado temos a criança abandonada, pobre, e de outro a criança delinquente, também pobre.
13 Em 1890 foi reduzida para 9 anos a imputabilidade penal e, em 1921, revertida para 14 anos; e, em 1940, foi fixada em 18 anos a maioridade penal (PASSETTI, 1991).
Uma legislação específica voltada para a infância foi gestada nesse contexto com a promulgação do Código de Menores em 1927 (BRASIL, 1927) e a segunda versão em 1979, quando inaugurou-se a fase da “Doutrina da Situação Irregular”
(BRASIL, 1979). O Código de Menores (BRASIL, 1927) abarcou o contingente de crianças que se encontravam em situação irregular, seja pela sua pobreza, criminalidade ou mesmo pelo seu abandono e tratou os problemas de “ameaça à ordem pública” com uma medida que resolveu todos esses impasses: o asilamento de menores (SANTOS, 2004).
A lógica do Código de Menores se baseava na ideia da transferência da tutela familiar para o Estado, nas situações em que a mesma não podia ou falhava na sua função de cuidado. No entanto, a ações previstas no Código incidiram basicamente sobre os segmentos mais pauperizados e as ações de destituição do pátrio poder se revelaram dispositivos a serviço da criminalização das estratégias de sobrevivência das famílias e dos menores das camadas populares (RIZZINI; PILOTTI, 1995).
As décadas seguintes sob o jugo do Código de Menores de 1927 assistiram a uma crise do complexo tutelar de assistência à infância, que sofreu críticas devido ao caráter excludente e repressor e à atuação excessiva dos Juízos de Menores em esferas que não seriam de sua competência. Além disso, a retirada de crianças de suas famílias começou a ser questionada e o discurso oficial passou a defender a internação como última medida (SANTOS, 2004).
Para contrapor o paradigma vigente, fruto do movimento pós-guerra e de reconstrução das relações urbanas industriais, em 1959, as Nações Unidas proclamaram a Declaração dos Direitos da Criança (ASSEMBLÉIA DAS NAÇÕES UNIDAS, 1959). No Brasil, assistiram-se, ao longo dessa década, propostas de emendas ao Código de Menores que inauguraram uma concepção de “direitos especiais”, dando maior ênfase ao contexto social, nas ações consideradas ilegais e na importância da intervenção do Estado para mudar este quadro. No entanto, tais demandas não se consolidaram e não se efetivaram no contexto em que se deram as críticas, mas marcaram a necessidade de mudança das práticas institucionalizadas (SHEINVAR, 2002).
Assim, a década de 1960 e a revisão do Código de Menores na década de 1970, em vez de modificar tal quadro, consolidou a equação criança + pobreza = internato (RIZZINI; PILOTTI, 1995). Condizente com a época, em 1969, a idade penal foi reduzida para os 16 anos. Recorrendo ao uso de critérios morais, inúmeros
arranjos familiares foram desqualificados, e diversas famílias foram afastadas de seus filhos por motivo de impossibilidade dos pais proverem as condições necessárias à subsistência deles (SCHEINVAR, 2002).
É essa política da infância que emergiu em torno de um “complexo tutelar” ou
“rede de proteção à criança” e de um “aparato técnico-jurídico-policial” que, com o auxílio da Psicologia, Pedagogia e Medicina, acirrou o abismo entre as classes sociais, pouco contribuiu para mudanças efetivas na vida da criança pobre e muito colaborou para a criminalização da pobreza e individualização e patologização das questões sociais.
3.1 Mudança de paradigma? A proteção integral de crianças e adolescentes em