No tocante a esta definição de normas de eficácia limitada o doutrinador desdobra em três seguimentos, como sendo normas de eficácia limitada de princípio; institutivo e programático.
Quanto às primeiras denominadas de normas constitucionais de princípios, estas não são propriamente fundamentais, mais contêm princípios gerais, como forma de diretrizes a serem seguidas pela ordem jurídica nacional, como aquelas que consagram o princípio à isonomia, legalidade, entre outras.
Estes princípios tendem a formar um tema de uma teoria geral do direito constitucional, pois envolvem conceitos gerais, como o do federalismo, socialismo entre outros.
Já a norma chamada de princípios institutivos tem por base a indicação de uma legislação futura que lhes complete a eficácia e lhe dê efetiva aplicação. Umas deixam boa margem ao legislador ordinário, outras já limitam
103 “São de aplicabilidade direta e imediata, visto que o legislador constituinte deu normatividade suficiente ...”. SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. p. 104.
104 SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. p. 116.
mais o campo material da lei ulterior, bem como, outras deixam para o legislador ordinário apenas aspectos secundários.
José Afonso citando a tese de Azzariri, diz que:
“as normas de princípios institutivos são consideradas como precepitivas, dotadas de comandos jurídicos de aplicação direta, mas não imediata, porque requerem outras normas jurídicas integrativas, com o quê, salvo a terminologia, podemos concordar, e as programáticas seriam diretivas, destituídas de preceito concreto, mas dando só indicações ao legislador futuro105”.
O constituinte no momento da criação da Constituição reconheceu a necessidade de disciplinar às matérias relativas à organização de instituições constitucionais, mas por outras razões, limitou-se a traçar esquemas gerais, sobre o assunto, fazendo com que o legislador ordinário, termine o serviço iniciado por aqueles. Portanto, de acordo com a matéria, fica certo campo de discricionariedade ao legislador ordinário a regulamentação destas instituições106.
Quanto a sua eficácia, estas normas podem ser impositivas ou facultativas.
Impositivas são as normas que determinam ao legislador, em termos peremptórios, a emissão de uma legislação integrativa, como: “A lei disporá sobre a organização administrativa e judiciária dos Territórios” (art. 33 da CR).
105 SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. p. 125.
106 “As normas de eficácia limitada, em geral, não receberam do constituinte normatividade suficiente para sua aplicação, o qual deixou ao legislador ordinário a tarefa de completar a regulamentação da matéria nelas traçada em princípio ou esquema. As de princípio institutivo encontram-se principalmente na parte orgânica da constituição, enquanto as de princípio programático compõem os elementos sócio-ideológicos que caracterizam as cartas magnas contemporâneas. Todas elas possuem eficácia ab-rogativa da legislação precedente incompatível e criam situações subjetivas simples e de interesse legítimo, bem como direito subjetivo negativo. Todas, enfim, geram situações subjetivas de vínculo”. SILVA, José Afonso da.
Aplicabilidade das Normas Constitucionais. p. 262.
Por sua vez, as facultativas não impõem uma obrigação, limitando-se apenas a dar ao legislador ordinário a possibilidade de instruir ou regular a situação nelas delineadas. Exemplo: “A lei estadual poderá criar, mediante proposta do Tribunal de Justiça, a Justiça Militar estadual” (art. 125, § 3º). Como visto, não impõe nada ao legislador, deixando a cargo deste a criação ou não do cerne do dispositivo explícito na norma.
José Afonso diz que:
”(...) as normas impositivas estatuem a obrigatoriedade de o legislador emitir uma lei, complementar ou ordinária, na forma, condições e para os fins previstos; as normas facultativas apenas lhe atribuem poderes para disciplinar o assunto, se achar conveniente (...)”107.
Sustenta também o doutrinador que estas normas são de aplicação imediata no que tange a legislação anterior, bem como, as legislações futuras que com ela devem se moldar.
Por fim, apresenta as normas de princípio programático, como normas que prevêem compromissos do Estado, com as pessoas de forma a não serem autoritários os governos, dando, direitos de ordem principalmente econômicos e sociais.
Sobre as normas programáticas, pontua o autor:
“Em conclusão, as normas programáticas têm eficácia jurídica imediata, direta e vinculante nos casos seguintes:
I – estabelecem um dever para o legislador ordinário;
II – condicionam a legislação futura, com a conseqüência de serem inconstitucionais as leis ou atos que as ferirem;
III – informam a concepção do Estado e da sociedade e inspiram sua ordenação jurídica, mediante a atribuição de fins sociais, proteção dos valores da justiça social e revelação dos componentes do bem comum;
107 SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. p. 128.
IV – constituem sentido teleológico para a interpretação, integração e aplicação das normas jurídicas;
V – condicionam a atividade discricionária da Administração e do Judiciário;
VI – criam situações jurídicas subjetivas, de vantagem ou de desvantagem, ....”108
Com o devido respeito, isto é pouco, pois, deveriam e devem ter aplicabilidade imediata. A razão da existência de destas normas, é que não basta haver direitos fundamentais, sem um mínimo de condição de realização destes direitos (não há direitos sem garantias, FERRAJOLI), ou seja, não adianta estar escrito na Constituição que todos têm direito fundamental a vida, se ao mesmo tempo, as pessoas não têm o que comer, e, portanto, sem comida, não haverá forma de manter a vida.
As constituições anteriores previam apenas direitos fundamentais, que sempre foram de aplicação imediata, portanto, é possível concluir que não existiam problemas referentes a efetividades das normas em face o seu conteúdo, ser da vontade de todo o mundo. Porém, com as inserções de programas – México 1917 e Alemanha 1919 - a serem cumpridos na ordem social, começaram a surgir problemas de cunho referente à aplicação destas normas, em virtude de fatores externos ao texto (previsão orçamentária), o que acabou por culminar pela inaplicabilidade imediata destas normas, o que se virá com mais ênfase à frente.
Apenas com o fim de entender seu significado é possível entendê-las na conceituação de Meireles Teixeira na citação de José Afonso como normas:
“através das quais o constituinte, em vez de regular, direita e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a traçar-lhes os princípios para serem cumpridos pelos seu órgãos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das
108 SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. p. 164.
respectivas atividades, visando à realização dos fins sociais do Estado”.109