O MUNICÍPIO NOS EST'ADOS UNIDOS

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^PRESENTE trabalho, preparado pelo Serviço de Im- prensa e Rádio em Língua Portuguêsta da Organização dos Estados Americanos, representa, pela massa de infor- mações que ofe1ece, apreciável contribuição para o estudo da estrutura e funcionamento das unidades municipais exis- tentes nos Estados Unidos.

CURIOSIDADES DOS MUNICÍPIOS AMERICANOS

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^EVIDO à intrincada divisão e subdivisão administrativa dos seus Municípios, não há país que apresente um número tão grande de governos municipais como os Estados Unidos, pois que o seu total vai muito além do número astronômico de 150 000, embora o país seja em área mais ou menos do mesmo tamanho do Brasil. E não se pense que isso se deva ao seu extraordinário desenvolvi- mento, pois que, embora a maior parte das funções desempenhadas por essas unidades municipais seja realmente essencial, grande parte delas é executada em duplicata.

As funções e serviços públicos que, no Brasil, são levados a efeito pelos Municípios propriamente ditos, se espalham nos Estados Unidos por numerosas entidades municipa- listas, dispondo dos mais curiosos nomes, entranhando-se umas nas outras, disputando atribuições e criando conflitos de jurisdição que vêm sendo, há longo tempo, motivo de preocupação entre os estadistas e a opinião esclarecida do país. Como se verá mais adiante, essa estranha anomalia, num país que prima pela sua excelente organização, se deve ao profundo respeito que ali se vota às tradições democráticas de seu povo.

Os governos municipais surgiram quando os primeiros colonizadores pisaram terras do Nôvo Mundo e procuraram resolver demo- cràticamente seus problemas comunitários por meio de reuniões públicas em que to- masse parte a maioria da população, nos seus históricos "town meetings". As treze colô- nias americanas, isoladas umas das outras e

funcionando independentemente, criaram as mais variadas formas de governos locais que, por vontade do povo, foram mantidas depois de proclamada a independência do país, quando tais colônias foram transforma- das em Estados. Mais tarde, com a ex- pansão do país para o Oeste e a criação de outros Estados, novas formas de governos locais foram surgindo, aumentando ainda mais a complexidade do problema.

A Balbúrdia Municipalista

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^A organização norte-americana dos go- vernos locais aquilo que mais se apro- xima dos nossos Municípios é o county ou condado. A palavra county foi trazida da Inglaterra e da Irlanda do Norte, cujos Mu- nicípios eram outrora dirigidos por condes ou counts. Para se ter, logo de início, uma idéia da grande confusão reinante neste setor da vida administrativa dos Estados Unidos, a palavra county significa não somente Mu- nicípio, mas igualmente o habitante dos mesmos, principalmente na Inglaterra. No Estado de Louisiana os counties se transfor- mam em parishes ou paróquias. Na região denominada Nova Inglaterra, composta de seis Estados, a forma de govêrno municipal predominante é a chamada town.

É preciso não confundir town, govêrno local, com town, pequena cidade rural, em- bora ambas estejam intimamente ligadas entre si. Além das towns e dos counties existem em certos Estados uma outra enti- dade municipal que se chama township.

Para completar a confusão, a palavra city, conhecida universalmente como cidade, significa igualmente o govêrno da cidade, constituindo, portanto, mais uma denomina-

ção dos governos locais . Além das cities poder-se-iam ainda acrescentar os distritos especiais (special districts). Embora os dis- tritos especiais raramente sejam menciona- dos, êles excedem em número a tôdas as demais unidades e suas características são tão complicadas que fogem ao entendimento até mesmo dos mais versados cidadãos do país, conforme explicaremos adiante.

Para agravar ainda mais a situação, exis- tem 34 cidades independentes, sendo 32 no Estado de Virgínia, uma no de Maryland e uma no Missouri, isto é, cidades que não estão submetidas a nenhum govêrno muni- cipal. Além disso, cidades há maiores do que os Municípios, como New York (que se estende por cinco

Filadélfia, Baltimore, Louis, Nova Orleans

Municípios), Boston, São Francisco, São e Denver

Govêrno Municipal

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^OMECEMOS o nosso estudo pelos gover- nos municipais propriamente ditos, ou sejam os counties.

Tal como no Brasil, os counties são a unidade política que vem logo abaixo dos Estados. Todos os Estados da União ame- ricana são divididos em counties, com exce- ção do Estado de Louisiana, no qual, como, dissemos, os Municípios se chamam pa1ishes ou paróquias. Existem cêrca de 3 100 Muni- cípios nos Estados Unidos, variando em nú- mero de três no Estado de Delaware a cêrca de 250 no Estado do Texas. O Município americano tem em média uma extensão de 2 500 quilômetros quadrados com uma popu- lação de 40 000 habitantes.

Base jurídica dos Municípios - A base jurídica dos Municípios provém das consti- tuições dos Estados a que pertencem, as quais não só especificam 0 número de Muni- cípios, como muitas vêzes estipulam os limi- tes exatos de cada um, embora isso não seja regra geral. Geralmente, os Municípios são criados pelas Assembléias Legislativas dos Estados em leis ordinárias, leis essas sujeitas, todavia, às limitações constitucionais, as quais muitas vêzes exigem a aprovação da popu- lação local, por meio de plebiscito.

No tocante à superfície, os Municípios norte-americanos devem sua área e forma às deficiências dos meios de transporte de ou- trora, quando as distâncias eram ainda ven- cidas em lombo de cavalos. A distância que podia ser vencida diàriamente por um cava- leiro era, antigamente, de cêrca de 35 qui- lômetros, das fazendas para as sedes dos

Municípios e vice-versa. Foi essa a medida que serviu de base· para o estabelecimento da superfície dos governos locais. Hoje, em plena era do automóvel e das superestradas, os Municípios são considerados extrema- mente pequenos, tendo-se em conta o custo da manutenção das prefeituras. Contudo, todos os esforços para a fusão de vários Municípios têm esbarrado na mais enérgica recusa por parte dos munícipes.

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Caráter fundamental dos Municípios - Ao contrário das características administra- tivas da União e dos Estados Americanos, que são mais ou menos as mesmas do Bra- sil, com os seus poderes executivo, legislativo e judiciário perfeitamente definidos e sepa- rados entre si, a tendência geral americana é, no tocante aos Municípios, a de entrosar e entreligar as funções, em vez de separá-las

Nos Municípios brasileiros o poder legis- lativo é representado pelas câmaras de verea- dores ou conselhos municipais e o poder executivo pelas prefeituras, sem que haja conflito de jurisdição. Isso todavia não se dá aqui. É bem verdade que alguns Muni- cípios contratam gerentes-técnicos para assis- ti-los, assumindo êstes as funções adminis- trativas e executivas, coisa que poderia set imitada no Brasil com grande êxito, pois que em sua grande maioria os prefeitos dos Muni- cípios brasileiros estão longe de ser técnicos em matéria de administração municipal.

Existem nesses Municípios conselhos, comis- sariados ou juntas, cujos membros são eleitos com o fim precípuo de controlar a ação dos citados gerentes .

No tocante às funções que cabem aos Municípios, não obstante variarem de Estado para Estado, elas são mais ou menos as mesmas dos Municípios brasileiros, acresci-

das da execução da justiça estadua~, da administração do ensino, da arrecadação de parte dos impostos e da organização e reali- zação das eleições .

juntas Municipais - Com raras exce- ções, todos os Município! americanos fun- cionam sob a direção geral de juntas, co- missários ou supervisores eleitos pelo povo.

Essas juntas são em geral pequenas entida- des compostas de três a sete membros, eleitos diretamente pelo Município ou por seus vários distritos. Em alguns Estados do Sul, essas funções são desempenhadas ex officio por magistrados ou por altos funcionários municipais .

Fisionomia típica de uma pequena cidade notte-americaua

A maior curiosidade é que, nos Muni- cípios dirigidos por tais juntas, não existem prefeitos eleitos pelo povo, não obstante as juntas elegerem em alguns casos um presi- dente para a sua chefia. As suas reuniões duram de algumas horas a vários dias e se realizam mensalmente. No tocante às atri- buições, essas juntas variam de Estado para Estado, po.is que algumas delas dispõem de mais poderes que outras. Em geral, pode-se, todavia, afirmar que elas têm limitado poder legislativo, certo poder executivo e uma con- siderável responsabilidade administrativa.

Trata-se da mola real da administração mu- nicipal americana, pois que cabe a ela o financiamento e a coordenação de todos os setores do govêrno municipal. As suas atri- buições legislativas são muito limitadas, pois que se restringem pràticamente ao lança- mento de impostos, à estimativa das despesas e à aplic<~ção dos fundos públicos. No to-

e<~nte às suas funções executivas, ela dispÕ!!

de certo poder de nomeação de funcionários de alta categoria e constitui a única autol'i- dade centralizadora nos Municípios.

Uma das curiosidades dos Municípios americanos é que, além das citadas juntas, alguns altos funcionários são igualmente eleitos diretamente pelo povo, em vez de serem nomeados por elas, - por prazos que vão de dois a quatro anos. Como êsses funcionários são eleitos pelo povo, se julgam com poderes suficientes para administrar sua repartição da maneira que entendem, desde que contem com a aprovação do eleitorado, criando, por conseguinte, sérios conflitos com

as juntas, quando estas discordam de seus atos

Entre êsses funcionários assim eleitos, cumpre citar a figura lendária dos Sherills, que tanta impressão antigamente causaram à juventude brasileira através dos filmes de

"far-west", em que êsses heróis da tela ma- ravilhavam pela rapidez no gatilho e pre- cisão na pontaria. Mas os sherifis, outrora tão eficientes e úteis na luta contra os ban- didos que infestavam os Estados Unidos na época da exploração do oeste do país, quando as incipientes cidades e vilas mal dispunham de recursos para manter uma polícia bem organizada, hoje em dia são elementos ana- crônicos e inúteis, pois que os departamentos municipais de polícia, bem equipados e ar- mados, dispcndo de técnicos experimentados, tornaram êsses heróis uma relíquia do pas- sado Contudo, em numerosos Municípios do interi-or, principalmente nas zonas rurais, continuam os sheriiis a figurar em primeiro lugar entre as altas autoridades locais eleitas pelo povo.

Departamento do Bem-Estru· Social - Há duas dée<~das pouco se falava em serviço de bem-estar social nos Estados Unidos e eram raros os Municipios que os possuíam.

Entretanto, depois da criação da previdência social, os departamentos de bem-estar social passaram a figurar entre os mais importantes nas comunas americanas e isso devia ser, por todos os títulos, imitado pelos Municí- pios brasileiros, como se verá a seguir.

A caridade nos Estados Unidos deixou de ser assunto de caráter individual para

transformar-se em um problema a ser resol- vido pelas coletividades, principalmente os poderes públicos. Eis aí a razão por que raramente se vêem mendigos perambulando pelas ruas das cidades americanas, ofere- cendo espetáculos constrangedores, como in- felizmente são vistos em outros países .

Existem nos Estados Unidos organiza- ções modelares, tais como a United Fund Givers, o Exército de Salvação e outras que levam a efeito campanhas de coleta de fun- dos, roupas usadas, mobílias, etc., em todo o país, campanhas magnificamente organi- zadas e executadas, cujas arrecadações atin- gem a muitos milhões de dólares. Essas entidades se incumbem da distribuição dos auxílios a numerosas instituições de caridade e assistência social.

Existem, além disso, numerosas funda- ções destinadas ao bem público e ao pro- gresso social e cultural, cujos benefícios se estendem a outros países, tais como Funda- ção Rockefeller, que tantos benefícios tem propiciado ao mundo, inclusive o Brasil.

Os Municípios americanos, não fugindo à regra, cuidam com carinho dos seus indi- gentes e mendigos, localizando-os nas ruas e nos seus domicílios, tudo fazendo para que os mesmos não estendam a mão à caridade pública, coisa que humilha os que pedem e constrange os que dão.. Destarte, os Depar- tamentos de Bem-Estar Social constituem um dos mais importantes serviços, dispondo de fichários completos dos indigentes e ne- cessitados e de um perfeito contrôle.

Outros Departamentos Municipais Tal como nos Municípios brasileiros, as co- munas americanas dispõem de numerosos departamentos ou diretorias (serviço de águas, esgotos, saúde pública, educação e ensino, polícia, bombeiros, arquivos, estatís- tica, etc.) . Como dissemos acima, algumas comunidades adotam o princípio de eleger juntas ou mesmo indivíduos para a direç.ão de certos departamentos, dando-lhes assim uma independência e autonomia que têm criado constantemente casos e problemas, pois que não só procura cada departamento dirigir-se discricionàriamente, como se re- cusam a cooperar uns com os outros e a obedecer às juntas administrativas.

Unificação e coordenação - Essa falta de coordenação e de unificação administra- tiva que caracteriza de maneira marcante os governos municipais dos Estados Unidos tem provocado ultimamente uma reação geral em todo o país. Foi dêsse movimento que

surgiu a idéia de se nomearem gerentes-téc- nicos para as funções executivas e adminis- trativas das prefeituras . As funções dêsses técnicos correspondem às dos prefeitos muni- cipais do Brasil. Não sendo todavia eleitos diretamente pelo povo, êsses gerentes-técni- cos trabalham sob o contrôle e supervisão dos conselhos ou juntas municipais.

Como se vê, em matéria de organização municipal os Estados Unidos têm muito que aprender dos brasileiros, embora seja de jus- tiça reconhecer que existem coisas nos go- vernos de base dos Estados Unidos dignas de ser imitadas, tais como os citados depar- tamentos de bem-estar social e os gerentes- -técnicos. Se se criassem nas universidades brasileiras cadeiras especiais de administra- ção municipal e urbanismo e se todos os Municípios brasileiros nomeassem êsses téc- nicos para atuarem sob o contrôle dos nossos atuais prefeitos, não há dúvida alguma de que as comunas brasileiras muito teriam a lucrar. Quanto ao resto, a grande nação do Norte terá que reformar integralmente sua administração municipal antes de chegar à perfeição do municipalismo do Brasil.

Quando nos referimos à perfeição do municipalismo brasileiro, não nos referimos absolutamente à perfeição dos seus serviços públicos, nem sequer à existência integral dos serviços de utilidade pública básicos e essenciais, tais com o de águas, luz, esgotos e assistência médico~hospitalar, pois que, segundo as últimas estatísticas oficiais, dos 2 630 Municípios brasileiros apenas 1 249 dispunham de abastecimento d'água e sà- mente 884 tinham serviço de esgotos sani- tários. A mesma deficiência se verifica com relação à iluminação pública e à assistência médica e hospitalar. A perfeição do muni- cipalismo brasileiro por nós aludida reside exclusivamente na sua divisão político-admi- nistrativa. Em outras palavras, se os Muni- cípios brasileiros não se encontram entre os mais adiantados do mundo não é porque lhes falte uma boa divisão político-administrativa.

III

"TOWNS" -

A palavra town é usada nos Estados Unidos nos mais variados e contraditórios sentidos. Freqüentemente é empregada para distinguir as comunidades urbanas das rurais. O seu significado varia de um simples centro comercial, onde existam três ou quatro vendas ou lojas, até um con- glomerado de arranha-céus, co.mo, por exem- plo, quando os americanos dizem: Iam going

to town (vou à cidade). É igualmente apli- cada num sentido puramente jurídico quando significa uma unidade ou subdivisão da mu- nicipalidade, que é o que nos interessa no momento.

Mas mesmo no seu sentido puramente jurídico não há uniformidade no seu uso.

Em alguns Estados o têrmo significa peque- nas subdivisões municipais, as quais, em ou- tros Estados, se chamam villages e borotighs.

No Estado de Virgínia significa localidades com menos de 5 000 habitantes, ao passo que nos Estados de Nova Inglaterra repre- senta divisões territoriais menores do que os counties. As towns são, às vêzes, integral- mente rurais, outras vêzes, parte rurais e parte urbanas e, ocasionalmente, inteira- mente urbanas.

Como explicamos anteriormente, existe uma outra subdivisão municipal dos Estados muito semelhante às towns, que se chama township nos Estados de Indiana, Iowa, Kansas, Michigan, Nava Jersey, New York, Ohio, Pensilvânia e Wisconsin, e em parte dos Estados de Illinois, Missouri, Nebraska, Dakota do Norte, Oklahoma e Dakota do Sul. No resto dos Estados Unidos não há nenhuma unidade municipal menor que os counties, os quais, como dissemos, corres- pondero aos nossos Municípios.

Como se explicou anteriormente, o têr- mo city ou cidade, passou a significar igual- mente govêrno municipal, destinado à admi- nistraç.ão das grandes metrópoles . Destarte, quando as towns crescem desmesuradamente, transformam-se em cities. Mas às vêzes as towns, por essa curiosa anomalia da língua inglêsa e pelo espírito conservador do povo, embora se tornem maiores do que cidades, não mudam de nome, continuando, pois, como towns. Para aumentar ainda mais a confusão, as towns, em vez de se subdi- vidirem em distritos, são divididas em vil- lages, que por sua vez significam igualmente pequenas vilas e aldeias .

Feita esta explicação preliminar indis- pensável da terminologia municipalista esta- dunidense, passemos agora ao estudo das comunidades do grande país do Norte.

Conflitos de jurisdição- Não obstante os counties ou condados representarem nos Estados Unidos o que os Municípios repre- sentam no Brasil, não passam êles, nos seis Estados que compõem a Nova Inglaterra, de meros distritos judiciais, sem maior im- portância, pois que ali as towns vêm sendo, desde os primórdios do país, uma instituição

extraordinàriamente vigorosa que cuida de tôdas as necessidades locais . Essa estranha anomalia seria comparável ao fato inconce- bível de que qualquer distrito municipal do Brasil passasse a ter mais fôrça do que o próprio govêrno municipal e absorvesse suas atribuições.

Cumpre ainda notar que o prestígio das towns e townships varia nos vários Estados que ainda as adotam. As towns do Estado de New York e as townships de Nova Jersey e Pensilvânia não são tão fracas co.mo as dos Estados do Meio-Oeste, nem tão fortes como as da Nova Inglaterra. Com o desen- volvimento geral do país a tendência que se nota é a de que, pouco a pouco, elas irão perdendo terreno e cedendo lugar à admi- nistração municipal dos counties, pois que o segrêdo de sua fôrça e de seu prestígio reside exclusivamente nas tradições e no es- pírito altamente democrático do povo ame- ricano, pois que nas towns e townships tudo era e continua sendo resolvido diretamente pelas populações locais, como se verá mais adiante.

Como surgiram as Comunas Estaduni- denses - Os primeiros colonizadores inglê- ses que pisaram terras do Novo Mundo vieram imbuídos do mais alto espírito demo- crático e dispostos a implantar nesta parte do planêta um govêrno em que o povo ti- vesse a última palavra em tudo. É que, ao contrário dos conquistadores espanhóis e portuguêses, os pilgrins inglêses vieram para cá, não para buscar ouro e regressar o mais depressa possível, mas sim para aqui fica- rem, criarem uma pátria livre e se livrarem do despotismo que então reinava na Ingl~­

terra. Eram, em suma, exilados políticos voluntários que deixaram sua terra para formar uma nova pátria onde predominassem os seus ideais de liberdade e de respeito pela personalidade humana.

Nas primeiras colônias dos Estados Uni- dos, as comunidades formavam-se, tal como no Brasil, em tôrno das igrejas, não só por motivos de ordem econômica e social, mas também para melhor se defenderem dos ataques dos índios. Pouco a pouco surgiam pequenos estabelecimentos comerciais, ofi- cinas de ferreiros, carpinteiros, etc. Essas pequenas comunidades constituíram as pri- meiras células que se multiplicariam mais tarde para formar a gigantesca pátria de Tio Sam.

Assembléias Municipais - Para a ma- nutenção da ordem pública, melhoramentos

municipais, abertura de escolas e defesa da comunidade, os primeiros colonos adotaram o sistema ultrademocrático de se reunirem uma vez por ano na principal praça da cidade e ali elegerem os cidadãos que deveriam reger seus destinos, aprovar regulamentos e posturas municipais e elaborar os orçamen- tos . Essas reuniões chamavam-se town- meetings, que poderíamos traduzir por assem- bléias municipais. Embora essas reuniões fôssem anuais, as autoridades locais ou um grupo de cidadãos podiam convocar reuniões extraordinárias. Nenhum povo do mundo gozou de maior espírito democrático, a não ser em certos cantões da Suíça, do que êsses pioneiros do Nôvo Mundo. Ali tudo se re- solvia democràticamente, desde a concessão de uma pensão a uma viúva, até as medidas para se resistirem a certas ordens provindas do rei da Inglaterra .

Os vereadores (selectmen), cujo número podia atingir a 100 nas grandes towns, nada recebiam para governar a cidade. Os pri- meiros governos municipais dos Estados Uni- dos basearam-se nos modelos inglêses. A sua característica principal era a de um conselho composto de duas casas: os eldermen (geral- mente magistrados) e os vereadores comuns, os quais se sentavam juntos e tinham o mesmo poder deliberativo. Êsses membros eram eleitos para curtos períodos pelas cita- das assembléias municipais, embora em Fi- ladélfia o Conselho fôsse perpétuo. As fun- ções de prefeito eram dadas a um dos mem- bros do Conselho por decisão dos seus mem- bros, o qual presidia seus trabalhos e exercia importantes funções como magistrado-chefe.

Era, como se vê, uma espécie de regime colegiado, em que as funções legislativas, executivas e judiciárias se entrosavam num único mecanismo .

Essa forma simples de govêrno funcio- nou mais ou menos bem nas cidades pe- quenas dos tempos coloniais e dos primeiros tempos depois da independência. A sua prin- cipal função era a de manter a ordem pú- blica e a administração da justiça. A maioria dos serviços municipais a que estamos hoje acostumados não existia. O policiamento era feito por inspetores eleitos pelo povo, aju- dados durante a noite por cidadãos para isso escalados compulsoriamente. Os incêndios eram extintos a baldes d'água extraída de poços. Não havia serviço de águas, nem esgotos ou iluminação pública. O calça- mento, quando existia, era feito de pedras irregulares, com inclinação para o centro da

rua, por onde escorriam as águas pluviais e as servidas. Não havia passeios laterais, nem meios-fios, nem sarjetas, tal como se dava com certas ruas das cidades coloniais brasi- leiras, das quais ainda existem vestígios em Ouro Prêto, Bahia e outras cidades antigas do Brasil. O lixo era acumulado nas ruas mais pobres e raramente era transportado para longe da comunidade. O serviço sani- tário se limitava ao isolamento dos doentes atacados de moléstias contagiosas, tais como a varíola, a febre amarela, etc. A iluminação pública era feita com lanternas rústicas pen- duradas do lado de fora das portas pelos próprios moradores. Os criminosos eram punidos, não raro, com castigos físicos, inclu- sive com o de terem as suas cabeças e braços metidos em buracos abertos em pranchas suspensas por duas colunas de madeira ( the stocks), sôbre estrados de pau, onde perma- neciam sob os olhares irônicos da população local. Modelos dessas peças punitivas, que lembram o pelourinho de Portugal, ainda podem ser vistos em Williamsburgo e outras cidades coloniais típicas americanas, inclusive em Bermuda.

A Ação Reformadora do Progresso - Até os princípios do século passado, os ser- viços prestados pelas municipalidades norte- -americanas eram nulos. A população era pequena e homogênea, pois que todos des- cendiam direta ou indiretamente de inglêses, como as mesmas tradições, usos e costumes.

Os problemas eram, por conseguinte, insigni- ficantes.

Com o advento da revolução industrial havida na Inglaterra depois da invenção da máquina a vapor e com a rápida industria- lizaç,ão que em seguida se operou nos meados do século XIX nos Estados Unidos, indus- trialização altamente favorecida pela abun- dância de carvão e de minério de ferro, uma intensa corrente imigratória aumentou a po- pulação do país de maneira extraordinária . Muitas das pacatas cidadezinhas de outrora transformaram-se, da noite para o dia, em grandes metrópoles industriais, com centenas de milhares de habitantes.

Como é natural, surgiram problemas de grande envergadura: problemas de transpor- te, de higiene e saúde, de educação e treina- mento do proletariado e de técnicos, de iluminação pública, de abastecimento de água, de serviço de esgotos, e de tantos outros comuns às grandes metrópoles .

Para agravar ainda mais a situação, como cabia às municipalidades a preparação

No documento Revista Brasileira Municípios (páginas 59-68)