A expressão polícia de proximidade é geralmente empregada em policiamentos que buscam o apoio da comunidade policiada. França, Portugal, Colômbia e Chile são alguns países que utilizam esse modelo.
Partindo-se da premissa de ativamente buscar a participação de segmentos da sociedade para apoiar suas ações, cada Instituição estabelece estratégias muito particulares e próprias para cada região a fim de criar os canais de participação social que desejam.
Na Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro, a implementação de Unidades de Polícia Pacificadora possibilitou, nos primeiros anos de atuação, práticas de aproximação que foram usadas como estratégias institucionais de aproximação com o cidadão.
Essas experiências significariam a potencial transformação no modo do policial interagir com o morador, contando com colegas que realizam ações sociais de interesse da comunidade, como conduzir aulas de reforço e de práticas esportivas.
A Instrução Normativa IN-23, de 12 de fevereiro de 2015, publicada no Aditamento ao “Boletim de Instrução Policial nº 27/15”, aprovou as Normas Gerais de
Policiamento e Operações da PMERJ (DGPO). Nela consta a conceituação da Corporação para polícia de Proximidade:
IV - Polícia de Proximidade – Filosofia de polícia na qual policiais e cidadãos dos mais diversos segmentos societais trabalham em parceria, desenvolvendo ações em regiões territoriais específicas, promovendo o controle das questões relacionadas ao fenômeno criminal. Está alicerçada sob seguintes princípios: Prevenção, Descentralização, Proximidade e Resolução Pacífica de Conflitos. Sua operacionalização ocorre por meio de ações de polícia baseada na aproximação, presença, permanência, envolvimento e comprometimento do policial no seu ambiente de trabalho. (p.
34)
Em 2016, foi publicado pela PMERJ o “Manual de Polícia de Proximidade”, que trouxe os seguintes marcos conceituais:
Aprimorando os conhecimentos sobre o tema, conceituamos que Polícia de Proximidade é uma metodologia múltipla, que através da aproximação com a sociedade aplica o Policiamento Orientado para o Problema conjugado às estratégias para a redução do impacto e incidência de delitos que influenciam a vida local, ao compreender e estudar os movimentos e fenômenos de criminalidade. O cerne desta metodologia é o trabalho em parceria realizado pela polícia militar e os diversos segmentos sociais que juntos desenvolvem e promovem a segurança cidadã. (p. 35)
Essa conceituação se aproxima do que é praticado no mundo, como no entendimento da Guarda Nacional Republicana (GNR), de Portugal:
OPoliciamento de Proximidade, veio renovar profundamente a maneira como olhamos para o papel das polícias atualmente.Em termos estratégicos, visa essencialmente a pró-atividade, através da presença dos elementos policiais no terreno. Esta visão deveu-se à vontade política para aproximar as polícias aos cidadãos, de associar às polícias uma imagem amigável, de resolver os problemas da ordem pública e da segurança com estratégias imaginativas e eficazes. O Policiamento de Proximidade, de origem belga e francesa, é definido como uma forma de gestão da segurança, implementada próximo da população, de maneira a responder, através de uma ação policial, prioritariamente preventiva, às suas necessidades cuidadosamente identificadas e tomadas em consideração. (GNR, s.d., grifo nosso)
O alinhamento conceitual da experiência fluminense com o policiamento de proximidade praticado, principalmente no continente europeu, vai ainda mais além.
No modelo português existe uma limitação quanto ao protagonismo da comunidade na indicação de ações que serão foco da atuação policial, conforme nos sinaliza Fernandes (2015, p. 33):
Policiamento de proximidade (PP) predomina no continente europeu e procura aumentar a “proximidade, [a] presença e [a] visibilidade policial, visando um melhor diálogo da polícia com a população e um melhor conhecimento da área, [...] sem implicar necessariamente o estabelecimento de parcerias e um envolvimento importante da população no processo de produção da segurança”. Tanto o PP como o Policiamento Comunitário procuram envolver os cidadãos na sinalização, identificação e resolução dos problemas. Desta forma, ambos os modelos dão prioridade à prevenção em detrimento da vertente reativa. (Grifo nosso.)
A mesma influência pode ser vista não no conceito de Polícia de Proximidade, mas no de Polícia Comunitária, inscrito na DGPO já referida:
V – Polícia Comunitária – Filosofia de polícia que busca estabelecer parcerias entre polícia e comunidade. Baseia-se na premissa de que tanto a polícia quanto a comunidade devam trabalhar juntas para identificar, priorizar e resolver problemas, tais como crimes graves, medo do crime e, em geral, a decadência do bairro, com o objetivo de melhorar a qualidade de vida na área.
Observe-se que tanto a polícia comunitária quanto a polícia de proximidade, em essência, estão sob um mesmo feixe de significados, sendo necessário caracterizar a maior adequação da polícia de proximidade, em razão do nosso contexto social e nossa herança cultural, na qual o Estado exerce papel central nas ações no campo da segurança pública. (apud FERNANDES, 2015, p. 34, grifo nosso)
Desde o início do processo de implementação do policiamento de proximidade pela PMERJ, em especial através das Unidades de Polícia Pacificadora, foram observadas críticas na implementação das ações de aproximação em razão da inciativa ficar a cargo dos policiais militares. Isso acabava por mobilizar segmentos da comunidade a resistir ao comandante da UPP como o “novo dono do morro” (ROCHA, 2014, p. 28). Este traço distintivo não é sinalizador de todas as experiências de policiamento de proximidade no mundo, mas está presente em Portugal e na proposta da PMERJ.
Na distinção entre os termos colaborar e cooperar, há um elemento importante acionado pela PMERJ para diferenciar os policiamentos Comunitário e de Proximidade. Em ambos os termos ocorre a participação da comunidade, mas enquanto na Polícia Comunitária a sociedade coopera, no sentido de que se envolve inclusive nos processos de tomada de decisão sobre a melhor forma de prover a segurança no local, na Polícia de Proximidade a comunidade colabora, no sentido de que o cidadão apoia alguns dos procedimentos de planejamento e execução, mas não participa dos processos decisórios sobre como será operacionalizado o policiamento.
Podemos observar como a colaboração é acionada no policiamento de proximidade através da mais recente iniciativa da PMERJ nesse sentido, o Programa Bairro Seguro iniciado em 2020. Neste projeto a sociedade é estimulada a participar das ações previamente planejadas, controladas e dirigidas pela Polícia Militar.
Segundo palestra proferida por gestor do alto escalão da PMERJ na Fundação Getúlio Vargas, esta experiência seria uma estratégia de gestão em segurança baseada no modelo de polícia de proximidade, e conta com capacitações específicas para grupos de polícias em cada Batalhão, com foco no “controle da criminalidade, violência e perturbação da ordem pública, através de ações preventivas e da participação social integrada e colaborativa, potencializando a capacidade de solução de problemas locais, de forma a alcançar a prevenção situacional” (FGV, 2020).
Em geral, como as próprias conceituações de Polícia Comunitária e de Proximidade constantes da DGPO indicam, ambas são consideradas sinônimos em muitos países. Contudo, em razão dessa diferença na forma de prever a colaboração ou cooperação entre policiais e comunidade, entendemos que são consideradas no âmbito da Polícia Militar do estado do Rio de Janeiro como policiamentos distintos.
Ocorre que a distinção observada na forma como a PMERJ interpreta os conceitos de policiamento comunitário e de proximidade, bem como o próprio debate em torno de similaridades ou distanciamentos entre os dois modelos, é ao nosso olhar menos importante do que a compreensão sobre qual deva ser a natureza da aproximação entre policial e cidadão.
Para analisar o modelo de policiamento de proximidade ou comunitário para além da distinção trazida pela perspectiva adotada pela PMERJ, é central considerar o quanto as interações entre policiais e cidadãos buscam estabelecer uma proximidade baseada em confiança e legitimidade, e o quanto resumem-se a uma presença ostensiva com efeito dissuasório sobre possíveis intenções criminais.
As operações segurança presente apresentam alta concentração de policiais e agentes civis em um reduzido território, aumentando a percepção de que é mais provável que alguém que decida cometer um delito seja abordado e detido em flagrante. Essa percepção gera um efeito inibidor sobre a intenção criminal quando esta passa por um processo decisório baseado em custo e benefício, ou seja, quando o possível criminoso analisa o risco de ser capturado e conclui ser alto demais, preferindo desistir de seu intento e/ou deslocar-se para outra região ou horário. Este
seria o centro da teoria da dissuasão, tradicionalmente a principal influência para as instituições de segurança e justiça ocidentais (NATAL et al., 2016, p. 03).
É possível identificar na forma como os policiais do PSP enfatizam a importância da abordagem baseada na fundada suspeita, assim como a valorização da presença ostensiva alocada em áreas circunscritas, o alinhamento maior com o enfoque dissuasório conforme alguma das características desse modelo apontadas por Natal et al. (2016, p. 04):
se as pessoas suspeitarem que estão sendo vigiadas o tempo todo, elas estariam menos propensas cometer atos criminosos. Assim, esse modelo pressupõe políticas públicas que envolvem, por exemplo, um vultuoso efetivo policial patrulhando as ruas e situados em locais de grande visibilidade, promovendo a sensação de estarem em todos os lugares, além de contar com auxílio tecnológico do monitoramento por meio de câmeras de vigilância espalhadas por toda a cidade. No intuito de aumentar a percepção de risco por parte da população, outra característica das polícias no modelo da teoria da dissuasão é o policiamento ostensivo.
Outro aspecto do PSP que o alinha ao modelo delineado pela teoria dissuasória é valorização de números e indicadores que enfatizam a quantidade de apreensões e prisões, além do incentivo a abordagens policiais como elementos que indicam a eficácia do órgão policial. Essas características foram encontradas no PSP conforme vimos ao longo deste estudo, assim como a reduzida preocupação com o levantamento sistematizado e científico sobre a “percepção da população a respeito de medo e insegurança ou a qualidade do tratamento dos oficiais” (NATAL et al., 2016, p. 05).
Pesquisas futuras poderão melhor avaliar o quanto o policiamento de proximidade do PSP vai além do modelo dissuasório promovido pela proximidade física e geográfica, e consegue que a comunidade respeite as leis e a ordem a partir do reconhecimento da autoridade policial como legítima, mais do que em razão da coerção e o receio de ser punido (TYLER, 2004; SUNSHINE e TYLER, 2003).
Entendemos que o objetivo maior a ser perseguido pela força policial para ser bem sucedida em sua missão institucional de promover a segurança da comunidade depende de sua competência para estabelecer interações de qualidade com a sociedade, capazes de incentivar o cidadão a contribuir com o trabalho policial e respaldar as suas atividades. Em resumo, a polícia precisa que as pessoas reconheçam que seus encaminhamentos são adequados e que o respeito as leis é
antes uma escolha acertada do que uma obrigação passível de coação se descumprida (Natal et al., 2016, p. 09).
Nesse sentido é importante trazermos os estudos sobre legitimidade e justeza procedimental inspirados em Tyler (1990; 2004), em que a voluntária aceitação das pessoas ao regramento legal e cooperação com a polícia estão mais diretamente ligados a avaliação que a comunidade faz sobre a legitimidade das instituições, do que sobre o modo como a autoridade da força policial é exercida rotineiramente.
Assim, para Natal et al. (2016, p. 12):
quando as pessoas percebem que as decisões foram tomadas de maneira justa, estariam mais propensas a aceita-las, mesmo contra seus próprios interesses pessoais. O modelo implica portanto em duas etapas: I. maior propensão em obedecer as leis e cooperar no cotidiano quando a polícia é
percebida como uma autoridade legítima que tem o dever de ser obedecida.
II. a legitimidade é conquistada a partir da percepção de que a polícia emprega procedimentos justos no processo decisório e no tratamento interpessoal.
É importante ressaltar que a adequação procedimental com que a força policial trata cada caso concreto também depende de outras instâncias que participam desde a elaboração das leis até o modo de encarceramento. Quando esse sistema não busca articular-se para ser percebido como legítimo e justo pela sociedade, e enquanto as...
soluções para o controle da criminalidade e situações de conflitos estiverem baseadas primordialmente na ameaça do recurso da força, haverá pouca disposição em respeitar e aceitar a autoridade policial como legítima e a obediência dos indivíduos será motivada pela coerção ou por seus valores pessoais e não pela legitimidade da autoridade. (Natal et al., 2016, p. 13)
Essa análise apoiada na teoria dissuasória e na da justeza procedimental permite ponderar que o policiamento de proximidade praticado em diferentes níveis e por distintos segmentos tanto no PSP quanto na PMERJ, precisa ser considerado em relação a sua capacidade de ser reconhecido pela comunidade como apto a encaminhar de forma adequada os casos de natureza criminal ou social, bem como de reforçar a legitimidade da própria instituição enquanto órgão de estado que deve ser respeitado por sua autoridade e qualidade na prestação de serviços, e não por sua possibilidade de impor sanções e aplicar a força legal.