Para uma melhor análise dos princípios que norteiam o direito da seguridade social é necessária a conceituação de princípio, na linguagem corrente, FERREIRA defini como “[...]
momento ou local ou trecho em que algo tem origem”114.
Faz-se, também, necessária a definição do princípio jurídico, na qual MIRANDA, em sua obra, dispõe que “[...] são proposições gerais que informam um determinado sistema jurídico ou ramo do direito, fixando as linhas mestras que o conformarão”115.
109 SANTOS, Leandro Luís Camargo dos. Curso de direito da seguridade social, p. 46.
110 TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social, p. 13.
111 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 52.
112 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 52.
113 MIRANDA, Jadiel Galvão Miranda. Direito da seguridade social: direito previdenciário, infortunística, assistência social e saúde, p. 10.
114 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Minidicionário da língua portuguesa, 2. ed. Rio de Janeiro:
Nova Fronteira, 1998.
Conforme MARTINS, os princípios da igualdade, o direito adquirido e a legalidade não são princípios da Seguridade Social, mas sim princípios da Teoria Geral do Direito ou até Direito Constitucional116, que neste trabalho não será matéria de estudo.
A grande parte dos princípios da Seguridade Social estão previstos no art. 194, parágrafo único da Constituição Federal de 1988, in verbis:
Art. 194 – A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência social e à assistência social.
Parágrafo único – Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços;\
IV – irredutibilidade do valor dos benefícios;
V – eqüidade na forma de participação no custeio;
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (Alterado pela EC 20/1998)117
Cumpre analisar que os referidos incisos acima citados têm natureza jurídica de “[...]
princípios constitucionais, de caráter setorial”118.
115 MIRANDA, Jadiel Galvão Miranda. Direito da seguridade social: direito previdenciário, infortunística, assistência social e saúde, p. 23.
116 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social. p. 14.
117BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Antonio Luiz de Toledo Pinto, Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Lívia Céspedes. 3. ed.
atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2007.
118SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. p. 174.
Segundo SANTOS, em sua obra, explica que são princípios “[...] porque caracterizam pela generalidade de suas disposições, e também porque seu conteúdo se refere a valores que o sistema jurídico deve preservar e são setoriais, porque são aplicáveis apenas à Seguridade Social”119.
Diante de tanta importância dos referidos princípios, passa-se a seguir a análise de cada um.
2.5.1 Princípio da Solidariedade
Solidariedade, solidarismo ou mutualismo é o princípio de maior importância na seguridade social, originado da própria natureza do direito social, “[...] cujo conceito se encontra vazado na cooperação de toda a sociedade na promoção e financiamento das ações que visem cobrir necessidades sociais (arts. 194, caput, e 195 da CF)”120.
O artigo 3º da CRFB/88, ao especificar as finalidades da República Federativa do Brasil, “[...] determina, em seu inciso I, a construção de uma sociedade livre justa e solidária”121.
Conforme o referido artigo acima citado, “[...] a construção de uma sociedade solidária é objetivo fundamental do Estado brasileiro, regra que também informa o princípio da solidariedade na seguridade social”122.
O princípio da solidariedade é fundamental para Seguridade Social, “[...] pois os ativos devem contribuir para sustentar os inativos. Quando uma pessoa é atingida pela contingência, todas as outras continuam contribuindo para a cobertura do benefício do necessitado”123.
Na solidariedade reside a fonte da justiça social, visto que instituída na responsabilidade coletiva e recíproca, “[...] vincula os membros da sociedade entre si, entre as
119SANTOS, Marisa Ferreira dos. O princípio da seletividade das prestações de seguridade social. p. 174.
120MIRANDA, Jadiel Galvão Miranda. Direito da seguridade social: direito previdenciário, infortunística, assistência social e saúde, p. 27.
121GIUSTI, Miriam Petri Lima de Jesus. Direito da seguridade social, p. 29-30.
122MIRANDA, Jadiel Galvão Miranda. Direito da seguridade social: direito previdenciário, infortunística, assistência social e saúde, p. 28.
123MARTINS, Sergio Pinto. Direito da seguridade social, p. 14.
gerações de trabalhadores, setores econômicos e regiões, tendo por fim a realização de justiça social, bem-estar e redução de desigualdades sociais”124.
Segundo SANTOS, em sua obra, leciona sobre a necessidade do princípio da solidariedade:
Todos os homens são dependentes entre si. Esta dependência gera obrigações àqueles que gozam de vantagens sobre os demais. Uma compensação aos menos favorecidos, Aqueles que têm êxito são os que sabem aproveitar-se dos frutos das relações com os outros, sendo, portanto, seus devedores. Daí a importância e necessidade do princípio da solidariedade estar presente nas leis que regem ou venham a reger a seguridade social, bem como nas interpretações dessas normas125.
No artigo 40, da Lei das Leis, dispõe que o regime de previdência do servidor público é contributivo e solidário. “Em nenhum outro dispositivo constitucional há menção expressa ao fato de que existe solidariedade no Regime Geral de Previdência Social”126.
Cumpre ressaltar, o que já foi dito anteriormente, que a solidariedade atribui uma posição importante para seguridade social, visto que a solidariedade é o princípio cardeal, do direito da seguridade, e de tal relevância, sem a presença do mesmo não há que se falar em seguridade social.
2.5.2 Princípio da Universalidade
O primeiro dos princípios que está instituído pela Carta Magna de 1988, está expresso no inciso I, do parágrafo único do artigo 194, como a: universalidade da cobertura e do atendimento.
Conforme BALERA, o princípio da universalidade “[...] dá começo lógico à enumeração das diretrizes constitucionais em matéria previdenciária”127.
124MIRANDA, Jadiel Galvão Miranda. Direito da seguridade social: direito previdenciário, infortunística, assistência social e saúde, p. 28.
125SANTOS, Leandro Luís Camargo dos. Curso de direito da seguridade social, p. 71.
126MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 77.
127 BALERA, Wagner. Noções preliminares de direito previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004, p. 82.
No sistema brasileiro, “[...] a Seguridade Social tem como postulado básico a universalidade, ou seja: todos os residentes no país farão jus a seus benefícios, não devendo existir distinções, principalmente entre segurados urbanos e rurais”128.
No entanto, na prática, só terão direito aos benefícios e às prestações da seguridade social conforme disposição da lei. “Só tem direito aos benefícios da previdência social (art.
201), a pessoa que contribui. Já as prestações nas áreas de saúde e da assistência social (arts.
196 e 203) são destinadas ao cidadão, independentemente de sua contribuição”129
Conforme CORREIA e CORREIA, o referido princípio divide-se em princípio da universalidade subjetiva e princípio objetiva, senão confira-se:
[...] a) Universalidade subjetiva – Enquanto na Previdência Social a proteção dava-se apenas aos trabalhadores assalariados, a seguridade social entende-se a todos os cidadãos de dado território, tenham ou não eles vínculo empregatício; b) Universalidade objetiva – Na Previdência Social a cobertura era apenas para os riscos predeterminados, havendo necessidade de concreção individual destes e de possível avaliação econômica. Já que a seguridade social protege-se tanto a necessidade anteriormente prevista e assegurada como também a necessidade ocorrida sem previsão e, ainda, necessidades coletivas130.
Entretanto, BALERA explica que o princípio em questão possui dupla significação.
“De um lado, ela se refere ao elenco de prestações que serão fornecidas pelo sistema de seguridade. De outro, aos sujeitos protegidos”131.
No mesmo norte TSUTIYA, conceitua sobre a universalidade de cobertura e a universalidade do atendimento, senão confira-se:
A universalidade de cobertura refere-se aos sujeitos protegidos. Os atingidos por contingências sociais que retirem ou diminuam a capacidade de trabalho, de ganho, devem ser protegidos. Já a universalidade do atendimento refere-se ao objeto, vale dizer, às contingências a serem cobertas, isto é, aos acontecimentos que trazem como conseqüência o estado de necessidade social, que requer proteção por meio de renda substitutiva
128MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 78.
129ARAÚJO, Francisco Carlos da Silva. Seguridade social. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1272, 25 dez.
2006. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9311>. Acesso em: 22 maio de 2008.
130 CORREIA, Marcus Orione Gonçalves; CORREIA, Érica Paula Barcha. Curso de direito da seguridade social, p. 60.
131 BALERA, Wagner. Noções preliminares de direito previdenciário, p. 83.
ou complementar da remuneração e de atos e bens que recuperem a saúde132.
Deste modo, o princípio da universalidade, na seguridade social, acolhe todas as pessoas que dela necessitam ou que possam vir a precisar nos casos de situações socialmente danosas, ou seja, “[...] eventualidades que afetem a integridade física ou mental dos indivíduos, bem como aqueles que atinjam a capacidade de satisfação de suas necessidades individuais e de sua família pelo trabalho”133.
2.5.3 Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais
Conforme o princípio da igualdade, disposto no artigo 5º, I, da CRFB/88, “[...] o constituinte positivou o princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações rurais e urbanas”134. A partir desse dispositivo, referente à Seguridade Social, todos os cidadãos devem ter o mesmo tratamento.
Segundo GIUSTI, o princípio em questão, divide-se em dois, quais sejam, a uniformidade e a equivalência, senão confira-se:
A uniformidade diz respeito às contingências que serão cobertas pelo sistema da Seguridade Social e que serão disponibilizadas às populações urbanas e rurais. A uniformidade estabelecida pela Constituição Federal, em termos de Seguridade Social, contudo, verifica-se tão-somente para o Regime Geral, não se aplicando a todas as pessoas, na medida em que estão engajados em regimes próprios. Com efeito, veda o princípio da uniformidade que existam distinções entre as populações urbanas e rurais, em relação às contingências que o sistema irá cobrir, no que respeita ao Regime Geral da Previdência Social. A equivalência, a se turno, considera determinados parâmetros para fins de concessão das prestações às populações urbanas e rurais, a exemplo do sexo, da idade, do tempo de contribuição etc135.
132 TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social, p. 37.
133 CORREIA, Marcus Orione Gonçalves; CORREIA, Érica Paula Barcha. Curso de direito da seguridade social, p. 61.
134 TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social, p. 37-38.
135 GIUSTI, Miriam Petri Lima de Jesus. Direito da seguridade social, p. 31.
O princípio da uniformidade, não terá “[...] idêntico valor para os benefícios, já que a equivalência não significa igualdade”136.
De acordo com MARTINS, as prestações são divididas em benefícios e serviços.
“Benefícios são prestações em dinheiro. Serviços são bens imateriais colocados à disposição das pessoas, como habilitação e reabilitação profissional, serviço social etc”137.
A legislação previdenciária estabeleceu benefícios aos trabalhadores rurais e urbanos inscritos no Regime Geral da Previdência Social sem qualquer distinção.
Pode-se perceber a preocupação do Sistema de Seguridade Social, estabelecido pela CRFB/88, “[...] em garantir um tratamento igualitário a todos os indivíduos, observando o princípio da igualdade e dignidade da pessoa humana, no que tange ao fornecimento das prestações pelo sistema”138.
2.5.4 Princípio da seletividade e distributividade na prestação de benefícios e serviços
O princípio da seletividade e distributividade preceitua que os benefícios da seguridade social serão seletivos, ou seja, serão destinadas àquelas a quem a lei determinar.
“Nem todas as pessoas terão benefícios: algumas o terão, outras não, gerando o conceito de distributividade. No entanto, a assistência médica será igual para todos, desde que as pessoas dela necessitem e haja previsão para tanto”139.
De acordo com o princípio em tela, “[...] permite que se restrinja o recebimento do auxílio-reclusão e do salário-família exclusivamente às famílias de baixa renda, configuradas em valor relacionado com o salário-de-contribuição”140.
O princípio em questão admite “[...] que se faça uma seleção de segurados necessitados para a obtenção dos benefícios citados. Portanto, o princípio da seletividade e distributividade impõe limites ao princípio da universalidade de cobertura e atendimento”141.
136 CASTRO, Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário, p. 110.
137 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 79.
138 FERREIRA, Lauro César Mazetto. Seguridade social e direitos humanos, p.168.
139 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 79.
140 TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social, p. 38.
Pode-se afirmar que a distributividade tem a finalidade a distribuição de renda, na qual busca socorrer aos mais necessitados, assim considerados pela lei dentro do sistema.
2.5.5 Princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios
O princípio da irredutibilidade, no seu art. 194, parágrafo único, inciso IV, da CRFB/88, tem como objeto de “[...] garantir a preservação do poder aquisitivo das prestações pecuniárias, não podendo sofrer redução no seu valor”142, preceito também disposto no art.
201, § 4º, da CRFB/88, que institui a garantia de reajustamento dos benefícios para preservar, o seu valor real, conforme critérios previstos em lei.
Pode-se concluir que o poder aquisitivo dos benefícios não pode ser onerado, mas deve ser feita de acordo com a lei, “sendo indevida a adoção de fórmulas não admitidas pela legislação específica para a conservação do valor das prestações pecuniárias, tais como equivalência ao número de salários mínimos (salvo nos casos do art. 58 do ADCT)”143.
Conforme MARTINS, “a jurisprudência do STF se firmou no sentido de que a irredutibilidade do valor do benefício é a nominal e não a real, que envolve o que se pretende receber para que não haja perda do poder aquisitivo em decorrência da inflação”144.
Nesse mesmo norte, GIUSTI demonstra:
[...] embora garantindo a própria Constituição a irredutibilidade dos benefícios, a fixação dos critérios para o reajustamento é delegado à lei ordinária que, por sua vez, tendo em vista a natureza orçamentária da matéria, os fixará tendo por base o numerário disponível e que comporte o reajuste sem pôr o sistema em risco e, portanto, sem garantir o valor real do benefício, mas sim seu valor nominal. Desta forma, garante-se que o valor seja reajustado de acordo com os índices adotados pelo governo, mas não se garante, efetivamente, que o valor de compra representado pela quantia recebida a título de benefício, para fins de subsistência, seja mantido145.
141 TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social, p. 38.
142 MIRANDA, Jadiel Galvão. Direito da seguridade social: direito previdenciário, infortunística, assistência social e saúde, p. 30.
143 TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social, p. 30
144 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 80.
145 GIUSTI, Miriam Petri Lima de Jesus. Direito da seguridade social, p. 33.
Observa-se, que a garantia constitucional para a fixação do piso, qual seja, um salário mínimo, para fins de pagamento diz respeito apenas aos benefícios pagos em substituição ao salário-de-contribuição e não a todo e qualquer benefício. Desta forma, o benefício que tem o intuito indenizatório, poderá ter valor inferior ao mínimo legal.
2.5.6 Princípio eqüidade na forma de participação do custeio
O princípio da eqüidade na forma de participação no custeio da seguridade social é um desdobramento dos princípios da igualdade e da capacidade contributiva. “Os contribuintes que se encontram em condições contributivas iguais deverão ser tributados da mesma forma”146.
Conforme MIRANDA, para os contribuintes em situação idêntica, “[...] sua participação no custeio da seguridade social deverá se situar no mesmo nível de carga tributária”147. Todavia, no caso de maior capacidade contributiva, alíquotas diferenciadas e progressivas podem ser aplicadas, o que está de acordo com o princípio em tela.
De acordo com RÁO citado por BALERA, “[...] a eqüidade é uma atributo do direito que se constitui em particular aplicação do princípio da igualdade às funções do legislador”148. E, o custeio, “[...] deve conformar o esquema de contribuições ao critério supremo da isonomia entre os diferentes contribuintes”149.
Segundo BALERA, “a justa proporção entre as quotas com que cada um dos atores social irá contribuir para a satisfação da seguridade social”150.
As contribuições para a seguridade social, para atender a esse princípio da eqüidade,
“[...] devem ser estabelecidas de acordo com o risco social inerente a cada atividade
146 ARAÚJO, Francisco Carlos da Silva. Seguridade social. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 1272, 25 dez.
2006. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9311>. Acesso em: 22 maio de 2008.
147 MIRANDA, Jadiel Galvão. Direito da seguridade social: direito previdenciário, infortunística, assistência social e saúde, p. 31.
148 BALERA, Wagner. Noções preliminares de direito previdenciário, p. 89.
149 BALERA, Wagner. Noções preliminares de direito previdenciário, p. 89.
150 BALERA, Wagner. Noções preliminares de direito previdenciário, p. 89.
econômica, não significando necessariamente atribuir maior carga a quem possui maior capacidade econômica”151.
Pode-se citar como exemplo da eqüidade na forma do financiamento está prenunciada no “[...] §9º do art. 195 da Constituição, no sentido de que as contribuições do empregador, da empresa ou entidade a ela equiparada poderão ter alíquotas ou bases de cálculo diferenciadas, em razão da atividade econômica ou da utilização intensiva de mão-de-obra”152.
O princípio em tela “[...] não é dirigido ao juiz, na aplicação da norma, nem ao Poder Executivo. Parece que a eqüidade na forma de participação no custeio é dirigido ao legislador ordinário, que deverá observá-la quando tratar de custeio”153.
2.5.7 Princípio da diversidade da base de financiamento
O princípio da diversidade da base de financiamento, previsto no art. 194, parágrafo único, VI, da CRFB/88, que trata sobre a disposição de que as bases que financiarão, ou seja, a seguridade social será custeada de forma variada. “As empresas, os trabalhadores, os entes públicos entre outros, custearão a seguridade social”154, é o que dispõe no caput do art. 195, da CRFB/88.
Além do caput do art. 195, da CRFB/88, nos incisos I a IV do artigo citado, “[...]
prevê diversas formas do financiamento da seguridade social, por meio de empresa, dos trabalhadores, dos entes públicos, dos concursos de prognósticos e do importador de bens ou serviços do exterior”155.
Segundo MARTINS, em sua obra, explana sobre as formas de financiamento, senão confira-se:
151 FERREIRA, Lauro César Mazetto. Seguridade social e direitos humanos, p.170.
152 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 81.
153 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 81.
154 SANTOS, Leandro Luís Camargo dos. Curso de direito da seguridade social, p. 77.
155MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 82.
As empresas recolhem a contribuição sobre a folha de salários de seus empregados, sobre o faturamento e sobre o lucro. Os trabalhadores participam com um porcentual calculado sobre seus salários. Há, também, um valor calculado sobre a receita dos concursos de prognósticos. Do orçamento da União virá grande parte do financiamento da seguridade social, assim como essa irá cobrir eventuais insuficiências financeiras do sistema156.
Podem ainda, ser instituídas outras fontes de custeio, desde que por meio de lei complementar. “A nova contribuição não poderá ter fato gerador ou base de cálculo de imposto previsto na Constituição, nem ser cumulativa (art. 195, §4º c/c art. 154, I, do Estatuto Supremo)”157. Há também, diversidade na base de financiamento na contribuição do produtor rural sobre o resultado da comercialização da produção, conforme o art. 195, §5º, da CRFB/88.
Com a preferência desse princípio, “[...] fica prejudicada a possibilidade de estabelecer-se o sistema não contributivo, decorrente da cobrança de tributos não vinculados, visto que o financiamento deve ser feito por meio de diversas fontes e não de fonte única”158.
Conforme FERREIRA, a diversidade na base de financiamento possui duas acepções:
“a) objetiva, quanto aos fatos sobre os quais devem incidir as contribuições para a seguridade;
e b) subjetiva, relacionada às pessoas que devem contribuir para a manutenção do sistema”159. Dessa maneira, visando um maior respaldo financeiro para a seguridade social, bem como uma maior segurança econômica, as bases de custeio da mesma serão diversas.
2.5.8 Princípio do caráter democrático e descentralizado da administração
No Estado Democrático de Direito, “[...] a participação da comunidade é elemento da maior importância. Sem ela, o Poder Público, notadamente o Executivo, fica insensível aos reais problemas da população”160.
156 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social: custeio da seguridade social, benefícios – acidente do trabalho – assistência social – saúde, p. 82.
157 MARTINS, Sérgio Pinto. Direito da seguridade social, p. 16.
158 CASTRO, Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de direito previdenciário, p. 112.
159 FERREIRA, Lauro César Mazetto. Seguridade social e direitos humanos, p. 172.
160 TSUTIYA, Augusto Massayuki. Curso de direito da seguridade social, p. 41.