A boa compreensão dos princípios ambientais é requisito fundamental para compreensão de todo o sistema de defesa do meio ambiente. Isso porque os princípios representam a base, o alicerce do ordenamento jurídico. Para Canotilho, são três as funções essenciais exercidas pelos princípios: integração e harmonização do sistema jurídico, aplicação ao caso concreto e fundamentação para a atividade legislativa.
81 | Resíduos Sólidos e Políticas Públicas
Destarte, a discussão acerca dos princípios ambientais se torna essencial não apenas para o legislador ordinário, mas também para o aplicador do direito que, mediante diversas opções possíveis, escolherá aquela que será mais benéfica ao meio ambiente.
Analisaremos aqui, brevemente, os chamados princípios estruturantes, ou seja, aqueles que são princípios constitutivos do núcleo essencial do direito do ambiente. São eles: poluidor-pagador, responsabilização, participação, prevenção e precaução.
Tal classificação é proposta por Morato Leite, que salienta ainda a importância de tais princípios para o direito ambiental:
Dadas as exigências do Estado de justiça ambiental, não há como fugir de alicerça-lo com base nos princípios de Direito Ambiental, indispensáveis à sua construção. Com o auxílio dos princípios estruturantes, procura-se revelar uma base comum e sistêmica à formação de uma justiça ambiental.
(2008, p. 159).
O princípio da participação indica a necessidade da participação popular visando à conservação do meio ambiente. A sociedade em geral deixa de ser mera beneficiária da proteção ambiental para se tornar responsável pela proteção ao meio ambiente. Assim, Estado e sociedade devem atuar conjuntamente, tendo por base os ideais da solidariedade e responsabilidade difusa. A participação concretiza-se através do envolvimento da sociedade em políticas públicas ambientais, influência na formulação das leis e participação via acesso ao Judiciário. Tal princípio integra ainda o direito à informação, já que somente com conhecimento das ações públicas referentes ao meio ambiente é possível participar de tais ações.
Partindo para a análise de outro princípio, a importância do princípio da responsabilização emana da necessidade de reparação do dano ambiental. Nas situações em que a prevenção/precaução não forem suficientes para evitar o dano ambiental, o agente poluidor deverá ser responsabilizado por lesões ao meio ambiente. Para Morato Leite, “não há Estado Democrático de Direito se não é oferecida a possibilidade de aplicar toda espécie de sanção àquele que ameace ou lese o meio ambiente.” (2008, p. 180-181).
A responsabilização está ligada ao princípio do poluidor-pagador, embora com este não se confunda. O princípio do poluidor-pagador visa, ao mesmo tempo, a prevenção de danos ambientais e a redistribuição dos custos da poluição,
82
internalizando os custos externos da poluição. Não está vinculado imediatamente à reparação do dano e não confere ao poluidor o direito de poluir. Aliás, o pagamento resultante da poluição não exume o poluidor de responsabilização por eventuais danos ambientais. Está previsto na Constituição Federal, artigo 225, parágrafo 3º.
Por fim, analisaremos os princípios da precaução e prevenção.
Embora a prevenção já tenha sido inserida no Brasil através da Lei de Política Nacional do Meio Ambiente em 1981, a precaução ingressará em nosso ordenamento somente em 1992 através da Declaração do Rio de Janeiro. O princípio da precaução apresenta duas características básicas: a incerteza científica acerca dos riscos que possam vir a ser provocados pela ação do poluidor e a gravidade do risco e do dano que possa vir a ocorrer.
Cabe salientar que as medidas tomadas através do princípio da precaução devem ser proporcionais à perspectiva de dano. Tal necessidade é trazida por ARAGÃO que salienta que a aplicação de tal princípio traz, imanente a si, um conflito entre a segurança jurídica e o desenvolvimento econômico, devendo haver limites quanto à invocação do princípio e a adequação da medida. (2008, p. 43).
O último princípio a ser analisado será a prevenção. Prevenir significa evitar que danos ambientais conhecidos ocorram. Só é cabível sua aplicação quando se tem certeza da extensão do dano ambiental que possa vir a ser provocado. Caso contrário, deverá ser aplicado o princípio da precaução.
A importância da prevenção emana do pressuposto de que muitos danos ambientais são irreparáveis. Ademais, nos casos em que o dano é passível de reparação, o custo das medidas necessárias para prevenir a poluição é inferior ao custo das medidas de reparação do dano, favorecendo medidas preventivas.
Os princípios do direito ambiental e a sua constitucionalização são fundamentais para análise do tratamento legislativo que foi concebido para a política nacional de resíduos sólidos, pois é com base em tais pressupostos que será desenvolvida e fundamentada a LPNRS.
83 | Resíduos Sólidos e Políticas Públicas
3 A Política Nacional de Resíduos Sólidos
A LPNRS foi promulgada em 02 de agosto de 2010, após 21 anos de tramitação, dispondo sobre definições, princípios, objetivos e instrumentos de sua efetivação. A lei trata ainda sobre a elaboração de planos de resíduos sólidos nos níveis nacional, estadual e municipal. Trata ainda sobre a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto, que inclui obrigações a geradores e Poder Público. Por fim, trata também de resíduos entendidos como perigosos.
A referida legislação foi regulamentada pelo decreto 7404 de 23 de dezembro de 2010, o qual foi responsável por instituir o Comitê Interministerial de Política Nacional de Resíduos Sólidos, cuja finalidade é apoiar a estruturação e implementação da PNRS.
Antes da promulgação da Política Nacional, a temática dos resíduos sólidos já era trabalhada em algumas legislações esparsas sobre temas específicos, mas não de forma complexa e sistemática. Podemos citar dentre essas legislações: Lei 7802 de 1989, regulamentando, dentre outros aspectos, a destinação final de resíduos sólidos e embalagens de agrotóxicos; Res. 362 de 2005 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), regulamentando a coleta e destinação final de óleo lubrificante usado; Res. 358 de 2005 do CONAMA, sobre o tratamento e disposição final de resíduos do serviço de saúde; Res. 307 de 2002 do CONAMA, sobre resíduos da construção civil; Res. 401 de 2008 do CONAMA, sobre o gerenciamento final de pilhas e baterias; e, por fim, ressaltamos que o Brasil é signatário da Convenção da Basileia sobre mecanismos de controle de movimento transfronteiriço de resíduos perigosos e sua destinação, ratificada por meio do Decreto 875/1993.
Como se pode perceber, antes da promulgação da LPNRS, a temática dos resíduos sólidos era tratada de forma pontual e apenas em relação a alguns resíduos específicos, não existindo um planejamento nacional sobre a destinação e tratamento do lixo. Apenas pelo fato de sistematizar a temática, envolvendo dimensões política, social, econômica, ambiental e cultural, a LPNRS já apresentou um grande avanço (art. 6, III). No entanto, a legislação foi além: respeitando a fundamentalidade do direito ao meio ambiente equilibrado e os princípios do direito
84
ambiental, a LPNRS preocupou-se em estabelecer mecanismos preventivos e precaucionais, evitando a produção de resíduos sólidos (art. 6, I).
Além de adotar a prevenção como princípio norteador da PNRS, a legislação ainda estabelece uma escala de preferência no tratamento a ser dado aos resíduos sólidos: não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento dos resíduos e disposição final dos rejeitos (art. 8, II e art. 9). São ainda outros objetivos preventivos da lei: adoção de padrões sustentáveis de consumo; desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas; redução de volume e periculosidade de resíduos perigosos; e prioridade nas compras governamentais para produtos reciclados, recicláveis e ambientalmente sustentáveis. (art. 7, III, IV, V, XI).
Um outro grande avanço da referida lei é marcar uma forte articulação institucional entre os três entes federados (União, Estados e Municípios), bem como entre o Poder Público, o setor produtivo e a sociedade, estabelecendo um sistema de responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, em que são atribuídas um conjunto de atribuições individualizadas e encadeadas para minimizar o volume de resíduos sólidos, bem como reduzir os impactos à qualidade ambiental (art. 6, VII, art.3, XVII, art. 7, VIII e art. 30 e ss).
Dada a sistemática da LPNRS, que além de dar prevalência a mecanismos preventivos ainda estabelece a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, a educação ambiental é colocada como instrumento da PNRS, já que é a responsável por criar a consciência ambiental e modificar padrões de consumo (art. 8, VIII). Relacionados à educação ambiental, também são previstos instrumentos de informação da população sobre resíduos, como o Sistema Nacional de Informações e o Cadastros de atividades poluidoras (art. 8, XI, XV e XVII).
4 A Política Nacional de Educação Ambiental
Com base em nos princípios da participação e informação ambiental, foi promulgada em 1999 a Lei da Política Nacional de Educação Ambiental (LPNEA, Lei n. 9.795/1999), a qual define educação ambiental como “os processos por meio dos quais o indivíduo e a coletividade constroem valores sociais, conhecimentos, habilidades, atitudes e competências voltadas para a conservação do meio
85 | Resíduos Sólidos e Políticas Públicas
ambiente, bem de uso comum do povo, essencial à sadia qualidade de vida e sua sustentabilidade.” (art. 1°).
A educação ambiental é obrigatória em todos os níveis de ensino em caráter formal e não formal (art. 2°), sendo uma incumbência não apenas do Estado, como também das empresas, da sociedade e do terceiro setor (art. 3° e incisos). Os artigos 4° e 5° da referida lei estabelecem respectivamente os princípios e os objetivos da educação ambiental. Através da sua leitura, é possível perceber uma clara intenção do legislador com a modificação de valores, o respeito à diversidade, a vinculação com as práticas sociais e a transversalidade.
Com base em tais princípios, é possível afirmar que a educação, e em especial a educação ambiental, não pode mais ser vista como a transmissão de conhecimentos, mas sim como um processo criativo de formação de valores e promoção de mudanças de paradigmas, formando seres humanos conscientes de sua posição no mundo.
É essencial a construção de uma consciência ambiental que, acima de tudo, seja eficaz e que realmente participe e advenha da construção de uma nova cidadania, interagindo e se preocupando com a grave crise ambiental vivenciada, conforme salientam Rodrigues, Grubba e Fabris (2012, p. 200).
Daí alguns autores, baseando-se em Paulo Freire, trabalharem com a ideia de uma educação ambiental transformadora, entendida como aquela formadora de um sujeito ecológico, consubstanciada em valores éticos e tendo por base a diversidade cultural, que tenha por meta a identificação e problematização de problemas ambientais, solucionando-os (CARVALHO, 2004, p. 29)
É importante que se saliente que dentro da proposta de Educação Ambiental existem diversas linhas de estudo, não havendo unanimidade dentre os seus teóricos quanto à metodologia. Ecopedagogia, educação ambiental crítica ou transformadora, alfabetização ambiental, educação planetária e educação ambiental comportamental são apenas algumas das vertentes existentes. Não é possível afirmar que exista uma metodologia mais correta do que outra: apenas abordagens diferentes conforme os objetivos a que se propõe cada uma das abordagens4.
4 Para uma visão ampla de todas essas pedagogias, analisar: Ministério do Meio Ambiente.
Identidades da Educação Ambiental Brasileira. Brasília: MMA, 2004
86