contemporânea de se adotar preferencialmente as penas restritivas de direito e de multa, sempre que possível.
As sanções penais ambientais estão contidas nas normas inseridas tanto no Código Penal quanto em leis extravagantes, entre elas a Lei de Crimes Ambientais, cujo conjunto é denominado legislação penal especial, que foram elaboradas com a específica finalidade de promover a proteção do meio ambiente como objeto da tutela legal.97
Fiorillo98 destaca que configuram as disposições gerais da Lei n.º 9.605/98 fundamental evolução no sentido de trazer utilidade aos cidadãos por meio de proteção da vida com a utilização das sanções penais ambientais.
Prado99 esclarece que a sanção penal justifica-se por seu caráter retributivo e de emenda do condenado. São sanções mais rigorosas e representam um maior grau de censura, enquanto as administrativas são mais brandas, pelo menor desvalor do fato. As medidas adotadas para sancionar a pessoa jurídica têm, formalmente, um caráter de sanção administrativa, mas, materialmente, alguns encontram argumentos para sustentar a vantagem em responsabilizar penalmente a pessoa jurídica.
3.2.2 SANÇÃO ADMINISTRATIVA
Com a nova LCA, as sanções administrativas foram legitimadas. A sua definição – e a cominação de penalidades – é matéria reservada à lei, em sentido formal. As multas administrativas, antes fixadas por meio de instrumentos normativos passíveis de contestação judicial, como por exemplo Portarias da Administração, encontram agora amparo legal.
96 PRADO, A. R. M. Proteção penal do meio ambiente. Coleção Temas Jurídicos. São Paulo:
Atlas, 2000, p. 78.
97 FERREIRA, Ivete Senise. Tutela penal do patrimônio cultural. P.106, 1995.
98 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental brasileiro. 4 ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 130.
99 PRADO, A. R. M. Proteção penal do meio ambiente. Coleção Temas Jurídicos. São Paulo:
Atlas, 2000, p. 80.
De acordo com Freitas100 a sanção administrativa terá lugar se a verificação da infração resultar de procedimento administrativo, perante a autoridade administrativa, atuando a Administração como parte em uma relação jurídica, prevista em lei e em que o ato sancionador, sem característica de ato jurisdicional, possua presunção de legalidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade.
Sob o enfoque administrativo, Meirelles, classificando sanção como um ato de império da Administração Pública, conceitua-o como sendo “todo aquele que contém uma ordem ou decisão coativa da Administração para o administrado, como um despacho de interdição de atividades ou requisição de bens”.101
Conforme Freitas102 a sanção administrativa surge quando, em face da infringência a norma administrativa – infração, o ordenamento jurídico confere a sua aplicação a um órgão administrativo, atribuindo-lhe, dessa forma, presunção de legalidade. É apurável pela forma de direito prevista em lei, prescindível o rigorismo formal .
Segundo Prado103 o ordenamento jurídico pátrio impõe várias sanções administrativas às pessoas jurídicas. No tocante às infrações contra o meio ambiente, antes mesmo da edição da Lei n.º 9.605/98, a legislação esparsa previa, diversas sanções administrativas.
A competência para imposição da sanção, pois é da Administração. A legislação, por descentralização administrativa ou por desconcentração da competência decisória, disporá sobre a competência para a aplicação das sanções administrativas. As entidades da Administração descentralizada, pois, no exercício de função administrativa, podem aplicar sanções104.
100 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Dissertação de Mestrado, UFPR, 1991, p. 117.
101 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p.80., 1994.
102 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Dissertação de Mestrado, UFPR, 1991, p. 85.
103 PRADO, A. R. M. Proteção penal do meio ambiente. Coleção Temas Jurídicos. São Paulo:
Atlas, 2000, p. 92.
104 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Dissertação de Mestrado, UFPR, 1991, p. 118.
Para efeito do art. 70 da Lei n.º 9.605/98 – que instituiu o arcabouço jurídico da chamada infração administrativa -, toda ação, ou omissão, que viole as demais leis e regulamentos de proteção ambiental são consideradas infrações administrativas e, consequentemente, passíveis de punição, via o exercício do poder de polícia conferido aos órgãos do meio ambiente, mediante a lavratura de autos de infração e cobrados no âmbito administrativo, quando impagos, são inscritos em dívida ativa e executados judicialmente com suporte na Lei n.º 6.830/80 (executivo fiscal).
De acordo com Morais105 pelo §1o do artigo 70 verifica-se que as atividades de fiscalização tais como a lavratura de autos de infração, com a imposição de multas pecuniárias, embargos, interdição, suspensão de obras, normalmente são exercidas pelos servidores admitidos aos quadros do setor público com atribuições funcionais próprias ao desempenho deste mister. O dispositivo, no entanto, amplia esse quadro, introduzindo a possibilidade de outros servidores virem a ser designados para a atividade. De igual modo, pelo
§2o do mesmo artigo, é ampliado o universo das pessoas autorizadas a praticar a “notícia criminis” e fazer denúncias contra as atividades lesivas ao meio ambiente, pois prevê que qualquer pessoa do povo pode representar contra aquele que estiver praticando o dano ambiental.
De acordo também com o §3o do artigo 70, os dirigentes dos órgãos ambientais federais e estaduais não podem se omitir diante da ocorrência de infrações ao meio ambiente, sendo obrigada a instauração de processo administrativo para apurar e punir o ato infracional, sob pena de virem a ser responsabilizado por eventuais omissões. Além disso, ao acusado em processo administrativo ou judicial, é assegurado o direito de ampla defesa e ao contraditório, dispositivo, aliás, decorrente de preceito constitucional (Lei n.º 9.605/98, artigo 70, §4).
As modalidades e tipos de sanções administrativas foram instituídos pelo caput do art. 72, que colocou a disposição dos órgãos ambientais um elenco de opções e alternativas de teor punitivo. Permite, assim, que esses
105 MORAIS, Dulce T. Barros Mendes de. A eficácia da Lei de Crimes Ambientais: uma avaliação qualitativa. Mestrado, UNB, 2000, p. 102.
órgãos possam desempenhar o seu papel com maior eficácia no combate aos danos ambientais. Tais modalidades de sanções administrativas – cuja competência para aplicá-las é da chamada polícia administrativa – são figuras jurídicas que já constam, de modo geral, do ordenamento jurídico, através das diversas leis que regulam a intervenção do Estado na atividade do particular, fixando limites e condições para a execução das atividades privadas106.
De acordo com Freitas107, para a identificação da infração administrativa e a aplicação da penalidade, a evidência do tipo é imperativo, consubstanciado esse no conjunto de elementos de conduta punível, previsto na lei administrativa. A tipificação da infração e a sanção administrativa têm, por pressuposto de legitimidade, o amparo em texto legal. A descrição da infração deve ter previsão legal ou regulamentar.
Ocorrendo o fato descrito na hipótese da norma, subsume-se aquele a esta.
A tipicidade, em decorrência, configura-se, concretizando que está o fato prescrito na norma, onde se prevê a sanção.
Destaca-se ainda, que em matéria de infrações e sanções administrativas, a questão relativa a responsabilidade por infração demanda considerações, posto que esta é decorrência natural da conduta contrária a lei.
Em termos de responsabilidade, a característica da sanção é a unicidade, podendo a penalidade ser aplicada contra o infrator ou contra aquele a quem a lei indica como responsável subsidiário, o qual, não sendo autor do ato infracional, é responsável por ele. A previsão da responsabilidade pessoal do infrator ou de terceiro e a sua extensão dependerá do comando legal respectivo108.
106 MORAIS, Dulce T. Barros Mendes de. A eficácia da Lei de Crimes Ambientais: uma avaliação qualitativa. Mestrado, UNB, 2000, p. 105.
107 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Dissertação de Mestrado, UFPR, 1991, p. 119.
108 FREITAS, Vladimir Passos de. Direito Administrativo e Meio Ambiente. Dissertação de Mestrado, UFPR, 1991, p. 121.
Todavia, é mister salientar que, conforme Freitas109, no Brasil as sanções administrativas e civis têm sido insuficientes na proteção do meio ambiente em geral e da flora em particular. As primeiras por que, como se sabe, os órgãos ambientais têm sérias dificuldades de estrutura.
Ademais, ao contrário do que se imagina numa análise teórica, não se pode afirmar que o procedimento administrativo seja ágil, vez que os recursos cabíveis, geralmente com três instâncias administrativas, fazem com que uma decisão definitiva demore a ser protelada e, depois ainda há o recurso do poder judiciário.
Por seu turno, as sanções civis têm sido mais eficientes, mas nem sempre atingem seus objetivos, porquanto muitas empresas embutem nos seus preços o montante de eventual reparação.
Cabe salientar que conforme Antunes110 as sanções penais e administrativas têm um caráter de castigo. A reparação do dano busca a recomposição daquilo que foi destruído, quando possível. Ambas as hipóteses procuram impor um custo ao poluidor e cumprem dois objetivos principais: dar uma resposta econômica aos danos sofridos pela vítima e dissuadir comportamentos semelhantes do poluidor ou terceiros.