As Zonas de Processamento de Exportação (ZPEs) são distritos industriais, onde as empresas neles localizadas operam com isenção de impostos e liberdade cambial (não sendo obrigadas a converter em reais as divisas obtidas nas exportações), com a condição de destinarem a maior parte de sua produção ao mercado externo (ABRAZPE, 2011).
Esses distritos, que recebem diferentes denominações (ZPE, Zona Franca, Zona Econômica Especial, Zona de Livre Comércio, “Foreign-trade zones”; Subzones, Zonas de Desenvolvimento, etc.) segundo os países iniciadores na criação, são instrumentos bastante utilizados no mundo para, simultaneamente: atrair investimentos estrangeiros voltados para as exportações; colocar as empresas nacionais em igualdade de condições com seus concorrentes localizados em outros países, que dispõem de mecanismos semelhantes; criar empregos;
aumentar o valor agregado das exportações; difundir novas tecnologias e corrigir desequilíbrios regionais. No Brasil essas áreas receberam o nome de Zona de Processamento de Exportação (ZPE).
No final dos anos 80, quando o programa das ZPEs foi criado, havia uma forte oposição do meio empresarial, especialmente o representado pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP). Isso era fácil de explicar: não tinha ocorrido ainda à abertura econômica e a indústria era muito protegida. Nessas condições, qualquer sinalização de que se pudesse alterar essa situação era imediatamente combatida. Embora as ZPEs fossem concebidas para exportar (e não para vender no mercado interno, com incentivos), os empresários temiam que as ZPEs se transformassem em novas “Zonas Francas de Manaus”
(SENADO FEDERAL, 2011).
Hoje, de um modo geral, os empresários brasileiros já se ajustaram às contingências da economia globalizada, que obriga à convivência com as importações e com a concorrência externa. Vários líderes empresariais importantes já recomendaram a implantação das ZPEs no Brasil.
As manifestações em contrário são residuais e decorrem basicamente do desconhecimento das verdadeiras características do mecanismo e das salvaguardas incluídas na legislação para assegurar uma concorrência leal com as demais empresas localizadas no País.
No Congresso Nacional durante mais de 12 anos de tramitação do projeto de lei nº 196/1996, que deu origem à atual Lei nº 11.508/2007. Foi ampla e democraticamente discutido, aprovada três vezes pelo Plenário do Senado Federal e pelo Plenário e mais quatro comissões da Câmara dos Deputados (Comissões de Trabalho, de Desenvolvimento e Indústria, de Finanças e Tributação, e de Constituição e Justiça).
Atualmente, há uma quase unanimidade entre os políticos quanto à importância estratégica das ZPEs para o Brasil. Mesmo políticos que, em algum momento, se opuseram ao mecanismo passaram a divulgar suas vantagens e a recomendar às suas bases eleitorais que se candidatassem a sediar uma ZPE.
O Ex-Presidente Luiz Inácio Lula da Silva já havia em seu governo se pronunciado, repetidas vezes, a favor da rápida implementação do programa das ZPEs. Da mesma forma, a maioria dos governadores de Estado também se posicionou favoravelmente ao mecanismo, sendo que vários deles já encaminharam proposta de criação de ZPEs (que até então não
existia) ou de sua relocalização para áreas mais adequadas, de conformidade com as novas estratégias de desenvolvimento de seus governos (SENADO FEDERAL, 2011).
EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL
As ZPEs são o instrumento mais utilizado no mundo para promover, simultaneamente, os seguintes objetivos:
- Atrair investimentos estrangeiros voltados para as exportações;
- Colocar as empresas nacionais em igualdade de condições com seus concorrentes localizados em outros países, que dispõem de mecanismos semelhantes;
- Criar empregos;
- Aumentar o valor agregado das exportações e fortalecer o balanço de pagamentos;
- Difundir novas tecnologias e práticas mais modernas de gestão;
- Corrigir desequilíbrios regionais.
Com diferentes nomes, as ZPEs são utilizadas em praticamente todos os países do mundo, independentemente do nível de desenvolvimento e do regime econômico adotado.
Existem ZPEs nos Estados Unidos, na União Europeia, na Ásia, na África e nas Américas do Sul e Central. De acordo com dados da Organização Internacional do Trabalho (OIT) existem no mundo inteiro mais de 3 mil zonas desse gênero, responsáveis pela geração de mais de 37 milhões de empregos. Na China são mais de 30 milhões de pessoas empregadas nas chamadas
“special economic zones” (CIEN-MT; FIEMT. 2009).
Algumas críticas voltam-se contra a incompatibilidade entre a legislação que regulamenta as ZPEs e as normas estabelecidas pela Organização Mundial do Comércio.
A China, Estados Unidos e México são os países que mais utilizam o mecanismo de zonas especiais de produção destinada à exportação. Na China já são mais de 200 do gênero.
Ao final dos anos 90, os Estados Unidos já contavam com mais de 150 “foreign-trade zones”.
Além dessas, existem mais de 256 empresas isoladas, denominadas de “subzones”, que recebem o mesmo tratamento fiscal e administrativo das anteriores. No México, ao final da década de 90, encontravam-se em funcionamento 107 zonas especiais, com a geração de mais de 1,3 milhões de empregos (CIEN-MT; FIEMT, 2009).
Além desses países, vale ainda mencionar mais alguns exemplos de áreas especiais de produção: União Europeia 33 zonas francas; Índia 10, Comunidade Andina 40, (Bolívia-15,
Colômbia-12, Equador-6, Peru-4 e Venezuela-3); Emirados Árabes 9; Filipinas 142;
Indonésia 25; Polônia 17; Tailândia 27. Os jatos regionais da Bombardier no Canadá são produzidos em uma “foreign-trade zone” localizada em Montreal (CIEN-MT; FIEMT, 2009).
Mesmo tendo várias zonas francas, os países europeus asseguram o “status” de ZPE para todas as suas empresas, onde quer que elas se localizem. Não precisam ficar agrupadas em ZPEs/Zonas Francas. O normal, porém, inclusive nos EUA, é a delimitação de áreas, onde as empresas são concentradas, para facilitar o controle aduaneiro. A parcela da produção vendida no mercado doméstico paga integralmente o imposto de importação sobre o conteúdo importado, e todos os impostos indiretos calculados sobre o preço total dos produtos. A maioria dos países utiliza essas zonas também como um instrumento de descentralização da atividade industrial, ou seja, como mecanismo de desenvolvimento regional, que é o objetivo que acreditamos ser possível alcançar no Brasil (ABRAZPE, 2011).
Figura 01: Evolução histórica das ZPEs no Mundo Fonte: ABRAZPE, 2011.
ZPES NO BRASIL
As ZPEs no Brasil foram criadas pelo Decreto-Lei 2.452/88 (alterado pelas Leis 8.396/92 e 8.924/94). Essa lei proíbe que os bens produzidos sejam vendidos no mercado interno. Entre os anos de 1988 e 1994 foram criadas, por meio de Decreto Presidencial 17 ZPEs, embora nenhuma delas esteja em funcionamento. Quatro estão com obras de
infraestrutura (cercas, acessos, instalações para a Receita Federal, sistema de vigilância, etc.) prontas, mas não obtiveram alvará de funcionamento pela Receita Federal.
O Projeto de Lei do Senado (nº 146/96) de autoria do então Senador Joel de Hollanda faculta a venda de 20% do valor da produção das ZPEs no mercado interno, desde que sejam recolhidos todos os tributos, inclusive os incidentes sobre os insumos importados para a produção dos bens em questão. Esse PLS já foi aprovado no Senado em 2001 e encaminhado para a Câmara dos Deputados (PL 5.456/2001), onde foi objeto de algumas emendas que devem ser apreciadas pelo Senado Federal.
A criação de Zonas de Processamento de Exportações, sobretudo em áreas menos desenvolvidas, busca a promoção da redução das desigualdades regionais, com o aumento das exportações, da entrada de divisas internacionais. As empresas instaladas nas ZPEs gozarão dos seguintes incentivos na esfera federal (Lei 11.508, com as alterações introduzidas pela Lei 11.732/2008):
Suspensão de impostos e contribuições federais (Imposto de Importação, IPI) - As empresas poderão destinar o correspondente a até 20% do valor da receita bruta resultante da venda de bens e serviços para o mercado interno. Sobre estas vendas incidirão, integralmente, todos os impostos e contribuições normais sobre a operação e mais os impostos/contribuições suspensos quando da importação e aquisição de insumos no mercado interno;
As empresas implantadas em ZPE localizada nas áreas da SUDAM ou da SUDENE terão direito à redução de 75% do Imposto de Renda pelo prazo de 10 anos;
As empresas terão “liberdade cambial” (poderão manter no exterior 100% das divisas obtidas nas suas exportações);
Os tratamentos fiscal, cambial e administrativo resumidos acima serão assegurados pelo prazo de até 20 anos; e
As empresas em ZPE poderão se beneficiar ainda da isenção do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS) nas importações e nas compras no mercado interno.
O Convênio ICMS 99/1998 do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), autoriza a isenção do ICMS nas saídas destinadas aos estabelecimentos localizados em ZPEs; na entrada de mercadorias de bens importados do exterior; e na prestação do serviço de transporte de mercadorias ou bens entre as ZPEs e os locais de embarque / desembarque.
Administrativamente, o programa das ZPEs integra a estrutura do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, cabendo ao Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CZPE) aprovar a criação de ZPEs, autorizar a instalação de projetos industriais nas ZPEs e disciplinar os vários aspectos relativos ao funcionamento do programa. O CZPE é composto pelos Ministros do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (presidente), da Fazenda, da Integração Nacional, do Meio Ambiente e do Planejamento.
A literatura internacional não inclui a Zona Franca de Manaus (ZFM) na categoria de zonas francas/ZPEs. A característica essencial desses mecanismos é a vinculação dos incentivos às exportações – e esta vinculação não constitui uma exigência na ZFM. Esta tem uma justificativa geopolítica, econômica e de integração nacional, mas não constitui uma ZPE. A falta de conhecimento dessas diferenças e a consequente associação das ZPEs à ZFM têm prejudicado o correto entendimento do programa (ABRAZPE, 2011).
No resto do mundo, as vendas realizadas pelas zonas francas/ZPEs no mercado doméstico são tratadas rigorosamente como importações, ou seja, pagam integralmente os direitos alfandegários sobre o conteúdo importado, assim como todos os impostos indiretos (no caso brasileiro, pagarão IPI, ICMS, COFINS e PIS-PASEP). Por essa razão as zonas francas/ZPEs não acarretam concorrência desleal com as empresas localizadas fora delas.
LEGISLAÇÃO BÁSICA DAS ZPES NO BRASIL
A legislação básica das ZPEs no Brasil é a Lei nº 11.508/2007, com as alterações introduzidas pela Lei nº 11.732/2008, sancionada recentemente.
A legislação básica será complementada pelo seu decreto de regulamentação e revisão das normas aduaneiras (a cargo da Receita Federal) e cambiais (de responsabilidade do Banco Central). O Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CZPE) deverá ainda atualizar suas várias resoluções, ainda baseadas na legislação anterior Decreto Lei nº 2.452/1988.
Figura 02: Localização das 17 ZPEs autorizadas por decreto presidencial Fonte: ABRAZPE, 2011.
Município - Estado Data de Criação
Tamanho (hectares)
Situação Atual
Maracanaú - CE 17/10/88 387,72
Está em andamento demanda do governador para cancelar essa autorização e transferir a ZPE para a retroárea do Porto do Pecém.
Macaíba – RN 17/10/88 200,78
Está sendo elaborado um projeto de transferência da ZPE para o Vale do Assú, no oeste do Estado.
Suape – PE 22/12/88 400,00
A ZPE será transferida para um terreno fora do Distrito Industrial de Suape, uma vez que a área inicial não está mais disponível.
Parnaíba - PI 26/12/88 270,29
Em função da precariedade logística (perto de Parnaíba), a ZPE deverá ser transferida para um terreno próximo a Teresina, ao longo da Ferrovia que liga a Pecém (CE) e Itaqui (MA).
São Luís - MA 21/03/89 492,00
A ZPE será transferida da Ilha de São Luiz (que não tem mais condições ambientais para receber grandes projetos
siderúrgicos) para o Município de Bacabeira, no continente, em um terreno cortado pela Ferrovia de Carajás.
João Pessoa - PB 21/03/89 209,78
A área inicial não está mais disponível, e a ZPE será transferida para outro terreno, ainda não definido.
Barcarena - PA 17/08/93 925,71
A área inicial não está mais disponível, e a ZPE será transferida de Barcarena para a Ponta da Tijoca, no nordeste do Estado.
N. S. do Socorro - SE 17/08/93 93,54
A ZPE será retomada, depois da recente construção de uma ponte sobre o Rio Sergipe, que deixa a área a menos de 20km da capital, Aracaju.
Araguaína – TO 06/09/89 300,00
Trabalhos de infraestrutura já concluídos. Aguardando alfandegamento pela Receita Federal.
Ilhéus – BA 02/05/89 225,00
O projeto está sendo retomado, com a ampliação da área para 500ha.
Cáceres – MT 06/03/90 247,26 Aguardando início dos trabalhos de infraestrutura.
Rio Grande – RS* 30/11/93 543,78
Trabalhos de infraestrutura concluídos. Aguardando alfandegamento pela Receita Federal.
Corumbá - MS 30/11/93 250,00
Projeto sendo retomado, para sediar um pólo siderúrgico.
Trabalhos de infraestrutura já iniciados.
Vila Velha - ES 22/12/94 124,14
O projeto será retomado, possivelmente em outra localização.
Imbituba – SC 28/04/94 200,57
Trabalhos de infraestrutura concluídos. Aguardando alfandegamento pela Receita Federal.
Itaguaí – RJ 13/10/94 250,00
A ZPE será transferida do Município de Itaguaí para o Município de Caxias.
Teófilo Otoni – MG 13/10/94 14,31
Trabalhos de infraestrutura concluídos. Aguardando alfandegamento pela Receita Federal.
Quadro 01: Descrição e situação das ZPEs criadas no Brasil Fonte: SENADO, 2011.
O programa das ZPEs é administrado pelo Conselho Nacional das Zonas de Processamento de Exportação (CZPE), que é composto pelos Ministros do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (na qualidade de seu presidente), da Fazenda, da Integração Nacional, do Meio Ambiente, do Planejamento e da Casa Civil.
O CZPE integra a estrutura administrativa do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e a ele cabe aprovar a criação de ZPEs, autorizar a
instalação de projetos industriais nas ZPEs e disciplinar os vários aspectos relativos ao funcionamento do programa. O apoio técnico e administrativo ao Conselho é prestado por uma Secretaria-Executiva, também pertencente ao MDIC.
A criação de ZPEs é feita através de decreto do Presidente da República, mediante proposta encaminhada por governador/prefeito municipal e aprovada pelo CZPE. As decisões do Conselho são publicadas no Diário Oficial da União.