LIMITES À EFETIVIDADE DA PARTICIPAÇÃO POPULAR:
no âmbito da Política de Saúde
Edjanece Guedes de Melo Romão1 Elaine Cristina Gomes do Bonfim2
Resumo: Esse trabalho constitui numa abordagem acerca da participação popular e do controle social no âmbito da gestão da Política de Saúde. Considerando aspectos teóricos no campo da teoria crítica que tratam da temática. Pretendemos levantar algumas questões que remete ao percurso histórico da luta pelo acesso aos processos decisórios que consubstanciam a gestão pública da Saúde no cenário brasileiro. Nesse contexto, consideramos também as medidas neoliberais que se apresentam como desafios para o exercício do controle social no sentido de construção no processo da participação popular. Aponta ainda as novas configurações na relação entre Estado e sociedade.
Palavras-chave: Participação popular, controle social, política de saúde.
Abstract: This work is an approach about popular participation and social control in the management of the Health Politics Whereas theoretical aspects in the field of critical theory to address the issue in question. We want to raise some questions which refers to the history of the struggle for access to decision making processes that reflect the management of public health in the Brazilian scene. In this context, consider also the neoliberal measures that are presented as challenges to the exercise of social control to the construction process of popular participation. Points are the new settings in the relationship between state and society.
Key words: Popular participation, social control, health politics.
1 Psicóloga. Universidade Federal da Paraíba. E-mail: edjaneceg@gmail.com
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1- INTRODUÇÃO
O controle social é expressão que vem ganhando visibilidade nas últimas décadas e corresponde a uma moderna relação entre Estado e sociedade, onde cabe a esta estabelecer práticas de vigilância e controle sobre aquele. No entanto como afirma Carvalho (1995), o conceito de controle social tem se constituído historicamente articulado a momentos da história da sociedade, bem como a diversos enfoques político-ideológicos e diversas formas de compreensão da relação Estado-sociedade. No que se refere à realidade brasileira, a evolução do conceito de controle social tem caminhado lado a lado com momentos diferenciados da conjuntura.
Contudo é na democracia participativa que a sociedade civil encontra a possibilidade de obter interferência na gestão da administração pública através dos canais de participação e do ato de eleger seus representantes em nome da soberania popular.
Porém como afirma Paulo Netto (1990), é na democracia de massas com ampla participação social que se conjugam as instituições parlamentares e partidárias numa rede de organização de base, dos sindicatos, comissões de empresa, organizações profissionais e de bairro, movimentos sociais urbanos e rurais e democráticos. Assim encontra-se a possibilidade de concretizar a chamada democracia de massas.
Para uma maior compreensão acerca do controle social faz-se necessário a apreensão do processo de participação popular no âmbito da gestão pública na Política de Saúde, por isso buscamos nesse trabalho considerar os elementos que consubstanciam as relações entre Estado e sociedade, a partir de uma reflexão crítica. obtermos uma análise do processo histórico que expressa os conflitos entre Estado e sociedade no campo da Saúde. Abordaremos alguns conceitos de controle social de autores que trabalham com o tema. Por fim elencamos os impactos e desafios para o exercício da participação popular face às investidas neoliberais contrárias a participação social.
A necessidade de pesquisarmos os espaços de discussão acerca da temática do Controle Social se dá em função dos limites existentes na construção da esfera pública e da gestão democrática, em um país historicamente marcado pela ausência da participação da sociedade civil nas decisões e prioridades de políticas públicas. No que concerne aos procedimentos metodológicos para a produção desse trabalho, buscamos numa reflexão teórica a partir da análise de dados colhidos no Cadastro Nacional de Conselhos de Saúde
2 - DESENVOLVIMENTO
2 -1 O CONTROLE SOCIAL NA ÁREA DA SAÚDE
No campo da saúde uma exigência de mudança estrutural na relação Estado- sociedade foi representada pelo Movimento de Reforma Sanitária com a proposta do Sistema Único de Saúde, tendo uma importante contribuição na conjuntura de estabilização da ordem política. A questão da implantação da Reforma Sanitária foi tema de discussão na VIII Conferência Nacional de Saúde realizada em Brasília em 1986, esse evento reuniu diversos segmentos sociais, e os debates ocorridos serviram de base para a construção do SUS.
A discussão em torno das questões principais da Reforma Sanitária a serem implantadas, envolveu diversos grupos de esquerda contra conservadores liberais, que disputavam posições de controle dentro do aparelho estatal. Diante do processo de democratização vivenciado na década de 80, o Movimento Sanitário levanta a bandeira da descentralização indo de encontro à centralização exercida pelo Estado brasileiro ao longo dos anos. A descentralização passa a ser o tema central na perspectiva da Reforma Sanitária apontada por Fleury (1992) como uma forma encontrada pelo Movimento Sanitário de deslocar o poder não só nas bases governamentais, mas também como uma forma de deslocá-lo para setores organizados da classe trabalhadora, na união com os movimentos sociais de usuários e de profissionais. Nessa mesma dimensão aponta Correia (2000, p.
55), o “controle social passa a existir, como a possibilidade de os movimentos sociais influenciarem as políticas públicas de forma que atendam as suas necessidades, durante o processo de democratização do país”.
Com a promulgação da Constituição Federal em 1988, que reafirma a possibilidade de exercício da democracia participativa, quando institui o princípio da participação popular contido em seu artigo 1º, parágrafo único: “Todo poder emana do povo, que exerce diretamente, ou por meio de representantes eleitos, nos termos desta Constituição”. A Política de Saúde assume a tendência à democratização do setor, contempla em sua gestão a descentralização político-administrativo prevista nos termos da Constituição como forma de viabilizar a participação popular nos rumos da gestão pública e com o objetivo de gestão única em cada esfera de governo.
No que tange à democratização das políticas públicas, importantes dispositivos foram definidos no sentido da criação de um novo pacto capaz de fortalecer o controle social e a participação da sociedade civil nas decisões políticas. Os conselhos de políticas sociais e de direitos são um desses mecanismos, particularmente na área da Saúde foram regulamentados junto com as conferências de saúde através da Lei 8.142/90, que nessa perspectiva, são inovações em nível da gestão das políticas sociais que procuram estabelecer novas bases na relação Estado-sociedade. Numa perspectiva democrática, Behring e Boschetti (2006) apontam os conselhos como arenas de negociação de propostas que podem beneficiar a muitas pessoas, no aprofundamento da democracia.
É válido lembrar que além desses espaços existem outros fóruns sociais, que se acionados, podem e devem contribuir para o exercício do controle social via a participação social. Entre os quais se destacam: o Ministério Público, órgãos de defesa do consumidor como o PROCON, Meios de comunicação oficiais e os alternativos e os Conselhos de profissionais. Existem ainda mecanismos previstos pela Constituição Federal de participação direta do povo no exercício do poder, quais sejam: a Iniciativa Popular de lei; o Plebiscito; o Referendo; o Voto popular e a Cassação do Mandato.
Todavia, temos a partir dos anos 90 uma expansão dos pressupostos neoliberais que se constituem como uma dimensão contrária à participação efetiva da sociedade civil nos processos de gestão pública. A chamada contra-reforma do Estado como é apontada por muitos autores, se constitui num contraponto a Reforma Sanitária, já que esta última defende o acesso igualitário e universal aos serviços de saúde e também aos poderes e processos decisórios que constituem as políticas sociais, em nome da universalidade e da equidade na Política de Saúde versus a forte eficiência econômica via mercado, sobre a desculpa de reformas no aparelho estatal. Preconiza-se assim o Estado Máximo para o mercado e Mínimo para o social. Ocorre também uma tendência de “debilitar os espaços de representação coletiva e controle social sobre o Estado, conquistas da constituição de 1988”
(BRAVO, 2001, p. 49). Nesse contexto, torna-se importante o envolvimento dos que defendem a ampliação dos direitos sociais e as conquistas obtidas na Constituição de 1988.
Essa conjuntura adversa se apresenta como um grande desafio para o exercício do controle social via participação social. Visto também na redefinição de novas relações entre Estado, Mercado e sociedade, na qual a possibilidade que se afirma é a reatualização da luta pela efetivação de direitos num âmbito de uma sociedade envolvida numa espécie de
equivocada, numa tentativa de substituição do Estado pela mesma, inclusive no campo da política social (TEIXEIRA, 2001).
A noção de participação acompanha a reconfiguração da sociedade civil, sob formas e re-significados de participação, “(...) com a emergência da chamada “participação solidária” e a ênfase no trabalho voluntário e na “responsabilidade social”, tanto de indivíduos como de empresas” (DAGNINO, 2004, p. 102), numa perspectiva privatista e individualista, que busca redefinir o significado coletivo e político da participação social, no sentido de dispensá-lo, promovendo assim a despolitização da participação. Essas são relações complexas e contraditórias em que ocorre o processo participativo, o que equivale afirmar que não depende só da vontade de indivíduos ou grupos sociais para que as condições ocorram “A participação depende, pois, não só das regras que podem constituir uma democracia de tipo “procedimental”, mas de mecanismos próprios, institucionais ou não” (TEIXEIRA, 2001, p.29).
Nos últimos anos vem se multiplicando os fóruns que pautam questões como saúde, habitação, direitos humanos e meio ambiente, apresentadas à gestão pública como questões de relevância para todos, os chamados movimentos que lutam por melhores condições de vida. No entanto na argumentação de Santos apud Telles (1994) essas experiências se apresentam como fragmentários e dispersos e sugere que não passam de
“movimentos de superfície”, pois à medida que não conseguem atingir os interesses das maiorias, se mantêm na proposição de soluções pontuais e particularizadas.
Na concepção de Barros apud Correia (2000, p.15) o controle social pode servir de meio para a sociedade civil mobilizar-se diante da opressão do capital “(...) a capacidade que a sociedade tem de influir sobre a gestão pública com o objetivo de banir as práticas fisiológicas e clientelísticas que conduziram á privatização da ação estatal no Brasil”. O controle Social pode significar também a ação ou interferência da sociedade civil nos gastos públicos como afirma Correia (2000, p.45):
A população organizada utilizando-se de mecanismos de controle social poderá interferir para que o fundo público se reverta cada vez mais em gastos sociais com bens e serviços públicos que não buscam o lucro, impedindo, ou ao menos resistindo, a conversão crescente deste fundo público em argamassa para o capital na busca do lucro, ao ser aplicado para beneficiar a rede privada.
Na área da saúde temos no Brasil, nos dias atuais, um conjunto de leis que ampara a participação da população nas políticas de saúde e se coloca como defensoras dos direitos sociais. No entanto um novo problema se apresenta que é o de fazer com que as
leis deixem de ser apenas instrumentos formais e passem à aplicação das mesmas. Essa conjuntura desafia e supõe uma nova motivação das lutas democráticas e populares, a busca da real aplicação da lei (SPOSATI; LOBO, 1992) para que se tenha o exercício do controle social por parte das classes subalternas sobre o destino das políticas públicas. Uma dimensão do controle social é apontada por Campos (2006, p.105) ao analisar o controle social como processo político, o que pressupõe:
[...] por um lado, a existência de governantes democráticos, estimulados ao partilhamento do poder com a sociedade civil e instados à construção de canais de participação e de instrumentos institucionais que favoreçam o protagonismo da sociedade nos assuntos de interesse público.
As discussões em torno da aprovação da Emenda n° 29 vem pautando o debate na área da Saúde, a sua regulamentação é defendida pelo Conselho Nacional de Saúde, que tem acompanhado os debates no Congresso Nacional sobre a tramitação do projeto de lei complementar que trata do assunto, e também se posiciona contrário à criação das Fundações Públicas de Direito Privado na área de saúde. O projeto de lei complementar 92/07 propõe a criação de fundações estatais de direito privado para gerenciar nove áreas do serviço público, entre elas a da saúde. Essa proposta de lei atinge diretamente a gestão do SUS, a atitude do governo federal de encaminhar uma proposta de Lei que pode definir mudanças estruturais no modelo de gestão da saúde pública, sem antes discuti-la com os movimentos sociais organizados é contestada pelo CNS.
Outros órgãos também se posicionam contrários à criação das fundações como é o caso do CFESS (Conselho Federal de Serviço Social) e os CRESS (Conselhos Regionais de Serviço Social). Esse é o posicionamento da categoria dos assistentes sociais que se manifesta contrária à tendência de cunho neoliberal de privatizar as políticas sociais como parte da contra-reforma do Estado de restringir cada vez mais o papel regulador do Estado.
Além da Saúde essa proposta privatizante objetiva também atingir outras áreas como a assistência social; cultura; desporto; ciência e tecnologia; meio ambiente;
previdência complementar do servidor público; comunicação social; e promoção do turismo nacional. Essa proposta foi construída pelo o governo federal com o objetivo de ser encaminhada diretamente ao Congresso Nacional.
A 13ª Conferência Nacional de Saúde realizada no ano passado contou com 47.000 participantes, pautou as discussões em torno do tema “Saúde e Qualidade de Vida:
Políticas de Estado e Desenvolvimento”. Os debates foram trabalhados em cima das propostas aprovadas pelas Conferências Estaduais. As votações das propostas foram
mobilização de grupos de defesa de propostas, com destaque para o grupo das igrejas contra o aborto e o grupo de gestores a favor das fundações estatais. Aliás, essas foram as duas idéias mais evidenciadas na Conferência e foram também maciçamente rejeitadas. No caso da proposta que indicava o aborto essa chegou à plenária final, mas não foi aprovada.
Já a proposta das fundações estatais sequer chegou à plenária final, sendo rejeitada por nove dos dez grupos temáticos, mesmo contando com a defesa do Ministro da Saúde em seu discurso na Conferência (RADIS, 2008).
No que se refere aos conselhos de saúde (CS) ganham destaque alguns dados do Cadastro Nacional de Conselhos de Saúde (CNCS) realizado pelo Conselho Nacional de Saúde que denunciam a realidade conservadora presente nos conselhos de saúde do país.
No Brasil existe atualmente o CNS, Conselhos Estaduais em todos os estados e conforme informações do referido Cadastro o país possui aproximadamente 5.091 CSs estaduais e municipais.
O CNCS chama atenção para a falta de adequação dos CSs à Resolução 333/2003 que disciplina o funcionamento destes. Um dos dados levantados pelo Cadastro é a falta de eleições dos membros para compor esses orgãos e a ausência desse tema nos assuntos debatidos pelos conselhos, revela ainda que na maioria dos CSs a presidência é assumida pelo segmento do gestor; outro aspecto identificado é a dificuldade desses conselhos em ter a disposição meios de comunicação, tais como telefone, fax e e-mail (CONSELHO NACIONAL DE SAÚDE, 2007). Observamos que mesmo com o aparato legal que regulamenta o funcionamento desses espaços ainda existe uma subveniência a vontade dos gestores que estão na maioria dos casos na direção dos conselhos e não aseguram a estrutura necessária para o foncionamento .
A falta de adequação por parte dos CSs a legislação que regulamenta o funcionamento destes atinge sobretudo o princípio da paridade, que compromete a participação da sociedade civil organizada nos conselhos quanto a representação dos usuários e a dos trabalhadores. A justificativa pela falta de adequação à referida Resolução, dos 569 (quinhentos e sessenta e nove) CSs, ou seja, 11% que informaram não estarem adequados, apontam as principais questões, entre estas: Não ter conhecimento da Resolução; Composição não paritária, principalmente com relação aos trabalhadores de saúde; Existência de representação do Legislativo e do Judiciário; Inexistência de dotação orçamentária, falta de secretaria executiva e estrutura administrativa; Existência de presidências natas; Falta de capacitação dos conselheiros. Esses dados comprovam que a
lei se encontra distante da pratica de uma participação ativa que deveria ocupar os CSs e evidência uma cultura marcada por traços verticalizados na gestão de políticas sociais.
Essa realidade se apresenta com a falta de discussão e debate em torno do processo que consubstancia as políticas sociais. O que revela um processo antidemocrático, na ausência de debates políticos nas instâncias formais de governo e da sociedade civil que compromete a relação Estado-sociedade, sem a participação ativa dos movimentos sociais e do conjunto dos segmentos sociais, reforçando assim a tendência de negação da participação social, o que constitui um grande desafio para a efetividade do controle social no país.
3 - ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
Vale ressaltar que os mecanismos de controle social tem limites próprios de uma democracia participativa que sobrevive nas contradições inerentes do sistema capitalista. A sociedade ainda apresenta dificuldades no processo de sua organização política, com o processo participativo fragilizado diante das manobras do capital. A participação social enfrenta limitações com instâncias que deveria exercer o controle social sendo muitas vezes utilizadas como espaços de legitimação política para gestores. Assim é preciso considerar a fragilidade que perpassam as instâncias formais de controle social para se pensar numa participação social dentro de uma dimensão política que busque a consolidação do SUS enquanto política pública. Numa outra perspectiva, de uma gestão compartilhada entre trabalhadores usuários e gestor, em que ultrapasse a formalidade da participação.
REFERÊNCIAS
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BRAVO, Maria. I. S; PEREIRA, Potyara A. P. Política Social e Democracia. São Paulo:
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BEHRING, E. R; BOSCHETTI, I. Política Social: fundamentos e história. São Paulo:
Cortez, Col. Biblioteca Básica do Serviço Social, v.II, 2006.
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Cadastro Nacional de Conselhos de Saúde. Disponível em<
http://www.conselho.saude.gov.br
>CARVALHO, Antônio Ivo de. Conselhos de saúde no Brasil: participação cidadã e controle social. Rio de Janeiro, IBAM/IBASE. 1995.
CORREIA, Maria. Valéria Costa. Que controle social? Os conselhos de saúde como instrumento. Rio de janeiro: Fiocruz. 2000.
DAGNINO, Evelina. “Sociedade civil, participação e cidadania: de que estamos falando?”. IN: MATO, Daniel (coord.), Políticas de ciudadanía y sociedad civil en tiempos de globalización. Caracas: FACES, Universidad Central de Venezuela, 2004. p. 95-110.
FLEURY, Sônia. M. Descentralização dos serviços de saúde. Cadernos da Nona, Brasília, IX CNS, 1992.
PAULO NETTO, José. Democracia e transição socialista: escritos de teoria política.
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SPOSATI, Aldaíza; LOBO, Elza. Controle Social e políticas de saúde. Cadernos de Saúde Pública, Rio de Janeiro, v.8, n. 4, p. 366-378, out./ dez.1992.
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. O local e o global: limites e desafios da participação cidadã.
São Paulo: Cortez, 2001.
