PERFIL DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA EM
MUNICÍPIOS COM ATÉ 30.000 HABITANTES:
esforço fiscal e viabilidade municipal
MUNICÍPIOS COM ATÉ 30.000 HABITANTES:
esforço fiscal e viabilidade municipal
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAFundação Getulio V.U"g~!C Esc.oLade Admini&traçao . de Empresas de S30Paulo .
Biblioteca
S 111\ 111111111111111
1200301102
Banca examinadora:
Orientador: Prof. Dr. Haroldo Clemente Giacometti
Prof. Dr. Adriano Henrique Rebelo Biava
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Resumo: Analisa a questão do esforço fiscal e da viabilidade municipal
em termos de arrecadação potencial nos municípios brasileiros. Avalia
a formação educacional do primeiro escalão do executivo municipal e
da Secretaria de Finanças nos municípios com até 30.000 habitantes, e
o quantitativo, por função, do quadro funcional destas últimas.
VESCOVI, José, Junior. PERFIL DA ADMINISTRAÇÃO
TRIBU-TÁRIA EM MUNICÍPIOS COM ATÉ 30.000 HABITANTES: esforço
fiscal e viabilidade municipal. São Paulo: FGV/EAESP, 2003. 103 fls.
(Dissertação de Mestrado apresentada ao Curso de Pós-Graduação da
FGVIEAESP, Área de Concentração: Finanças Públicas)
ÀzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAIsabel, pelo apoio, dedicação e paciência nos
A defesa desta dissertação é o corolário de três anos de estudos e pesquisas
desde nosso ingresso no Curso de Mestrado em Administração Pública e Governo da
FGV/EAESP. E agradecer a tantos que, neste período, de uma forma ou de outra,
colaboraram para que a empreitada chegasse a seu término, não deixa de ser uma tarefa
difícil, porquanto corre-se sempre o risco de cometer uma injustiça, pela omissão de
alguém cuja colaboração tenha sido, por alguma razão, mais relevante.
De qualquer forma, não poderia deixar de agradecer a orientação dos
mestres de que fui, com prazer e admiração, discípulo. Mestres que, além de transmitir o
conhecimento das disciplinas exigidas, souberam mostrar que, na administração
pública, as áreas não são estanques, mas se inter-relacionam, tomando, mesmo a "área"
de finanças públicas, multi-disciplinar.
Agradeceria especialmente ao meu orientador, Prof. Giacometti.
Conhe-cendo o temperamento de seu orientando - fomos também colegas fora da vida
acadê-mica - abdicou de manter um acompanhamento mais próximo da evolução da pesquisa,
aceitando, pacientemente, fazer as correções e reorientando o trabalho de seu aluno
quando era a tanto instado. Espero não decepcioná-lo pela confiança depositada .VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
. . . .
Não poderia deixar de agradecer ao Prof. Adriano H. R. Biava, em especial
pela sua segura orientação quanto à questão da contribuição de melhoria, área da qual é
estudioso e profundo conhecedor.
Ao Prof. Antonio Luiz Carvalho Leme, do IBGE - Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística, meus agradecimentos pela orientação quanto às fontes de
pesquisa sobre o tema, não só dentro do próprio IBGE, quanto em outras fontes.
Não poderia deixar de agradecer ao apoio do NPP - Núcleo de Pesquisas e
Publicações da FGV /EAESP, pelo suporte financeiro e logístico na pesquisa efetuada
com os 4.644 municípios com menos de 30.000 habitantes existentes em 1997, para os
quais foi enviado questionário solicitando, entre outros dados, informações sobre o
primeiro escalão da administração e sobre a Secretaria de Finanças dos mesmos. Não
fosse este apoio e não teria sido possível a análise qualitativa desenvolvida no presente
trabalho.
Por derradeiro, ejihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAla s t b u t n o t least, um agradecimento especial à Isabel, que
Introdução
Parte I - A questão federativa
Introdução
Capítulo 1 - O federalismo brasileiro
1.1 - O federalismo fiscal brasileiro
Capítulo 2 - A criação de municípios
Capítulo 3 - Os tributos municipais
Parte 11- As receitas tributárias
Introdurão
Capítulo 4 - A arrecadação e a heterogeneidade municipal
4.1-
O perfil dos municípios4.1.1 - A distribuição dos municípios por faixa populacional
4.1.2 - A distribuição dos municípios por faixa de renda per capita
4.1.3 - A distribuição dos municípios por faixa de comprometimento da renda 28
com a receita tributária
4.2 - O esforço fiscal
4.2.1 - O comprometimento da renda com a receita tributária por faixa 30
populacional
4.2.2 - O comprometimento da renda com a receita tributária por faixa de 31
rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r c a p ita
4.3 - A viabilidade municipal 32
4.3.1 - A receita tributária por habitante por faixa populacional 32
4.3.2 - A receita tributária por habitante por faixa de renda p e r c a p ita 3 3
4.3.3 - A receita tributária por habitante por faixa de comprometimento da 34
renda com a receita tributária
Capítulo 5 - O esforço fiscal
5.1 - O esforço fiscal por faixa populacional
5.2 - O esforço fiscal por faixa de renda p e r c a p ita
Capítulo 6 - O perfil administrativo
6.1 - As Secretarias
6.2 - A Secretaria de FinançaszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
6.3 - As normas legais e os órgãos de apoio
Parte In -
o
esforço fiscal e a viabilidade municipalIntrodução
Capítulo 7 - A arrecadação perdida
7.1 - Os Impostos
7.1.1 - O ISS
7.1.2 - O IPTU
7.1.3 - O ITBI
7.2 - As Taxas
7.3 - A Contribuição de Melhoria
Capítulo 8 - A viabilidade municipal
60
63
63
65
66
68
69
70
71
72zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
74
8.1 - A distribuição de Municípios viáveis por faixa de Receita Tributária por 75
habitante
8.2 - A viabilidade municipal por Estado 76
8.2.1 - O total dos Municípios viáveis no Brasil 76
8.2.2 - O total dos Municípios viáveis até 30.000 habitantes 77
Capítulo 9 - As Despesas Legislativas e de Planejamento 79
9.1 - As Despesas Legislativas e de Planejamento por faixa populacional 80
9.2 - As Despesas Legislativas e de Planejamento nas unidades da federação 81
Parte IV - Conclusões e Recomendações 84
Introdução 84
Capítulo 10 - Conclusões 86
Capítulo 11 - Recomendações 89
Referências Bibliográficas 91
Anexos 94
Anexo 1 - Municípios com % de Rec. Trib./Renda superior a 80 % 94
Anexo 2 - Composição percentual da Receita Orçamentária 95
I N T R O D U Ç Ã OzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Quando escolhemos para tema de nossa dissertação de mestrado a questão
da administração tributária municipal, fomos motivados não só pelo fato de ser um tema
ligado à nossa atividade profissional, mas, principalmente, pelo fato de ser o Município
o ente mais próximo do cidadão, aquele no qual ele mais exercita sua cidadania e junto
ao qual mais condições tem de cobrar dos governantes a correta aplicação dos recursos
dele arrecadados.
Ademais, a imposição de tributos insere-se na questão maior do exercício da
cidadania. Além de manifestação da soberania nacional ( ou de independência da União,
no caso dos entes federativos sub-nacionais) o poder de império de lançar, administrar
e arrecadar tributos é exercido com o fito de prover o bem-estar comum, constituindo-se
seus desvios - seja de que ordem forem - em prejuízo às atividades-fim desse mesmo
Estado.
Ainda que com características distintas da administração privada, a
adminis-tração pública não deixa de ter com aquela pontos em comum. Assim, a adminisadminis-tração
financeira de uma empresa encontra sua contra-partida na Secretaria de Finanças, que
abrange todo o aspecto fiscal do ente ( receitas e despesas ). Como na administração
privada, o adequado equilíbrio entre receitas e despesas ( desconsiderando o lucro )
permite não só a sobrevivência do órgão - apesar de não haver o instituto da falência
para os entes federativos - como, principalmente, a adequada consecução de seus
objetivos.
Ora, o Estado existe para prover o bem comum, oferecendo segurança,
saúde, educação, etc. Assim, a arrecadação de tributos faz-se necessária não só para
sustentar a estrutura administrativa do governo - atividade-meio - como para garantir a
oferta de bens públicos - atividade-fim - tendo em conta as funções fiscais de
distribuição, alocação e estabilização. Desvios na arrecadação tributária - tanto pelo
excesso de exação como pela não obtenção das receitas possíveis - comprometem a
consecução dos objetivos sociais do governo. Da mesma forma, a incorreta aplicação
dos recursos - seja por desvios decorrentes de fraudes de qualquer natureza, seja pelo
seu uso em áreas de menor retorno - no pagamento das despesas incorridas constitui-se
Por conseguinte, entendemos ser a análise da administração tributária dos
municípios de grande relevância na área das finanças públicas.
Se a escolha do tema para uma dissertação pode não apresentar grande
dificuldade, a abordagem do tema, a ênfase da pesquisa, a escolha do tema central,
enfim, já se apresenta bem mais difícil. Parte-se do conhecimento próprio, do que se leu
em artigos e revistas, do estudo de livros e publicações especializados, para, afinal,
eleger-se uma linha de pesquisa cujos resultados e conclusões não se revelem mera
repetição do que já foi publicado a respeito, mas que, de alguma forma, contribuam para
uma melhor compreensão do tema.
Ora, qualquer pessoa que se detenha sobre as Receitas Orçamentárias dos
municípios - ponto de partida para a análise da administração tributária de qualquer ente
federativo constatará facilmente que os mesmos em especial os de pequeno porte
-dependem pesadamente de repasses federais e estaduais, e que sua arrecadação própria é
de reduzida monta. Tal fato é de sobejo conhecido, sendo amiúde mencionado, não só
na literatura acadêmica, como em artigos e matérias destinados ao público leigo. Mas
esta constatação nada permite inferir a respeito do perfil da administração tributária. Ou
seja, nada diz sobre a arrecadação ser a possível e esperada nas condições
econômico-financeiras do município e dos munícipes, sobre estar a autoridade coatora exercendo
adequadamente suas funções legais, sobre estar a base imponível dos tributos sendo
adequadamente monitorada, sobre o adimplemento das obrigações tributárias estar
sendo convenientemente fiscalizado.
Além dos pontos acima mencionados, quando se trata de analisar as receitas
municipais, as mesmas são quase sempre - como veremos - analisadas como um todo,
ou seja, em termos de médias de arrecadação deste ou daquele tributo, médias de
arrecadaçãojihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r c a p ita , por unidade da federação, por região, etc. Veremos, no decorrer
do trabalho, como fica fácil chegar-se a conclusões sobre a arrecadação municipal
levando-se em conta tais parâmetros. Entendemos, porém, que esta abordagem poderia
estar mascarando a realidade tributária dos municípios, levando a conclusões errôneas
-ou, ao menos, incompletas - quanto aos fatores determinantes do nível de arrecadação
observado em cada um desses entes federativos sub-nacionais.
Dado o tema do perfil da administração tributária nos municípios - e, dentro
nossa análise na arrecadação tributária dos mesmos, buscando responder a três questões
básicas:
• qual variável - se alguma - poderia ser considerada como estimador
de máxima verossimilhança do nível de arrecadação?
• o nível de arrecadação nos municípios, considerados
individual-mente, é o possível dentro da atual estrutura tributária, ou poderia ser
maior?
• qual a influência - se alguma - da capacitação técnica da
adminis-tração municipal - seu primeiro escalão - e da Secretaria de Finanças
na arecadação?
O ano escolhido pará análise foi o de 2001, último com dados primários
disponíveis.
Observe-se que a escolha dos municípios com até 30.000 habitantes ( que
representam aproximadamente 85zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA% do total de municípios no Brasil) como objeto da
análise foi aleatória. Entretanto, a escolha desta faixa populacional - assim como as
demais, usadas como paradigma - revelou-se como possuidora de características
próprias, adequada para fins analíticos.VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
... Definidos o tema e as questões básicas a que nos propunh~os responder,
decidimos, então, por fazer um trabalho o mais prospectivo possível, tentando não partir
de idéias preconcebidas em relação à arrecadação tributária dos municípíos e de sua
estrutura orçamentária e financeira, ou seja, sem o propósito de aceitar ou refutar
determinada tese.
Já que o objeto do trabalho era o de traçar um perfil da administração
tributária dos municípios, resolvemos abordar o tema e conduzir a pesquisa a ser
realizada em dois níveis: o quantitativo e o qualitativo.
No nível quantitativo, a idéia era a de tentar correlacionar os dados da
arrecadação municipal com outros que pudessem indicar um estimador de máxima
verossimilhança para a arrecadação esperada ou potencial.
Assim, ao iniciarmos o processo da pesquisa quantitativa, procuramos
definir, de antemão, com que dados iríamos trabalhar.
Evidentemente, os dados referentes à arrecadação tributária seriam o ponto
de partida. Mas, a partir daí, outros dados seriam imprescindíveis para que se pudesse
estabelecer qualquer correlação com outras variáveis que pudessem influenciar a
arrecadação. Dado que os impostos previstos no ordenamento jurídico nacional gravam
a renda, a produção e o patrimônio, seriam essas, entendemos, as variáveis que
deveríamos considerar. Taxas e Contribuição de Melhoria seriam analisadas levando-se
em consideração as mesmas variáveis.
Determinadas as variáveis a serem utilizadas para a análise dos dados
quantitativos, quatro foram as fontes primárias selecionadas:
• FINBRA - Finanças do Brasil, da Secretaria do Tesouro Nacional,
de onde foram obtidos os dados referentes à arrecadação tributária
municipal e às despesas por função;
• Novo Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, do UNDP
-United Nations Development Program ( PNUD - Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento ), elaborado em colaboração
com o IPEA - Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas, a
Fundação João Pinheiro e o IBGE, de onde foram obtidos os dados
de rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r c a p ita e IDH-M - Índice de Desenvolvimento
Humano-Municipal;
• Censo-Demográfico 2000 - Primeiros Resultados da Amostra, do
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, de onde foram
obtidos os dados referentes à população e número de domicílios
particulares permanentes;
• Estatísticas do Cadastro Central de Empresas 2000, também do
IBGE, de onde foram obtidos os dados referentes à população
ocupada total e ao número de unidades locais.
O primeiro problema metodológico foi o do cruzamento - ou, melhor
dizendo, combinação - dos dados das fontes utilizadas, uma vez que os dados do
FINBRA referiam-se ao ano de 2001, e os demais a dados referiam-se ao ano de 2000.
O primeiro critério adotado para a confecção das planilhas foi a utilização,
como população do município, dos dados constantes do FINBRA. Estes apresentam
diferenças em relação aos dados do IBGE, dado que a população municipal constante do
Censo Demográfico de 2000 é, evidentemente, a constante dos municípios existentes
em 2000. Os dados do FINBRA referem-se aos municípios que entregaram seus
Patrimoniais para o ano de 2001 - incluindo, portanto, os criados naquele ano - objeto
da análise. Sob este aspecto, portanto, os dados de arrecadação e população estavam
consistentes, dentro de um mesmo espaço temporal e oriundos da mesma fonte.
Os dados da variável renda foram obtidos a partir da rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r c a p ita
constante do Novo Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, do UNDP, que
apresenta os dados do IDH-M - Índice de Desenvolvimento Humano-Municipal. No
cálculo do IDH , são considerados os indicadores de educação, longevidade e renda,
sendo que para o fator renda é considerado o PIB do País, que dividido pela população
do mesmo fornece a renda p e r c a p ita . Conforme constante do ítem "Entenda o cálculo
do IDH Municipal ( IDH-M ) e saiba quais os indicadores usados", na avaliação da
renda dos habitantes de um município, o uso do PIB p e r c a p ita torna-se inadequado,
dado que, entre outros fatores, nem toda a renda produzida dentro da área do município
é apropriada pela população residente. No caso brasileiro, o UNDP efetua o cálculo da
renda p e r c a p ita municipal a partir das respostas ao questionário expandido do Censo,
realizado pelo IBGE em 2000. A renda média municipal p e r c a p ita indica a renda
média dos indivíduos residentes no município expressa em reais. Para o cálculo da
renda, são somados todos os rendimentos auferidos pelos moradores do município,
inclusive salários, pensões, aposentadorias, transferências governamentais, etc. O
somatório é dividido pelo número de habitantes, obtendo-se, destarte, a renda p e r c a p ita
do município.
Tem-se, aSSIm, que a renda municipal p e r c a p ita apurada pelo UNDP é
derivada de dados obtidos do Censo realizado pelo IBGE. Como o dado primário
fornecido pelo UNDP é a renda p e r c a p ita , e os dados referiam-se ao ano de 2000,
partimos dos seguintes pressupostos:
• eventuais desmembramentos de municípios não afetariam,
signifi-cativamente, a rendap e r c a p ita do mesmo;
• a variação em termos de poder aquisitivo da moeda também não
seria significativa, pelo menos não a ponto de comprometer os
resultados da análise;
• a renda do município poderia ser facilmente calculada pela simples
multiplicação do número de habitantes ( obtido da STN ) pela renda
Já a utilização dos dados do IBGE - número de domicílios particulares
permanentes, número de unidades locais ( empresas ) e população ocupada total - a
rigor não ofereceria uma aproximação tão grande da situação existente em 2000.
Entretanto, se considerarmos que foram instalados no ano de 2001 54 municípios - um
acréscimo de menos de 1 % em relação aos existentes em 2000 - verificamos que tais
divergências tendiam a ter efeito desprezível no agregado, mesmo considerando-se
serem tais municípios de pequeno porte.
Nota: como praticamente toda a análise desenvolvida no curso deste
trabalho está calcada nos dados combinados das fontes acima citadas, nos quadros,
gráficos e planilhas utilizados, estará omitida a fonte dos dados. A fonte estará
mencionada nos quadros, gráficos e planilhas no caso de uma única fonte, ou de outra
fonte que não as acima.
O segundo problema metodológico, em termos de análise quantitativa, foi o
da definição do universo a ser analisado.
A rigor, tinhamos um universo de 5.561 municípios - incluindo-se o Distrito
Federal - em 2001, sendo que, destes, 4.885 ( 87,9 % do total de municípios)
apresentaram informações à Secretaria do Tesouro Nacional. Dado que nosso interesse
era o de trabalhar com dados cruzados, que permitissem inferenças acerca de-eventuais
correlações entre as variáveis analisadas, optamos por excluir da análise todos os
municípios para os quais não tivessemos informações, concomitantemente, da
Secretaria do Tesouro Nacional, do IPEA e do IBGE. Isto reduziu o universo a ser
analisado para 4.825 municípios ( 86,8 % do total ), que entendemos, em um primeiro
momento, deveria ser o universo de municípios a ser trabalhado.
Entretanto, ao iniciarmos os trabalhos de análise, deparamo-nos com o fato
de que alguns municípios apresentavam um índice de comprometimento da renda em
relação à receita tributária - ou seja, % de receita tributária/renda - superior a 300 %, e
isto independentemente da faixa populacional ou da rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r c a p ita municipal.
Defrontamo-nos, assim, com um terceiro problema de ordem metodológica:
tais municípios distanciavam-se por demais dos padrões de arrecadação observados nos
demais. A análise dos mesmos revelou terem tais municípios uma elevada arrecadação
de IPTU - sendo quase todos estações de veraneio ou de inverno - ou elevada
ou de elevado peso na arrecadação municipal - de forma a afastar qualquer possibilidade
de comparabilidade.
Como pretendíamos efetuar um trabalho de verificação da existência ou não
de padrôes de arrecadação para municípios dentro de uma mesma faixa populacional, ou
de renda, ou qualquer variável que se revelasse como fator preponderante no nível de
arrecadação tributária do município, optamos por excluir tais municípios do nosso
universo de análise. Isto afastou 46 municípios do universo de municípios a ser
considerado, reduzindo-os para 4.779 ( 86,0zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA% do total ).
Os municípios excluídos estão discriminados no Anexo I, onde também
estão destacados os dados considerados relevantes como fator de exclusão dos mesmos
do universo a ser considerado.
Definido o universo de estudo, restava estabelecer classes dentro das quais
os municípios seriam analisados. Dado que nossa atenção concentrava-se nos
municípios com até 30.000 habitantes, o primeiro fator de classificação não poderia
deixar de ser a faixa populacional.
Assim, para efeitos de análise, foram os mesmos divididos em seis faixas
populacionais de 5.000 habitantes cada uma, da seguinte forma:
•
até 5.000 habitantes;•
de 5.001 até 10.000 habitantes;•
de 10.001 até 15.000 habitantes;•
de 15.001 até 20.000 habitantes;•
de 20.001 até 25.000 habitantes;•
de 25.001 até 30.000 habitantes;Os demais municípios, utilizados como paradigma, foram agrupados em
outras oito faixas populacionais, assim distribuídas:
Esta última faixa inclui apenas São Paulo e Rio de Janeiro, sendo que São
Paulo tinha, efetivamente - de acordo com o Censo Demográfico de 2000 - 10.406.166
habitantes. Tal "imprecisão" não afeta, obviamente, a análise.
Por suas características, Brasília não foi incluída no universo analisado,
dado que ao Distrito Federal cabem as competências legislativas reservadas aos Estados
e Municípios, bem como a administração dos tributos de competência estadual e
municipal.
A segunda classificação que resolvemos adotar foi por faixa de rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r
c a p ita . Tal classificação foi adotada para facilitar a análise do nível de correlação entre
arrecadação tributária e renda.
Para tanto os municípios foram divididos em 12 faixas de renda p e r c a p ita ,
conforme abaixo:
• até R$ 50,00/ano;
• de R$ 50,01 até R$ 75,00/ano;
• de R$ 75,01 até R$ 100,00/ano;
• de R$ 100,01 até R$ 150,00/ano;
• de R$ 150,01 até R$ 200,00/ano;
• de R$ 200,01 até R$ 250,00/ano;
• de R$ 250,01 até R$ 300,00/ano;
• de R$ 300,01 até R$ 350,00/ano;
• de R$ 350,01 até R$ 400,00/ano;
• de R$ 400,01 até R$ 450,00/ano;
• de R$ 450,01 até R$ 500,00/ano;
• de R$ 500,01 até R$ 1.000,00/ano;
Originalmente havíamos optado por dividir as faixas de renda p e r c a p ita em
segmentos de R$ 50,00/ano. Entretanto, a faixa de R$ 50,01 a R$ 100,00/ano totalizaria
1.344 municípios, ou 24,1 % do total. Resolvemos, então, sub-dividir esta classe de
renda, conforme acima. O critério para englobar todas as classes de renda p e r c a p ita
acima de R$ 500,00/ano na categoria até R$ 1.000,00/ano foi, obviamente, o reduzido
número de eventos dentro da classe.
Entretanto, à medida que o trabalho se desenvolvia - em termos de análise
os fatores população e renda com a arrecadação tributária, quando descíamos ao nível
de município.
Constatado o fato, optamos por alterar o enfoque da pesquisa a que
originalmente nos propunha-mos - qua seja, o de dar um perfil da administração
tributária em termos quantitativos e qualitativos, verificando sua correlação com a
arrecadação efetiva - voltando-o para a questão do esforço fiscal e da viabilidade
municipal. Procuramos, então, verificar se o esforço fiscal desenvolvido pela
administração tributária de cada município poderia responder pela absoluta falta de
correlação entre os fatores população e renda com a arrecadação observada. Para tanto,
teríamos de estabelecer um critério de esforço fiscal, um parâmetro, que permitisse o
desenvolvimento da análise. Ou seja, teríamos de estabelecer uma cláusula de barreira
-umajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAh u r d le r a te - que servisse de limite entre um municípo com adequado esforço fiscal
e outro com frouxo esforço fiscal.
Optamos, assim, por adotar o critério de percentual da renda comprometido
com a arrecadação tributária. Tinhamos consciência de que a simples eleição de qual
percentual a ser utilizado já seria, de p e r s i, um tema polêmico. Não tinhamos,
entretanto, como nos furtar a assumir o risco das críticas. Adotamos, assim, o critério de
considerar como municípios com adequado esforço fiscal aqueles cuja percentagem de
comprometimento da renda com a arrecadação ( receita) tributária fosse superior a 30%
da renda, e, por conseguinte, como com frouxo esforço fiscal aqueles no qual o
compro-metimento da renda com a arrecadação tributária fosse inferior ou igual a 30 %.
Colocada a questão do esforço fiscal, apresentou-se outra: se estaria a
viabilidade municipal ( conforme prevista como pré-condição para a criação dos
municípios inserta na Carta Magna) condicionada ao esforço fiscal ou não.
Afigura-se-nos esta questão como mais polêmica ainda que a do critério de esforço fiscal, quanto
mais não seja por não haver - ou, pelo menos, não localizamos - absolutamente nada em
termos de critérios técnicos ou teóricos que fossem adotados no Brasil, como parâmetro,
para a determinação da referida viabilidade municipal, além do disposto no inciso IV do
art. 2º da Lei Complementar nº 01167, da qual trataremos quando analisarmos a criação
de municípios.
Defrontamo-nos então com o problema de estabelecer um critério para "a
determinação do que poderia ser um município viável em termos econômico-financeiros
. . . .zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
sustentam somente com as receitas próprias, dependendo de repasses verticais e/ou
horizontais. Não obstante, faz-se necessária uma arrecadação tributária mínima para que
se justifique sua existência.
Considerando que a provisão de bens públicos dependerá dos custos dos
fatores, e não da renda, entendemos que seria o auferimento de receita - em termos
absolutos - o fator determinante da viabilidade ou não da existência do município.
Mas, ainda que correto o critério, restaria a questão de se estabelecer qual o
valor de Receita Tributária por habitante que poderia ser considerado como parâmetro
para se determinar a viabilidade municipal. Estabelecemos tal valor como sendo de
R$50,00 por habitante/ano. Os critérios - mais uma vez, sujeitos a críticas - estarão
descritos no curso do trabalho.
Toda a análise, em termos quantitativos, desenvolvida para os municípios
com uma população de até 30.000 habitantes teve como paradigma as faixas
populacionais mais elevadas, o que significa dizer que as análises foram as mesmas para
todas as faixas populacionais. Por conseguinte, as conclusões a que chegamos - exceto
pelas decorrentes da análise qualitativa - aplicam-se a todas as faixas populacionais.
No nível qualitativo, a idéia era a de tentar correlacionar formação
acadêmica e profissional dos escalões superiores do Executivo e da Secretaria de
Finanças com a arrecadação, e do efetivo da Secretaria de Finanças com a arrecadação.
Para a pesquisa qualitativa, optamos por centrar a mesma em dois aspectos:
formação acadêmica e experiência anterior de mesmo nível de responsabilidade do
primeiro escalão ( Secretários) do Executivo, e formação acadêmica e efetivo ( número
de funcionários) do corpo funcional da Secretaria de Finanças.
Demos preferência à utilização de questionário para a pesquisa, pois seria a
única forma factível de atingirmos a todos os municípios objeto da mesma.
Referido questionário dividiu-se em duas partes: a primeira, destinando-se a
determinar a estrutura do primeiro escalão do executivo municipal, discriminando as
Secretarias existentes, nome e data de nascimento do titular da pasta, se o mesmo já
havia ou não ocupado a mesma ou outra Secretaria em alguma gestão anterior, e seu
grau de escolaridade. A segunda, destinando-se a um perfil mais aprofundado da
Secretaria de Finanças - ou órgão equivalente - de acordo com as principais áreas
funcionais da mesma ( arrecadação, tributação, fiscalização e outras ), no qual deveria
Também nesta segunda parte do questionário buscou-se verificar a
existência ( e respectivo diploma legal ) de Lei Orgânica, Código Tributário e Plano
Diretor, além da existência de Tribunal de Contas, Procuradoria, e a utilização de
serviços de terceiros.
Assim, foram enviados, em meados de 2001, questionários aos 4.644
municípios com até 30.000 habitantes existentes em 1996, último ano para os quais
tínhamos os dados de endereço da Prefeitura e nome do Prefeito. Foram recebidas 566
respostas, ou 12,2 % do total.
Da mesma forma, quanto à análise qualitativa, procuramos verificar se,
eventualmente, a maior capacitação acadêmica e profissional dos ocupantes de cargo de
primeiro escalão - Secretários - do Executivo e, em especial, da Secretaria de Finanças,
teria alguma correlação com a arrecadação dos tributos próprios municipais.
Outro ponto a ser verificado diria respeito a uma eventual correlação entre o
nível de arrecadação do município e o quantitativo de pessoal nas várias divisões
funcionais do órgão.
Ainda que não fosse o foco deste trabalho, inserimos no mesmo um capítulo
que trata da questão fiscal, abordando a questão das despesas ( por função) do
Legis-lativo e de .Planejamento. Assim procedemos tendo em vista a questão da viabilidade
municipal, por entendermos que, dada a escassez de recursos da maior parte dos
municípios, poderiam não se justificar tais gastos - ou, pelo menos, não na proporção
verificada - na composição das Despesas Orçamentárias dos mesmos.
Por fim, chegamos às nossas conclusões e recomendações. Entre as mesmas,
inserimos um capítulo que trata dos gerentes de cidades, uma instituição pouquíssimo
utilizada no Brasil, mas que entendemos de extrema valia e ponto a ser considerado
pelos gestores municipais, principalmente quando se leva em conta a formação
acadêmica, técnica e profissional dos administradores municipais.
Dividimos, assim, este trabalho em três partes.
Na primeira parte, tratamos da situaçãojihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAd e fa c to , ou seja, os municípios
existentes, suas Receitas Orçamentárias e os tributos próprios. O fulcro desta primeira
parte é a dos arranjos federativos - em especial o federalismo fiscal - que permeia toda a
análise. Uma certa perspectiva histórica não deixa de lançar luzes sobre a questão, como
No primeiro capítulo analisamos o arranjo federativo brasileiro, sem deixar
de dar a devida atenção aos arranjos institucionais consubstanciados na Constituição
Federal de 1988, centrando nossa análise, como não poderia deixar de ser, no
federalismo fiscal.
No segundo capítulo, tratamos da criação e características dos municípios
existentes, analisando quantos são e como são os municípios brasileiros, discutindo os
critérios - se algum - para sua criação.
No terceiro capítulo, são abordados os tributos de competência municipal e
sua base legal.
Na segunda parte, temos a pesquisa quantitativa e qualitativa. Na análise
quantitativa, como já mencionado, tratamos da análise dos números apresentados pelos
municípos para o ano de 2001. Na análise qualitativa, tratamos do perfil, em termos de
capacitação acadêmica, do primeiro escalão do Executivo Municipal, da capacitação
acadêmica dos quadros da Secretaria de Finanças - ou órgão equivalente - da base legal
dos instrumentos administrativos à disposição da mesma - Lei Orgânica, Código
Tributário, Plano Diretor - e de órgãos de controle - como Tribunal de Contas - ou de
apoio ou assessoramento - tais como Procuradoria - bem como a existência de
prestadoras de serviço que lhe deem ..respaldo administrativo, como em serviços de
contabilidade e processamento de dados.
O quarto capítulo trata da arrecadação e da heterogeneidade dos municípios
brasileiros, analisando-se os mesmos em termos de seu perfil por faixa populacional, de
renda e comprometimento da renda com a receita tributária, em termos agregados e em
nível de município.
No quinto capítulo é analisado o esforço fiscal despendido pelos municípios,
tanto por faixa populacional como de renda.
O sexto capítulo analisa o perfil das Secretarias de Finanças e do primeiro
escalão do executivo com base no resultado da pesquisa qualitativa.
Na Parte Ill discutivos o esforço fiscal possível e a viabilidade teórica, em
condições ideais de esforço fiscal, dos municípios brasileiros.
O capítulo 7 tenta quantificar a arrecadação perdida no Brasil em virtude do
frouxo esforço fiscal apresentado pelas administrações tributárias, enquanto o oitavo
No capítulo 9 levamos em consideração as Despesas Legislativas e de
Planejamento e a freqüencia de municípios deficitários, no intuito de avaliarmos o grau
de responsabilidade fiscal das administrações municipais.
A quarta e última Parte apresenta nossas conclusões e recomendações.
Este trabalho fará uso freqüente de gráficos. Optamos por sua utilização,
não só pela facilidade de visualização dos dados pertinentes para a análise, como pelo
fato de que seria impraticável a utilização de planilhas com todos os dados
conside-rados, dado o tamanho da maior parte das mesmas.VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
P a r t e I - A F e d e r a ç ã o
I n t r o d u ç ã o
Qualquer análise que se faça sob a administração tributária de qualquer ente
federativo há que ser feita tendo como pano de fundo os arranjos institucionais sob os
quais a mesma opera. E a Constituição é a base sob a qual se assentam e tomam forma
as relações institucionais entre os diversos atores políticos, sociais e econômicos.
Como regra, a Constituição de uma nação democrática é escrita, sendo as
exceções fruto de circunstâncias históricas incomuns, como nos casos excepcionais da
Grã Bretanha, Israel e Nova Zelândia (DAHL, 1998 ).
Entre os inúmeros arranjos constitucionais possíveis, de especial
importância é a do país constituir-se de forma federativa ou unitária. Conforme
ressaltado por R. Dahl, entre os vinte e dois países democráticos mais antigos, apenas
seis eram estritamente federativos ( Austrália, Áustria, Canada, Alemanha, Suiça e
Estados Unidos ), sendo que em todos o federalismo foi fruto de circunstâncias
históricas especiais ( DAHL, 1998 ).
No caso dos Estados Unidos, saiu-se de uma situação confederativa .... : ..
derivada da independência das treze ex-colônias inglesas para um pacto federativo com
o fito de se proteger do ataque de outros países ou mesmo de em um eventual conflito
generalizado entre os próprios estados ( ABRUCIO e COSTA, 1998 ).
Mais significativo da situação usual de partida de uma situação de
confederação para a de estado federativo é o caso da Alemanha. Em 1871, ao final do
processo de unificação conduzido pelo prussiano Bismarck, o Império constituia-se de
quatro reinos, seis ducados, quatro condados, oito principados, tres cidades livres e um
território de administração imperial direta ( A LEI ..., 1996, ). Em um processo de
marchas e contra-marchas que se processou até 1949 - com a implementação da Lei
Fundamental - passando pelo Segundo Império e pela República de Weimar, tais
unidades transformaram-se nosjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAL â n d e r atuais.
A Constituição escrita é o pacto pelo qual níveis autônomos de governo
dividem o poder entre si, mantendo sua integridade e, ainda assim, favorecendo uma
unidade especial entre elas. Pacto este que se pressupõe seja respeitado e observado
se coloca - em especial no caso brasileiro - é o por que, em determinadas sociedades
-Estados - os atores políticos, econômicos e sociais orientam suas ações pela observância
de regras formais, e em outras tal não ocorre.
A criação de municípios, no Brasil, ilustra bem, conforme veremos, o
C a p í t u l o 1 - O F e d e r a l i s m o B r a s i l e i r o
Em termos de formação do estado federativo brasileiro, a situação política e
as pré-condições históricas que levaram à criação da federação brasileira são
completamente distintas das que levaram à formação de outros estados federativos.
No Brasil imperial, não havia unidades políticas fortes, constituindo-se os
estados ( províncias) mais em meras unidades administrativas, tendo sido o federalismo
brasileiro motivado pelo sentimento de autonomia dos estados, tendo-se caracterizado
por um movimento descentralizador, ao invés de centralizador, como ocorreu nos
demais países que adotaram o modelo federativo de governo ( ABRUCIO e COSTA,
1998 ). Assim, ao invés de uma busca de cooperação entre as diversas unidades
federativas, prevaleceram interesses individuais das oligarquias locais.
1 . 1 - O F e d e r a l i s m o F i s c a l B r a s i l e i r o
A repartição das receitas tributárias aos Municípios está disciplinada pelo
art. 158 da CF 88. Pelo citado dispositivo, pertencem ao Município:
• 100% do IRRF - Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza - de competência federal - incidentes na fonte, sobre
rendi-mentos pagos, a qualquer título, pelos próprios Municípios, suas
autarquias e fundações que instituírem e mantiverem ( inciso I );
• 50% do ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural - de
competência federal - relativa aos imóveis nele situados ( inciso H );
• 50% do IPV A - Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automo-tores - de competência estadual - sobre os veículos licenciados em
seu território ( inciso I H ) ;
• 25% do ICMS - Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e sobre
a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal
e de Comunicação - de competência estadual - sendo três quartos, no
mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações de
seus territórios e até um quarto de acordo com o que dispuser lei
estadual ( inciso IV);
• 22,5% do IR - Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza e do IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados, pelo
FPM - Fundo de Participação dos Municípios (art. 159, inciso I-b);
• 3zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA% do IR e do IPI para programas de financiamento ao setor
produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste ( art. 159,
inciso I-c );
• 25% de 10% transferidos aos Estados do IPI incidente sobre as
exportações de produtos industrializados geradas em seu território
(art. 159, inciso lI, § 3º);
• 70% do IOF - Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e
Seguro, ou Relativas a Títulos e Valores Mobiliários - de
competência federal - incidente sobre o ouro definido em lei como
ativo financeiro ou instrumento cambial ( art. 153, inciso V, § 5º,
inciso II ).
Além destes, tem também relevância para os Municípios as transferências
C a p í t u l ozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA2 - A C r i a ç ã o d e M u n i c í p i o s
Já vimos, em linhas gerais, as condicionantes institucionais e políticas do
federalismo brasileiro. Resta-nos considerara as bases legais que permitiram - ou não - a
expansão considerável no número de municípios no Brasil nas últimas décadas.
A Constituição da República Federativa do Brasil, de 24 de janeiro de 1967,
dispunha, nojihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAc a p u t de seu art. 1º: "O Brasil é uma República Federativa, constituída,
sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territórios."
Já a Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de
1988, estabelecia, no c a p u t do mesmo art. 1º: " A República Federativa do Brasil,
formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:".
Ou seja, excluiu do texto constitucional os Territórios como entes
federativos - mas estabelecendo, pelo § 2º do art. 18, que os mesmos integravam a
União - e inovou ao incluir os municípios como tais, o que talvez faça do Brasil caso
único no mundo.
A criação de municípios estava disciplinada pelo art. 14 da Carta Magna de
1967: "Lei complementar estabelecerá os requisitos mínimos de população e renda
pública, bem como a forma de consulta prévia às populações, para a criação de
municípios." .
Obedecendo ao ditame constitucional, foi promulgada, em 9 de novembro
de 1967, a Lei Complementar nº 1, que estabeleceu, entre outros, os requisitos mínimos
de população e renda para a criação de municípios.
Já a Carta de 1988 disciplinou a criação dos municípios no § 4º do art. 18:
"A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios far-se-ão por
lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão
de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após
divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma
da lei.". Ou seja, cometeu aos Estados a criação dos municípios.
O período determninado por lei complementar federal, a que se refere o
regramento constitucional acima citado, continua sendo a LC 01, não revogada nem
Os principais requisitos da LC 01/67 para a criação de municípios estão nos
quatro incisos de seu art. 2º, que exigem uma população mínima de 10.000 habitantes
ou não inferior a cinco milésimos da população estadual, eleitorado não inferior 10zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA%
da população, centro urbano já constituído, com número de casas não inferior a 200, e
arrecadação, no exercício anterior, não inferior a cinco milésimos da receita estadual de
impostos. O parágrafo primeiro do referido artigo veda a criação de municípios caso a
criação do novo município implique em que o (s) município (s) de origem deixem de
preencher os mesmos requisitos que os estipulados para a criação de um novo.
Nada disso foi observado pelas unidades da federação na criação de
muni-cípíos nas suas jurisdições. Basta observar que, de acordo com a população apurada
pelo Censo de 2000, apenas os Estados da Região Norte - exceção feita ao Pará e ao
Amazonas - e o Estado de Sergipe, no Nordeste, poderiam criar municípios com
popu-lação inferior a 10.000 habitantes.
Com isto, expandiu-se consideravelmente a quantidade de municípios
existentes: seu número cresceu de 4.188 em 1988 para 5.507 em 1997 - quando foram
instalados os 533 municípios criados entre 1993 e 1996 - o que significou um
incremento de 31,5% no período de nove anos. Em 2001, com a instalação dos 54
municípios criados entre ..1~~~.e 2000, este número subiu para 5.561.
Para o ano de 2000, os municípios com até 30.000 habitantes representavam
83,3 % do total do número de municípios existentes, mas abrigavam apenas 27,9 % da
população total.
O gráfico abaixo mostra a distribuição de municípios, por faixa
1.400 1.200zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA I/) O 1.000 'iS..
'u
'c
800 ::::J :i!: Q) 600 'C ..; I: n! ::::J 400 CT 200 fonte: IBGE Quadro 2.1quant. de Municípios por faixa populacional
5 10 15 20 25 30 50 100 200 500 1.000 3.000 10.000
faixa populacional
o
quadro abaixo mostra a distribuição do total da população do Brasil,acumulada por faixa populacional.
180,0 160,0 I/) Q) 140,0 'O == 120,0
'E
E 100,0 Q) O 80,0 'n! c> 60,0 n! 'S Q. 40,0 O Q. 20,0 fonte: IBGE Quadro 2,2população acumulada por faixa populacional
5 10 15 20 25 30 50 100 200 500 1.000 3.000 10.000
faixa populacional
Os Gráficos acima deixam claro como as "médias", para o Brasil, não se
revelam bons estimadores: a população média dos municípios brasileiros é de 30,847
Veremos com isto se revela verdadeiro também para outros parâmetros que se queiram
analisar.
Verificamos, assim, que a classe de municípios com até 5.000 habitantes
respondia por, aproximadamente, 25 % do total, sendo que a sorna dos municípios com
até 10.000 habitantes representava, grosso modo, 50zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA%do total de municípios existentes
no ano de 2000.VUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
... .0 . 0 0edcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Conforme já mencionado, pela citação do texto legal, acima, a Constituição
de 67 exigia, para a criação de municípios, requisitos de população e renda, bem corno
consulta prévia às populações, na forma de lei complementar. Não logramos localizar
tal lei, e muito menos qualquer realização de consulta às populações envolvidas, sob
qualquer forma que fosse.
Na mesma linha, a Constituição de 88 determina a consulta às populações
envolvidas - na forma de plebiscito - antecedida da divulgação prévia de Estudos de
Viabilidade Municipal, publicados na forma da lei. Assim corno para os municípios
criados sob a égide da Constituição de 67, não conseguimos localizar nem lei que
normatizasse a divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, nem algum Estudo de
Viabilidade Municipal, nem qualquer plebiscito que tenha sido efetuado com qualquer
população envolvida - de urna forma ou de outra - com a criação de algum município .
C a p í t u l o 3 - O s T r i b u t o s M u n i c i p a i s
A imposição de tributos visa prover o Estado dos recursos necessários para
adequadamente cumprir suas funções.
A primeira dessas funções é a alocativa, que se refere à provisão de bens
sociais, ou públicos, ou o processo pelo qual o uso dos recursos é dividido entre bens
privados e sociais e pelo qual a combinação de bens sociais é escolhida. ( MUSGRA VE
e MUSGRA VE, 1989 ).
A segunda função é a distributiva, que se refere ao ajuste na distribuição de
renda e riqueza de forma a se obter um equilíbrio socialmente mais justo entre pessoas e
regiões. Segundo Matias e Campello, em nível municipal essa função é determinante,
pois não somente determina a realização de determinado projeto, como orienta a
execução dos mesmos para determinadas parcelas da população. ( MA TIAS e
CAMPELLO, 1999).
A terceira função é a estabilizadora, que se refere ao uso da política
orçamentária com o objetivo de manter o pleno emprego, um grau razoável de
estabilidade no nível de preços e da balança de pagamentos, e uma taxa adequada de
crescimento econômico. ( LONGO e TROSTER, 1992 ).
No dizer claro e sucinto de Dalton: "O melhor sistema de finanças públicas
é o que assegura maior beneficio social como resultado das operações que leva a efeito."
( DALTON, 1977 ).
Em um sistema federativo, como é o caso do brasileiro, tais funções são
distribuídas de forma concorrente entre os diversos níveis de governo, cabendo a cada
um deles, dentro dos limites de suas competências, estabelecer suas políticas públicas e
consubstancia-las no Orçamento.
De acordo com art. 145 da Constituição Federal de 1988, a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:
• impostos ( inciso I );
• taxas, pelo exercício do poder de polícia e pela prestação de serviços
públicos ( inciso II );
• contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas ( incisoVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAI I I ) .
A Lei nº 5.172/66, que criou o Código Tributário Nacional- CTN
advento das Constituições Federais de 67 e 88, define tributo, em seu art. 3º, da seguinte
forma: "Tributo é toda obrigação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela
se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada.".
O mesmo diploma legal define imposto em seu art. 16: "Imposto é o tributo
cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade
estatal específica, relativa ao contribuinte.".
As taxas estão definidas pelo art. 77 do CTN: "As taxas cobradas pela
União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas
respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício de poder de polícia, ou a
utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao
contribuinte ou posto à sua disposição.".
O art. 81 do CTN define a contribuição de melhoria como: "A contribuição
de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao
custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a
despesa realizada de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.".
O sistema tributário brasileiro-contempla a existência de impostos sobre a
renda, a produção e o patrimônio.
Quanto aos impostos de competência municipal, o art. 156 da CF 88, preve
os seguintes:
• IPTU - Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana ( inciso I );
• ITBI - Imposto sobre a Transmissão de BensjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAIn te r V iv o s ( inciso II );
• ISS - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza ( incisoVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAI I I ) .
A Constituição previa também, no inciso IV do referido art. 156, o IVVC
-Imposto sobre a Venda a Varejo de Combustíveis, tendo o mesmo sido revogado pela
P a r t e 1 1 - As R e c e i t a s T r i b u t á r i a s
I n t r o d u ç ã o
Esta Parte tem como objetivo último servir de base à Parte IH, onde
discutiremos o esforço fiscal e a viabilidade municipal partindo-se da situação hoje
vigente nos municípios brasileiros.
Procuraremos, então, dar aqui um perfil de como se comportam as receitas
tributárias (arrecadação) no Brasil, para todos os 4.779 municípios que compõe, para o
ano de 2001, o nosso universo de estudo, ou seja, aquele composto,
concomi-tantemente, dos municípios:
• que entregaram seus demonstrativos à Secretaria do Tesouro
Nacional;
• para os quais há dados, concomitantemente, da STN-Secretaria do
Tesouro Nacional, do UNDP - United Nations Developrnent
Program, e do IBGE-Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística;
• que possuem uma percentagem de comprometimento da renda com
as receitas tributárias inferior a 80 % da mesma.: .::.· ..
As receitas tributárias serão analisadas considerando-se duas variáveis: a
receita tributária por habitante ( RT/hab ou Rec. Trib./hab. ) e o percentual da renda
comprometida com a receita tributária (zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA%RT/Rda ou %Rec. Trib./Renda).
Deixamos de utilizar, assim, a metodologia usual de percentuais de
arrecadação por tributo em relação às receitas orçamentárias. De qualquer forma, o
Anexo II apresenta, para orientação - além dos índices por nós apurados de receita
tributária por habitante e o percentual da renda comprometido com a receita tributária
-a composição percentu-al d-a receit-a orç-amentári-a dos municípios analisados, por faixa
populacional, com o sub-total para os municípios até 30.000 habitantes. Foram
omitidas, dentro das Receitas Correntes, as Receitas de Contribuição, Patrimonial,
Industrial, Agropecuária, de Serviços, e Demais Receitas Correntes.
A receita tributária por habitante representa, no nosso entender, um
indicador da viabilidade econômico-financeira do município. Conforme já mencionado,
baixa arrecadação por habitante traduzir-se-á por uma baixa ou insuficiente provisão de
bens e serviços públicos.
O percentual da renda comprometida com o adimplemento das obrigações
tributárias municipais representa, no nosso entender, um indicador do esforço fiscal
despendido pela administração tributária municipal na obtenção dos recursos que lhe
permitam fazer face às despesas incorridas no curso do exercício financeiro.
Faremos a análise, inicialmente, considerando-se o Brasil como um todo, o
que será tratado no Capítulo 4.
Neste capítulo, apresentaremos, primeiramente, a distribuição dos
municípios por faixa populacional, faixa de rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r c a p ita e faixa de
comprome-timento percentual da renda com as receitas tributárias.
Isto feito, analisaremos o comprometimento percentual da renda com as
receitas tributárias ( indicador do esforço fiscal ) por faixa populacional e por faixa de
renda p e r c a p ita . Esta análise afigura-se-nos de fundamental importância para todo o
desenvolvimento do trabalho, posto que diretamente ligado ao esforço fiscal
desenvolvido pelas administrações tributárias municipais.
A seguir, analisaremos a receita tributária por habitante ( indicador da
viabilidade municipal) por faixa populacional e por faixa de renda p e r c a p ita . O escopo .
desta análise é do de se determinar - partindo do pressuposto de que a arrecadação está
ligada à renda - o potencial de arrecadação para o Brasil dentro de cada faixa de renda, o
que servirá de base para análise a ser conduzida em capítulos posteriores.
Procuramos, com tais análises, buscar correlações entre as variáveis acima
que possam identificar um estimador de máxima verossimilhança - se algum - de forma
a que se consiga estabelecer critérios de previsão da arrecadação efetiva ou potencial
para cada município.
No Capítulo 5, procederemos às mesmas analises do Capítulo 4, a fim de
verificar se eventuais tendências manifestadas quando da análise dos agregados por
faixa populacional e de renda são também observadas quando a análise desce ao nível
de município.
No Capítulo 6, analisaremos os dados da pesquisa qualitativa, a fim de se
determinar se a arrecadação guarda alguma correlação com o nível de educação formal
do primeiro escalão do executivo municipal bem como com o efetivo e a educação
C a p í t u l o 4 -zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAA a r r e c a d a ç ã o e a h e t e r o g e n e i d a d e m u n i c i p a l
Quando se fala em heterogeneidade dos municípios brasileiros,
implici-tamente estamo-nos referindo aos extremos que compõe o universo dos mesmos.
Comparamos grandes aglomerações urbanas do Sudeste com os minúsculos municípios
que proliferam em todo o País, ou vem-nos à mente prósperos municípios e regiões do
Sul em comparação com indigentes municípios do agreste nordestino.
Tal diversidade obriga a que se trace um perfil dos municípios, a fim de que
possamos analisá-los de acordo com seus aspectos mais relevantes.
Para efeitos da análise sendo desenvolvida neste trabalho, em que buscamos
dar um perfil da administração municipal - em termos de esforço fiscal das mesmas - e
da viabilidade dos municípios, afiguram-se-nos como relevantes os aspectos
populacionais, de renda e de comprometimento da renda com as receitas tributárias.
Procuramos, assim, neste Capítulo, oferecer, primeiramente, uma visão
macro de como estão distribuídos os municípios em termos populacionais, de rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r
c a p ita e de comprometimento da renda com o pagamento de tributos.
Feito isto, passaremos a analisar os 4.779 municípios brasileiros que
compõem nosso universo de estudo ( ainda de forma agregada) em função das duas
variáveis que se nos afiguram como determinantes - desconsiderando, por enquanto, a
questão da competência do corpo funcional do município - da arrecadação tributária: o
esforço fiscal, dado pelo percentual de comprometimento da renda com o recolhimento
de tributos municipais, e a viabilidade municipal, dada pela receita tributária por
habitante.
A análise desenvolvida neste Capítulo completa-se com a desenvolvida no
Capítulo seguinte, onde desceremos ao nível micro, ou seja, em nível de município,
onde constataremos uma realidade bem mais diversificada do que a sugerida pelos
Quadros que se seguem.
4 . 1 - O p e r f i l d o s m u n i c í p i o s
A análise desenvolvida nesta Seção serve de pano de fundo para as demais
Seções deste Capítulo. Traçaremos o perfil dos municípios brasileiros em termos
comprometimento da renda com o recolhimento de tributos municipais. Com isto, ao
analisarmos a situação atual de esforço fiscal e da viabilidade municipal, já saberemos
da quantidade de municípios dentro de cada faixa considerada.
4.1.1 - A distribuição dos municípios por faixa populacional
A análise da distribuição populacional dos 4.779 municípios objeto do nosso
estudo apresenta a mesma conformação que a apresentada para o total dos municípios
brasileiros, vista no Capítulo 2.
O quadro abaixo apresenta esta distribuição.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Quadro 4.1
distribuição de Municípios por faixa populacional
1.400
1.200
1/1
o 1.000
'0.
'u
'i: 800::l
:2
11) 600
"C
...
c:
!li 400
::l
CT
200
5 10 15 20 25 30 50 100 200 500 1.000 3.000 10.000
faixa populacional
Os municípios até 30.000 habitantes totalizam 3.984, representando 83,4 %
do total e 27,1 % da população. Mais uma vez, a média não é o melhor estimador: esta é
de 31.433 habitantes por município, mas a mediana é de meros 10.282 habitantes.
Como, em comparação com a média e a mediana do total dos municípios vista no
Capítulo 2, a média populacional e a mediana dos municípios objeto deste estudo é
maior, infere-se qua foram principalmente os municípios de menor porte que deixaram
de entregar seus demonstrativos à Secretaria do Tesouro Nacional.
O Quadro abaixo compara, em termos percentuais, nosso universo de estudo
Quadro 4.2
distribuição percentual por faixa populacional
30,0
(ij 25,0
:J
-
c:Q) 20,0
~Q)
a.
o 15,0 1111
.~
:J
.c 10,0
'':::
-
IIJ:a
5,0
5 10 15 20 25 30 50 100 200 500 1.000 3.000 10.000
faixa populacional
5.507muno D 4.779muno
I
Dado que os municípios constantes deste estudo representam 86,0 % do
total dos municípios brasileiros, e a quase que perfeita identidade de distribuição
percentual entre as duas populações, pode-se concluir que as conclusões deste trabalho
podem ser extrapoladas perfeitamente - exceto para os 46 municípios excluídos da
análise, conforme mencionado na Introdução - para todos os municípios do Brasil.
4.1.2 - A distribuição dos municípios por faixa de renda
jihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r c a p itaA distribuição de municípios no Brasil por faixa de renda anual p e r c a p ita
faz-se necessária para que tenhamos uma idéia de como os mesmos estão distribuídos
em termos de porte econômico ( ou "riqueza" ), dado que o porte econômico será, como
veremos, determinante na viabilidade municipal. É a partir do porte econômico do ente
federativo, da riqueza nele gerada ou do valor dos bens nele situados, que se terá a base
imponível dos tributos,
O Quadro a seguir mostra a distribuição de municípios pelo critério de
Quadro 4.3
distribuição de Municípios por faixa de Renda per capita
900
800
111 700
.2a.
600
:~
c
~ 500
~
Q) 400
"t:I
...
c 300cu
~ 200
tr
100
50 75 100 150 200 250 300 350 400 450 500 1.000
faixa de Renda per Capita
Conforme mencionado na Introdução deste trabalho, a faixa de rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r
c a p ita que iria de R$ 50,01 a R$ 100,00 totalizaria 1.344 municípios (28,1 % do total ).
Os 2.409 municípios das tres faixas seguintes representam 50,4 % do total, o que
significa dizer que praticamente 80 % dos municípios apresentam uma renda inferior a
R$ 300,00/habitante/ano.
Apesar de não se poder verificar pela leitura do gráfico acima, há que se
mencionar que a média de renda p e r c a p ita para o Brasil como um todo é de R$ 302,83,
mas a mediana situa-se na faixa de R$ 164,92, o que se revela mais um exemplo de não
se poder considerar a média de qualquer fator como estimador confiável.
4.1.3 - A distribuição de municípios por faixa de comprometimento da
renda com a receita tributária
O grau de comprometimento da renda para o adimplemento das obrigações
tributárias municipais é, no nosso entender, poderoso indicativo do esforço fiscal
desenvolvido pelas diversas administrações tributárias locais. De nada adianta um
município ser teoricamente viável se o governo local não implementa uma política fiscal
condizente com a realidade do ente.
O Quadro abaixo mostra a distribuição de municípios por faixa de
Quadro 4.4
distribuição de Municípios por % da Rec. Trib./Renda
1.600
1.400
1.200 I/)
o
.ã.
1.000
:§
c
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800 ~
CII "O
...• 600
c
"'
:I
C1" 400
200
5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0
faixa de % da Rec. Trib.lRenda
A leitura do gráfico acima permite a fácil constatação do baixíssimo grau de
comprometimento da renda para o pagamento dos tributos municipais para a grande
maioria dos municípios brasileiros. São 4.509 ( 94,4 % do total) os municípios cujo
comprometimento da renda com a receita tributária é inferior a 30,0 %, sendo apenas
270 ( 5,6 %do total) aqueles com um comprometimento maior.
Há que se mencionar mais uma vez, a discrepância entre média e mediana
para os eventos observados: se a média para o Brasil é de um comprometimento da
renda com a receita tributária da ordem de 33,6 %, a mediana é de ínfimos 10,2 %.
4.2 - O esforço fiscal
Procuramos fazer uma avaliação do esforço fiscal despendido pelas diversas
administrações tributárias por faixa populacional e por faixa de rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r c a p ita . O propósito de tal aval iação foi o de tentar estabelecer uma correlação entre a
percentagem de renda comprometida com o pagamento dos tributos municipais e estes
fatores, de sorte a tentarmos identificar uma regra de estimativa do esforço fiscal em
4.2.1 - O comprometimento da renda com a receita tributária por faixa
populacional
A análise da distribuição de municípios em termos de percentual da renda
comprometida com o pagamento de tributos por faixa populacional permite verificar o
comportamento do esforço fiscal à medida em que aumenta a população municipal, de
sorte a se poder avaliar se aquela depende de alguma forma desta.
O Quadro abaixo apresenta esta distribuição e a correspondente curva de
regressão.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Quadro 4.5
% Rec. Trib.lRenda por faixa populacional
60,0
50,0
ns
"
40,0c:
CI)
o::
-.ri ''::: 30,0
I-<.i
~ 20,0
~
o
10,0
5 10 15 20 25 30 50 100 200 500 1.000 3.000 10.000
faixa populacional
O gráfico acima permite observar, mais uma vez, a homogeneidade das três
primeiras faixas populacionais, que apresentam, em média, um comprometimento da
renda para o pagamento de tributos da ordem de 13,0 %. A mesma homogeneidade é
observada para as três faixas seguintes, que apresentam um comprometimento
ligeiramente superior, da ordem de 15,0 %.
Veremos, no Capítulo 5, que o aumento do comprometimento da renda em
relação à receita tributária que se observa ao passarmos de uma faixa populacional para
outra - principalmente a partir da faixa populacional de 30.000 habitantes - não se
verifica dentro das próprias faixas populacionais, ao contrário do que se poderia
4.2.2 - O comprometimento da renda com a receita tributária por faixa
de rendajihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAp e r c a p ita
Poder-se-ia supor também - partindo-se do pressuposto que maior renda
permite mars recursos para uma administração mais sofisticada em termos de
mecanismos de arrecadação - que, aumentando-se a renda, aumentar-se-ia o esforço
fiscal, evidenciado por um maior comprometimento da renda com o pagamento dos
tributas municipais.
O Quadro abaixo mostra a distribuição do percentual da renda
comprometido com o pagamento dos tributos municipais por faixa de renda.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Quadro 4.6
% Rec. Trib./Renda por faixa de Renda per capita
60.0
50,0
la
'O
40,0
c:
CI,)
~
.ri
'i: 30,0
I-U
CI,)
o:: 20,0 ~
o
10,0
50 75 100 150 200 250 300 350 400 450 500 1.000
faixa de Renda per capita
Apesar de mais uma vez termos uma linha quase que evanescente de
crescimento do percentual de renda compro mentido com o pagamento de tributos
municipais à medida que se evolui de uma faixa de renda para a superior e da forte
correlação demonstrada pela curva de regressão, veremos que a conclusão que daí se
tiraria - qual seja, a de que o esforço fiscal aumenta com a renda p e r c a p ita do município, conforme suposição acima - não é de todo verdadeira, conforme veremos no
