Uma análise das teorias de organização - 5. ed.

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0...-UMA ANALISE

DAS TEORIAS

DE ORGANIZAÇAO

Cadernos de Administração Pública -

42

Beatriz M. de Sousa Wahrlich

Uma

Análise

das Teorias

de

Organização

5',1 edição (revista e aumentada)

FGV - Instituto de Documentação Editora da Fundação Getulio Vargas

Direitos reservados desta edição à fundação Getulio Vargas Praia de Botafogo, 190 - 22.253

Rio de Janeiro, RJ - Brasil

(: vedada a reprodução total ou parcial desta obra

Copyright © Fundação Getulio Vargas I: edição - 1958

2.' edição - 1969 3: edição - 1971 2: tiragem - 1972 3: tiragem - 1974 4: edição - 1977 5: edição - 1986

FGV - Instituto de Documentação Diretor: Benedicto Silva

Editora da Fundação Getulio Vargas Chdia: Mauro Gama

Coordenação editorial: Frallci~co de Castro Azevedo

Supervisão de editoração: Ercília Lopes de Souza

Supervisão gráfica: Helio Lourenço Netto

Capa: Carlos Alberto Torres

Composição: Linolivro Ltda.

Impressão: ERCA Editora e Gráfica Ltda.

W ABRLICH, Beatriz M. de Souza (Beatriz Marques de Souza),

1915-Uma análise das teorias de organização / Beatriz M.

de Souza Wahrlich. - 5. ed. revista e aumentada.

-Rio de Janeiro : Editora da Fundação Getulio Vargas, 1986.

xx1v,238p. - (Cadernos de adm1n1stração pública;

42)

Inclui bibliografia.

1. Organização. I. Fundação Getulio Vargas. lI.

AGRADECIMENTOS

PREFÁCIO A

s.a

EDIÇAO

Ao candidatar-me ao tema "Uma análise das teorias de organiza-ção" para elaboração de minha tese de mestrado pela New York University, em 1953, jamais poderia imaginar que 31 anos depois estaria preparando a quinta edição desta obra, revista e com novos capítulos que tentam resumir minha percepção do estado atual do tcma - como já fizera duas outras vezes (1969, segunda edição e 1971, terceira edição, reproduzida na quarta edição em 1977).

Mantenho intatos os 12 primeiros capítulos, ou seja, o texto da terceira e da quarta edições (cap. 7 a 12, constituindo uma 2~ parte do livro), nas quais mantive igualmente os capítulos 1 a 6, que constituem a 1 ~ parte, ou seja, o texto da tese tal como foi apresentado, discutido e aprovado.

Alguns amigos têm-me aconselhado a refundir totalmente a es-trutura do livro, para assemelhá-la ao de um livro-texto, ao invés de adicionar-lhe novos capítulos de tempos em tempos. Consideram que assim se tornaria mais fácil sua compreensão. Insisto, porém, que a manutenção da forma anterior reflete melhor a evolução, através dos últimos 31 anos, do pensamento sobre "teorias organizacionais", e melhor serve a meus propósitos comparativos.

Assim, acrescentei três novos capítulos, constituindo a 3~ parte do livro, sob o título genérico "Quinze anos depois". Os novos capítulos têm os números de 13 a 16. O capítulo 13 se denomina "Novas considerações sobre temas abordados anteriormente"; o ca-pítulo 14 aborda os "Novos enfoques das décadas de 70 e 80"; o capítulo 15 trata da recente obra de Guerreiro Ramos A nova ciência das organizações, e o capítulo 16 contém as "Conclusões. O impacto da informática. Pcrspectivas".

Ainda à guisa de prefácio, gostaria de assinalar com satisfação que, nestes últimos anos, houve abundante e vigorosa contribuição de autores brasileiros à comprecnsão e divulgação das teorias de organização. o que veio facilitar enormemente meu trabalho. Esta participação brasileira culmina com o surgimento, em 1981, do último livro de Alberto Guerreiro Ramos, A nova ciência das organi-zações, que constitui uma contribuição original ao estudo do tema. Tão original que cheguei a hesitar em abordá-Ia neste livro, que pretendc tratar das teorias de organização no seu sentido estrito.

de todas as organizações, e à base do seu pensamento criador apre-sentou seu "paradigma paraeconômico", dirigido às sociedades I:en-tradas no mercado.

Assim, o leitor poderá sentir uma certa estranheza ao ler o capítulo 15, pois nele encontrará muito pouco ou nenhum subsídio para sua compreensão dos habituais problemas de organização com que se defronta. Mas muito poderá lucrar - pelo menos foi esse meu objetivo - no alcance de uma percepção mais ampla da pró-pria sociedade, no que estamos todos nós, estudiosos da teoria or-ganizacional, necessariamente engajados.

·PREFÁCIO A 3.

a

_EDiÇÃO

Cada ,ez mais cresce em mim o interesse pelas teorias de organi-zação. Não só porque a matena se revela progressivamente mais fascinante, pela variedade de concepções que lhe dá sua atual feição interdisciplinar, como por serem essas novas concepçõ~s, a meu ver, bem mais satisfatórias do que as tradicionais, na explicação dos fenômenos organizacionais.

Por outro lado, a análise das teorias de organização está-se tor-mmdo tarefa ingente e ainda mais complexa. A preparação desta terceira edição envolveu pesquisa em mais de quarenta livros da última década e nos principais periódicos de ciências sociais dos últimos três anos, pesquisa que se revelou extremamente útil con-fl)fIl1e atestam as novas citações introduzidas (mais de uma cen-tena).

Conservei intato, como na segunda edição, o texto da primeira, que agora é apenas a I;! parte deste trabalho. Mantive essa orien-tação porque ela permite identificar com nitidez a evolução das tcorias de organização em duas épocas distintas: até 1953/54, quando a tese foi elaborada, e em 1970, quando procuro pela ter-ceira vez recapitular e sintetizar a matéria, na 2~ p~rte em que agora se desdobra este trabalho.

A bibliografia também reflete essa dicotomia: conservei intata a da primeira edição (1 ~ parte), e organizei nova, constante dos livros consultados para elaboração da 2~ parte.

Quanto aos esquemas c1assificatórios das teorias de organização, adotados numa e noutra parte em que se divide o trabalho, a explicação de seus fundamentos está no próprio texto, ao início de cada uma dessas partes.

A meus colegas, especialmente aos professores Bergamini de Abreu e José Maria Arantes, meus agradecimentos pela confiança e apoio, na pesquisa bibliográfica, na crítica ao trabalho e na revi-são dos originais. Também desejo destacar a eficiente colaboração que recebi de minha ex-secretária, Irene Castello Branco Barata e de Lygia Maria da Silva Cruz, às quais sou muito grata.

Aos generosos leitores das minhas primeiras edições, em es-pecial aos alunos da EBAP, meus agradecimentos, com a esperança de niio decepcioná-los com esta terceira edição, revista e aumentada.

PREFÁCIO

À

2.

a

EDiÇÃO

No prefácio à primeira edição deste ensaio, publicado em 1958, verá o leitur a seguinte afirmativa: "Apesar do tempo já decorrido dI.! ~ua elabora~ão - cerca de cinco anos - parece não ter esta

lL:~e sofrido desatualização sensível". A situação, em 1968, é

bem-outra. Surgiram nos últimos dez anos muitas obras verdadeiramente notáveis no campo da teoria administrativa em geral, e no da teoria de organização em particular.

Assim, uma segunda edição deste caderno não poderia deixar de compreender um novo capítulo, que fosse uma tentativa de sín-\(:sc das principais idéias novas sobrevindas. Sua elaboração apre-sentou, entretanto, dificuldades bem maiores do que a de todos os anteriores. B que, quando os escrevi, dedicava-me exclusivamente il pesquisa e ao estudo da administração, aluna que era da Graduare Scl!oll 01 Public A dminürratiotl da New York University. Hoje,

e há vários anos consecutivos, exerço absorvente cargo de direção, que pouco tempo me deixa para estudo e pesquisa.

Por outro lado, as novas idéias a serem analisadas constituem cOllcepções teóricas eminentemente descritivas, ao passo que as antigas eram predominantemente prescritivas. Hoje, cuida-se prin-cipalmente da análise do comportamento administrativo e de sis-temas, em vez de divisão do trabalho, coordenação, etc. Os novos enfoques são, portanto, muito mais complexos e variados, muito menos suscetíveis de síntese do que a teoria anterior, objeto da maior parte da primeira edição.

Além disso, cresceu consideravelmente o interesse pelos funda-mentos teóricos da organização. Vários dos mais eminentes

cien-ti~tas sociais e políticos têm devotado especial atenção a essa área.

Para o trabalho de pesquisa que tornou viável esta segunda edição, devo agradecer em primeiro lugar a excelente colaboração do professor assistente Evaldo Macedo de Oliveira. Foi ele incan-sável na busca das melhores fontes, assim como na preparação de resumOs e discussão de possíveis rumos que o trabalho poderia .tomar. Também teve considerável participação no planejamento da

sistemática finalmente adotada.

~onven~eu de que o trabalho seria exeqüível, mesmo estando eu no exercício de um cargo de direção.

Devo confessar, porém, que o maior incentivo de todos veio do fato de receber insistentes pedidos de uma nova edição. Realmente, jamais esperava repercussão maior para minha tese de mestrado, embora sua elaboração tivesse representado, à época, a· concreti-zação de um antigo projeto. Quando, em 1952, embarquei para os EUA com o objetivo de cursar a Escola de Pós-Graduação em Administração Pública da New York University a fim de incorpo-rar-me ao corpo docente da EBAP, já havia concebido a idéia de escrever tese sobre teorias de organização. Não foi fácil, porém, obter a necessária permissão da Universidade, pois havia então, como hoje, nítida preferência pela pesquisa empírica, e o meu plano não era desse gênero. Mas o professor Sterling Spero, meu conselheiro de tese, interessou-se vivamente pelo assunto e a permissão afinal veio.

Concluída, discutida, revista e aprovada a tese, obtive o alme-jado grau de mestre em administração pública, e regressei ao Brasil, iniciando em março de 1954 o magistério na EBAP, concomitan-temente com funções no DASP.

Logo após, o diretor da Revista do Serviço Público, meu prezado colega e .amigo dr. Augusto de Resende Rocha, pediu-me autori-zação para publicar a tese na revista, o que foi feito em tradução da técnica de administração Dulcy Melgaço Filgueiras, também mi-nha colega e amiga. A publicação efetuou-se nos números de feve· reiro a junho de 1957.

Creio que manteve a presente edição o que me parece ter sido a característica dominante da primeira: seu caráter sintético e a linguagem simples. Por ser um trabalho de síntese, poupa tempo aos estudantes assoberbados com as tarefas escolares, assim como aos administradores que, no Brasil, vêem-se forçados quase somente a út:spachar, poucas vezes efetivamente fazendo coisas' e, menos ainda, medituudo e estudando sobre como melhor fazê-las. Crê a autora que a sua linguagem simples oferece contraste marcante com

à

da maioria dos próprios autores que constituem o âmago da anúlise: os cientistas sociais são reconhecidamente complexos em sua linguagem, precisando mesmo, às vezes, de intérpretes.

Só resta esperar que os leitores dêem a esta edição a mesma acolhida que à primeira.

PREFÁCIO

À

1.

a

EDiÇÃO

o

presente trabalho constituiu a tese com que concluí, em 1954, os cursos necessários à obtenção do grau de master of public

admin-istration, na Graduate School of Public Administration and Social

Science da New York University, EUA, no gozo de bolsa de estudos das Nações Unidas, obtida por intermédio da EBAP. Foi traduzida pelo Serviço de Documentação do DASP, que a publicou, em capí-tulos, na Revista do Serviço Público, de fevereiro a junho de 1957.

Para a presente edição, de iniciativa da EBAP, foi feita uma ligeira Ii.'visão de forma destinada a corrigir pequenos erros, na sua maioria de impressão. Nela não foram introduzidas quaisquer alterações de fundo, muito embora reconheça a autora - como já o fizera na primeira publicação - que muitos pontos deveriam ter merecido esclarecimentos bem maiores do que o trabalho pro-porciona.

Apesar do tempo já decorrido de sua elaboração - cerca de cinco anos - parece não ter esta tese sofrido desatualização sen-sível. f: que o gosto pela análise teórica da organização continua não muito difundido e os estudiosos da organização continuam pre-ferindo de.senvolver seus aspectos práticos à pesquisa teórica de seus fundamentos. Poucos têm sido, conseqüentemente, os trabalhos recentes sobre o assunto.

Donde ter aceito o convite para esta edição, pelo qual muito agradeço a meu prezado amigo dr. Benedicto Silva e a meus cole-gas da EBAP que sugeriram tal convite.

Renovo meus agradecimentos ao Serviço de Documentação do DASP, pela tradução e primeira publicação, e a meus caros mes-tres da New York University, cujos ensinamentos e estímulo torna-ram possível a elaboração desta tese.

BEATRIZ M. DE SOUZA WAHRLICH

APRESENTAÇÃO

Knowing and choosing are not enemies. William Letwin

Este livro de Beatriz Wahrlich reflete a evolução das idéias sobre as teorias de organização e o crescimento assustador da documentação pertinente.

Em 195~, Herbert Simon e James March, co-autores de

Orga-niza/ions, uma das obras mais renomadas sobre a matéria, iniciavam o parágrafo segundo do capítulo primeiro com a proposição seguinte:

"Por mais que as organizações ocupem o pensamento dos diri-gentes e administradores e por maior que seja o número de obras escritas para eles sobre este assunto, o fato é que a Teoria das Organizações ocupa lugar insignificante na moderna Ciência Social."l E, quatro páginas adiante, acrescentavam: "0 esforço dos cientistas sociais para compreender as organizações não tem sido grande."2

Em 1972, ambas as opiniões citadas já não traduzem a realidade. Com efeito, o lugar ocupado pelas teorias de organizações na ciência social ampliou-se consideravelmente na década de 60 e continua a avultar na de 70. O advento da pesquisa operacional, da programação linear, da teoria do jogo, da teoria da decisão, do sistema de informa-ção gerencial, da teoria de sistemas e outras disciplinas e subdiscipli-nas correlatas, percute e repercute subdiscipli-nas teorias de organização. E com

isso cresce o número de tentativas e variam os critérios de abordagem. Nada obstante, o progresso verificado pode considerar-se mo-desto. Como afirmam Simon e March, "muito do que sabemos ou cremosa respeito das organizações deriva do bom senso e da ex-periência prática dos administradores. A maior parte desta sabedoria jamais foi submetido ao teste rigoroso do método científico".

Per contra, como engrossou a literatura sobre as organizações. Basta lembrar que a bibliografia da parte nova, acrescentada à pre-sente edição, é três vezes mais extensa do que a da edição anterior

(a segunda) deste livro.

1 MARCH. James & SIMON, Herbert. Organiza/íons. New York, John Wiley & Sons; London, Chaprnan & Hall, 1958. p. 1.

2IdémTd.p.5.

Quanto ao interesse crescente que o estudo das organizações ins-pira aos cultores das ciências sociais, nada mais indicado para o tes-temunhar do que um recente ensaio, Social science and practical problems, de William Letwin, Professor de Ciência Política na London School of Economics e senior lecturer na Sloan School of Management do Massachusetts lnstitute of Technology:l

Em novembro de 1970 pronunciei uma conferência na Escola Superior de Guerra. O tema foi Uma doutrina estratégica de orga-nização e métodos.

Disse eu então que, embora se haja escrito muito sobre as orga-nizações, a literatura resultante deixa a impressão de ser uma longa série de repetições. Autores diferentes. Títulos diferentes. Aborda-gens diferentes. Mas, a essência não tem variado significativamente. O corpo de conhecimento sobre a matéria permanece como que estático. Além disso, os textos caracterizam-se por flagrantes dis-paridades entre hipóteses e provas. "Consistem muito mais em meras conjecturas, que não raro chegam a descer ao nível de simples palpite, do que em evidências cartesianas ou mesmo raciocínios ló-gicos". Em suma: a literatura está recheada de assertivas, mas vazia de provas e demonstrações.

Entre o título e o conteúdo deste livro existe uma identidade patente. O livro é, efetivamente, uma análise, em três tempos, das teorias de organização. Beatriz Wahrlich iniciou-a em 1958; atua-lizou-a em 1969, quando se publicou a segunda edição; reviu-a e ampliou-a em 1971, para a presente edição (terceira).

Sua leitura não me trouxe senão motivos para reforçar a con-vicção de que, apesar de tentada em numerosas obras, especialmente de autores americanos, a teoria das organizações ainda pende de formulação definitiva. Com base nas obras publicadas e sobretudo, nesta análise terebrante de Beatriz Wahrlich, o mais que se pode afirmar é que existem várias tentativas de teorias parciais. Até agora, porém, nenhuma chegou a ser completa e satisfatoriamente articulada. Entanto, a autora realizou o feito de transformar seu livro em um guia valioso para o mestre e o estudante da matéria, poupando-lhes a canseira de ler e comparar numerosos textos. A essência, a suma das sumas, como diria Machado de Assis, está aqui, nesta

.

4 LETWIN, Wílliam. Social science and practícal problems. In: The greal

ídeas today - 1970. Chicago, Encyclopaedia Brílannica, Inc. 1970. p. 93·137.

bandeja de prata polida, que Beatriz Wahrlich revê, atualiza e aper-feiçoa de edição para edição.

Ocorre ainda que esta edição vem sofisticada, chega a ser tran~

parente, graças ao índice analítico elaborado pela própria autora. Aqui, senhores, temos um perfeito espécime de livro didático e de consulta.

Para os iniciados não em dia com a evolução do assunto nele focalizado, a presente edição de Uma análise das teorias de

organi-zafiio oferece oportunidade de ouro: um curso compacto e suculento de reciclagem profissional.

BENEDICTO SlLVA

; SI L V A. Bcnedkto. Uma doutrina estratégica de orgllnização & métodos. In: ["/o",,ul;,'O, Rio de Janeiro. Fundação Getulio Vargas, anO li, dezembro

Agradecimentos V Prefácio à 5lil edição VII Prefácio à 3lil edição IX J,>refácio à 2lil edição XI Prefácio à llil edição XV Apresentação XVII Introdução 1

llil parte Capítulo 1 5

SUMARIO

1.1 A necessidade da concepção teórica da organização 5 Capítulo 2 9

2.1 Organização de baixo para .cima: a concepção dos engenheiros 9

2.2 A filosofia de Taylor 11

2.3 Os elementos da administração científica 12

2.4 Divisão do trabalho e especialização 14 2.5 O princípio. da exceção 15

2.6 Funcionalização da supervisão 15 2.7 Síntese 18

Capítulo 3 20

3.1 Organização de cima para baixo: a concepção anatômica 20 3.2 O que é organização? 21

3.3 Como organizar? 23

3.4 Como dividir o trabalho? 23

3.4.1 Como dividir o trabalho à base da autoridade e da responsabilidade? 24

3.4.2 Como dividir o trabalho de acordo com a diferencia-ção entre os diversos tipos de tarefas? 27

3.5 Até onde se deve levar a departamentalização? 31

3.6 Como coordenar? 32 _

Capítulo 4 38

4.1 f:nfase no elemento humano: a concepção dos psicólogos 38 4.1.1 Primeiro princípio 40

4.1.2 Segundo princípio 40

4.1.3 Terceiro princípio 42 4.1.4 Quarto princípio 47 4.1.5 Conclusão 47 Capítulo 5 49

5.1 tnfase no comportamento social: a concepção dos sociólo-gos 49

5.2 Organização formal e informal 51

5.3 Divisão do trabalho e distribuição de tarefas aos indiví-duos 54

5.4 Autoridade 57

5.5 Autoridade e normas sociais 60

5.6 Comunicação 61 5.7 Sumário 64

Capítulo 6 66

6.1 Haverá uma teoria geral de organização? 66

2~ parte: panorama em 1970 Capítulo 7 73

7.1 Considerações gerais 73

7.1.1 Esquema de classificação adotado 78 7.1 .2 O que é uma teoria de organização 79

Capítulo 8

Teoria da organização formal: o enfoque prescritivo ou normativo 81 8.1 A contribuição dos engenheiros e dos anatomistas da

orga-nização 81

8.2 O modelo da burocracia 92 Capítulo 9

A teoria dos comportamentalistas 99 9.1 O movimento das relações 99

Capítulo 10

Estruturalismo e teoria da organização 116

Capítulo 11

Teoria de sistemas 122

11.1 Contribuição das ciências do comportamento 122 11.2 Contribuição das ciências gerenciais ou da gestão 137

Capítulo 12

Conclusões e perspectivas 143

3~ parte: quinze anos depois

Capítulo 13

Novas considerações sobre temas abordados anteriormente 157

13.1 Introdução 157

13.1.1 A constante voga de Weber e a crítica ao "modelo ideal" 159

13.1.2 Estrutura, função e teoria de sistemas - uma visão adicional 164

Capítulo 14

Novos enfoques das décadas de 70 e 80 174

14.1 A abordagem contingencial e sua crescente amplitude 174 14.2 A fenomenologia e seu impacto sobre as teorias de

organi-zação 181

Capítulo 15

Guerreiro Ramos e suas mais recentes abordagens da teoria das organizações 186

15.1 O modelo da possibilidade 186

15.2 Introdução à teoria da delimitação dos sistemas sociais 189 15.3 "A nova ciência das organizações, uma reconceituação da

riqueza das naçõe,s" 191

15.4 A crítica de H.T. Wilson 206

15.5 A crítica de Jorge Vianna Monteiro 208

Capítulo 16

Conclusões. O impacto da informática. Perspectivas 2 J J Bibliografia da 1 ~ parte (primeira edição) 2 J 6

Bibliografia da 2~ parte (terceira e quarta edições) 2 J 8

Bibliografia da 3~ parte (quinta edição) 223

lndice analítico 231

INTRODUÇAO

"A teoria administrativa pode não se ter ainda desenvolvido ple-namente, pode estar mesmo na sua infância, e é certo não ter atingido a velhice. Talvez meu pensamento seja apenas determi-nado pelo desejo de que seja esta a verdade, mas, a meu ver, a teori!l administrativa representa o setor mais original e vigoroso da teoria política americana contemporânea. "1

Se não fossem essas palavras de Dwight Waldo e o estímulo constante de quem seria o meu orientador na feitura desta tese, professor Sterling D. Spero, teria eu desistido de meu intento de escolher, para assunto da mesma, o aspecto teórico da organização.

Muitos foram os motivos que quase me desencorajaram. Em primeiro lugar, está em voga, hoje em dia, subestimar-se o aspecto teórico da organização em favor do seu aspecto prático. A atitude dos técnicos de administração é, claramente, a de quem pede des-culpas, ao falarem ou escreverem sobre os fundamentos teóricos da organização.

Por outro lado, alguns daqueles que realizam pesquisas no campo da organização têm, eles próprios, suscitado grandes dúvidas sobre a validade de princípios ou regras formuladas por seus colegas, o que veio a ser interpretado como significando falta de fé na teoria de organização, quando, na realidade, constitui apenas uma indi-cação de estarem eles querendo pesquisar mais profundamente o conhecimento da mesma.

Além do mais, todas as vezes que um dos meus colegas da uni-versidade fazia perguntas sobre qual era o tema de minha tese, vislumbrava eu um polido mas muito claro olhar de surpresa diante da minha respo~ta, o que, pouco a pouco, começou a perturbar-me. Contudo, a obra de Waldo, a atenção amiga do dr. Spero, e o interesse crescente por tão controvertido assunto mantiveram-me na trilha inicial. Alegro-me de ter-me dedicado a tal trabalho, por-que ele constituiu para mim uma experiência extremamente enri-quecedora.

I WALDO, Dwight. The status muI prospects 01 administrative "theory. Wash·

CAPITULO 1

1. I A necessidade da concepção teórica da organização

A maioria concordará com um dos principais escritores neste campo, F. J. Roethlisberger, em que "embora teoria sem prática constitua especulação improfícua, a prática sem a teoria é intransmissível. As duas devem ser cultivadas conjuntamente, se quisermos apren-der pela experiência e estar em condições de transmitir o que apren~

demos"~

Existe, contudo, entre os estudiosos da organização, um

lnte-re~se muito maior pelo desenvolvimento das práticas e técnicas de

organização do que pela pesquisa de seus fundamentos teóricos.

Significará isto a existência de um nLÍdeo tão consolidado da teoria de organização, que já esteja aplacada a curiosidade dos estudiosos e não sintam estes necessidade de penetrar mais pro-fundamente no assunto? Constituirão elas - as práticas e as técnicas de organização - o foco principal de interesse por representarem a única forma capaz de dar vazão ao talento criador no campo da organização?

Sem dúvida, a resposta é negativa. Subsiste muita controvérsia em torno dos aspectos teóricos da organização, e muitos profes-sores e estudantes negam mesmo que já tenham sido formulados l,rincípios de orgimização. Herbert Simon, expressando o seu des-contentamento com os princípios de administração existentes, clas-sifica-os de meros provérbios.s Leonard White afirma que, "no mais estrito sentido do termo, os-princípios de administração estão ainda, em grande parte, por ser formulados. Se os considerarmos apenas como regras práticas de conduta, que uma vasta experiência parece ta validado, um certo número de princípios pode ser enunciado. Sua formulação exata, contudo, torna-se difícil e controversa" .4. Earl

Latham opina que grande parte da teoria de administração constitui

2 ROETHLlSBERGER. F. I. Management and morale. Carnbridg~. Mass .. Harvard Uni\'. Press. 1941. p. 139.

1 SI MON. Herbert. Administrative behavior. N. York. The Macrnillan Co .•

19-t5. p. 44.

uma ficção teológica: "f: abstrata e formalística. f: uma figura de retórica, não uma representação de características observadas .. .'i

Não obstante suas imperfeições, a teoria de organização, no está-gio em que se encontra, constituiu a principal base para o desenvol-vimento de práticas e técnicas de organização, utilizadas largamente e com sucesso pelo governo e pela indústria. Os consultores de administração podem hesitar em usar a palavra princípio em orga-nização, mas aplicam os conceitos nela implícitos; professores e estudantes podem criticar severamente a teoria existente; não crêem, porém, que esta área de estudo deva ser ignorada. Esta é a reação de Simon à exaustiva análise, Que ele próprio fez, dos princípios de organização:

"Pode-se aproveitar alguma coisa desses princípios para utilizar na formulação de uma teoria administrativa? Na verdade, quase tudo pode ser aproveitado. A dificuldade resultou do fato de se considerar princípios de administração o que constitui na realidade, apenas, critérios para descrição e diagnóstico de situações admi-nistrativas."G

Segundo White, as contradições e limitações existentes nos cha-mados princípios de organização "não devem nem desencorajar os estudantes de administração nem compeli-los a aceitar o ponto de vista de que não existem processos superiores a outros, para a combinação dos esforços de várias pessoas na consecução de uma tarefa comum. A experiência ensina o oposto: o fato de que "para cada princípio quase sempre se pode estabelecer, em contraposição, um outro igualmente plausível e aceitável'',1 significa apenas que não levamos nossa análise bastante longe, ou que não descrevemos situações particulares em que um prepondera sobre o OUlro, ou que não estabelecemos critérios para medir a importância relativa de cada um em circunstâncias diferentes.

A busca de regras de ação ampla, válidas em qualquer situação, é uma necessidade primacial para o desenvolvimento da adminis-tração pública ou privada"/! (O grifo não é do original.)

A última frase muito se assemelha às palavras de Wilson em seu famoso ensaio sobre o objetivo do estudo de administração, escrito

S lATHAM. Earl. Hierarchy and hieratics. In: WAlDO. Dwight. ed. ldeus and issues in public administration. N. York. MacGraw·HiIl. 1953. p. 109.

6 SIMON. H. Op. cit., p. 35·6.

em 1887: "O objetivo do estudo da administração é escoimar os mélOdos executivos da confusão e do dispêndio resultantes do em-pirismo e estabelecê-los sobre uma base apoiada firmemente em princípios estáveis."9

T. E. Allbutt generaliza o mesmo conceito ao escrever, bem mais tarde:

"O homem de negócios que não possui uma base científica assemelha-se ao médico que se tenha afastado dos conhecimentos dI.! anatomia e fisiologia que porventura possuísse; poderá, dentro de certos limites, ser um praticante mais sagaz e mais hábil do que um professor acadêmico; mas terá que pagar algum dia o preço da estagnação... Até o mais completo dos artesãos, mais cedo ou mais tarde, terá de curvar-se aos princípios teóricos, pois, no momento mesmo em que empunha suas ferramentas, a teoria estará descobrindo e eliminando dificuldades e complicações, e tor-nando os processos mais simples e econômicos."lo

Conclui-se daí que existem fortes motivos para que se aprofunde a pesquisa na teoria de organização. Por que, então, tão poucas pessoas sentem-se atraídas pelo assunto?

Gllj dos motivos é que obtém mais pronto resultado pondo-se

em execução as técnicas de organização do que estudando-se sua teoria. Normalmente chama-se o especialista de organização e mé-todos para resolver problemas concretos e limitados. Tanto pode ele agir intuitivamente - e muitas vezes assim o faz - como pode adotar o método de ensaio e erro, desde que o faça com cautela. Raramente pedem-se-Ihe explicações detalhadas de suas sugestões. O teste definitivo a que ele se submete é o de ser ou não capaz de resolver os casos eficientemente.

Já o teórico se interessa por observar e analisar os fenômenos organizacionais a fim de descobrir quais as generalizações, se hou-ver, que deles podem ser inferidas, a fim de permitir que fenô-menos semelhantes possam ser esclarecidos através da aplicação de princípios ou regras. O teórico não pode obter resultados imediatos. Ao apresentar uma conclusão terá que esperar para vê-la aceita ou rejeitad:.. experimentada, reexperimentada, corrigida ou

'incor-9 WILSON. Tbe sludy or administralion. In: SECKLER-HUDSON. C .. ed.

"rocesses 01 organ;zation and management. Washington, D, C., Public Affairs

Prt!ss. 1948. p. 17.

10 ALL8UTT. T. E, On professíonal educalion. In: URWICK, L The ele,

porada. Perguntar-se-lhe-á constantemente o porquê e o como das generalizações que oferece. Mas se sua contribuição teve ou não uma oportunidade razoável de ser examinada, poderá mesmo nunca saber. Não é de se admirar, conseqüentemente, que poucos desses teóricos tenham ido além do primeiro livro ou ensaio.

Mas o maior problema com que se defrontam é inerente à pró-pria teoria de organização, assim como à teoria administrativa em geral e às demais ciências sociais; numa ciência humana as genera-lizações devem ser condicionais.

Não obstante tais dificuldades, uma contribuição valiosa à teoria de organização já foi oferecida por vários estudiosos e alguns ho-mens práticos, desde o início do presente século.

O objetivo deste trabalho é identificar as principais escolas nesse campo de conhecimento, a fim de examinar e avaliar a contribuição que representam para a formação de um conjunto de preceitos que a experiência demonstrou serem de larga aplicação na prática da organização.

As concepções sob as quais a teoria de organização pode ser apreciada se enquadram em quatro categorias principais: a con-cepção dos engenheiros, a concon-cepção anatômica, a dos psicólogos e a dos sociólogos. Este ensaio examina essas categorias separada-mente, porque em cada uma existe semelhança de conceituação suficiente para tornar a comparação não só possível como provei-tosa. Em cada um desses grupos existe, geralmente, uma contri-buição dominante, algumas vezes em razão de sua amplitude, outras em função de sua intensidade, outras ainda em virtude de seu sentido de trabalho pioneiro. Tais contribuições dominantes foram utilizadas como ponto de referência em cada escola.

CAPITULO 2

2.1 Organização de baixo para cima: a concepção dos engel/heiros

Os integrantes desta escola têm sido chamados os engenheiros da organização, em grande parte porque eram eles, na maioria, enge-nheiros profissionais, e também porque atacaram os problemas de organização partindo da unidade fundamental da quaJ se originam

toda~ as organizações humanas - a função e seu ocupante - e

dela prosseguiram na constituição da estrutura até o topo. Seus princípios e métodos dizem respeito, principalmente, à análise do trabalho a ser feito, à tarefa a ser executada e seus elementos cons-titutivos, aos movimentos .decorrentes de cada um deles, ao tempo despendido em executar cada um destes; com os resultados de tais análises reagrupavam movimentos, operações, tarefas, funções e as-sim por diante, até que a nova organização fosse estabelecida.

Contribuíram os engenheiros da organização especialmente para o estabelecimento de métodos e não de princípios, isto é, estabe-leceram antes "processos lógicos para fazer alguma coisa" e não "verdades fundamentais sobre as quais outras se baseiam".1l Assim sendu, grande parte de seu trabalho não será aqui apreciado e sim Somente aquela na qual basearam sua formulação teórica.

Frederick Winslow Taylor é o fundador desta escola; seus dis-cípulos e adeptos mais chegados foram Gantt, Barth, Gilbreth e Person. O trabalho deste grupo tornou-se, rapidamente, conhecido através de todos os EUA e da Europa, sendo que os franceses con-cederam especial atenção ao seu aspecto teórico, como se pode observar pelos livros de Henry Le Chatelier,12 A. Ibert,13 J. M. Lahy,H J. Amarlli _{etc. O movimento stakhanovista, iniciado na}

Rússia em 1935, utilizou métodos tipicamente tayloristas a fim de "obter melhor organização para as oficinas, divisão mais racional

1\ WEBSTER'S Dictionary. Definição de métodos e princípios.

12 tE CHATEUER, H. L. Le tay/orisme. Paris, Dunod, 1934.

IJ I BERT. A. Le systeme Taylor, analyse et commen/aires. Paris, 1920. ... LAHY. J. M. Le systeme Tay/or et /a psych%gie du travaU professione/.

Paris. 1916.

1\ AtlIAR. J. L'organiza/íon phYlií%gique

uu

travail et lc sys/eme Taylor.

do trabalho e divisão mais eqmtativa das tarefas", 16 bem como a "sistematização dos movimentos, a economia de segundos e a racio-nalização do trabalho".17 A principal diferença entre o stakhano-vismo e o taylorismo é que, na Rússia, o próprio trabalhador e não a administração - como acontecia na América - era tay-lori!>ta, e que o taylorista russo agia intuitivamente e não delibe-radamente. Argumentam, ainda, os russos que sua motivação era ideológica, sendo óbvio que Taylor visava à maior produtividade por razões econômicas.

Embora o trabalho de Henry Ford não seja estudado no pre-sente ensaio, sua obra deve ser incluída entre a dos engenheiros de organização. "Dividir e subdividir as operações, mantendo-se o trabalho em movimento",II; foi o princípio que serviu de base à

linha de montagem e à esteira transportadora.

Os princípios e métodos de Taylor tornaram-se conhecidos como administração científica de acordo com seus desejos. Temia Taylor que a denominação tay/orismo pudesse dificultar a adoção gene-ralizada de suas idéias. Contudo, a classificação de administração científica sofreu objeções da parte de muitas pessoas, como ele próprio reconheceu em seu depoimento ao Special House Com-mittee, em 1912. Foram estas as suas palavras:

"Tem-se feito séria objeção ao emprego da palavra ciência, neste sentido. É curioso observar que tal objeção parta, principal-mente, dos professores deste país. Estranham a utiliz~ção da pala-vra ciência para designar algo tão comum como as atividades nor-mais de cada dia. Julgo que a resposta adequada a essa crítica

é

a definição recentemente dada por um professor por todos reconhe-cido como um cientista - o presidente Mc Laurin, do Instituto de Tecnologia de Boston. Definiu esse professor, recentemente, a palavra ciência como "qualquer conhecimento classificado ou orga-nizado". Certamente, como já dissemos, a obtenção de um conhe-cimento existente anteriormente, mas que permanecia sem classi-ficação na mente do trabalhador, e sua transformação em leis, regras e fórmulas, representa, evidentemente, . a organização e a

16 MARKUS. B. L. The Slakhnov Movemenl and lhe increased productivily of labour in the URSS. lnternational Labour Review. p. 30, jul. 1936 . .. Id., ibid .. p. 26.

classificação do conhecimento; muitas pessoas, todavia, não con-cordarão em considerar ciência tal organização e classificação."IO

Dois dos trabalhos de Taylor, publicados mais tarde sob a forma de livro, fornecerão grande parte do material que aqui será dis-cutido. São eles Administração de oficinas e PrincípiLls de admi-nistração científica; o primeiro apareceu em 1903, o segundo foi publicado em 1911.

2.2 A filosofia de Taylor

Taylor divide seu trabalho em duas partes: "uma certa filosofia" e o mecanismo para sua aplicação. Esta filosofia resulta:

" . .. duma combinação de quatro grandes princípios básicos de administração: 1. desenvolvimento de uma verdadeira ciência; 2. seleção científica do trabalhador; 3. educação e treinamento cien-tíficos do trabalhador; 4. cooperação íntima e cordial entre a ad-ministração e os trabalhadores.""O

Essa definição, um tanto ou quanto nebulosa, pode ser melhor compreendida através do relacionamento dos deveres e responsa-bilidades que a direção deveria assumir, de acordo com tais prin-cípios:

" . .. reunir todo o conhecimento tradicional que os trabalha-dores possuíssem anteriormente, a seguir classificá-lo, tabulá-lo e reduzi-lo a normas, leis ou fórmulas, que são de grande utilidade para o operário, na execução do seu trabalho diário; desenvolver ... para cada parcela do trabalho individual uma ciência que substitua os velhos métodos empíricos ... selecionar, treinar, ensinar e aper-feiçoar, cientificamente, o trabalhador (que antes escolhia seu pró-prio trabalho e fazia seu própró-prio treinamento da melhor forma que podia); cooperar com os trabalhadores de forma a assegurar que todo o trabalho se harmonize com os princípios da ciência assim criada. "21

Em conseqüência - diz Taylor - há "uma divisão de trabalho e de responsabilidades, quase eqüitativa, entre a direção e o

ope-19 TAYLOR, F. W. Testimony. In: Scientific management. N. York, Harper

and Brothers, 1947, p. 41.

lU TAYLOR, F. W. The principies of scientific management. In: Op. cit.,

p. 130.

rano. A direção se encarrega de todas as atribuições para as quais esteja melhor aparelhada do que o trabalhador, ao passo que ante-riormente quase todo o trabalho e a maior parte das responsabili-dades recaíam sobre o operário".22

2.3 Os elementos da administração científica

Como elementos da administração científica, cita Taylor:23

a) estudo do tempo; b) supervisão funcional;

c) padronização de ferramentas e instrumentos; d) sala de planejamento;

e) o princípio da exceção;

f) a utilização de régua de cálculo e instrumentos semelhantes, para economizar tempo;

g) fichas com instruções de serviço;

h) a idéia de tarefa, associada a grandes prêmios pela sua exe-cução eficiente;

i) gratificação diferencial;

j) sistemas mnemoOlCOS para classificação dos produtos manufa-turados, bem como do material utilizado na manufatura; 1) sistema de delineamento da rotina do trabalho;

m) moderno sistema de cálculo de custo, etc., etc.

Ao discutir esses elementos, Taylor avisa, repetidamente:

"A história da evolução da administração científica, até a pre-sente data, reclama uma palavra de advertência. O mecanismo da

administração não deve ser confundido com a sua essência ou filo-sofia subjacente... O mesmo mecanismo que produzirá, em um caso, quando a serviço dos princípios da administração científica, os maiores benefícios, conduzirá a insucesso ou desastre se for

erro-neam~nte orientado. Centenas de pessoas têm confundido o

meca-nismo do sistema com sua essência."24

Afirmou Taylor, enfaticamente, diante do House Committee, que a verdadeira "administração científica" exige uma revolução mental,

24 Id., ibid., p. 128·9. 23 Id., ibid., p. 129·30.

tanto da parte da direção como na dos operários"~. Segundo Per-son, ao definir tal revolução:

"Devem eles aceitar a filosofia segundo a qual, excluídos os ajus-tamentos menores feitos para manter o desejado equilíbrio, os inte-resses de ambos - administração e operário - e o da sociedade, no decorrer do tempo, passam a exigir produção progressivamente maior, para suprir a carência de mercadoria. A produção exige o dispêndio de energia humana e material; portanto, a direção e os trabalhadores deveriam congregar-se na busca das leis do menor desperdício. Deveriam reunir seus esforços para a realização de reagrupamentos que a divisdo do trabalho impõe com o objetivo de aplicar tais leis. ""11

Com o decorrer do tempo, contudo, a adlilinistração científica foi sendo identificada mais com seu mecanismo do que com sua

filosofia. Frank Gilbreth, por exemplo, estabelece como "lei ou prinllpio de administração científica""7 o estudo do tempo, padrões, fichas de instrução, funcionalização da supervisão, salários de com-. pensação e prevenção da cera no trabalho - todos esses já incluí-dos anteriormente por Taylor no mecanismo de aplicação da ad-ministração científica.

Trinta anos mais tarde, Ralph C. Davis, através de uma redefi-nição dos princípios de administração científica, reconheceu a fusão da filosofia de Taylor com seu mecanismo.

:e

a seguinte a definição de Davis para tais princípios, tal como foi citada por Person:"8

I. Uma administração eficiente exige a aferição precisa das forças, fatores e efeitos exi~telltes em uma situação comercial. Deve-se, portanto, estabelecer um conjunto preciso dos fatos relativos àque-les elementos, se necessário por pesquisas experimentais.

2. Devem-se induzir, desses fatos, leis de planejamento e de exe-cução administrativa, estabelecendo a exata correlação entre esses fatores, forças e resultados.

2S TAYLOR, F. W. Testimony. In: Op. cit., p. 27. 26

_-o

Foreword. In: Op. cit., p. XIII.

27 GILBRETH, Frank. Primer 01 scientilic management. N. York, D. Van Nostrand, 1920. p. 12-30.

lri PERSON. The genius of Frederick Taylor. In: SECKLER-HUDSON, C .•

3. A fim de facilitar o trabalho de planejamento, organização e controle das atividades, devem-se estabelecer padrões que possam servir de critérios para as relações e condições apropriadas de uma dada situação. Esses padrões devem ser mantidos a fim de que se obtenha eficiência ininterrupta.

4. Essas condições e relações devem ser preplanejadas para que se obtenha a máxima economia e a máxima eficiência ...

5. Devem-se estabelecer normas definidas, especificando os mé-todos corretos para as atividades de planejamento e de execução ...

Contribuiu, ainda, para que os elementos da administração cien-tífica se tornassem pelo menos tão importantes quanto sua filosofia o fato de que deles nasceram alguns princípios suscetíveis de apli-cação generalizada.

A revisão' de tais princípios constitui o principal objetivo deste capítulo.

2.4 Divisão do trabalho e especialização

Em sua busca de maior produtividade, foi Taylor o primeiro a fazer uma análise completa do cargo ou função, desdobrando-o em suas partes componentes. Procedeu a sua divisão e subdivisãó, che-gando, finalmente, aos movimentos necessários a cada operação, os quais em seguida cronometrou. Estabeleceu então padrões de execução do trabalho e experimentou-os.

Assim descobriu Taylor que:

"O trabalho pode ser executado melhor e mais economicamente através da subdivisão das funções".t9

"O trabalho de cada pessoa na organização deveria, tanto quanto possível se limitar à execução de uma única tarefa predominante".3o As normas de divisão do trabalho e especialização, formuladas por Taylor, encontraram rápida aplicação na indústria americana, e, mais tarde, no mundo inteiro, estendendo-se praticamente a todo campo de atividade.

29 TAYLOR. F. W. The principIes of scientific management. In: Op. cit.. p. 38 .

2.5 O princípio da exceção

Segundo esse princípio, formulado por Taylor, "o administrador deveria receber apenas rehitórios condensados, resumidos e sempre comparativos, abrangendo, entretanto, todos os elementos consti-tuintes da administração".31 Esta foi a maneira com que Taylor definiu a delegação, princípio de organização geralmente aceito. 2.6 FunciollaliZllção da supervisão

bta contribuição da administração científica já ultrapassou de IllU;tl) seus próprios limites, tendo influenciado a administração de uma maneira geral.

Em que consiste a funciona/ização da supervisão? Segundo Taylor

a administração funcional consiste em dividir o trabalho de ma-neira que cada homem, desde o assistente ao superintendente, tenha que executar a menor variedade possível de funções. Sempre que possível, o trabalho de cada homem deverá limitar-se à execução de uma única função" .

. " "a característica mais marcante e visível da administração funcional consiste no fato de que cada operário, em lugar de põr-se em contato direto com a administração num único ponto, isto é, por intermédio de seu chefe de turma, recebe orientação e ordens diárias de oito encarregados diferentes, cada um dos quais desem-penha sua própria função particular. Quatro desses encarregados ficam no departamento de planificação, sendo que três deles enviam suas ordens aos operários, e deles recebem respostas, geralmente por escrito. Os outros quatro ficam na oficina, e, cada um em seu ramo ou função particular, ajuda pessoalmente os operários em seu trabalho. Alguns desses mestres entram em contato com cada operário somente uma ou duas vezes por dia, e talvez por uns poucos minutos, enquanto outros estão constantemente com os ope-rários e os ajudam freqüentemente."32

JI TAYLOR, F. W. Shop management. In: Op. cit., p. 126.

Compreende-se, facilmente, por que tal concepção trouxe tantos ataques ao seu idealizador. "Um homem não pode servir a dois senhores", argumentou-se repetidamente, e, ainda hoje o assunto é objeto de controvérsia.

Tanto Fayol como Gulick - cuja contribuição à teoria da orga-nização será apreciada em outro capítulo - são, enfaticamente, contra a "funcionalização da supervisão". Fayol condenou-a como uma "negação de unidade de comando"3a e Gulick, com estas pala-vras, mostra-se igualmente positivo em sua desaprovação:

'Não se deve perder de vista o significado de tal princípio o da unidade de comando - no processo de coordenação e orga-nização. f: muitas vezes tentador, ao se estabelecer a estrutura de coordenação, colocar-se mais de um chefe para um homem que está executando trabalho com mais de um contato. Mesmo o grande filósofo da administração que foi Taylor incorreu nesse erro, ao colocar mestres diferentes para lidar com máquinas, materiais, ve-locidade, etc., cada um deles com o poder de dar ordens, direta-mente, ao operário. Uma adesão rígida ao princípio da unidade de comando pode conter absurdos; estes, contudo, se revelam sem importância diante da confusão certa, da ineficiência e da irres-ponsabilidade que resultam da violação de tal princípio".:w

Dexter Kimball, em seu Principies of industrial organization assume uma atitude intermediária:

"As vantagens do tipo de organização chamada administração funcional são patentes. Especialistas - e não mestres apenas par-cialmente conhecedores dos diversos setores - é que transmitem a cada operário conhecimentos específicos e orientação. Planeja-se a separação do trabalho mental e braçal tendo-se em vista as funções a serem executadas, e não como se as mesmas· estivessem subordinadas a outras fases da administração. A administração fun-cionaI assenta, também, providências para a máxima utilização do princípio da divisão do trabalho, reduzindo ao mínimo as funções

33 FAYOL, Henri. General and industrial management. trad. do francês,

Lon-don, Pitman. 1947. p. 69. ....

34 GULICK, L. Notes' on the theory of organization. In: GULICK, L. &

que cada homem deve executar. Tende, portanto, a produzir alta diciência funcional, em cada homem, e no conjunto deles.

A maior desvantagem do sistema é que tende a se tornar instável, em razão do enfraquecimento do controle disciplinar ou de co-mando, a não ser que sejam providenciados meios adequados de

coordenação do trabalho dos homens e dos departamentos que estejam situados no mesmo nível de autoridade. O sucesso do sis-tema; quando aplicado em grandes empresas, repousa, em grande parte, na habilidade das autoridades admin'istrativas em correlacio-Ilar o trabalho de personalidades fortes e fazê-las trabalhar harmo-niosamente. "35

Esta questão parece ter sido definitivamente resolvida pela bri-lhante análise de Herbert Simon, que escreve:

"Certamente o princípio da unidade de comando, assim inter-pretado (interpretação de Gulick) não pode ser criticado por falta de clareza ou por ambigüidade. A definição de autoridade dada acima deveria servir para provar, claramente, que o princípio é

válido em qualquer situação. O defeito real que tal princípio apre-senta é o de ser incompatível com o princípio da especialização .

. " Os resultados já obtidos da prática administrativa parecem indicar que a necessidade de especialização tem-se sobreposto à ne-cessidade de unidade de comando. Aliás, não se terá avançado demais dizendo que a unidade e comando, no conceito de Gulick, nunca existiu em nenhuma organização administrativa. Se um fun-cionário de linha segue as normas estabelecidas por um departa-mento de contabilidade no que diz respeito ao processadeparta-mento das requisições, poder-se-á dizer que, nesse setor, não está ele sujeito

à autoridade do departamento de contabilidade? Em qualquer si-tuação administrativa real a autoridade é zoneada. Argumentar que este zoneamento não contradiz o princípio da unidade de coman-do é tarefa que exige uma definição completamente diferente de autoridade da aqui usada. Esta obediência do funcionário executi-vo ao departamento de contabilidade não é, em princípio, diferente das recomendações de Taylor; determina este que um operário

fique sujeito, em matena de programação de trabalho, a um con-tramestre e, nas tarefas de manejo da maquinaria, a outro".36

Assim, como já se disse, a funCÍollalízação da supervisão já ul-trapassou de muito a administração científica, porque qualquer de-partamento ou serviço de pessoal, orçamento, compras, organização e métodos, contabilidade, etc. não constitui senão uma adaptação em larga escala da supervisão dividida de Taylor. Na administração pública e privada não mais existe o conceito de unidade di; coman-do, na sua velha acepção. O zoneamento da autoridade, como su-geriu Taylor, tem sido geralmente aceito, talvez porque poucas pessoas se aperceberam de que tal transformação se estava operando. Constitui, todavia, o zoneamento da autoridade uma violação real da unidade de comando? Este ensaio não pretende de maneira alguma reiLi:iar a discussão encerrada pelo professor Simon. Mas, ao que parece, receber ordens sobre diferentes assuntos de diferentes pessoas não quebra, necessariamente, o princípio de unidade de co-mando, a não ser que essas ordens se choquem mutuamente.

Outros aspectos da obra de Taylor escapam à finalidade deste trabalho, e por conseguinte não serão aqui apreciados.

2.7 Síntese

A definição dada por Person às características da "técnica da ad-ministração científica", COmo ele a chama, fornece a chave para apreciação do taylorismo:

"A técnica de administração é uma técnica de ataque aos pro-blemas administrativos que se apresentam em cada uma das diferentes situações administrativas, visando à sua solução. Não é nada defi-nido, cristalizado; alguma coisa que possa ser comprada ou vendida, imitada ou roubada, transferida de um lugar para outro e instalada como se fosse uma caldeira ou máquina fresadora. f: uma forma de se descobrir a administração mais indicada para cada caso con-creto."31

Este é, na realidade, o maior mérito de Taylor. Contribuiu ele para que se encarasse sistematicamente o estudo da organização,

36 SIMON. H. Administrative behavior. ed. cit., p. 23-5.

37 PERSON. The genius of Fredcrick Taylor. In: SECKLER-HUDSON, C.,

o que não só revolucionou completamente a indústria como- também leve grande impacto sobre a administração. Sua obra não deve ser aVilliilda em termos de um ou outro de seus elementos mas sim, e principalmente, pela importância da aplicação de uma metodo-logia si.stemática na análise e na solução dos problemas de orga-nização, no· sentido de baixo para cima. O fato de ter sido ele o primeiro a fazer uma análise completa do trabalho, inclusive dos tempos e dos movimentos; de ter sido ele que estabeleceu padrões

preci~os de execução; que treinou o 'operário; que especializou o

pessoal, inclusive o de direção; que instalou uma sala de planeja-mento; em resumo, que assumiu uma atitude metódica ao analisar e organizar a unidade fundamental de qualquer estrutura, adotando esse critério até ao topo da organização - tudo isto o eleva a uma altura não comum no campo da organização.

Não resta dúvida, porém, que outros contribuíram mais para a teoria de organização. Além disso, a administração científica tinha, indubitavelmente, um sentido um tanto mecanicista. Não deu a de-vida atenção aos aspectos humanos da organização, ignorando que o trabalhador é um ser social.

Como salientou Morton Grodzins, "o pioneiro da administração científica, Fredcri"l\. Taylor, perpetrou um erro (de pioneiro) ao basear seu sistema, visando à produtividade industrial, num prin-cípio que individualizou cada operário em termos de suas relações COm seus instrumentos de trabalho, seus companheiros e seus supe-riores, quando nenhum resultado de recentes pesquisas no terreno social-psicológico é mais impressionante do que a unanimidade de opinião quanto à importância do pequeno grupo informal" .38

35 GRODZINS. Morlon. Public adminislralion and lhe science of human

CAPITULO 3

3.1 Organização de cima para baixo: a concepção anatômica:l9

A escola anatômica se preocupa com a forma e a disposição orga-nizacional e com as inter-relações estruturais das partes.

Deve-se muito da literatura sobre organização a esta escola, que dá ênfase à análise dos problemas de organização de cima para baixo, contrastando com o ponto de vista dos engenheiros. Os anatomistas de organização são decididamente "administrativamen-te orientados",40 olham a organização como um sis"administrativamen-tema de sub-dividir a empresa, sob o chefe principal".41

Dwight Waldo oferece outra classificação possível para esta escola: formam seus componentes o grupo racionalista. Waldo quer dizer, com o termo racional, que "ela [a escola] tendia a salientar o poder da razão humana de assenhorear-se dos elementos cons-titutivos das relações humanas e de manejar essas relações de forma logicamente traçada para atingir objetivos predeterminados."4~ Esta classificação, contudo, implica uma crítica que, seja qual for o seu mérito, não cabe nesta parte. Mais tarde, todavia, será novamente mencionada.

Os principais elementos que contribuíram para a formação da escola anatômica foram Fayol, Gulick, Urwick, Mooney e Schuyler Walace.

A contribuição de Fayol foi primeiramente apresentada em

1908,43 e continua, ainda, muito viva, embora já tenha sido absor-vida, alterada e aperfeiçoada por outros representantes da escola. Seu livro Administração geral e industrial se desdobra em três partes distintas:

39 N. A. Esta classificação se deve ao Prof. Sterling Spero.

40 WALDO, D., ed. Ideas and issues in public administration. ed. cit., p.

103.

41 GULlCK. L. Notes on lhe theory of organization. In: GULICK, L. &

URWICK, L., ed. Papers 011 the science 01 administration, ed. cit., p. 11.

41 WALDO, D. Op. cit., p. 103.

4J N. A. Conferência pronunciada na Sociedade de Indústria Mineira (Society

of Mining Industry), publicada em seu boletim, em 1916; sob a forma de livro em 1925. Todas as citações feitas aqui foram tiradas da tradução inglesa

I. necessidade e possibilidade do ensino de administração; 2. uma análise dos princípios gerais de administração; e 3. uma discussão dos elementos de administração.H

A primeira foge, nitidamente, ao escopo deste trabalho, que se Ocupa de uma seção da segunda parte (aquela que trata dos prin-cípios de administração aplicáveis à organização) e de uma seção da terceira parte (a que trata a organização como um elemento da administração) .

3.2 O que é organização?

De acordo com Fayol

"organizar significa construir a dupla estrutura, material e humana, do empreendimento. .. Se fosse possível deixar de levar em conta o fator humano, seria bastante fácil construir uma unidade social orgànica. Qualquer principiante poderia fazê-lo, desde que tivesse algumas idéias das práticas usadas e pudesse contar com os ne-cessa nos recursos. Mas para se criar uma organização útil não basta grupar pessoas e distribuir deveres; deve haver um conhe-cimento de como adaptar o todo orgânico às necessidades, bem como encontrar o elemento humano essencial e colocar cada um onde for mais imprescindível; em suma, numerosas qualidades são indispensáveis."·:'

Segundo as palavras de Urwick:

"não conseguiu Fayol fazer uma distinção clara entre o delinea-mento da estrutura duma empresa e o providelinea-mento do pessoal para executar os vários grupos de atividades assim demarcados ... Jus-tamente porque Fayol era um homem prático, de longa experiência, essa atitude provavelmente era inevitável. O administrador de res-ponsabilidade não pode divorciar-se do fator humano. As empresas constituem-se de elementos humanos, empenhados num

empreen-H N. A. A esse respeito, Fayol pronunciou também um discurso perante o

2." Congresso Internacional de Ciências Administrativas, Bruxelas, 1923 (In: GULlCK. L. & URWICK, L., ed. Papers on the science 01 administration,

ed. cit.. p. 101·14).

dimento comum e assim possuem características de organi5mos VI-vos. Considerá-las puramente mecânicas é abrir uma porta a toda espécie de erro. Mas, no que tange à pretensão de que o trabalho de Fayol tenha estabelecido uma teoria de administração - pre-tensão que foi certamente advogada por seus discípulos - seu con-ceito de organização estabelece limites que restringem o seu pró-prio pensamento. f: impossível, para a humanidade, aprofundar seu conhecimento de organização, a não ser que o fator estrutura seja isolado de outras considerações, ainda que tal separação possa parecer artificial. "46

Constitui esta a principal diferença entre a conceituação de Fayol e a de outros elementos desse grupo. Tanto Gulick como Mooney isolaram o fator estrutura da organização; a definição de Gulick já foi citada,H e a de Mooney é a seguinte:

"Organização é a forma de toda associação humana para a realização de um fim comum... A técnica de organização pode ser descrita como a técnica de correlacionar atividades específicas ou funções num todo coordenado. "48

Contudo, White acrescenta uma palavra de precaução:

o ponto vital é que a estrutura é um arranjo das relações de trabalho de indivíduos e não simplesmente um processo impessoal de unir tijolos para construir um edifício. Sendo um sistema de ordenação de seres humanos, está sujeita, em determinados casos, a modificações que as possíveis combinações de personalidades pos-sam exigir. Dum certo ponto de vista, organização é um sistema formal e declarado de relações, que pode ser representado, embora imperfeitamente, por um quadro ou por um organograma. Enca-rado dum ângulo mais realístico, tem um caráter psicológico: cons-titui um agrupamento constante e habitual de relações humanas, resultante da interação mútua de pessoas que trabalham juntas. "49

46 URWICK, L. The function of administration. In: GULICK, L. &

UR-WICK, L., ed. Op. cit., p. 121-2.

47 V. nota de rodapé n." 3.

43 MOONEY, J. D. The principies of organization. ed. rev., N. York,

Har-per and Brothers, 1947. p. I e 3.

49 WHITE, L. lntroduction to the study of publíc administration. ed. cit.,