Um litígio administrativo

CADERNOS DE ADMINISTRAÇAo PÚBLICA

-

68

CLOVIS ZOBARAN MONTE.IRO

UM LITíGIO

ADMINISTRATIVO

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

SERVIÇO DE PUBLICAÇOES

Direitos reservados da Fundação Getúlio Vargas

Praia de Botafogo, 186 - Rio de Janeiro - GB - ZC-02 - BRASIL por fôrça de convênio celebrado com a Fundação Ford.

l.R edição Abril de 1967

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APRES'ENTAÇAO

Aplicado na pesquisa e no ensino de Administração PÚ-blica. o método do caso, que, nestes últimos tempos, tem tido rada vez maior aceitação nos Estados Unidos da América do Norte, só agora começa a ganhar adeptos no Brasil. tsse todo ie baseia na descrição escrita de casos originais como mé-todo de pesquisa e. em seguida, em sua utilização (juntamente com casos de outro tipo) no processo de ensino. Há inúmeros tipos de casos, mas todos têm uma característica comum: rela-tam uma ocorrência significativa, seja administrativa, política. executiva. legislativa oU judicial.

VI CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PúBLICA

Não é fácil, porém, criar, de repente, um conjunto de

obr:l~ principalmente livros e trabalhos de igual importância que exigem mui.to tempo e esfôrço de pessoas de formação pro. fissional. geralmente pouco numerosas nos países em desenvol· vimento. Os casos, por definição trabalhos sucintos (embora alguns atinjam as dimensões de um livro), tornam possível a produção de informações importantes e úteis em tempo rela· tivamente curto.

Além disso, por vários motivos, não se deve pensar ser coi-sa fácil a elaboração de um caso. Em primeiro lugar, um bom ('aso, bem elaborado, bem pesquisado e bem redigido exige uma considerável dose de habilidade e energia. Em segundo lugar é preciso não pensar que, sendo mais curtos e mais fáceis de ela-borar do que os livros, os casos sejam por isso inferiores àque-les. Apenas são diferentes e servem a objetivos diversos.

Outro ponto - êste refletindo uma idéia pessoal nossa - é que os casos não podem substituir outras formas de literatura no ensino da Administração Pública. Os entusiastas dêsse mé-todo às vêzes acham difícil encontrar outros para o tratamento de certos assuntos. O que queremos dizer é que o método do caso se presta admiràvelmente para suplementar ou comple-mentar outros métodos. Os casos podem proporcionar novas e mais amplas perspectivas mas, pelo menos enquanto não dis-pusermos de milhares de casos e pudermos começar a fazer deduções generalizadas, não poderão êles constituir base ade. quada para o exame de um tema. O que se faz necessário é a produção de uma literatura diversificada de boa qualidade.

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO _VII

ras no campo da Administração Pública. De acôrdo com o con-trato firmado serão produzidos, nos próximos cinco anos, quin-ze livros básicos, dezoito monografias sôbre assuntos mais ou menos especializados e vinte e quatro casos.

BEATRIZ M. DE SOUZA \VAHRLICH

Diretora da Escola Brasileira

A RESPEITO DO AUTOR

Clovj~ Zobarall l\Iollleiro é antigo funcionário do lAPI

onde ingressou, por concurso, em 1938. Da carreira de Técnico de Administração de Previdência, ocupou, durante vinte e cin. co anos, vários cargos em comissão IIOS estados da Guanabara.

São Paulo e Pernambuco, aposentando-se no cargo de diretor em 1964.

Por incumbência da Divisão de Seleç;io e Aperfeiçoamento daquele Instituto ministrou aulas de Previdência Social e Le-gislação Trabalhista a candida tos a concurso de assistente so-cial, tendo lecionado aquebs disciplinas em estabelecimentos particulares.

Foi membro de várias comis,õcs oficiais incumbidas de estudar a legislação da Previdência Social e representou o Bra-sil no Seminário Internacional de Seguridade Social.

íNDICE

APRESENT AÇÃO

v

A RESPEITO DO AUTOR ... IX

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO

Por que "Litígio"? ... 3

Evolução da previdência social no Brasil ... 4

A Previdência social e seus grandes números ... 10

Aspecto mutualístico da previdência social ... ~4

Benefícios e serviços ... 2.5 Organização administrativa da previdência social .. :?9

O dppartamento de benefícios (DB) e o departamen-to de assistência médica (DAM) ... 34

A área litigiosa ... 38

Reabre-se o assunto ... 41

l\farchas e contramarchas ... 45

Decisão inesperada ... 47

POR QUE "LITíGIO"?

A expressão "litígio", empregada no titulo do presente tra-balho, poderá parecer exagerada ou inadequada, impondo-se, pois, uma explicação inicial.

Resolvemos chamar êste "caso" de litígio administrativo porque uma dissenção dentro de uma instituição administrativa de elevado porte, entre dois de seus departamentos, ambos com grande poder de decisão e de execução, sem dúvida assume as-pectos de verdadeiro litígio. De fato, são consideráveis as re-percussões acarretadas não só na área interna mas também externamente, junto à clientela que depende da instituição.

O caso em foco desenrolou-se num dos seis Institutos de Aposentadoria e Pensões que compõem a Previdência Social no Brasil. O público, de modo geral, tem permanecido alheio aos números básicos da Previdência Social brasileira e não se dá conta do que representam essas autarquias no melO so-cial, na economia e nas finanças do País.

-1 CADERNOS DE ADMINISTI1AÇAO PÚBLICA

laborativa, por moléstia ou morte, mas também assistência médica ampla, casa, alimentação, reabilitação profissional e varios outros serviços - desmoralizou-se a Previdência Social

ao~ ulhos do público. Ficou demonstrado, entretanto, que, na prática, não pode ela conceder tudo isso, fato, de resto, com-preensíveL pois se o trabalhador brasileiro, com 100% do seu

~alário, não consegue ter acesso a todos êsses bens, é evidente que com apenas 24% dêsse mesmo salário (8% dêle próprio, 8% do empregador e 8% da União), não lhe poderiam os mes-mos ser garantidos. Ainda mais quando se sabe que a contri-buição da União - aquêles 8% citados - tem sido apenas escrituraI ...

Ba~eados nessa circunstância, e também porque os

nos-SO~ Institutos de Aposentadoria e Pensões, em outras épocas, foram o campo onde mais largamente se exerceu a política clientelística de políticos e até partidos inteiros, através de nomeações pouco compreensíveis, os jornais criaram, para o grande público, uma imagem deformada e desfavorável da Pre-vidência Social entre nós. Isto tem feito com que fique obs-curecida a grande obra que, bem ou mal, êsses organismo> vêm desenvolvendo. Não pode nem deve ser esquecido o que os Institutos devolvem, mensalmente, à economia nacional, através de benefícios em dinheiro, mantendo com isso o poder de compra de uma população que, de outro modo, poderia cair no desamparo.

EVOLUÇÃO DA PREVIDtNCIA SOCIAL NO BRASIL

CONSELHO FISCAL

A P

ADMINISTRAÇÃO CENTR ... ,I CONSELHO ADMINISTRATIVO

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DElEGACIAS ESTAnUAIS

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DELEGACIAS ESTADUAIS

. . . . -,ATIVIDADES

MEIOS

4 - - - - ATIVIDADES

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C.'l.Dli:lÜ-I08 DE ADMINIS'l'HAÇAO PÚBLICA

OUI1':1 razão análoga. Era, como se vê, a extensão a

te}-dm os prestadores de serviç'os, do dispositivo já em vigor pau os prepostos ou auxiliares de comércio. Dispunha

~tíllda o P10jtto que "se a prestação de serviços constitui

uma rdação pennaneute e o devedor vive em casa do credor, fSle deve a5si~tência e cuidados médicos quando () seu seniçal enferma, JÜO se prolongando a moléstia

por mais de oi to Jia~". Dentro dessa mesma linha, Clóvis Beviláqua pretendia proibir li trabalho nas minas,

fá-bricas e oficinas. a opedrios menores de 12 anos e limi-lava a seis horas o período de trabalho dos menores de lt; anos. f, Jntecipando-se ainda às modernas normas rt:!:lciulIat!as com a higi( ne e segurança do trabalhador, dispunha o projeto que o empregador devia providenciar para que. nos lugares da prestação do serviço, ou nos dormitórios, quando fornecidos por éle, não acontecesse dano à saúde dos operários, ~ob pena de responsabili-dade.

EmboLl timidos e re.',lritos, os dispmiti\'os propostos pllnunó:tY3111. j;\, :t lcg;"l:tçlo de amparo ao

trabalha-dor, (lue veio a se desenvolver entre nós. sobretudo de-pois da re\'oluç-ão de 30. No entanto, naturalmente em

110111e daquele liberalismo consJgrado pela Carta de

1891, es,as nonn:lS foram rejeitadas pelo Congresso, dei-xando de inCUrptlrar-\t' ao Código CiviJ.!

o

anu de 19~3 pode ser considerado o verdadeiro marco da implantação d:1 Previdência Social 110 Brasil. com :1 prolllulgação da "Lei Elói Chaves". Por e~sa Lei, foi antoriz:lda a nia(;ão, junto a cada emprêsa ferroviária, de ullla Caixa de Aposentadoria e Pensões, com a

finali-1) Bevilácqua, Clúvis - Projeto dr: Código CiL,i/ Brasileiro CB~blfo­

UM LIT1OIO ADMINISTRATIVO ₅

I - Fase embrionária, repre~entada por iniciativas isolada~.,

inspiradas quer na idéia da caridade cristã e dos prin-cípios humanitários, quer no princípio da solidariedade

coletiva. Desde longa data funcionavam no País ins-tituições de proteção social, como as Santas Casas de Mi-sericórdia, Ordens Terceiras, Confrarias, Sociedades de Auxílios Mútuos, Montepios, etc. Em 1834 fundou-se no Rio de Janeiro a Sociedade Musical de Beneficência, logo imitada pela Sociedade Animadora da Corporação dos Ourives (1838). Em 1910 foi criada uma Caixa de Empréstimos e Pensões para o pessoal da Alfândega do Rio de Janeiro e no ano seguinte era instituída a Caixa de Pensões dos Operários da Casa da Moeda. Como medida ligislativa precursora do amplo sistema de

prote-ção aos trabalhadores, hoje existente, pode ser citado o art. 79 do Código Comercial Brasileiro (Lei n.O 556, de 25-6-1850), segundo o qual os empregados dos

esta-belecimentos comerciais (feitores, guarda-livros, caixei-ros e outcaixei-ros) que, em virtude de acidentes imprevistos, a que não tivessem dado motivo, ficassem impedidos de exercer suas funções, continuavam a fazer jus, pelo prazo de três meses, à percepção dos respectivos vencimentos.

A propósito vale lembrar que no Projeto de Código Civil Brasileiro, que elaborou por incumbência do go-vêrno Campos Sales, em 1899, Clóvis Beviláqua, nos arti-gos 1369, 1370, 1381, 1382 e 1383, por influência, talvez, do Direito alemão e de outras fontes em que reconhe-cidamente se inspirou, introduziu várias disposições do maior alcance humano e social, antecipando-se de muito a nossa legislação social. Assim, a garantia ao

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outra r;1]ão análoga. Era, como ,e vê. a extensão a

to-d,)~ os prestadores de ,erviç'os, do dispositivo já em vigor

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Beviláqua pretendia proibir o trabalho nas minas, H4

bricas e oficinas, a opedrim llleI1OlT.S de 12 anos e

limi-rava a seÍs hOlas o períudo de lLlU:dho dos rm'nOl"!'S de

!li anos. E, :lntecipando-se ainda às modernas Ilonnas

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dano à saúde dos operários, ~ou pena de

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Ilü111t' daquele liberalismo consagrado pela Carta de

11\91, essa~ !Wllll:1S fülam rejeitadas pelo Congres~o,

dfi-x:ll1do de iI1LOrpULlr-.,(~ ao Código Civil.!

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ano de 1 m~:l pode ser considerado o venbdeiro m:nco

da implantação da Previdência Social no Brasil, com a

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UM LlTrOIO Anl\HNISTR,\TIVO

dade de amparar os respeni\'os empregados. (Lei '1.682, de 24-1-1923).

3 - Poucos anos depois, tstendeu-se a obrigatoriedade da

(lj:tSão de Caixa, de :\.posl·lJladoria e Pelbões ;] tôdas as

estradas de ferro existentes no País, particulares ou pú-blicas, bem como às emprêsas de navegação marítima e

fluvial e às de exploração de portos. (Lei n.O 5.109, de 20-12-1926) .

4 - Em 1928, incluía-se no regime das Caixas o pessoal não contratado das emprêsas particulares que exploravam

,C!VU,os te!(gr:lIico, e ladíotl'kgl:,ficos (Lei n.O 5.485, de 12-6-1928) .

:J Por ocasião d~1 levoluç<io de 1030, exiHiam 47 caixas dis-seminadas pelo País, abrangendo cêrca de 140.000 segu-rados ativos e amparando, já então, 8.000 aposentados e 7.000 pensionistas.

6 - A partir de 1930, novos rumos tomou a Previdência So-cial no Brasil. Com a criação do Ministério do Traba-lho, Indústria e Comércio (Decreto n.O 19.667, de 4-2-1931) , entregou-se o Govêrno à tarefa de rever e con-solidar a legislação esparsa sôbre Caixas de Aposentadoria e Pensões, estendendo sua aplicação aos serviços de água e esgotos e aos empregados em serviços de mineração em geral. (Decreto n.O 20.465, de 1-10-1931.)

7 O ano de 1933 assinala um outro ciclo na evolução d:1

Previdência Social entre nós. Em vez de se dar prosse-guimento à difusão de pequenas Caixas, confinadas a em-prêsas, procurou-se imprimir nova orientação à política

tl CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PUBLICA

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~---~~~-8 - Nasceram, assim, os grandes Institutos. A primeira des-sas entidades autárquicas abrangeu a categoria dos marí-timos, incluindo o pessoal de marinha mercante e classes anexas. (Decreto n.o 22.872, de 29-6-19::::::.) Logo de· poí\, comerciários (Decreto nY 24.273, de 22-5-1934), fl:llnlh:ldores elll trapiches .e armazéns de café (Decre-to n."24 .274, de 22-5-1934), estivadores (Derre(Decre-to n .• J 24.275, de 22-5-1934) e bancários (Decreto n.9 _24.615,

de 9-7-1934) congregavam-se, também, em tôrno de ins-tituições específicas para o mesmo fim, muito embora,

para os trabalhadores em trapiches e armazéns de café c para os estivadores, o Govêrno tenha preferido criar Caixas, e não Insti tutos. Na verdade, essas Caixas eram autênticos IllStitutos e, fundidas, der;llll lugar à criação do atual Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Em-pregados em Transportes e Cargas (Decretos-leis n.Os 651, de 26-8-1938 e l.142, de 9-3-1939).

9 - Em 1938 entrava em funcionamento o último dos grandes Institutos de base profissional e âmbito nacional -o IAP dos Industriários - criado pela Lei n.O 367, de 31-12-1936. Com isto, permaneciam fora do âmbito da Previdência Social apenas os empregados domésticos, os profissionais liberais e os trabalhadores rurais, uma vez que os servidores públicos desde 1934 passaram a ter o respectivo seguro gerido pelo Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado (IPASE), órgão em que, por fôrça do disposto no Decreto n.O 24.563, :ie 3-7-1934, se transformou o antigo Instituto de

Previdên-era dos Funcionários Públicos da União.

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO li

~c ornou a aglutinação das 23 remanescentes em uma única, de âmbito nacional: a Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços PÚ-blicos, hoje transformada em Instituto, com a sigla IAPFESP, que forma com os demais - IAPM, IAPC, IAPB, IAPETC e IAPI - a rêde previdenciária brasilei-ra.

11 - A necessidade de corrigir os inconvenientes acarretados pela criação sucessiva dos grandes Institutos, fêz com

(!lle \ árias tentativas fôssem ensaiadas com vistas

espe-cialmente à uniformização das taxas de contribuição e dos planos de benefícios, tendência que culminou, em 1945. com a de fundir as instituições existentes num úni-co órgão - o Instituto de Serviços Sociais do Brasil

(ISSB) - criado pelo Decreto-lei n.O 7.526, de 7-5-1945, por intermédio do qual se pretendia aumentar

considerà-velmcnte a proteção econômica oferecida pelo Estado ao,,, trabalhadores em geral.

12 - Sobrevindo a mudança do govêrno e a volta do País ao regime dcmocLitico, o projeto do ISSB não teve pros-seguimento. Com a instalação do Congresso Nacional, inúmeros projetos de lei e substitutivos passaram a ter curso em ambas as Casas do Congresso, os quais,

refun-didm. revistos e ampliados pelo então deputado Aluízio .\I\"c,>, passaram a comtitllir o projeto de Lei Orgânica

tI;1 l'l('vid('ncia Social.

Para elaboração dêsse projeto, baseou-se o parlamen-tar no trabalho "A Previdência Social no Brasil e no

Ge-10 CADERNO:; DE AD;\ENF;TRI~_Ç'AO P;'jBLICA

túlio Vargas uma equipe de funcionários tétnicos dD Instituto que dirigia, os quais, juntamente com funcio-nários especializados do Ministério do Trabalho e de ou-tios Institutos se desincumbiram da tarefa. Após uma tramitação longa e tumultuada, inteiramente modificado. foi finalmente o antigo projeto transformado na Lei n.O 3.807, de 26-8-1960, regulamentada pelo Decreto n.O 48.959-A, de 19 de setembro do mesmo ano e ainda em vigor, (om as alterac.'ões dos recentes Decretos-Leis 11.°:;

()(). de 21 de llo\Tll1bro ele 1~6(), c 7'2, de 21 de I1O\T11lbro

de 1966, êste último unificando todos os Institutos no Instituto Nacional de Previdênvia Social, retomando-se assim, vinte e um anos depois, a idéia elo 15513, já

men-cioll;tda 110 item 11, c (lue rcsu]Ll1a dos c~tudos c pes-quisas levadas a têrmo por uma comissão presidida pelo

Engenheiro João C;ll'!OS Viull."

A PREVIDf-NCIA SOCIAL E SEUS GRANDES Nú;\IEROS

Não basta, porém, essa síntese ela evolução histórica da Previdência Social brasileira 3 para possibilitar ao leitor uma

avaliação precisa das elimensões elo organismo onde ocorreu o "litígio", sua posição na estrutura administrativa da

Previdên-na ,~ sua im/l0rtúncia ;'f'Jcio-ClCmílJ11i(;1. Para isto é

in5c1ispensá-:~ J Fontes: Durv"j HO';a Dol'l';~:. Segllro Social no Era:;il. prefácio de Gilberto Freyrc, Livnuia Joc(~ Olympio Eliitôrs, 1918 -

Fun-daçào Getulio Vargê.c;, A Previdência Sor:inl, no Brasil e no

Es-lrangeiro, Rio, 1('50. ---- L;PEA iE:icrit0rio de Pe"quisa EconômicA.

Aplicada) do Ministó:'jo do Pla:lcjal1lcnto e Coordennção Econô-mica, Previdência Social Diagnóstico Preliminar, 1966.

31 f',".~e retrosp;;,cto histórico, ,~umáriD e oficial, tem o fito de "ituRl'

UM: LITíGIO ADMINISTRATIVO ₁₁

vel apresentar com a maior clareza aqueles grande, numeras a que acima nm rdrrimo', poÍ& somente êle~ posbibilitariío a fonnação de um juízo exato a respeito não só do organismn mas também do que o mesmo representa no meio social. na eco-nomia e nas fin<Jllça, do P;JÍs,

A previdência social brasileira abrange cêrca de 6 rnílhôes de segurados, assim distribuíd03:

IAPl :::.600.000

IAPC 1.500.000

IAPETC 800.000

IAPFESP 600.000

IAPB 250.000

L\PM l20.000!

Ora, sendo no Brasil, em média, de 3 aproximadamente o número de dependentes para cada segurado, na realidade a Previdência Social estende sua proteção a pouco menos de 1/,1 da população, ou sejam 18 milhões de habitantes, o que dá bem a medida da importância que indiscutlvelmente tem no panorama social do País. Todavia, cm se tratando da

Previ-dência Social, os númerm são, não só expressivos, mas inquie-tantes e vertiginosos.

O quadro seguinte (I), da receita total da Previdência Social brasileira no excrdcio de 196,1, é bem um exonplo do vulto dêstes números.

1) Sp.gundo p.xpooíçi'í . .() f'llra.111ín!111.oa à Càmara dos Deputado;; pelo Ministro do Traba.lho c Prr'\-!ctência Soclal - in Correio da Ma_

QUADRO I

RECEITA TOTAL DA PREVID1l:NCIA SOCIAL, NO EXERClCIO DE l:l6'!

(Milhões de Cr$ correntes)

ESPECIFICAÇÕES IAPB IAPC

I

IAPETe

I

IAPFESP

I

IAPI IAPM

I

TOTAL

Rec. Previdência Assist. . ... 61.135 183.9n 63.999 1 C:J.::2é'9 ;a1.G8" 23.924 915.301 Rendas Patrimoniais ... 2.217 687 F9 ~J~ ~<~

j"::-I 65 1.117

&ec. Administração Geral ... ' ... 22 255 86 55 !jjl) 17 U25

Receitas Especiais ... 107 3.485 9~5 U38 17.939 2.102 25.811 Mutações e Regularizações ... 805 2.303 153 ::l53 1.22~ 175 5.~:J.!

Receita Específica ... 3.3G8 1.9GI 904 6.113

Empréstimos Simples

...

271 2 1 7 2 283

Rec. Servo Assist. Médica ... 214 233 123 12 679 1M 1.415

&ec. Serviço Imobiliário ... 2.236 1.054 444 246 2.217 37 6.234

&ec. Servo Alim. e Subsisto

...

l:;S 86 222

Rec. Serviços Industriais ... 108 108

Rec. Serviços Seguros ... 377 3.929 8.360 634 11.074 3.532 23.406 ""i

TOTAL

... I

7().930 201.025 80.726

I

114.013

I

496.856

I

30.912

I

994.462

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO

É CUrIOSO observar que tendo sido de aproximadamente

um trilhão de cruzeiros a receita da Previdência Social em 1964. nesse mesmo exercício a receita prevista no orçamento do Estado da Guanabara foi de pouco mais de 200 bilhões de cruzeiros, isto é, cinco vêzes menos. Para encontrarmos algo que se compare com aquela cifra, podemos recorrer à maior emprêsa industrial do País - a PETROBRÁS - cuja receita. naquele exercício, ascendeu a cêrca de 982 bilhões de cru-zeiros. 5

l\Ias. se a refeita é vultma, a despesa não fica atrás. O quadro seguinte (II) ilustra de maneira expressiva o que dis-semos, mostrando que a soma de dinheiro que os Institutos devoh'em, mens;dmente, ;'1 economia nacional, através dt'

be-nefícios, representa importantíssimo papel na manutenção da capacidade de consumo de boa parte da população.

Com efeito, com a despesa da Previdência Social nesse exercício, apenas na rubrica "Previdência e Assistência" -quase 456 bilhões de cruzeiros - teria sido possível, aos preços

ele 1 :164 construir 365.300 casas de tipo popular, de 1 sala e 2 quartos. Portanto, tôda uma cidade de grandes proporções com cêrca de 1,5 milhões de habitantes, admitindo-se 4 mora-dores por casa. Ainda nesse quadro, é interessante observar que

°

montante despendido pela Previdência Social com "Ser-viços de Assistência Médica" - pouco mais de 130 bilhões de cruzeiros - representa o atendimento de nada menos de 13 milhões de pessoas, estimando-se em Cr$ 10.000 o preço de

11ma (CmsuIla médica. Por consegllinte, é como se a

Previdên-cia SoPrevidên-cial tivesse garantido, naquele ano, a tôda a população do Estado da Guanabara - 3.740 mil habitantes - o direito a três consultas médicas. E ainda sobrariam 18 bilhões ...

QUADRO n

DESPESA DA PREVID1l:NCIA SOCIAL NO EXERCíCIO DE 1964

(Milhões de Cr$ correntes)

'2:::3?::CI?IC"'\ÇÕES IAPB rAPC : IAPETC IAPFESP

·Pr.evtd~r.cí.::t. e l\.-:: .. ') ~:=tt.ê:~ c i J. ... , . ,-. 9918 88.707 3S.3{3 33.2Sti

Patriu1onliü.; ... 1.3 6 1

c\c!müü;;t ração GerDJ ., .... , ... , - 5.366 20.770 12.506 'L~ll)

~,.{ur,açõcs e ReguLJ.rlzaçõe..) ... 4.860 18.358 35 6.r:,t)

8nst·e\n )~:'~pedfico ... ... " 1.873 ::!.-!39

Eu-:préstimO.$ Sirnp.le.3 • • • • • • • • 0 .0 • • • • • • • ::!35 35

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qerrriço Imobiliário ... , ... - 2.273 1.926 833 5.1<)

3ery. Al;Sut. Médica ... ,_ ... 13.588 23.483 19.649 lG.DD.2

·i.-;fV. Alim. e Sub.Si.stê~Ic:i;l. ... 136 92

SerVi'Ç!lS Indu..'itriai.., .... 0.0··· ... 94 41

Scrvtç"*) de .s~l

..

~ro , .... , ... , ... 323 2.93.3 3,423 5.t31

TOTAL

...

39.666 156.322 75.336 116.912 FONTE: EPEA - "Previdência Social" - Diagnóstico Preliminar - Rio, 1966.

I ~ oc

219.75;

1 3.3.5:)4

1.41'5

V,3')

4:)2:37

l\3.1";"J

31'3.922 i

I

i

,

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15.2).

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1.274

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3S~69

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!B.:J1_3.' 3().:HO 5.536

461 llAlfi

13«1.11),j.

'l2S

l;jlj

21.~nJ

QUAD80 nI

DESPESAS DA PREVID:t!:NCIA SOCIAL NO EXERCíCIO DE 1960

DESPESAS

De PrevidênciJ, ... .

00 Serviço d:! Assistência Médica ... . Oe AdminL~tração Geral ... . Do Serviço de Seguros ... . OQ Serviço Imobiliário ... . Do ServiQO de Empréstimcs Simple.'3 e Fianças de Locação .. Mutações e Regularizações ... . Do Serviço Social ... . DíJ Serviço de Alimentação ... . Do Serviço Industrial ... . Do Serv. de Reabilitação Profissional ... . Especiais ... .

P~t.rim')niais ... .

TOTAL ... .

:\IILHàES

DE Ca$

i

--~--4! '73:; 9953 7511 339;) 1877 11'} 92 91 48 18 10 7 6 68347

FONTE: IAPI - Mensário Estatístico - Atuarial n.· 103 (julho!19fjl)

P:E:RCEXT AGE~h3

SI~.I?LES

€S,t"i

H.~·'

111.J) 5.;;') ::,71)

Q,LS

f'l ... -1 v, l·J

13,1".1

i) (y:;

0,03 fl}1

O,fJ1 0,01

100,00

.\ c' T_-J:'~! 'Srt.:.9.0.'\

16 CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA

Um estudo estatístico do IAPI, de julho de 1961, fêz curiosa análise, comparando as despesas da Previdência Social no Brasil com as da União e com as receitas elos Estados. Embora jogando com dados elo exercício de 1%0, eSSa análise comparativa é das mais interessantes e ainda hoje é perfei. tamente válida, pois. se as despesas ela Uni?io c a rercita dos Estados cresceram, as despesas da previdência social também muito aumentaram de 1960 para cá, como se evidencia do confronto dos quadros Il e 111.

Tomando por base os balanços dos Institutos, verificou o citado estudo que as despesas naquelas autarquias, no ano de J 960. se clcv;lfam a liSo 3·1 í milhões de cnl!,ciros, como dis-nimirudo, 110 Quadro II I.

Estabelecendo, a seguir, um confronto entre os gastos da Previdência Social e os da União com seus três Podêres (Le-gisbli\o. Judiciário e Executivo), chegou o cit,ldo estudo à COIH]U.,Jo de <luC as despesas da Previdência Social

correspon-dem ;'1'> da União com m PodêTes Legislativo e Judiciári'o e com

mais í dos ;\finislóios ljue compõem o Poder Executivo, como ficou demonstrado no Quadro IV a seguir.

Prosseguindo em sua análise, comparou-se a despesa da Previdência Social com as receitas dos Estados da Federação, evidenciando o estudo que, naquele ano, 19GO, a Previdência Social brasileira despendeu importância superior às receitas estimadas de 18 unidades da Federação em conjunto, ou sejam,

lodo.l os Estados do Brasil, com exclusão apenas de São

Paulo, Guanabara e Rio de Janeiro. É o que nos mostra () (!u;ldlO V.

Por isso dissemos que os dados da Previdência Social

QUAVRQ IV

COMPARAÇAO ENTRE AS DESPESAS DA PREVIDf:NCIA SOqAL E AS DA UNIAO

Despesas da União com os Podêres Legislativo, Judiciário e parte do Poder Executh'o (7 Míni"téríos) (De acôrdo com o orçamento para 1960)

PODmES

I_~~~"LHÔES

DE

~C~UZ~]~~:

LEGISLATIVO ...

I

JUDICIARIO ... I

EXECUTIVO:

Ministério Ministério Ministério Ministério Ministério Ministério Ministério

da Educação e Cultura ... . da Marinha ... . da Agricultura ... . da Saúde ... . da Justiça ... . do Trabalho e Previdência Social ... . das Relações Exteriores ... .

SOMA

DESPESAS DA PREVID:l!:NCIA SOCIAL EM 1960 ... 1

FONTE: IAPI - Mensário Estatfstico - Atuarial n.o 103 (julhoj1961)

1002 1728

: 1~ ";24 ]~ 927

J1573

lO 047 7989 4710 2287

{,B 057

QUADRO V

RECEITAS ESTADUAIS PREVISTAS PARA O ANO DE 1960

(Com exclusão dos Estados do Rio de Janeiro, São Paulo e Guanabara)

íSTP.DOS

Amazonas ... .

Pará ... . ... . Maranhão ... : ... . Piauí ... . Ceará ... , ... . Rio Grande do Norte ... . Paraiba ... . Pernambuco ... . Ala.goas ... . Sergipe ... .

?lHLHôES DE CR$

632 1549 861 408 1 370 633 1 (lR3

3676 621

38~

ESTADOS

Bahia lInnas Gerais Espírito Sant.Q Paraná

Santr. Catarina

Rio Grande do Sul .. . ?lIa to Gro..'So ... . Goiás

TOTAL ... .

DESPESA DA PREVID~NCIA SOCIAL EM 1960 ... .

FONTE: IAPI - Mensário Estatístico - Atuarial n.o 103 (julho/1961)

MILHõES DE CR$

6372 15 40~

1 321 9695 3009 18183 75: 1696

67672

UM LIT1GIO ADMINISTRATIVO ₁₉

Deixando agora ele lado os dados globais e restringindo nOS$() campo à instituição onde ocorreu o "litígio" objeto do pre5ente trabalho, wrificaremos que essa instituição apresen-tou em seu balanço contábil relativo ao exercício de 1965 a vultosa cifra de 800 bilhões de cruzeiros de receita, em nú-meros redondos. Nesse exercício sua arrecadação, apenas da pane dos empregadores, ascendeu a Cr$ 39H bilhões de con-tribuições pagas por 283.354 emprêsas em todo o Brasil. Para realizar essa receita, foi posta em ação uma extensa rêde de agentes arrecadadores em todo o País, formada por 224 órgãos locais do próprio Instituto. além de Bancos, Coletorias e Re-presentantes.

Mas, para que se tenha presente a idéia de evolução dessa cifra vejamos essa receita em dois exercícios diferentes (1960 e 1964), o que, se por um lado evidenciará o desenvolvimento industrial do País, por outro mostrará o empenho da institui-cão em incentivar a arrecadação, para isso aparelhando a sua Fiscalização e os respectivos órgãos arrecadadores. É o que evidencia o quadro a seguir (VI), onde a receita é apresen-t:leIa, inclusive, por unidade federada.

Por êsse quadro, vemos que, em [} anos, a receita do Ins-tituto em foco quase decuplicou. Por outro lado, para que o leitor possa fazer idéia nítida do que representa essa receita - 278 bilhões de cruLeiros - convém compará-la com a de uma das maiores emprêsas industriais do País, a Cia. Siderúrgica Nacional, cujo orçamento, 110 mesmo exercício, previa uma

re-ceita de pouco mais de 187 bilhões de cruzeiros.

~las,

se

a receita evoluiu da forma acima demonstrada,

QUADRO VI

RECEITA D:., CONTRIBUIÇOES DE UM IAP EM 1960 E EM 1964 (Emprêsas e Segurados)

USIDA:::JES F.":0ERADAS

~'\l';~:;Gr.::

}·\maa:::2:8..S

B2hirl. Cea::-á ....

GuanabaL~_

E~pirito S~lll.' ,; Goiás

::If2.ranh50 ::Ilato G!'C'.'i:C :\:r~n?~... Gerr:. i ~ P",á

Paraib~ .... . Paraná ., .. .

Pf'rna~b'...jcc ... . Pi:::uí ., .. ,.... . ... . Rio de Jalltll'O . . . .

Rio Gran:le do 1"'1"l8 ... \ Rio Grancíe do Sul ... .

Santa Catarina ... . São Paulo ... .

Serg~e ... .

Di.<trito Federal ... .

TOTAIS ... .

FOKTE: IAP - Relatório Geral de 1964.

1960

122 8n 426.CO 7621292l.30 5J6 775 714.00 lG8111610.00 45599228::'8JO 76818935,40 150223327.10 43330475.80 45707384040 1 928 217 785.60

186 580 485.2'1 129275127,70

721883 852,60 774346236,10

29113790.30

1840547604,70

76 75t 213,60 1. 896 18J 395.00

649391259.60 14 147 142 024.50 80923 782.90

303 145215.60

28513471 407.00

L':EHCiCIOS

1!.l64

} [C·]' ,,<37 021.30

f,3'5 1GB 794.70

.!) 523 997 175.30

] l)'j! 3~S 645,10 38274 833 652,20 1147606773,60 (\&6 968 465.90 267473 164,70 ~ü9 148 641,70

18355511 030,10

955 50S 645,40

ê OíS 096 492,30

i 2~2 285 214,20

f 655196655,30 gg 069639,70

! i ,91 113666,20 ~15 Sflg 567,90 ] I 1 ';9352 154,50 f nss 796 358.20

14.64630904ü2,1O

614 487 082,90

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO ₂₁

social brasileira são espantosas, mostraremos, no quadro a se-guir (VII), como evoluiu, nessa instituição, o número de be-nefícios pagos de 1959 e 1964.

Restringindo, ainda mais, o nosso campo de observação, para não nos perdermos com número mirabolantes, vejamos o valor dos benefícios pagos pelo Instituto em foco apenas num exercício - o de 19M. É o que demonstra o quadro VIII, onde' os benefícios se apresentam, inclusive, distribuidos pe-los Estados da Federação.

Lido friamente, embora os números sejam grandes, o mon-tante final - quase 200 bilhões de cruzeiros - não dá ao leitor idéia exata do que representa. Antes de nos determos no exame dêsse quadro, conviria lembrar o seguinte: a importân-cia despendida pelo Instituto em 1964 com benefícios em di-nheiro - 194 bilhões de cruleiros - daria para efetuar o pa-gamento de um salário mínimo do mais alto valor, na época Cr$ 42.000, a uma população de 4.620.000 pessoas, pràtica-mente igual, portanto, à população, naquele mesmo ano, de todo o Estado de Pernambuco, que contava, então, 4.453.000 habitantes. Por outro lado, é preciso não perder de vista que essa imponáncia global é paga mensalmente, em benefícios de valor proporcional aos salários, e que, portanto, pelos guichês do Instituto focalizado diàriamente desfilam milhares de se-gurados e dependentes. Finalmente, tenha-se presente que êsse montante é gerido pelo Departamento de Benefícios, exata-mente um dos setores da instituição envolvida no "litígio" administração aqui exposto.

Tomando-se dados mais recentes, relativos ao exercício de 1966, verifica-se que êsse Instituto pagou por dia,

QU."DF.Q lill

NúMERO DE BENEFíCIOS PAGOS DE 1959 A Hi64

Auxilio- Auxillo- Aposent. Aposent.

e>NO _funeral Pensão _{doença invalidez velhice}

~- --- --- -' - - -- - -- - --~-

-1

I

I

1959 .. 142"19 1602266 I 849 946 I 2420 257 I

I

I

I

1960 .. 14705 1697541

I

939 187

I

2760 701

I

1961

_\

I

,

15 622 1 857 430 1 205 618

I

2 516 233

I

I

I

I

1962 18 992 1 968 160 I 1 609 460 I 2582527 I

I

I

I

1963 23001 213814O! 1950523

I

2834828

1

1964 22 678 2 310 272

1

I 1 830 490 1

I

3 099 166 I

I

,

I

I

I

1 1

F'ON'I'I:: IAP: Relatório Gera.! de 1964.

I

i

385378 I

I

470864 I

i

508151

I

I

519661 1

I

ó54 271 1

I

567841 j

I

,

Auxilio- natali-dade

I

I

256476 1

I

269188

I

1

307014

I

I

345007

I

!

382797

I

1

394726

I

I

I

Aposent.1 Abono

tempo de

I

pe~.

serviço ServIço

I ;,

11 965

i

i

58486 1

1

118587 I I

179 0781

I

2517101

i

324705

I

I

I

)

-,

I

- I

I

li

812/

42291

I

165358 1 2.52 8431 I Auxílio-reclusão

I

I

Tota;s anua1B

-- I

5540567 1

I

- I

6210672

I

177

I

6534644

I

1 257 1 7 267 333

I

2 ll8

I

8 302 '146

I

2 745

I

8 805 456

ESTADO

Alagoa.:; ... . Amazonas ... . Bahia ... . Ceará ... . Guanabara .... . Espírito Santo Goiás ... . Maranhão Mato Gros<:o .. Minas Gerais .. Pará ... . Paraíba ... . Paraná ... . Pernambuco Piauí ... . Rio de Janeiro Rio Gr. do Norte Rio Gr. do Sul Sta. Catarina .. São Paulo ... Sergipe

Brasílb ... . BRASIL .. ,

QUADRO Vln

VALOR DOS BENEF'íCIOS PAGOS EM 1964 (Em Milhares de Cruzeiros)

Auxílio-funeral Pensão

Auxílio-doença

1\ _{_po.sen,} . t

I

_{_-,.posen,} A t ,Auxilio-_" Aposent, AbollO A ,'I'

UXl 10- _ ,

invalidez velhice

I

l1dat.ctall- templ) de perJ?' reclusão

1(,~",1

a e ser\'lçü serVlço

I

I , ~_.~~ . . . . - .... ~

I

60 G52 7 8931 225 364 409 49!l : 917 023 , , 3 3021 83 645 253 444 I 399 422 , 20 536 i

350941 918 858 1 177 281 2 503 635! 239 42~ i

80251 227479. 591 737 741819 , 1398741 4659043 5 173356 10390640 I 52681 138 498 197 464 276 633 ' 40351 80082 135421 242559 35491 96363 141 079 286875 : 24441 50313 69004 180070

96251' 2817946

96710 2,1583 31 106! 26522 !

1012451 2453676 3164093 5258293 1001744' 11 200 I 244 660 I 448 945 794 272 51 851

76711 251 970: 450969 919046 ' 37 4891 767 934 I 790 056 1 821 724 50 5291 1 355 582 I 2 667 376 4 302 621

20261 46835 i 127 132 214474

!

118 4841 3 046 687 I 4 813 418 8 195 418 !

7 3811 130 709 258863 584605 i 1280011 2468933 5987951 10 278 412 ! 332171 696395 962340 2 795 114 1

4266291 9010 167 14566 22 143 431 I 6 1721 158 453 345 517 806 384 1 25911 38489 117006 90478 1

I

i

101192 345034 450848 12628 1232428 57223 1370140 452448 6471 793 78931 5915

1142 1191 27150 134 74142948 I 15 114915

I

!

178941 126235 626812 219285 1236680 143296 121755 '

25944 61442 1990960 •

250959 217225 • 830529 896883 48134 1333614 :

181061 210661G 959103 ; 5924295

162860 104313 '

111978 1574 361318 543ô8 ::; 575695 16255 1 ô;Jl 30 85ô,

915ô: 823519 ' 32454,

38905

i

:24746 351 113 1318 1 Q31 736 11660 799992 174360 5337481 63555 1545

17746950 : 12066477

12557 i 666 . 46117 : 8781 839971 '

4327 i

617 . 188 178809 '

2581 7323 . 48511 138115 238 288 03'! 271 298665 57507 1383095 6003 3322877

259: 1 n3 166 230 889055 1 132 5 969 667 1 291 1 949 036

7 705 ~ 27 340910 779 :;.9230 139 (HO 3S0 e16389 57 399197 11 208 14983547 534: 1'837516 89! 1994980 .555, 3029 64 3039 : 1128₁ 3899i 2249 17872 490 4866573 102160% 452849 20073853 1232901 23447611 6132733 65281510 1627875 313;) 833

65796' 193 6oC!0 g:3

I

24 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

ASPECTO MUTUALfSTICO DA PREVIDtNCIA SOCIAL

Por conseguinte, não fôsse a onda demagógica que desde o inicio infelizmente envolveu, entre nós, a Previdência So-cial, e o empreguismo que em certas fases perturbou a vida dessas instituições, muito outro poderia ser o conceito das mes-mas entre os contribuintes, pois os benefícios que prestam são inegáveis e relevantes.

Além do mais ocorre que o segurado em ger:11 não tem noção de que os seus direitos são uma resultante dos seus deve-res de contribuinte, e de que os benefícios, para serem con-cedidos, precisam obedecer aos requisitos fixados na respectiva ltgislação. Acostumado a esperar demais do seu Instituto, pe-las promessas que demagogicamente lhe foram feitas, o segu-rado, na hora da doença e do infortúnio, em geral estranha o valor do benefício que lhe é pago, parecendo-lhe êste sempre muito reduzido. Não lhe ocorre, porém, que o benefício é calculado com b:1se nas contribuições prestadas e que estas, por sua vez, incidem sôbre o salário. Se êste não é s~tisfatório,

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO

₂₅

mês (8'/0 sôbre o salário). Ao fim de doze meses terá direito, oe incapacit;ldo, a um auxílio-doença que será de 70'/0 do sa-l;irio. isto é, Cr$ 70.000 mensais. l\las, ne~se período, suas con-tribuições terão totalizado apenas Cr$ 96.000. Feitas as contas, veril icaremos que ao fim de quarenta e um dia, os Cr$ 96.000 com que contribuiu durante um ano lhe terão sido integral-lllente devolvidos sob a forma de auxílio-doença. ;\las, se o

~('guradü permanecer incapacitado para ü trabalho, êsse auxí-lio continuará a ser-lhe pago, e se ocorrer o falecimento, ha-verá o auxílio-funeral e a pensão para a viúva e os filhos. Isto para não falarmos no tratamento médico que o Instituto tam-bém lhe concede, nas consultas em ambulatório, nas operações lÍrúrgicas, nas aplicações de fisioterapia, nas radiografias, nos exames de laboratório, na assistência médica enfim. Com que recursos, com que meios o Instituto faz frente a tôdas essas despesas? Evidentemente com a contribuição daqueles que per-manecem em atividade, que ainda não se incapacitaram, so-mando-se as suas quotas mensalmente recolhidas às das em-prêsas e (pelo menos teàricamente) à da União.

BENEfíCIOS E SERVIÇOS

prosse-2G

CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA

gllirmos, fazer brcve exposição a respeito das fncstações 6

ga-rantidas a0S beneficiários, fixando as hipóteses e as condições

cm que são concedidas_ Deixaremos claro, com isto, a maneira pela qual a Previdência Social ampara, nas diferentes situações a que acima nos referimos, a massa ele seguraclm e dependente>_

Os beneffci()s em dinheiro garantidos pela Previdência

So-cial são os seguintes:

AlIxffio-docl/I:a - Concedido ao seguLHlo que. após haver

!cllil.ar!o 12 cOlllribuiçües 1l1C'llsai~, fieclr incapacitado para o

~C'u trabalho por prazo superior a 15 dias_ De,,-ido a partir do

16.0 _{dia de afastamento da atividade, até o prazo máximo de}

2 J meses. (Lei 3807/60, arts. 24, 25 e 26) .

A poscntadoria por invalidez - Concedida ao segurado que,

após haver percebido auxílio-doença pelo prazo de 24 mese" continuar incapaz para o seu trabalho. (Lei 3807/60, arts. 27. 28 e 29).

A jwsc77tn!Turill flUI' l'CIhire -- CÜ!1rcdida ~IO segurado que. após haver realizado 60 contribuições mensais, completar 65 ou mais anos de idade, quando do sexo masculino, e 60, quanclo do sexo feminino (Lei n.O :; S07/CO. art. 30).

Aposentadoria especial - Concedida ao segurado que, CUll

tanelo no mínimo 50 anos de idade, tenha trabalhado durante l5, 20 ou 25 anos. pelo lllenu:" em ~clYiç()s considerados peno-sos, insalubres ou perigosos. Importa numa renda mensal idên-tica à da aposentadoria por invalidez. (Lei 3807/60, art. 31).

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO '27

Aposentadoria por tempo de serviço - Concedida ao f,r

gurad!l que completar 30 OI! 35 anos de serviço.

rcsprctivamell-te. com 80~;) do salário de benefício no primeiro caso. e jnte-gralmente no segundo, (Lei 3807 (60. art. 32 (' Lei 4130(62).

Auxílio-natalidade - Garantido à segurada gestante. ou ao segurado. pelo parto de sua espôsa não segurada, após a

re~dilJ(:Jo de 12 contriLuiçõc~ mcwiais, e correspondentes a

uma quantia igual ao 5alário mínimo "igente na sede de tra-balho do segurado (Lei 3.807 (tiO. art. 33) .

• 1 úuno de jJcrmanência em serviço - No caso de segurado. com direito a aposentadoria por tempo de serviço, que optar pelo prosseguimento na emprêsa. na qualidade de assalariado. colTesponde a 25% do salário de benefício. (Lei 3807/60, art. 32 e Lei 4130(62).

Pcmão - Concedida aos dependentes do segurado

faleci-do. Consiste numa parcela familiar igual a [íO% elo \"alor da aposentadoria e mais tantas parcelas de lOj~) do valor da apo-sentadoria, quantos forem os dependentes do segurado. até r m;íxirno de cinco (Lei 3807

!fiO.

arts. 36 e 42) .

/luxilio-rcclusãu - Concedido aos dependentes do segu-rado detento ou recluso. desde que tellh" reali7ado no mínimn

J 2 contribuições mensais. Consiste numa renda mensal igual

à da pensão. mantida enquanto durar a detenção ou rcclmiío do segurado. (Lei 3807(60. art. ·13) .

Auxilio-ful1rral - Dcddo aos drpClldcl1tc5 do 5q;urê,do falecido. ou, na falta de dependentes, ao executor do funeral. Consiste numa quota única correspondente ao ,·,tIor do dôbro do salário-mínimo de adulto vigente na localidade onde se realizar o enterramento. (Lei 3807/60. art. 14).

28

CADERNOS DE ADMINISTR . ÇAO PúBLICA

numa importância igual ao dôbro das contribuições por êJc realizadas, acrescida dos juros de 4%. (Lei 3807/60, art. 3·1).

Compreendem êsses benefícios, como fàcilmente se pode concluir, um elenco dos mais vastos, só igualado pela legisla-(;ão de muito poucos países. Além dos acima enumerados. fa· zem jus, ainda, os segurados. de acôrdo com a Lei 4266 de 3-10-63. ao salário·ramilia (concedido por filho menor de q anos de idade. ou filha de 18, na base de 5% do salário-míni-mo regional) e ao auxílio !mra tratamento fora do domicílio

(concedido àquele que tiver prescrito tratamento médico pUl parte da Previdência Social. a efetuar-se em lugar diverso do seu domicílio, compreendendo não só o fornecimento de trans-porte, mas também o pagamento adiantado de três diárias).

As prestações da Previdência Social não se limitam,

po-I ém, a beneficios em dinheiro, compreendendo também os

ser-viços, entre os quais se inclui a Assistência Médica, concedida sob a forma de assistência clinica, cirúrgica, farmacêutica e odontológica aos beneficiários, em ambulatório. hospital. sa-natório ou domicílio, eom a amplitude que os recursos finan-ceiros e as condições locais o permitirem. (Lei 3807/60. arl \. 'i5 a 50).

É bem de ver que numa instituição que desempenha, fun-ções tão diversificadas e onde se manipulam dados numéricos de tal envergadura. um desencontro de rumos administrati"os. um desentendimento entre Departamentos cuja mecânica exe-cutiva possui grande poder de irradiação, assumem proporções de verdadeiro "litígio". No âmbito interno. êsse desentendi-mento paralisa, por algum tempo, e pelo menos em parte, a estrutura organizacional em marcha, exigindo considerável es-fôrço no sentido da reconversão adaptada aos novos esquemas administrativos implantados. Externamente, repercute na di,

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO

₂₉

pelo menos, de forma diferente, com atrasos, imprecisões, om 1 •

,ôes ou tumulto c, de qll;dquCl l~lOdo. im.ati)jatória c inade-quadamente.

Ora, a reconstituição histórica da ocorrência, objeto do presente trabalho, é um exemplo de que numa instituição d['sse pone, como expressam os número,> ,mtes referidos, as modificações estruturais ou as inovações que se pretendam in-troduzir na máquina administrativa exigem acurada reflexão e muita cautela. Agindo-se de outra m;meira, a repercussão em cadeia dessas modificações pode perturbar grandemente o equilíbrio administrativo que mais tarde sàmente com grande esfôrço se consegue restabelecer, sem que se recupere o tempo perdido_

ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DA PREVIDtNCIA SOCIAL

N a organização da Previdência Social brasileira, instituída pela Lei n.O 3.807, de 26-8-1960, os seis Institutos de Aposenta-dori3. e Pensões ficam subordinados ao Departamento Nacio-!lal da Previdência Social (DNPS), órgão de orientação e con-trôle que integra a estrutura do Ministério do Trabalho e Pre-vidência Social. O art. 89 da referida Lei discrimina as atribui-ções do DNPS, situado como órgão de cúpula, ao qual incumbe uma política geral de planejamento, orientação e contrôle da Previdência Social em todo o território nacional. bem como o registro e análise dos balanços dessas instituições e a organiza-ção dos respectivos processos anuai, de tomadas ele contas.

Dirigido por um Conselho DireI. OI' composto de seis

traba-30 CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PÚBLICA

Ihadoras e empresárias na direção da Previdência Social. As-sim, a orientação e o contrô!e administrativo dos Institutos

~ão exercidos por pessoas das quais não exige a lei quaisquer qualificações inerentes à Administração ou à Previdência So cial. Atribuir a um órgão assim comtituído a competência prevista na Lei Orgânica é não reconhecer nlidade à modero na Administração, inteiramente lastreada por um conjunto de elementos formadores, hauridos no Direito, na Estatística, 11,1

l\'latemática, na Psicologia, na Sociologia, na Ciência Políti. ca, em várias outras ciências afins, e nos próprios métodos c

~istemas que a AdminiHração criou e consolidou. Mas a lei pre.

feriu, a qualquer preço, garantir as representações classistas.

A participação dos empregados e dm empregadores na Previdência Social já era assegurada, em todos os Institutos, desde o início, nos Conselhos Fiscais e aí admite-se es~a par. ticipação, uma "ez que é defensável que as classes que contri· buem para a manutent,:ão desses organismos fiscalizem as con-tas dos administradores e controlem. de modo geral. suas ati· vidades. A Lei Orgânica da Pre\'id(;neia Social, porém. amo pliou bastan te es,a pau icipação e previu representantes da, classes não sÓ nos COllsclhos Fiscais (onde. como assinalamos. sempre existiram). mas também nos Conselhos Admitüitrati. ,'os. no Conselho Diretor do DNPS. no Conselho Superior da Prendência Social e Ilas Juntas de Julgamento e Re\'isão das Delegacias estaduais.

Assim ficou organizada, ou antes, combinada a admini'.

t1 ação da Previdência Social. Cinco meses depois findava;· o

govêrno do qüinqücnio 1956-1%1, não sem antes ter provido todos êsscs cargos. cujos titulares, COI11 mandatos de quatro

,mos, entrariam pelo próximo govêrno. Mas aqui convém pôr

os pontos nos ii. f,sses mandatários. os representantes dos em·

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO ₃₁

mas eleitos pelos sindicatos das respectivas categorias

profissio-nais e econômicas. Nomeados eram somente os representante~

governamentais. De fato assim era. Mas formalmente apenas. E aqui ocorre-nos a percuciente observação de F.

'V.

Ríggs. no seu lino "Ecofogia da Administração Púbfica", a respeito dos fenômenos de "formalismo" e "superposição", tão comuns na vida política e administrativa das nações. Por "formalis· mo" entende êle a discrepância existente entre o direito escri-to - a Constituição, as leis e os regulamentos -, de um lado e, de outro, as praxes e o comportamento real do go\'êrno e da

~ociedade. Ligado ao "formali~nlO", talvel como manifesta.

ção ou resultado deste, aponta o citado autor o fenômeno da "superposição", segundo o qual o que se denomina "compor. tamento administrativo" é muitas vczes, na realidade, determi. nado por fatôres não-administrativos, isto é, pol/ticos. econô' lllicos. socia is, etc i

Ora, no provimento dos cargos da Previd(;ncia Social. lo· go em seguida à citada Lei 3807/60, vislumbram-se traços dc "formalismo" e de "'llperposi<Jjo". Com deito, é ~abido fluC

a participação de operários e de cmpres,írios. no~ respectivos sindicatos é inexpressiva. E mesmo os sindicalizados não têm lia vida sindical qualquer 'Jlll,1(,.10. que se processa, na prall'

tica, através de um jôgo transacional entr~ antoúd;;.dea do :Ministério do Trab;dho e Prn'idência Social e l'epreeel1tantc.>

da~sistas mais ou mcnos orofis,iunaIÍl;vios Das dircçnes desses organismos. f:sses "líderes" sindicais são qH:tse ~cmpre os 111 e;;· mo;;, rC\Tzando·se nos pOl1tos-cha\"{~< chs ent~dade5 de classe por lima cspérie de processo de COOI1(;lt:i'íO, ao qual as autori(Lldc:; do Go\'êrno dispensam dcs\elada ;",si~tência. Re\'C7;.l11lIo·~e, dis·

~elTlos n<Ís. ;\las, na época em <JlIe os fatos aqui Il,H-rados :-c passaram, nem sempre ocorria êsse revezamentc, pois não ram

32 CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PúBLICA

os mesmos homens permaneciam 3Dn'< e ;lHOS n0~ postos, ma·

nipulando eficientemente os meios para atingir o supremo fim - mobilização das massas para apoio aos membros do govêrno erigidos em seus protetores. í.stes, por sua vez, retribuiam

(0111 cargos e até com mandatos eletivos os serviços daqueles

pretensos líderes. De tal modo perpetuaram.s~ ulle algum tiveram os seus nomes próprios, pelo processo que a gramática chama de derivação imprópria, mudados em substantivos co·

II11111S - os fulanM de tal. Mudavam de classe gramatical f'

tzmbém de classe social, pois muitos dêles, simples operários, pass;lIam a ser de fato prósperos burgueses, clientes vitalícios de bons empregos, de negócios nem sempre impecáveis, de viagens ao exterior e outras vantagens proporcionadas pela (értil máquina estatal. Com isso, o léxico brasileiro da língua tJortuguêsa foi enriquecido com mais uma palavra - pelego •.

já convenientemente dicionarizada.8

Escudados assim num especioso paralogismo - o direito de participarem da administração da coisa pública pelo fato de contribuirem para a sua mantença - raciocínio logo aceito por certos políticos bastante capacitados para engendrar a frutuosa demagogia, os maiorais dos sindicatos operários esta· beleceram, nos postos de direção da Previdência Social, fecundo

modus vivendi com os representantes patronais e do Govêrno.

,\quêles fatos administrativos de maior poder de fascínio

~ os empregos, as compras, os negócios imobiliários. as dívidas dos empregadores, o provimento dos cargos de confiança, etc. _. p;;'óararn a constituir objeto de barganha, de concessões mú·

}l) P:)lcgo -- "Maioral de ,indicato cpel'ário (pejorativo)" .(Acade-mh Bm,ilcira ele Letras - Dicionário da Língua PortuguêSIT, ela. borado por Antencr Nascentes). "(Gir.) nome dado aos agente;; mais ou menos eliAarçados elo Ministério do Trubaiho nos ~indi­

UM LITíGIO ADMINISTRATIVO 33

tuas, de transação de interêsses, de acôrdos entre os represen-tantes operários, patronais e do Govêrno. Tais tipos de acôrdo chegaram mesmo a ser como que institucionalizados, estabele-cendo-se áreas de influência, quer em relação aos assuntos ad-ministrativos, quer aos setores estruturais dos órgãos, de modo que determinado representante passou a ser por assim dizer o donatário de tal assunto e de tal setor.

Esta descrição, rigorosamente objetiva, da situação criada na previdência Social brasileira com o advento da Lei 3807/60 cpnduz a algumas conclusões dignas de registro, pois serve pa-ra evidenciar que, objetivos formalmente sa,lutares, pPdem conduzir a resultados desastrosos. Assim é que: foi assegurada, por lei devidamente elaborada e votada pelo Congresso, a par-·icipação das classes operárias e patronais na alta administra-ção da Previdência Social; foi dada oportunidade aos Sindica-(Os (tanto de trabalhadores como de patrões) de se fazerem representar nessa administração; o Govêrno passou a integrar os órgãos colegiados com representantes de mandato por tempo certo: e o famoso ideal da harmonia entre o trabalho e o capital, sob a égide e a proteção elas autoridades governamen-tais, parecia ter sido atingido em têrmos de uma colaboração mútua realmente edificante. No entanto, na prática, OS re-sultados a que essa política, formalmente aceitável, conduziu. foram os mais lamentáveis, obrigando o Govêrno advindo com a revolução de abril de 1964 a intervir nos Conselhos Adminis-trativos de tôdas as instituições, para pôr côbro a situações de verdadeiro descalabro administrativo, e afastar "administra-dores" Que não souberam se conduzir, já não diremos com efi-(iência e acêrto, mas nem sequer com a lisura e a isenção exi-gidas dos ocupantes dos altos cargos que lhes foram confiados.

A Lei Org:1nica da Previdência Social (Lei n.o 3807, de

CADIi:llNOS DE ADM1Nlê;'ITtAÇAO PúBLICA

1l.0 48. 959-A, de 19·9.19GO, tstabele( em ullla organizaç50 ad·

mimstrativa linearmente uniforme para todos os seis Institutos. Cada um conta em sua estrutura com doze órgãos centrais, de nível departamental, além do Gabinete da Presidência, todos subonlinados a um Conselho ele Administração, composto, nos Institutos que têm mais de um milhão de segurados (IAPI (' tAPe), de 6 membros, sendo dois representantes do Govêrno. dois dos empreg'aclores e dois elos empregados. ?\os demais Im·

litt.1loS êsse Conselho se recllll

:1

metade, obsCI\'ada a mesma torma de representaç;lo p:uit:iria entre os representantes do Govêrno e das dasses. Como demonstra o organograma ane-xo, CInco dêsses DepartamenlOs dettm o comando e o contrô-le da execução das atividades finalístic:Js do Instituto, incum-bindo-se os demais de fornecer à instituiç50 os meios de atuar e de exercer SlI:JS múltiplas funçi'íes.

o

DEPARTA)'IEl\'TO DE BEJ.\'EFfCIOS (DB) (' o DEPi\RTA:\IENTO DE !\SSlSTf..~C:L\ .\llmIC:.\ (DA.\1)

Os dois Dep:nt3mentos que no~ interess:Jm, no exame do presente "caso" o de Benefícios e o de Assistência .\1édic3 -comandam e controlam, entre outras atividades, as de

exa-mlS médicos, para o que dispiicIll de \'ast:J rêde de COIhultó·

rim, ambulatório'i, ho"pil:lis e clínicas das diversas especiali. dades. Naturalmente, quanto ao Departamento de Assistência

:\lédlGI, não cabe, a n:;,peitu dessa rêde, qualquer reparo, pois

t' de elemcntar e\'idência <llle a pn:stação dos serviços de

UM LITIOIO ADMINISTRATIVO

mos. contudo, não perder de vista que para a concessão de muitos dêsses benefícios é indispensável submeter o segurado ou o dependente a exame médico, para verificar se faz êle jus ou não ao que pleiteia. Assim, nos casos de auxílio-doença, é indispensável avaliar o grau ele incapacidade do segurado, o mesmo ocorrendo quando da transformação dêsse benefício tm aposentadoria por invalidez. Igualmente, inúmeros reque-rimentos de pensão dão lugar a exames médicos, pela necessi. dade de apurar se os dependentes são ou não inválidos. Assim. o Departamento de Benefícios tem necessidade de dispor de recursos medlcos apropnados. Se êstes não compreendem hospitais nem casas de saúde, pois a êsse órgão não compete

tratar do segurado, precisa ter, sob seu contrôle, meios de

reali-zar exames médicos clínicos c especializados (raios X, labora-tório, etc.), para apurar ou avaliar corretamente o grau de incapacidade para o trabalho, ou de invalidez, de segurados

t' dependentes - elemento essencial, como VImos, à concessão

dos benefícios.

Entretanto, nem por serem apropriados, êsses recursos necessitariam, a rigor, ser próprios, pois dispondo o DAl\! de uma rêde de serviços médicos imprescindíveis ao tratamento, à recuperação dos segurados, pode:riam incumbir-se também das tarefas médicas exigidas pelo Departamento de Benefícios. Seria mais lógico e eficiente. Há, entretanto, explicação para essa aparente anomalia, como veremos a seguir.

36 CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PúBLICA

concedida quando as condições financeiras o permitissem e condicionada à cobrança de uma contribuição suplementar. Assim, somente quatorze anos depois de estar o Departamento de Benefícios em pleno funcionamento, concedendo ampla-mente benefícios em áinheiro em todo o País, foi implantada,

nesse Instituto, a assistência médica. Esta, aliás, foi

estabeleci-d:! gradativamente, abrangendo, de início, apenas os segurados

(tU gôzo de benefício por mcapacidade. E ainda assim, foi implantada, apenas, em algumas regiões do País, não compre-endendo, de início, tôdas as especialidades cdínicas. Caracte-rizou-se, mesmo, uma fase de implantação em têrmos experi-mentais, que se prolongou por vários anos, não tendo, até hoje, apesar de todos os progressos feitos nesse sentido e das novas

~ases em que, a partir de 1960, a Lei Orgânica da Previdência

Social colocou a questão, atingido tôda a massa segurada, pelas naturais dificuldades com que luta um serviço dessa am-plitude.

?-.1as, além dessas razões históricas, que explicam o contra--,enso de possuir o Departamento de Benefícios, ainda hoje~

:! HIa rêde própria de recursos médicos, ao lado ou

paralelia-menie à do DAM, há, para isto, outra razão, e esta eminente-mente técnica. É que a medicina de que o Departamento de Benefícios se vale e lhe é indispensável, visa não ao