Faculdade Boa Viagem – DeVry Brasil
Centro de Pesquisa e Pós-Graduação em Administração - CPPA Mestrado Profissional em Gestão Empresarial
Felipe Carvalho Gomes da Silva
O IMPACTO DO MÓDULO DE GESTÃO DE CONTRATOS DO SISTEMA SUAP NOS INDICADORES DE DESEMPENHO DE UMA INSTITUIÇÃO PÚBLICA
FEDERAL.
FAC CPPA – CENTRO DE PE
MESTRADO P
CLASSI Considerando a natureza d acesso a dissertação do Me Pesquisa e Pós-Graduação e em três graus:
• Grau 1: livre (s indiretas);
• Grau 2: com vedaç a consulta em ambientes de
• Grau 3: apenas co texto, se confiado a bibliote custódia;
A classificação desta dissert Solicita-se aos depositários condições éticas e opera classificação desta dissertaç
Título da Dissertação: “O DO SISTEMA SUA
IN Nome do(a) autor(a): Felip
Data da Aprovação: 30 de maio de 2014.
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ACULDADE BOA VIAGEM| DeVry Brasil PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO EM AD
PROFISSIONAL EM GESTÃO EMPRE
SSIFICAÇÃO DE ACESSO A DISSERTAÇÕE a das informações e compromissos assumidos estrado Profissional em Gestão Empresarial -o em Administraçã-o – CPPA – da Faculdade B (sem prejuízo das referências ordinárias em dação a cópias, no todo ou em parte, sendo, em
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“O IMPACTO DO MÓDULO DE GESTÃO UAP NOS INDICADORES DE DESEMPEN
INSTITUIÇÃO PÚBLICA FEDERAL”. lipe Carvalho Gomes da Silva
4.
specificação acima:
Recife, 30 de maio de 2014.
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Felipe Carvalho Gomes da Silva
O IMPACTO DO MÓDULO DE GESTÃO DE CONTRATOS DO SISTEMA SUAP NOS INDICADORES DE DESEMPENHO DE UMA INSTITUIÇÃO PÚBLICA
FEDERAL.
Dissertação apresentada como requisito complementar para obtenção do grau de Mestre em Gestão Empresarial do Centro de Pesquisa e Pós-Graduação em Administração – CPPA da Faculdade Boa Viagem - DeVry Brasil, sob a orientação do Prof. Dr. James Anthony Falk.
Catalogação na fonte -
Biblioteca da Faculdade Boa Viagem, Recife/PE
S586i Silva, Felipe Carvalho Gomes da.
O impacto do módulo de gestão de contratos do sistema SUAP nos indicadores de desempenho de uma instituição pública federal/ Felipe Carvalho Gomes da Silva. -- Recife : FBV | Devry, 2014.
122f.: il.
Orientador(a) :James Anthony Falk.
Dissertação (Mestrado) -- Faculdade Boa Viagem | Devry. Inclui apêndice.
1.Avaliação de impacto. 2. Mudança organizacional. 3. Tecnologia da informação.4. Sistema de informação. I. Título.
DISS658[14.1]
AGRADECIMENTOS
Ao meu orientador, Prof. Dr. James Falk, representando todos os docentes da Faculdade Boa Viagem, que sempre nos pautaram com suas orientações, fator decisivo para a realização desta pesquisa.
RESUMO
O presente estudo foi elaborado nos campos das pesquisas organizacionais, gestão de contratos, tecnologia da informação e avaliação de impacto. Teve como objetivo avaliar o impacto do módulo de gestão de contratos do sistema SUAP nos indicadores de desempenho de uma instituição pública federal, localizada no Estado de Pernambuco. Para atingir esse objetivo, foram realizadas pesquisas de campo e análise de documentos, comparando os dados levantados com os conceitos identificados na literatura. Os dados foram coletados através de questionários, survey e análises de documentos da Instituição. O estudo verificou usuários do SUAP e clientes internos da gestão de contratos quanto às mudanças percebidas e posteriormente comparadas com os registros documentais. A pesquisa demonstrou resultados positivos referente às percepções das mudanças na avaliação dos usuários e clientes, que divergiram dos indicadores de desempenho. Estes indicadores não demonstraram impactos significantes após a implantação da ferramenta tecnológica. Os achados também evidenciaram a necessidade de pesquisas futuras para a compreensão das divergências existentes entre a percepção dos pesquisados e os resultados dos indicadores efetivamente medidos, considerando que não houve resistência à mudança por parte dos usuários. Os resultados da pesquisa contribuem para estudos teóricos da mudança e avaliação de impacto no âmbito da gestão de contratos administrativos de serviços continuados.
ABSTRACT
The present study was undertaken in the fields of organizational research, contract management, information technology and impact evaluation. Aimed to evaluate the impact of management contracts SUAP system performance indicators from a public institution located in the state of Pernambuco module. To achieve this goal, field research and document analysis were conducted, comparing the data obtained with the concepts identified in the literature. Data has been collected through questionnaires, survey and analysis of documents of the institution. The study found users SUAP internal customers and contract management as to perceived changes and subsequently compared with the documentary record. Research has shown positive results related to perceptions of changes in the assessment of users and customers, which diverged from performance indicators. These indicators showed no significant impacts after the implementation of technological tool. The findings also highlighted the need for further research to understanding the differences between the perception of respondents and the results of the indicators measured effectively, considering that there was resistance to change on the part of users. The research results contribute to theoretical studies of change and impact assessment in the management of administrative contracts continued services.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES QUADROS
Quadro 1. Categorias de Mudanças... 27
Quadro 2. Benefícios obtidos com a utilização de TI... 30
Quadro 3. Conceitos sobre Sistemas de Informação... 32
Quadro 4. Quadro resumo – Variáveis do desempenho de contratos... 43
Quadro 5. Síntese do modelo proposto... 58
Quadro 6. Motivos que levaram a instituição a adotar a tecnologia da informação na gestão de contratos... 72
Quadro 7. Expectativas de melhoria com a adoção de novas tecnologias na realização das atividades de Gestão de Contratos... 73
Quadro 8. Percepção dos Gestores e Fiscais dos Contratos sobre as mudanças percebidas após a implantação do SUAP na Gestão de Contratos... 74
Quadro 9. Não-conformidades... 77
Quadro 10. Resumo - Não-conformidades... 78
Quadro 11. Prazos médios referentes às atividades da Gestão de Contratos... 79
Quadro 12. Prazos médios gerais referente às atividades da Gestão de Contratos realizadas com antecedência... 79
Quadro 13. Resultados Consolidados dos Construtos... 81
Quadro 14. Resultados do Construto Satisfação do Cliente... 83
Quadro 15. Resultados do Construto Satisfação dos Usuários... 86
Quadro 16. Resultados do Construto Inovação... 87
Quadro 17. Resultados do Construto Controle Gerencial... 90
Quadro 18. Resultados do Construto Qualidade... 92
Quadro 19. Resultados do Construto Resistência à mudança... 95
Quadro 20. Resultados do Construto Decisão... 97
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
DERO Declaração de Existência de Recursos Orçamentários DOU Diário Oficial da União
NBR Norma Brasileira de Registro
SEGES Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira SICAF Sistema de Cadastro de Fornecedores
SI Sistema de Informação
SUAP Sistema Unificado de Administração Pública TCU Tribunal de Contas da União
TI UA UG
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO... 13 1.1. Contextualização...
1.2. Objetivos... 1.2.1. Objetivo Geral... 1.2.2. Objetivos Específicos... 1.3. Justificativa... 1.3.1. Teórica... 1.3.2. Prática...
13 15 15 16 17 17 18 2. REVISÃO DA LITERATURA...
2.1. Contratos Administrativos de Serviços Continuados... 2.1.1. Conceito de Contratos Administrativos... 2.1.2. Conceito de Serviços Continuados... 2.1.3. Gestão de Contratos de Serviços Continuados... 2.2. Mudança Organizacional... 2.2.1. Conceitos... 2.2.2. Tipos e classificação de mudança organizacional... 2.2.3. Mudança organizacional no setor público... 2.3. O Impacto da Implantação de Tecnologia da Informação na Gestão de Contratos. 2.3.1. Tecnologia da Informação e Sistema de Informação... 2.3.2. A Avaliação da Implantação da Tecnologia da Informação... 2.3.2.1. Avaliando o Desempenho da Gestão de Contratos... 2.3.2.2. Mensurando a percepção dos usuários...
20 20 20 22 24 26 26 27 28 30 30 32 33 43 3. A FERRAMENTA UTILIZADA PARA A GESTÃO DE CONTRATOS... 59 4. METODOLOGIA...
4.1. Delineamento da Pesquisa... 4.2. Unidades Pesquisadas... 4.3. População e sujeitos da pesquisa... 4.4 Instrumentação das variáveis... 4.5 Desenhos da Pesquisa ...
60 60 60 61 62 63 5. ANÁLISE DOS DADOS E RESULTADOS DA PESQUISA...
5.1. Perfil dos pesquisados... 5.2. Análise das Entrevistas... 5.2.1. Mudanças Percebidas... 5.3. Análise dos Documentos... 5.3.1. Não conformidades identificadas na Gestão de Contratos... 5.3.2. Controle dos prazos referente às atividades da Gestão de Contratos... 5.4. Análise dos Questionários...
69 69 69 69 75 75 79 80 6. CONCLUSÕES E SUGESTÕES...
6.1 Conclusões... 6.2 Sugestões de ação... 6.3 Sugestões de pesquisa... 6.4 Limites da pesquisa... 6.5 Limitações da pesquisa...
APÊNDICES ... Apêndice A – Instrumento original desenvolvido por Tarkezedh e Doll (1999)... Apêndice B - Questionário aplicado na Pesquisa... Apêndice C – Relação dos respondentes por respostas abertas...
1. INTRODUÇÃO 1.1. Contextualização
Um dos mais modernos princípios constitucionais, o princípio da eficiência é uma exigência da nova gestão pública, no sentido de que a Administração Pública, por meio de seus servidores e prestadores de serviço, priorize a qualidade superior no cumprimento de seus objetivos, que é a finalidade pública.
Na Administração, a eficiência “poder ser definida como denotar competência para se produzir com o mínimo de recursos e esforço” (CARNEIRO, 2010, p. 18). Segundo a autora, a eficiência refere-se ao processo, ao trabalho e ao esforço.
Para Moraes (1999), o princípio da eficiência impõe à administração pública e aos seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências, a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitarem-se desperdícios e garantir-se maior rentabilidade social. Segundo o autor, à administração pública deverá atuar de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários.
Segundo Meirelles (1999), as atribuições dos agentes públicos deverão ser realizadas com presteza, perfeição e rendimento funcional, exigindo resultados positivos, para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.
Di Pietro (2011) ressalta que uma administração eficiente pressupõe qualidade, presteza e resultados positivos, constituindo, em termos de administração pública, um dever de mostrar rendimento funcional, perfeição e rapidez dos interesses coletivos.
Em um momento pretérito ao princípio da eficiência, o dever do agente público era o de apenas cumprir a legislação, evitando a corrupção e o desvio de recursos públicos. Meirelles (1999), que o surgimento do princípio da eficiência deve-se ao fato de que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade.
diversos meios que visam garantir resultados positivos, serviços com qualidade e a satisfação das necessidades da sociedade.
Apesar dos princípios orientadores da administração burocrática, visando evitar a corrupção e nepotismo, construídos com o objetivo de melhorar a administração pública, o excesso de controle e formalismo ocasionou a ineficiência da administração pública. Bresser-Pereira (2006, p.27) reforça que a nova administração pública não basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a corrupção: ela tem que ser eficiente ao prover bens públicos e semipúblicos, que cabe ao Estado diretamente produzir ou indiretamente financiar.
A gestão publica tem sofre um processo de modernização e profundas mudanças, iniciando um ciclo de adesão dos gestores públicos a ferramentas e boas práticas de gestão com foco em resultados, decorrente principalmente de uma cobrança mais qualificada pelos segmentos sociais organizados no tocante à transparência na execução das ações governamentais e o impacto destas na sociedade. Essas reformas administrativas e a introdução de práticas de gestão nos órgãos públicos seguindo tendências mundiais de adoção de um novo modelo de administração, orientada a resultados.
Na busca pelo cumprimento da sua missão, a instituição pública de ensino, alvo desta pesquisa, assim como outras organizações públicas, atravessa um processo de reforma administrativa e introdução de práticas de gestão nos seus setores administrativos para o aumento e melhoria da eficiência organizacional. Uma dessas atividades de apoio será objeto de estudo desta pesquisa: gestão contratual. Segundo Carneiro (2010, p.18), esta eficiência pode ser definida como “denotar competência para se produzir com o mínimo de recursos e esforço que será eficiente quando atender às expectativas de prazo e custos”.
Ao longo dos anos, a instituição vem expandindo suas atividades. Este crescimento permanente reflete no aumento da demanda por serviços administrativos, sejam em assuntos relacionados à reestruturação dos equipamentos existentes ou para a expansão do atendimento ao público beneficiário.
Dentre das atividades já desenvolvidas pela área meio da instituição, destacamos a gestão de contratos em especial a gestão dos contratos administrativos para prestação de serviços continuados, que são os serviços prestados ao setor público e que não podem sofrer paralisação. Uma atenção maior à gestão dos processos referente às contratações dos serviços continuados é considerada pela existência de riscos à Administração na prestação desses serviços. Isso ocorre principalmente pela repercussão negativa que ocorreria na Administração Pública se houvesse uma paralisação de um serviço continuado, justificando, assim, a necessidade contínua da avaliação atualizada da sua aquisição e contratação.
Para auxiliar na gestão dos contratos, foi implantada em 2013 a primeira versão do SUAP, módulo de Gestão de Contratos. Há de se descobrir os benefícios que a implantação do novo módulo informatizado trouxe para a gestão de contratos de instituições públicas, visando melhores tomadas de decisão e a alocação eficiente de recursos humanos e financeiros.
Conforme as mudanças ocorridas, a pesquisa tentará responder a seguinte pergunta de pesquisa: Qual o impacto da implantação do módulo de Gestão de Contratos Administrativos do Sistema SUAP nos indicadores de desempenho de uma Instituição Pública Federal?
Para fins de pesquisa, serão escolhidas duas unidades administrativas da instituição: uma unidade gestora, localizada no Recife e uma unidade administrativa, localizada em outro município da Região Metropolitana do Recife, reconhecida entre as demais Unidades como a unidade de referência administrativa.
1.2. Objetivos
Esta etapa do trabalho apresenta os objetivos que se deseja atingir com este trabalho, que podem ser divididos em dois grupos, objetivo geral e objetivos específicos. O objetivo geral pode ser considerado a principal razão para o desenvolvimento deste trabalho e os objetivos específicos são desdobramentos ou detalhamentos do objetivo geral.
1.2.1. Objetivo Geral
1.2.2. Objetivos Específicos
São objetivos específicos desta pesquisa:
1. Levantar as atividades de Gestão de Contratos de Serviços Continuados passíveis de mensuração de desempenho;
2. Identificar as discrepâncias nos resultados dos indicadores de desempenho, antes e depois da implantação do SUAP, das Unidades Gestora e Administrativa da Instituição pesquisada;
3. Levantar a ocorrência, antes e depois da implantação do SUAP, de não conformidades na Gestão de Contratos de Serviços Continuados das Unidades Gestora e Administrativa da Instituição pesquisada;
4. Mensurar o grau das mudanças percebidas sobre as atividades da Gestão de Contratos de Serviços Continuados após a implantação do SUAP na Gestão de Contratos; e 5. Levantar as mudanças ocorridas nas atividades de Gestão de Contratos de Serviços
1.3. Justificativa 1.3.1. Teórica
Ainda não existe na literatura um consenso sobre qual a medida atinge os objetivos de determinar o sucesso de um Sistema de Informação (MELONE, 1990). Nos dias atuais, esse consenso ainda não foi obtido.
A avaliação de sistemas de informação está ganhando cada vez mais importância na medida em que as organizações adotam uma postura orientada à qualidade, utilizando Sistemas de Informações como instrumentos para prover e medir a qualidade de seus serviços a seus clientes (MAÇADA; BORENSTEIN, 2000).
Diversos trabalhos acadêmicos que apresentam instrumentos de medição de impactos de TI sobre o trabalho. Na maior parte destes trabalhos aborda a percepção de valor para os usuários: a crença individual do quanto uma TI ajuda ou auxilia no desempenho da organização.
Existem inúmeros instrumentos desenvolvidos para avaliar a satisfação do usuário. Para Maçada e Borenstein (2000), “a percepção de valor dos usuários passa a constituir um referencial significativo para o sucesso ou fracasso da TI, segundo o nível de atendimento de suas necessidades”. Já o instrumento desenvolvido por Torkzadeh e Doll (1999), que é amplamente utilizado, mede o impacto percebido da TI no trabalho na visão do usuário final e nos aspectos da produtividade, da inovação, do controle gerencial e da satisfação do cliente. Utilizados em larga escala no estudo de organizações privadas e que possuem semelhanças entre os efeitos provocados pela Tecnologia da Informação em organizações públicas, não podemos destacar que as organizações públicas têm características distintas e totalmente relevantes. Para Kotler (2000), “a prestação de serviços pelo setor público requer uma diferenciação entre a relação e o juízo de valor dos acionistas, bem como a relação entre cliente e fornecedor”.
Deve-se observar que uma organização pública tem seus atos vinculados as leis, bem como os sistemas de informação devem atender aos requisitos legais, independente das expectativas dos usuários. Enquanto no setor privado, a organização pode ignorar regimentos internos para obter a satisfação do cliente, os atos da Administração Pública são vinculados a legislação vigente.
1.3.2. Prática
A saída de um processo licitatório homologado poderá representar a entrega de produtos ou a prestação de serviços à Administração. É a fase em que convertemos os recursos públicos em um bem ou serviço. Têm-se avançado muito no combate a corrupção ou simplesmente na questão de melhorar o gasto público.
Para Schwanka (2009, p.91), o contrato administrativo na gestão pública tem grande relevância para obter acesso aos bens e serviços dos particulares dos que necessita para a persecução do bem comum.
A Gestão de Contratos é uma área que ainda sofre com poucos investimentos da Administração Pública, mesmo representando a transformação de grandes vultos de recursos públicos na prestação de serviços prestados por terceiros. Segundo Vieira et al. (2006, apud MOTTA, 2010), “o resultado mais comum desta lacuna tem sido a ausência crônica de acompanhamento dos contratos, gerando possíveis prejuízos ao erário público”.
Para Motta (2010), a gestão de contratos é uma das dimensões mais promissoras em termos de aperfeiçoamento do gasto público. No entanto, a administração pública federal brasileira ainda necessita compreender melhor seu potencial, conforme se depreende de Vieira et al. (2006, apud MOTTA, 2010):
De maneira geral, existe uma cultura na Administração Pública, de se preocupar muito com o processo licitatório e deixar para segundo plano a gestão dos contratos. E é quando ouvimos com frequência a seguinte expressão, depois de homologado o processo licitatório pela autoridade competente: ― Graças a Deus, estamos livres desse processo (VIEIRA et al., 2006, apud MOTTA, 2010).
e representante do poder público. Mesmo o Tribunal Contas da União, destina apenas 06 (seis) das 409 páginas de seu manual sobre Licitações e Contratos, a maioria delas utilizada para a apresentação de trechos de acórdãos daquela corte, para tratar da execução dos contratos (VIEIRA et al., 2006, apud MOTTA, 2010).
Segundo Morêto (2000, p.166), "é necessário avaliar a eficiência e eficácia do gerenciamento dos contratos dos serviços terceirizados”. Morêto (2000) ainda afirma que:
“A gestão eficiente de contrato, voltada para os conceitos de uma verdadeira terceirização, requer mudança radical na cultura gerencial na forma de enfocar a atividade terceirizada, exigindo o aprimoramento do conhecimento e informação sobre a terceirização. Esta avaliação da atuação dos gestores do contrato deve ser contínua quando se deseja mudar a cultura existente”.
2. REVISÃO DA LITERATURA
O objetivo deste capítulo é apresentar os conceitos mais relevantes para o desenvolvimento desta dissertação.
2.1. Contratos Administrativos de Serviços Continuados
Inúmeros são os trabalhos acadêmicos que abordam os contratos administrativos como tema de suas pesquisas e análises. Em sua maioria, esses trabalhos são realizados no âmbito do Direito Público: aspectos legal, formal e jurídico do contrato administrativo.
Diferente dos trabalhos já realizados, esta pesquisa abordará os contratos administrativos no âmbito da Administração, considerando o desempenho da gestão de contratos.
Na seção 2.1.1 serão abordados os conceitos básicos do contrato administrativo e a sua forma de divisão quanto à prestação de serviços: continuados ou não continuados. Na seção 2.1.2 serão abordados os conceitos básicos sobre os contratos de serviços continuados, escopo desta pesquisa. Na seção 2.1.3 serão abordados os conceitos básicos referente às atividades de gestão e fiscalização de contratos administrativos.
2.1.1. Conceito de Contratos Administrativos
A definição legal sobre contrato administrativo é expressa no artigo 2º do parágrafo único da Lei nº. 8.666/93, de 21 de junho de 1993, que rege os Contratos Administrativos, instituindo normas para contratos da Administração Pública e dá outras providências:
Todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada (BRASIL, 1993).
Na literatura são inúmeros os conceitos para definir os Contratos Administrativos. Conforme Gasparini (2011, p. 853), contrato “é o acordo celebrado pela Administração Pública, ou por quem lhe faz as vezes, com um certo particular, mediante o qual este lhe presta utilidade concreta de seu interesse”.
ajuste de vontades regido por regime jurídico de direito público firmado entre duas partes: Administração Pública e terceiros.
A segunda parte, quanto aos interesses das partes. Nohara (2011) ressalta que os interesses patrimoniais do contratado estão assegurados, mas que o contrato administrativo é submetido às modificações de interesse público. Essa é a grande diferença entre os contratos celebrados entre particulares e os contratos administrativos, no qual, uma ou mais partes é a Administração Pública. No contrato administrativo existe a supremacia da Administração sobre o particular. Conforme Nohara (2011), os contratos administrativos podem sofrer alterações ou modificações para atender aos interesses públicos. Nesse caso, os interesses patrimoniais do contratado estão assegurados, ou seja, a Administração Pública irá ressarcir os custos adicionais não previstos originalmente.
Esta pesquisa utilizará o conceito de contratos definido por Cintra et al. (2012): “O contrato administrativo como “o instrumento em que a administração pública utiliza para formalizar a contratação com terceiros, com o objetivo de satisfazer seus interesses e suas necessidades”. Os processos de contratação deverão seguir padrão e forma de processos administrativos. Nohara (2011) ressalta que o processo administrativo tem o objetivo de garantir a proteção dos direitos dos administrados, que se dá pelo respeito a garantias constitucionais relacionadas com o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, e o melhor cumprimento dos fins da Administração, por meio do encadeamento de atos que se direcionam para este fim. O contrato definirá, segundo os termos do ato convocatório e da proposta, os prazos de execução das prestações que incubem as partes. As regras contratuais variarão conforme as circunstâncias. Assim, o contrato pode prever que a execução de uma obra se efetive em diversas etapas, com prazos definidos. O contrato poderá distinguir diversos eventos. Para efeitos jurídico-contratuais, poderão considerar-se como distintos os momentos da conclusão, da entrega, da observação e do recebimento definitivo. A conclusão consiste no encerramento da atividade do contratante (JUSTEN FILHO, 2010, p.710).
(2010), devem-se distinguir os contratos de execução instantânea e os de execução continuada, onde a terminologia não é precisa e pode induzir a equívocos:
Os contratos de execução instantânea impõem à parte o dever de realizar uma conduta específica e definida. Uma vez cumprida a prestação, o contrato se exaure e nada mais pode ser exigido do contratante. Já os
contratos de execução continuada impõem à parte o dever de realizar uma conduta que se renova ou se mantém no decurso do tempo. Não há uma conduta específica e definida cuja execução libere o devedor (JUSTEN FILHO, 2010, p.723).
Os contratos de execução continuada, Justen Filho (2010) evidencia que existe uma clara dissociação entre as condições temporais para execução da prestação e o prazo de vigência. Nesse caso, o prazo de vigência destina-se a estabelecer o período de tempo durante o qual a contratação produzirá efeitos. O autor ressalta que os contratos de execução continuada referem-se às contratações cujo objeto envolve prestações homogêneas, de cunho continuado. Esta pesquisa abordará os contratos administrativos de serviços continuados, considerando a importância e relevância que este tipo de serviço tem para a Administração Pública.
A seção 2.1.2 conceituará os serviços de execução continuadas, escopo escolhido para esta pesquisa, por considerar a sua importância e relevância para a Administração Pública.
2.1.2. Conceito de Serviços Continuados
Para fins de aplicação da legislação e definição do conceito para esta pesquisa, considera-se serviço como:
Toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais (BRASIL, 1993).
Segundo Viana (2002, p.253), serviço é “toda atividade prestada para a Administração para o atendimento de suas necessidades ou de seus administrados”. Com uma visão mais voltada para a relação entre o cliente e o fornecedor, Justen Filho (2010, p.173) define serviço como sendo a prestação que satisfaz uma obrigação a fazer.
ocorre de forma cíclica e repetitiva e a paralisação desses serviços pode comprometer os serviços essenciais da Administração Pública. A Instrução Normativa nº 02/2008, de 30 de abril de 2008, que dispõe sobre regras e diretrizes para a contratação de serviços, continuados ou não, conceitua e diferencia os serviços continuados e dos não continuados:
I - SERVIÇOS CONTINUADOS são aqueles cuja interrupção possa comprometer a continuidade das atividades da Administração e cuja necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro e continuamente;
II - SERVIÇOS NÃO-CONTINUADOS são aqueles que têm como escopo a obtenção de produtos específicos em um período pré-determinado (BRASIL, 2008).
De maneira consistente, Justen Filho (2010) traz o entendimento prático ao destacar que os serviços continuados são destinados a atender necessidades públicas permanentes, no qual o seu atendimento não exaure prestações futuras:
A identificação dos serviços de natureza contínua não se faz a partir do exame propriamente da atividade desenvolvida pelos particulares, como execução da prestação contratual. A continuidade do serviço retrata, na verdade, a permanência da necessidade a ser satisfeita. Ou seja, o dispositivo abrange os serviços destinados a atender necessidades públicas permanentes, cujo atendimento não exaure prestação semelhante no futuro (JUSTEN FILHO, 2010, p. 726).
Na Administração Pública, a necessidade e importância da prestação de serviços continuados vão além da representatividade financeira desses contratos. Principalmente quando consideramos que, além dos possíveis prejuízos causados para a sociedade quando há interrupção dos serviços, senão houvesse essa continuidade, haveria na Administração a constante necessidade de novos procedimentos licitatórios. Justen Filho (2010) amplia o entendimento quanto aos inconvenientes para a administração caso os serviços continuados não tivessem tratamento diferenciado na gestão pública:
vedada a contratação superior ao prazo de vigência dos créditos orçamentários. Isso importaria sério risco de continuidade da atividade administrativa (JUSTEN FILHO, 2010, p.726).
Podemos conceituar os serviços continuados como sendo: toda atividade permanente destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, no qual a interrupção possa comprometer a continuidade das atividades da Administração e a necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro.
A relevância dos contratos de serviços continuados é a de evitar uma possível inconveniência da suspensão das atividades de atendimento ao interesse coletivo e traumas na transição de um contrato para outro. Sob outro aspecto, os contratos de serviços continuados reduzem os custos da Administração, bem como diminuem o sério risco de descontinuidade da atividade administrativa.
A seção 2.1.3 abordará as funções obrigatórias da Administração Pública enquanto contratante de serviços.
2.1.3. Gestão de Contratos de Serviços Continuados
A gestão de contratos é uma função obrigatória da Administração, conforme a Lei de Licitações e Contratos, através do artigo 67, da Lei Federal nº 8.666 de 21 de junho de 1993, obrigando que “a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição”.
Além do dever de fiscalizar, na gestão de contratos de serviços continuados existem atividades que são obrigatórias, dispostas e normatizadas através da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, que trata as licitações e contratos administrativos, e da Instrução Normativa do Ministério do Planejamento nº 02, de 30 de abril de 2008, que representam os principais documentos públicos que norteiam as atividades da gestão de contratos.
encerramento de acordo; controle de documentos, arquivo, controle de prazos, enfim, atividades administrativas de rotina e semelhantes para todos os contratos firmados. O fiscal de contrato tem um papel específico, de caráter técnico especialista, correlacionado ao objeto do contrato, para avaliar a atuação do contratado na execução do serviço, focando-se na aferição da qualidade na prestação, nos interesses da Administração quanto a um contrato específico (PACHECO, 2009; SANTOS, VIMIEIRO, RODRIGUES, 2013).
Segundo Motta (2005), para que a fase de execução dos contratos atinja a qualidade requerida, será necessário: o acompanhamento, no sentido de supervisão e monitoramento das atividades; o controle, com a manutenção das condições de execução dos contratos dentro de parâmetros aceitáveis e previamente estabelecidos; e a fiscalização, utilizando o poder de “superveniência” que o Poder Público traz como prerrogativa sua, no que tange aos contratos firmados com terceiros.
O gestor de contrato tem grande responsabilidade pela eficiência e economicidade de um contrato, estando diretamente relacionadas com o acompanhamento de sua execução e o atendimento das exigências legais nas empresas estatais. A diversidade e complexidades dos contratos levam a necessidade de adoção de uma ferramenta adequada para executar de forma eficiente suas atribuições (CAVALCANTE, 2012).
Após estas definições, entendemos que a gestão de contratos é responsável pelas as atividades administrativas comuns a todos os contratos administrativos, a fiscalização de contratos analisa o nível de serviço prestado pelo contratado à Administração, ou seja, a fiscalização trará elementos acessórios para a tomada de decisão da gestão de contratos.
Conforme Santos, Vimieiro e Rodrigues (2013), a gestão de contratos busca um acompanhamento mais amplo e sistêmico, representando o interesse da Administração quanto a aspectos como eficiência, eficácia e economicidade das contratações.
Essa nova etapa da Administração requer mudanças nas organizações, sobre diversos aspectos: estrutural, humano, tecnológico. A próxima seção abordará conceitos vinculados a mudança organizacional, em especial como as mudanças ocorrem no setor público.
2.2. Mudança Organizacional
Na seção 2.2.1 serão abordados conceitos básicos sobre mudança organizacional. Na seção 2.2.2 serão conceituados os tipos de mudança e as diversas classificações da mudança organizacional. Na seção 2.2.3 será abordada a mudança organizacional no setor público.
2.2.1. Conceitos
A mudança organizacional significa abandonar a maneira antiga de fazer as coisas, adotando novas práticas que proporcionem resultados melhores. Envolvem reestruturação do processo de negócio, terceirização, gestão pela qualidade total, reengenharia, Just-in-time, redução de custos, foco no cliente, envolvimento dos colaboradores, equipes auto-gerenciadas e estruturas organizacionais inovadoras (MATTOS, 2002, p.16).
Para Magalhães et al. (2006) apresentou que a mudança organizacional é caracterizada basicamente por modificações na forma de fazer as coisas dentro de uma organização, onde as forças internas e externas são um dos principais motivos para o impulsão dessas mudanças.
As forças internas compreendem a estrutura da organização e seus recursos humanos. Segundo Stoner e Freeman (1982), a estrutura da organização que tem cada vez mais, a necessidade de mudanças para responder à complexidade e a dinâmica do ambiente externo. Montana e Charnov (1998) ressaltam que os recursos humanos podem influenciar a favor da mudança quando estão sempre buscando melhores maneiras de fazer as coisas ou contra, quando resistem às mudanças, preferindo fazer as coisas sempre da mesma forma.
2.2.2. Tipos e classificação de mudança organizacional
Para melhor compreensão do significado do termo mudança, autores desenvolveram várias classificações, em especial quanto ao tipo da mudança e ao impacto dessas mudanças na organização, bem como o tipo do conteúdo afetado pela mudança.
Algumas categorias de mudanças estão apresentadas no Quadro 01. Categorias de Mudanças:
Quadro 1. Categorias de Mudanças
CATEGORIA AUTOR(ES) DEFINIÇÃO DESCRIÇÃO
Tipo
Fleig, Estrada e Grohmann (2013); Ford e Ford (1995)
Planejada / intencional
Deliberada e consciente, a partir da qual se busca a sua realização, com ou sem a colaboração de outras pessoas baseada em uma decisão; acontece como resultado do trabalho de um agente de mudança como resposta a uma deficiência no desempenho das atividades de uma organização.
Fleig, Estrada e Grohmann (2013); Ford e Ford (1995); Shermerhorn (1996)
Não planejada / não intencional
Decorrente de efeitos colaterais ou secundários, acidentes ou do inesperado.
Impacto
Silva (2002) Normal Provoca pequenas e pontuais alterações na organização com relação ao seu estado inicial
Silva (2002) Radical Tende a provocar grandes e profundas alterações na organização
Amplitude Geral
Fleig, Estrada e Grohmann
(2013) Interna Estruturais, econômicas e humanas. processuais, tecnológicas, Fleig, Estrada e Grohmann
(2013) Externa
Relação entre a organização e seu ambiente. Pode ter resultados positivos ou negativos.
Natureza
Silva (2002) Técnica econômica. ou Afeta, principalmente, dimensões processuais, estruturais, econômicas e tecnológicas.
Silva (2002) Humana ou social. Afetando, sobretudo, as relações humanas.
Fonte: O autor, em função das pesquisas realizadas.
Silva (2002) ressalta que a mudança não é produzida apenas por meio de ações institucionais implementadas, mas em grande parte nas interações do dia-a-dia, nas relações sociais que ocorrem dentro da organização.
As mudanças ocorrem de forma distinta de uma organização para outra. Diversos aspectos podem interferir nessa mudança. Deve existir uma preparação de toda organização para se adaptar às mudanças em seus objetivos, que é a mudança planejada. Stoner e Freeman (1982) concluíram que a intensidade das mudanças difere em cada organização, podendo constituir-se em pequenos ajustes na estrutura da organização para reagir às modificações do ambiente interno e externo ou então ocorrer de forma mais ampla.
de previsão e fazem planejamento estratégico. Já outros gestores reagem às mudanças à medida que elas vão ocorrendo, um processo reativo de mudança, através do qual a administração vai se adaptando aos poucos para tratar os problemas à medida que eles vão surgindo (STONER , FREEMAN, 1982; MEGGINSON et al.,1986).
Nesta pesquisa será utilizado o conceito que a mudança organizacional representa modificações na forma de fazer as coisas dentro de uma organização, planejada ou não planejada, impulsionadas por forças internas e/ou externas, mas que mesmo buscando melhores maneiras de fazer as coisas, poderá sofrer resistências.
A seção 2.2.3 abordará como essas mudanças estão ocorrem na gestão pública. 2.2.3. Mudança organizacional no setor público
Diversos pesquisadores estudaram a mudança organizacional no setor privado, mas essas organizações privadas possuem características distintas das organizações públicas, em especial na forma de gestão e na prestação de serviços à sociedade.
Kotler (2000) acredita que a prestação de serviços pelo setor público requer uma diferenciação entre a relação e o juízo de valor dos acionistas, bem como a relação entre cliente e fornecedor. Essa diferenciação da relação entre as missões das organizações públicas e privadas foram reforçadas por Kaplan e Norton (2004):
O critério definitivo de sucesso para as organizações do setor público e para as entidades sem fins lucrativos é o desempenho no cumprimento da missão. As organizações do setor privado, em qualquer setor econômico, podem adotar uma perspectiva financeira homogênea: aumento do valor para os acionistas. Já as organizações do setor público e as entidades sem fins lucrativos abrangem um conjunto amplo e diversificado de missões e, portanto, devem definir seu impacto social e seus objetivos maiores de maneira diferente (KAPLAN, 2004, p.09).
pelo uso de modernas tecnologias, como a computacional, para a realização de suas atividades.
Para se renovar e se adaptar a novos paradigmas organizacionais, Pereira et al. (2012) ressalta que as organizações públicas não estão alheias a essas mudanças e precisam se adaptar a esse novo meio social tecnológico, visando a melhoraria dos serviços que essas organizações públicas prestam a sociedade.
O desafio das organizações contemporâneas é de estar em constante desenvolvimento, o que requer mudança. Apesar de não que conquistar mercados ou de auferir lucros para acionistas, as organizações públicas estão em constante movimento, requerendo mudanças para evitar a estagnação ou fracasso no cumprimento de suas missões. Pereira et al. (2012) identifica como um grande desafio para os gestores públicos é a boa gestão do recursos, com a oferta de serviços de qualidade, atendendo as necessidades da população.
Vergara (2003) analisa as mudanças que vem ocorrendo na Gestão Pública, sob as dimensões organizacional, tecnológica e humana:
• Dimensão organizacional: novos formatos organizacionais têm substituído a tradicional pirâmide hierárquica organizacional. O objeto são as barreiras que separam a organização dos funcionários e da sociedade.
• Dimensão tecnológica: apesar de não garantir um melhor desempenho quanto à comunicação, que continua a ser o maior problema na organização, influencia o fluxo e o tratamento das informações. De outro lado, segmentos da organização são interligados, independentemente da distância. Maior controle e a subordinação também foram privilegiados.
Dolisse (2009) estudou sobre as recentes transformações no setor público, identificando uma característica comum nas reformas administrativas é a falta de preocupação com o comportamento das pessoas. Segundo a autora, os gestores acreditam que homologados os documentos formais da mudança, ela acontecerá sem mais nenhum esforço. Há destaque ainda para a existência de servidores preocupados com os interesses particulares e que não participam das mudanças, mas também há aqueles que encontram convergências entre seus interesses e os interesses públicos.
2.3. O Impacto da Implantação de Tecnologia da Informação na Gestão De Contratos 2.3.1. Tecnologia da Informação e Sistema de Informação
Neto (1999) defende que a utilização de novas tecnologias tem sido considerada vital para a sobrevivência da organização, principalmente a utilização da Tecnologia de Informação (TI). Segundo o autor, a TI já está presente no dia-a-dia das organizações, provocando mudanças profundas em toda a organização, alterando a estrutura organizacional, as relações de trabalho, o perfil do trabalhador e a cultura da organização.
Apesar de diversos autores relacionarem diversos benefícios decorrentes da ampla utilização de TI nas organizações, apenas a utilização da tecnologia não garante maiores resultados e mudanças na organização. A ferramenta precisa estar alinhada aos objetivos e as necessidades estratégicas da organização. Esse alinhamento é o que separa a informatização dos processos em tecnologia da informação.
Vergara (2003) defendeu a dimensão tecnológica como elemento propulsor para grandes mudanças na gestão pública. Graeml (1998) foi mais incisivo ao afirmar que a tecnologia por si só não vale nada para o negócio. Para o autor, o que importa é como a informação gerada por ela é capaz de proporcionar melhor atendimento às necessidades dos seus clientes.
Quadro 2. Benefícios obtidos com a utilização de TI
AUTORES BENEFÍCIOS OBTIDOS COM A UTILIZAÇÃO DE TI
Pereira et al. (2012)
Melhorar a
estrutura Melhorar comunicação a Agilizar processos Eliminar burocracia a Melhorar serviços os prestados
Leite e Neto (2010)
Gerenciar informações
Auxiliar na
tomada de
decisões estratégicas
Promover a eficiência das operações
Baschab e Piot
(2003 apud Albertin e Albertin, 2009)
Disseminar uma cultura
de alto
desempenho
Reduzir riscos Reduzir atividades não planejadas
Alocar recursos
com mais
eficiência
Aumenta a
produtividade do pessoal
Melhora os serviços ao cliente
Albertin e Albertin (2009)
Integrar processos e áreas
Promover novas práticas e processos
Reduzir custos Aumentar produtividade nos processos
Melhorar a qualidade de produtos, serviços e processos
Bobsin et al.
(2009) Integrar processos na execução das tarefas
Facilitar o
controle Disponibilizar informação para a tomada de decisão em todos os níveis
Fonte: O autor, em função das pesquisas realizadas.
A Tecnologia da Informação (TI) é uma poderosa ferramenta de apoio à gestão aliada aos sistemas de informação. Ela deixou de ser apenas uma ferramenta de processamento para se tornar uma poderosa ferramenta estratégica (PEREIRA et al., 2012). Para compreender melhor esse alinhamento da tecnologia da informação aos sistemas de informação (SI).
Quadro 3. Conceitos sobre Sistemas de Informação
AUTORES DEFINIÇÕES DE SI
O´Brien (2001) É um conjunto organizado de pessoas, hardware, software, redes de comunicações e recursos de dados que coleta transforma e dissemina informações em uma organização.
É um grupo de componentes inter-relacionados que trabalham juntos rumo a uma meta comum, recebendo insumos e produzindo resultados em um processo organizado de transformação.
Laudon e Laudon (2009)
É um conjunto de componentes interrelacionados que coleta (ou recupera), processa, armazena e distribui informações que irão subsidiar a tomada de decisão, a coordenação e o controle de uma organização, como também auxiliar os trabalhadores a analisar problemas, visualizar assuntos complexos e criar novos produtos/serviços.
Stair (2008) É a combinação estruturada de vários elementos, como a informação (dados formatados), os recursos humanos (pessoas), as tecnologias de informação (hardware e o software) e as práticas de trabalho (métodos), cujo objetivo é satisfazer adequadamente a totalidade das necessidades de informação de uma organização e os respectivos processos de negócio, organizados de tal modo a permitir o melhor atendimento dos objetivos da organização.
Fonte: O autor, em função das pesquisas realizadas.
Em sua forma mais simples, alguns autores definiram sistemas como interações para atingir objetivos. Stair (2008) definiu o significado de sistema como sendo um conjunto de elementos ou componentes que interagem para atingir objetivos.
Esta pesquisa utilizará o conceito de Sistema definido por O'brien e Marakas (2010) como “um conjunto de componentes relacionados, com limites bem definidos, trabalhando em conjunto para alcançar uma série de objetivos comuns”.
Compreendido o significado do termo “sistemas”, faz-se necessário relacioná-lo a questão da Tecnologia da Informação. Quando incluímos os componentes que se relacionam com a tecnologia e adicionamos também a informação ao conceito de sistema, chegamos as definições de autores sobre Sistema de Informação.
relacionam com limites bem definidos, trabalhando em conjunto para coletar e processar dados e distribuir informações com o objetivo de alcançar uma série de objetivos comuns.
2.3.2. A Avaliação da Implantação da Tecnologia da Informação
Apesar de se conhecer amplamente os benefícios, não existe consenso sobre a forma e métodos de avaliação de TI e de SI. Stager (1994) acredita que as avaliações dos projetos envolvendo TI nas organizações erram quando avaliam a própria tecnologia e se as pessoas gostam dela e a utilizam, deixando de lado uma avaliação que o autor considera importante, que é descobrir se o projeto realmente faz diferença para a competitividade. Graeml (1998) ressalta que o primeiro passo para uma decisão acertada é ter consciência de que os benefícios advindos do investimento em TI não estão diretamente ligados ao investimento em si, mas ao uso que é feito dela.
Para Roche (2002), a avaliação de impacto é a análise sistemática das mudanças duradouras ou significativas – positivas ou negativas, planejadas ou não – nas vidas das pessoas e ocasionadas por determinação de ação ou série de ações. A autora ressalta que todos os processos de avaliação de impacto fazem suposições a respeito de como a mudança acontece e por que ela ocorreu ou ocorrerá no futuro.
Segundo Arcoverde (2010), os modelos de avaliação de processo e de impactos podem, na prática da pesquisa avaliativa, ser utilizados de modo articulado, combinando análise de processo e de impactos em decorrência da realização de um determinado programa. A autora complementa que, independente da natureza do impacto, sua aferição requer que sejam comparados os aspectos quantitativos, ideológicos e qualitativos da população entre o antes, no processo e o depois da ação ou experiência realizada.
Reforçando a necessidade de avaliações técnicas e funcionais, Stager (1994) acredita que a principal falha na avaliação dos projetos envolvendo TI está no fato de que, em geral, se os usuários gostam e utilizam a ferramenta. Para o autor, outra avaliação, muito mais importante é normalmente deixada de lado, que é descobrir se o projeto realmente faz diferença para a competitividade. Para fins desta pesquisa, foi considerada como inexistente a competitividade no setor público, no qual a mensuração da competitividade será substituída pela análise do desempenho das atividades da instituição, comparado o antes com o depois.
A avaliação técnica ocorreu através da mensuração e análise dos indicadores de desempenho das atividades de gestão de contratos. A avaliação funcional ocorreu através da medição do grau de satisfação dos clientes.
Esta pesquisa considerou a Gestão de Contratos como uma atividade de apoio, que será avaliada pelos clientes internos - recursos humanos da instituição que prestam e recebem os serviços - e pela mensuração dos indicadores de cada atividade, quanto as mudanças provocadas pela implantação de uma tecnologia de informação na gestão de contratos.
Salomi et al. (2005) ressalta a importância de direcionar uma maior atenção aos clientes internos. Para o autor, esse esforço redunda em “uma melhoria do serviço final, por meio da melhoria de suas partes, em cada etapa da produção de um serviço, ou produto”. Nessa perspectiva, a gestão de contratos será analisada de forma mais aproximada, como uma atividade fim, sendo analisado o seu desempenho, o seu impacto.
2.3.2.1. Avaliando o Desempenho da Gestão de Contratos
A gestão do valor da TI refere-se às atividades conduzidas para que a TI demonstre o seu valor para o negócio em termos de custos relativos, transformação do negócio e apoio à estratégia do negócio e as medições decorrentes (FERNANDES; ABREU, 2014). A análise de valor do processo é uma abordagem bastante direta que envolve o estudo dos componentes e atividades dos processos, para compreender o seu fluxo. Tomando o processo existente como ponto de partida, documenta o tempo transcorrido e as despesas de cada atividade (DAVENPORT,1994, p.170).
de níveis de serviço, acordos de níveis operacionais e níveis de serviços dos contratos de apoio (FERNANDES; ABREU, 2014).
Semelhante a medição da satisfação subjetiva dos usuários que comparam a expectativa de desempenho com o desempenho percebido, a avaliação objetiva do desempenho da gestão de contratos será realizado medindo o desempenho real com o desempenho esperado da gestão de contratos. Bateman (1998) defende que a lacuna de desempenho é, em geral, o catalisador de uma mudança maior. Uma lacuna de desempenho é a diferença entre o desempenho real da organização e o desempenho que ela deveria ter.
Conforme Bateman (1998), na direção de um desempenho planejado e, se necessário, aplicar medidas corretivas para garantir que o desempenho esteja alinhado com o objetivo da organização. O autor define essa atividade de controle como qualquer processo que orienta as atividades dos indivíduos na direção da realização de metas organizacionais.
Segundo Certo (2010), o controle deve comparar o desempenho com o padrão, para determinar se o desempenho está de acordo com esses padrões. Conforme o autor, padrões são os critérios que determinam se o desempenho de uma atividade está de acordo ou não, ou seja, é o nível de atividade estabelecido para servir de modelo para a avaliação do desempenho. Definido por Bateman (1998), como parâmetro, os padrões de desempenho motivam o desempenho e servem como pontos de referência em relação aos quais é possível avaliar o desempenho real.
Stair (2008) defende que o nível básico de produtividade de um sistema de informação deve ser medido, possibilitando o monitoramento e a comparação dos resultados ao longo do tempo para verificar se a produtividade está aumentando. Dessa forma, a melhoria da produtividade pode resultar em resposta mais rápida ao cliente, custos mais baixos e melhor satisfação do cliente.
A despeito de oferecer medidas mais facilmente quantificáreis e comparáveis, os indicadores objetivos desconsideram uma dimensão importante da prestação de serviços: a perspectiva dos públicos alvos (BRASIL, 2013).
A análise da variação periódica do indicador é uma ferramenta simples e pode ser muito útil para a compreensão dos episódios de redução ou elevação de seus valores. Trata-se especificamente do cálculo da variação do nível ou da taxa de variação percentual (GONÇALVES; CAMPOS; CARVALHO, 2010).
As tendências dos indicadores objetivos podem não corresponder às tendências dos indicadores subjetivos. Ocorrendo esta situação, Brasil (2013) ressalta que “embora, uma instituição possa atingir todos os seus padrões de atendimento, seus serviços podem ser mal avaliados por um grande contingente de públicos alvos”. Caso isso ocorra, Brasil (2013) revela que “o que pode estar ocorrendo é que a instituição pode ter definido como critério de qualidade de sua prestação de serviço metas que são menos relevantes para os públicos alvos do que outras dimensões do serviço que não estão sendo consideradas”.
Além da avaliação objetiva dos indicadores, pesquisa deverá ser composta pela pesquisa e análise das percepções de mudanças dos clientes da gestão de contratos, com o objetivo de comparar os resultados objetivos e subjetivos, analisando convergências e aprofundando nas divergências.
Brasil (2013) ressalta a importância em diferenciar os chamados “Padrões de qualidade do serviço público” e as pesquisas de satisfação, indicadores objetivos e subjetivos do serviço público. Brasil (2013) esclarece que não há superioridade entre nenhum dos dois - “padrões de qualidade” e pesquisa de satisfação. Os padrões de qualidade informam aos públicos alvos o modo com que a instituição se propõe a prestar seus serviços e a pesquisa de satisfação respondendo à instituição como os públicos alvos avaliam seus serviços, se suas expectativas e necessidades estão sendo atendidas, e ainda, como os públicos alvos avaliam os próprios padrões de qualidade.
públicos alvos, contudo, podem não concordar com os padrões estabelecidos, ou seja, poderiam considerar que os prazos não fossem relevantes, mas, que outra característica da prestação de serviço fosse objeto de um padrão de qualidade: “os servidores devem atender com cortesia e educação”. O autor revela ainda que essa pesquisa subjetiva de satisfação possibilite a exploração do que os públicos alvos consideram relevante e como avaliam a qualidade do serviço prestado.
Os resultados desta pesquisa serão confrontados com a citação de Pinochet et al. (2010) de que “a Tecnologia de Informação (TI) é elemento propulsor de mudanças nas organizações, que a utilizam com o intuito de alcançar maior produtividade, desempenho e alcançar melhores resultados”. Além de medir os resultados, o desempenho, a pesquisa tem como objetivo identificar possíveis mudanças ocorridas com a implementação da ferramenta de Tecnologia da informação.
Conforme Roche (2002), uma linha do tempo, ou perfil histórico, usada durante uma avaliação de impacto, pode ajudar a captar grandes mudanças. Pode também estimular as discussões a respeito de como essas mudanças ocorreram e que efeitos tiveram.
2.3.2.1.1. Indicador de Desempenho
Conforme Paladini (2002), indicador de desempenho refere-se ao processo produtivo. Segundo o autor, por atuar nas ações de operação básica de produção de serviços, procurando otimizar as operações individualmente como o gerenciamento integrado delas, esses indicadores investem na eficiência das operações em si, ou seja, na produtividade.
Os indicadores de desempenho avaliam o desempenho do processo, incluindo-se aí todos os seus elementos, entre eles, o elemento humano. São indicadores que medem a eficiência. Referem-se ao processo, ao trabalho, ao esforço e não aos resultados (PALADINI, 2002; CARVALHO, 2010).
2.3.2.1.2. Construtos do desempenho da Gestão de Contratos
Araújo (2011) ressalta que as atividades de apoio são focalizadas na organização e não no cliente, e têm como responsabilidade viabilizar a estrutura necessária para que os processos essenciais funcionem, mas que não se pode esquecer que tais processos influenciam o resultado e, por isso, precisam ser considerados também. O autor considera que para o cliente pouco importa onde foi o problema, se de um aspecto diretamente relacionado ao resultado ou não.
Diversas pesquisas buscam analisar as atividades primárias, a avaliação do cliente externo, mas Kaplan e Norton (2004) revelam a importância dessas atividades que são desenvolvidas no interior da organização. Para os autores, “o desempenho dos processos internos é um indicador de tendência de melhorias que terão impacto junto aos clientes e nos resultados fins da organização”.
As Seções de 2.4.1.1.1. e 2.4.1.1.7. são referente aos construtos propostos para analisar o desempenho da gestão de contratos.
2.3.2.1.2.1. Formalização do Contrato
Existem diversos objetos que representam uma necessidade a ser suprida na Administração Pública. Dependendo do objeto a ser contratado e a forma de como o serviço será prestado, nem sempre o termo de contrato é utilizado, passando a utilizar outros instrumentos equivalentes.
Em geral, os contratos de serviços continuados são firmados através de termo de contrato. Conforme Di Pietro (2011), o contrato formaliza-se por meio de “termo de contrato”, “carta contrato”, “nota de empenho de despesa”, “autorização de compra” ou “ordem de execução de serviço”. Ainda segundo a autora, o Termo de Contrato é obrigatório no caso de concorrência e de tomada de preços, bem como nas dispensas e inexigibilidades nos limites dessas duas modalidades de licitação, sendo dispensável, no entanto, a critério da Administração e independente de seu valor, nos casos de compras, com entrega imediata e integral dos bens adquiridos, dos quais não resultem obrigações futuras, inclusive assistência técnica.
cada empenho será extraído um documento denominado “nota de empenho” que indicará o nome do credor, a representação e a importância da despesa, bem como a dedução desta do saldo da “dotação própria” (DI PIETRO, 2011, p.267).
Os contratos de serviços não exigem, para sua celebração, autorização legislativa, mas, em tese, exigem licitação e, uma vez celebrados, publicação (GASPARINI, 1995, p.415). Para mensuração do tempo gasto na etapa de formalização dos contratos, optou-se pela utilização a data em que o processo de (licitação) aquisição do material ou serviço foi concluído até a data da assinatura do instrumento contratual.
2.3.2.1.2.2. Emissão da Nota de Empenho
A emissão de empenho deverá ocorrer sempre antes do início do contrato ou término de sua vigência, nos casos de aditivo, sob pena de ilegalidade do ato, conforme a Lei Federal nº 4.320 de 1964, que dispõe em seu artigo 60: “é vedada a realização de despesa sem prévio empenho”.
As organizações públicas deverão emitir o documento denominado nota de empenho, na mesma data ou em data anterior ao instrumento contratual ou termo aditivo ao contrato. Os termos aditivos serão abordados na seção 2.4.1.1.4.
2.3.2.1.2.3. Publicação dos extratos de contratos e termos aditivos
Legalmente, existe a necessidade de publicação de extrato de contrato ou termo aditivo na imprensa oficial, com ônus financeiro para a Administração Pública, nesse caso, o instrumento contratual ou termos aditivos, apenas começarão a produzir efeitos quando publicados na imprensa oficial. Esta obrigação está disposta na Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993:
A publicação resumida do instrumento de contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus (BRASIL, 1993).
estas publicações produzem os efeitos jurídicos indispensáveis e condicionantes a sua eficácia.
Nas publicações de extratos, estas etapas ocorrem antes ou depois da assinatura dos termos de contrato ou aditivo, para atender a publicidade e transparência dos atos da Administração Pública. A Lei Federal nº 8.666 de 1993, regula apenas os prazos de publicação de extratos após a assinatura do termo de contrato ou de aditivo.
2.3.2.1.2.4. Termo Aditivo
O Tesouro Nacional (BRASIL, 2013b) conceitua o Termo Aditivo como sendo um “instrumento elaborado com a finalidade de alterar itens de contratos, convênios ou acordos firmados pela administração pública”. Podem ocorrer alterações de prazos, valores, quantidade do objeto, entre outras mudanças que podem ser obtidas através de aditivo contratual.
Uma característica dos contratos de serviços continuados é de que a necessidade de contratação deva estender-se por mais de um exercício financeiro e continuamente, este tipo de contrato faculta ao gestor público a possibilidade de prorrogações contratuais para atender a necessidade da Administração. Durante a execução, o contrato administrativo poderá ter os quantitativos do objeto de valor e/ou de prazos alterados. Os contratos regidos pela Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, poderão ser alterados, com as devidas justificativas, nos seguintes casos:
I - unilateralmente pela Administração:
a) quando houver modificação do projeto ou das especificações, para melhor adequação técnica aos seus objetivos;
b) quando necessária a modificação do valor contratual em decorrência de acréscimo ou diminuição quantitativa de seu objeto, nos limites permitidos por esta Lei;
II - por acordo das partes:
sem a correspondente contraprestação de fornecimento de bens ou execução
de obra ou serviço;
d) para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual (BRASIL, 1993).
O inciso II do Artigo 57, da Lei federal nº 8.666 de 1993, estipula o prazo máximo para renovação de contratos:
A prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses (BRASIL, 1993).
Existindo a prorrogação contratual, gera direito ao Contratante a possibilidade de repactuar os preços firmados no início da contratação. Será admitida a repactuação dos preços dos serviços continuados contratados com prazo de vigência igual ou superior a doze meses, desde que seja observado o interregno mínimo de um ano (BRASIL, 2008). A repactuação irá garantir a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do objeto do contrato. O monitoramento das repactuações possibilitará uma ampla informação para o planejamento financeiro dos contratos administrativos. A Instrução Normativa do Ministério do Planejamento nº 02, de 30 de abril de 2008 define o termo repactuação como sendo:
O processo de negociação para a revisão contratual de forma a garantir a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato em face da variação dos custos contratuais dos serviços continuados, devendo estar previsto no instrumento convocatório com data vinculada à apresentação das propostas ou do acordo ou convenção coletiva ao qual o orçamento esteja vinculado, no caso da primeira repactuação, ou da última repactuação, no caso de repactuação sucessiva (BRASIL, 2008).
Tanto o reajuste por índices financeiros, quanto o reajustamento por repactuação, deverão estar previstos no instrumento contratual. Ambos os casos possuem prazos para obter ou perder o direito pela solicitação, como também o prazo trará impacto quanto aos efeitos financeiros. A importância dos prazos para as repactuações são evidenciadas pela Instrução Normativa do Ministério do Planejamento nº 02, de 30 de abril de 2008:
