FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS
CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA
MESTRADO EXECUTIVO EM GESTÃO INTERNACIONAL
UM ESTUDO DO EMPREGO DO MODELO DA CONGRUÊNCIA DE
NADLER-TUSHMAN NA TRANSFORMAÇÃO ORGANIZACIONAL
DO OGMO-RJ
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
APRESENTADO POR: LUCIANO FABRICIO RIQUET FILHO
PROFESSOR ORIENTADOR ACADÊMICO: PAULO ROBERTO MOTTA
Agradecimentos
Ao meu Orientador, Professor Paulo Roberto Motta, pela forma segura e
clara com que me guiou ao longo de todo este trabalho;
Ao Coordenador do Master in International Management (MIM), Professor
Yann Duzert, pela sua atuação firme na condução deste prestigiado curso e
pela forma amiga com que sempre tratou os alunos;
Aos professores e palestrantes que transmitiram seus conhecimentos e
proporcionaram significativa contribuição para a consecução deste
trabalho;
A todos os funcionários da Administração da Fundação Getúlio Vargas que
não mediram esforços para atender as necessidades dos alunos do MIM;
Às minhas filhas, Joana e Luciana que jamais deixaram de me incentivar;
À minha mãe, Eliana Pimentel Riquet, pela exaustiva revisão desta
Dissertação e pelos conselhos e sugestões apresentadas para seu
aprimoramento;
Finalmente, à minha esposa Carla, que me incentivou a me inscrever neste
programa e pela paciência com que suportou os muitos fins de semana em
RESUMO
RIQUET FILHO, Luciano Fabrício. UM ESTUDO DO EMPREGO DO
MODELO
DA
CONGRUÊNCIA
DE
NADLER-TUSHMAN
NA
TRANSFORMAÇÃO ORGANIZACIONAL DO OGMO-RJ. 2008. 79 p.
Dissertação Mestrado em Gestão Internacional, FGV, Rio de Janeiro.
A eficiência dos portos e o desenvolvimento econômico do país estão intimamente relacionados. O aumento da eficiência se traduz na redução de custos e na melhoria do nível dos serviços portuários e, com isso, a economia, como um todo, se fortalece. Muito se fala sobre a infra-estrutura portuária, suas possibilidades e limitações. Com o processo de globalização, os portos de todos os países passam por profundas reformas, a fim de compatibilizá-los com a nova ordem política e econômica.
No Brasil, com a aprovação da Lei n 8.630, a chamada Lei de Modernização dos Portos, estabelece-se um novo marco regulatório para o setor portuário que até então era regulamentado por um conjunto de regras jurídicas datado dos anos 30.
O Órgão Gestor de Mão-de-Obra (OGMO) criado pela citada lei tem como tarefa administrar a força de trabalho avulsa, mas seu desempenho é considerado insatisfatório. Promover uma mudança organizacional se impõe e, para isso, faz-se mister fazer uso de um modelo integrado para diagnosticar e promover a transformação organizacional.
O objetivo deste trabalho é verificar o emprego do modelo da Congruência de Nadler-Tushman, como ferramenta para o diagnóstico e gerenciamento da transformação organizacional que se fizer necessária.
As referências bibliográficas fornecem a base teórica que orientam a argumentação utilizada na seleção do modelo em questão. A análise das respostas dos questionários encaminhados aos operadores portuários e empregados do OGMO-RJ, e os dados coligidos a partir das observações assistemáticas conduzidas pelo autor são a base do diagnóstico organizacional.
O modelo de Nadler-Tushman se adéqua perfeitamente a realizar o que qualquer modelo se propõe: simplificar e representar a realidade.
Abstract
RIQUET FILHO, Luciano Fabrício. UM ESTUDO DO EMPREGO DO
MODELO
DA
CONGRUÊNCIA
DE
NADLER-TUSHMAN
NA
TRANSFORMAÇÃO ORGANIZACIONAL DO OGMO-RJ. 2008. 77p.
Dissertação Mestrado em Gestão Internacional, FGV, Rio de Janeiro.
Port efficiency and a country’s economic development are closely related. As
efficiency increases and port services improve costs are reduced and country’s
economy gets stronger. Port infrastructure is amply discussed and globalization
brings sound reforms in ports worldwide.
In Brazil, government enacted a new law, Act nº 8.630\1993, known as “Port
Modernization Bill” that brought a new regulatory standard to the port sector
that was regulated by a port legislation from the 1930’s.
The law introduced a non-profit body called OGMO whose main task is the
supply of casual port workers. OGMOs’ performances are considered
unsatisfactory. To better off performance it is necessary to carry out an
organizational change and in order to achieve this goal the use of an integrated
organizational model is recommended to make an organization diagnosis and to
promote the organizational transformation.
The study has the purpose to verify the application of the Nadler-Tushman
Congruence Model as a tool to make the organization’s diagnosis and to help
bring about the organizational transformation.
Literature review provides the theory that supports the choice of the
Congruence Model. The answers collected by the questionnaires sent to port
operators and OGMO’s employees besides the observations carried out by the
author lead to the organization’s diagnosis.
Sumário
Lista de figuras ...p.vi
INTRODUÇÃO... p. 1 1 REFERENCIAL TEÓRICO... p. 4 1.1 AS ORGANIZAÇÕES COMO MÁQUINAS ... p. 5 1.2 AS ORGANIZAÇÕES COMO ORGANISMOS ... p. 6 1.3 MUDANÇA ORGANIZACIONAL ... p. 7 1.4 MODELOS DE DIAGNÓSTICO DE DESEMPENHO E DESENVOLVIMENTO ORGANIZACIONAL ... p. 9
1.4.1 O MODELO DAS SEIS COMPONENTES DE WEISBORD ... p. 10 1.4.2 O MODELO DA CONGRUÊNCIA DE NADLER-TUSHMAN... p. 12 1.4.3 O MODELO TÉCNICO, POLÍTICO E CULTURAL (TPC) DE TICHY... p. 12 1.4.4 O MODELO DE BURKE-LITWIN... p. 14 1.5 A COMPARAÇÃO ENTRE MODELOS... p. 15 1.6 O MODELO DE DIAGNÓSTICO ... p. 16 1.7 O PROCESSO DE RESOLUÇÃO DE PROBLEMAS ... p. 17 2 METODOLOGIA... p. 21 3. O SISTEMA PORTUÁRIO – BREVE HISTÓRICO E EVOLUÇÃO ... p. 22 3.1 DOS PRIMÓRDIOS AO INÍCIO DOS ANOS 1990 ... p. 22 3.2 A “LEI DOS PORTOS” E A REFORMULAÇÃO DO SISTEMA PORTUÁRIO BRASILEIRO... p. 33 4 O PROCESSO DE DIAGNOSE ... p. 38
4.1 IDENTIFICANDO AS LACUNAS DE DESEMPENHO E AS LACUNAS DE OPORTUNIDADE... p. 38 4.2 DESCREVENDO AS TAREFAS CRÍTICAS E OS PROCESSOS DE TRABALHO
4.3.2 OS RECURSOS HUMANOS E AS TAREFAS CRÍTICAS... p. 49 4.3.3 A CULTURA E AS TAREFAS CRÍTICAS... p. 51 4.4 DESENVOLVENDO SOLUÇÕES E ADOTANDO AÇÕES CORRETIVAS... p. 53 4.4.1 AÇÕES PARA CUMPRIR AS TAREFAS CRÍTICAS ... p. 56 4.4.2 AÇÕES PARA CORRIGIR AS LACUNAS DE DESEMPENHO ... p. 59 CONCLUSÃO... p. 64 BIBLIOGRAFIA ... p. 66
Lista de figuras
INTRODUÇÃO
A eficiência dos portos e o desenvolvimento econômico do país estão intimamente relacionados. O aumento da eficiência se traduz na redução de custos e na melhoria do nível dos serviços portuários e, com isso, a economia, como um todo, se fortalece. Muito se fala sobre a infra-estrutura portuária, suas possibilidades e limitações. O sistema portuário brasileiro é dissecado, desde os seus primórdios, quando instalações rudimentares eram utilizadas para a realização do comércio de madeira, ouro e outras riquezas naturais existentes no país, até os grandes complexos portuários e terminais especializados, que hoje se encontram espalhados pela costa brasileira. Com o processo de globalização, os portos de todos os países passam por profundas reformas, a fim de compatibilizá-los com a nova ordem política e econômica.
No Brasil, com a aprovação da Lei n 8.630, a chamada Lei de Modernização dos Portos, estabelece-se um novo marco regulatório para o setor portuário que até então era regulamentado por um conjunto de regras jurídicas datado dos anos 30. No momento, estabelece-se intenso debate sobre a necessidade de reforma portuária no Brasil, tópico decisivo para se retomar o crescimento econômico do país e dar-lhe sustentabilidade. Melhorar o escoamento da produção agrícola e industrial por intermédio do incremento das exportações e do aprimoramento das chamadas operações portuárias é fundamental para a colocação dos produtos em condições favoráveis em qualquer mercado. Se por um lado, vários óbices tais como falta de dragagem, a deficiência de vias de acesso ao porto por outros modais de transporte (rodoviário e ferroviário), os problemas administrativos e gerenciais, tudo isto conduz a amplos debates que os identificam como prejudiciais ao eficiente uso dos portos; contudo, por outro lado, pouco ou nada é registrado em relação à mão de obra que milita nos portos. Sintomaticamente, o governo cria em 2004 um plano emergencial de investimentos denominada Agenda Portos para a melhoria da estrutura portuária de 11 dos principais portos do país. Ao todo, estão programados 64 projetos e obras na área de infra-estrutura, nada em relação à mão de obra, ao chamado Trabalhador Portuário Avulso, doravante denominado pela sigla TPA.
Com o advento da Lei n 8.630/93, é criado um importante organismo voltado para administração efetiva da mão-de-obra avulsa – o Órgão Gestor de Mão de Obra, OGMO. A escalação dos TPA para a realização das diversas tarefas, que até então era controlada pelos sindicatos de avulsos, é assumido pelos OGMOs.
Muitas são as atribuições do OGMO, definidas nos dispositivos legais, normas internacionais acatadas pelo Brasil (Convenção da OIT) e normas regulamentadoras do Ministério do Trabalho. De maneira geral, o desempenho dos OGMOs é considerado insatisfatório. Se esta avaliação fundamenta-se nos fatos, a organização precisa mudar. A iniciativa para conduzir uma mudança organizacional parte do reconhecimento e da compreensão dos problemas e oportunidades do presente, da determinação da relação destes com eventos passados e da subseqüente aplicação dessa experiência e aprendizado para lidar com o futuro.
Este é o desafio que se apresenta: mover-se de uma situação para a qual circunstâncias conjunturais direcionaram, para outra que se deseja, de forma pró-ativa, ajudar a produzir.
Para isso, inicialmente, identificam-se as mudanças ambientais ocorridas; em seguida, define-se o tipo de mudança requerida (revolucionária ou evolucionária) e os níveis de mudança; finalmente, canalizam-se os esforços voltados para a mudança organizacional. Subseqüentemente, foca-se no “O QUE” mudar (“rumo” da mudança) e no “COMO” (ações a serem desenvolvidas) implementar a mudança. Neste ponto é que a seleção de um modelo integrado para melhor diagnosticar uma organização e gerenciar sua transformação avulta de importância. Diz-se modelo integrado porque mesclam conteúdo (o que) com o processo (como) de maneira tal que a mudança organizacional passa a ser abordada a partir de uma perspectiva mais prática.
Este trabalho tem como propósito investigar o uso do modelo da Congruência desenvolvido por Nadler-Tushman no diagnóstico do Órgão Gestor de Mão-de-Obra do Rio de Janeiro, aqui selecionado como unidade de análise, e na orientação de linhas de ação passíveis de serem adotadas para solucionar os problemas identificados.
populares, utilizados como ferramenta de diagnóstico de desempenho e de desenvolvimento organizacional, são apresentados e comparados. Definido o modelo da Congruência de Nadler-Tushman como modelo de análise e de diagnose, é feita uma breve descrição do processo de resolução de problemas organizacionais e apresentada a seqüência lógica proposta por Tushman e O’Reilly para emprego do modelo.
No capítulo 2, descreve-se a metodologia empregada no desenvolvimento do trabalho. No capítulo 3 procede-se à descrição do sistema portuário brasileiro para que o leitor possa contextualizar o ambiente em que a mão-se-obra avulsa desenvolve suas atividades.
O capítulo 4 traz em seu bojo a aplicação propriamente dita do modelo da congruência, em conformidade com a seqüência proposta por Tushman e O’Reilly, para se efetuar o diagnóstico organizacional e propor linhas de ação para a resolução de problemas. No que tange ao desenvolvimento de soluções, é definida a abordagem para se promover a mudança organizacional, relacionadas as ações que se pretende executar e definido um modelo de implementação adequado à consecução dos objetivos colimados.
1 REFERENCIAL TEÓRICO
Para se falar de mudança organizacional é necessário que haja um entendimento sobre o que é uma organização e como ela funciona. Isto feito, é possível desenvolver-se toda uma teoria voltada para o tema das organizações, que aborde, inclusive, a mudança organizacional.
Serão apresentadas algumas definições possíveis de organizações partindo-se desse pressuposto. Organizações podem ser consideradas simples mecanismos criados para realizar trabalhos que um indivíduo, isoladamente, não pode realizar. Alternativamente, pode-se pensar em organizações como sendo estruturas criadas com o intuito de atender necessidades e desígnios de diferentes “stakeholders” (Nadler et al, 1994). Organizações, se examinadas exclusivamente por uma dessas duas perspectivas, têm apenas parte de sua essência e do que se desenvolve no seu âmbito captadas por aqueles que as estudam. Passa-se a lidar com um modelo bastante restrito e, portanto, falho. É necessário, portanto, adotar um modelo que permita um entendimento mais completo do que é uma organização.
Um dos mais ardorosos defensores do uso de metáforas, para bem compreender organizações, é Gareth Morgan. Segundo Gareth Morgan (apud Cameron, Esther e Green, Mike, 2004, p. 86) o uso de metáforas dá a oportunidade de se estender o raciocínio e aprofundar o entendimento, permitindo vislumbrar as coisas sob óticas diversificadas e de atuar, consentaneamente, de novas maneiras. Ele identifica oito metáforas organizacionais, ou seja, oito maneiras distintas de considerar as organizações. São elas:
• Máquinas;
• Organismos;
• Cérebros;
• Culturas;
• Sistemas políticos;
• Prisões psíquicas;
• Fluxo e transformação.
A título de ilustração, abordaremos aqui apenas as duas primeiras metáforas para que se possa ter uma idéia das premissas que condicionam o processo de mudança. Escolheram-se, propositadamente, essas duas metáforas porque elas se encontram em extremos opostos de um “continuum” definido pela estabilidade-instabilidade que permeia o meio-ambiente (Hatch, 2006). Antes, porém, enfatiza-se o que o uso deste recurso proporciona: as metáforas são extremamente úteis para captar a maneira como as organizações funcionam e para se entender
as diferentes posturas, crenças e suposições que os responsáveis pelo planejamento e implementação de mudanças organizacionais assumem na condução de tais processos.
1.1 AS ORGANIZAÇÕES COMO MÁQUINAS
Se considerarmos essa metáfora aceitável, as mudanças organizacionais que porventura se fizerem necessárias serão condicionadas por certos princípios básicos tais como:
- cada empregado se reporta a um único chefe - divisão de trabalho;
- gestão por objetivos; - disciplina.
Mas essa metáfora tem limitações. Burns e Stalker perceberam que as organizações mecânicas não funcionam bem em ambientes instáveis e de grande volatilidade e certamente quaisquer tentativas de mudanças encontrarão forte resistência pela tendência, por parte dos empregados, em preservar o “status quo”.
1.2 AS ORGANIZAÇÕES COMO ORGANISMOS
De acordo com esta metáfora, organizações são equiparadas a seres vivos, que para sobreviverem às mudanças ambientais, têm que, sistemicamente, se adaptar. A organização tem que estar em harmonia com o ambiente que a cerca e, para isso, deve se modificar à medida que este se altera. Segundo esta metáfora, as organizações devem ser vistas como constituídas de partes ou sub-sistemas que se inter-relacionam, buscando um equilíbrio entre as demandas externas do meio-ambiente e as necessidades internas que derivam dos indivíduos ou grupos de indivíduos que as constituem.
Essa necessidade de interação com o ambiente externo, agente provocador de mudanças, evidencia o fato de que não existe uma única e melhor maneira de estabelecer a arquitetura de uma organização e de gerenciá-la. A par do fato de que os sub-sistemas que compõem a organização devem se relacionar de forma estreita, é possível concluir que o fluxo de informações é peça chave no sucesso da organização.
Segundo Cameron e Green (2004), as mudanças decorrerão de alterações no ambiente externo e todos os membros da organização, individualmente ou em grupo, deverão se conscientizar da necessidade de mudança para sobreviver. Esse processo de mudança, em resposta à mudança ambiental, pode ser projetado e elaborado segundo um plano.
Os dois exemplos de metáforas organizacionais acima expostos dão indícios de como os responsáveis pelo processo de mudança poderão orientar o seu trabalho. Suas crenças pessoais e os princípios segundo os quais uma organização deve ser estruturada orientarão a mudança organizacional.
1.3 MUDANÇA ORGANIZACIONAL
Antes de se selecionar uma metáfora adequada aos desígnios e necessidades de mudança, convém que se defina o entendimento acerca do que vem a ser mudança organizacional, quais são as suas diferentes formas, e porque elas ocorrem.
Pritchett (apud Szamosi, 2001, p.184), por exemplo considera que o termo mudança, quando usado no contexto dos negócios, pode ser considerado como um sinônimo de caos. Gleick (apud Burke e Litwin, 1992, p.523) concorda com essa opinião. Já Van de Ven e Poole definem mudança como “... uma observação empírica de uma diferença na qualidade do estado ao longo do tempo” (apud Szamosi, 2001, p.186).
Mudança organizacional, enfim, é uma alteração do estado do funcionamento de uma organização fomentada por fatores externos.
Mudanças podem ocorrer de várias formas. Na literatura depara-se com inúmeras expressões para qualificar mudança. Porras e Robertson (Burke, 2002) contrapõem mudança planejada à mudança não-planejada, e a “mudança de primeira ordem” em contraposição à “mudança de segunda ordem”. Enquanto a mudança planejada resulta de um processo deliberado e decisão consciente de buscar o aprimoramento, a mudança não-planejada deriva de uma reação da organização à uma alteração do ambiente externo não prevista. A “mudança de primeira ordem” – ou como chamam os japoneses Kaizen – é evolucionária enquanto a “mudança de segunda ordem”, é revolucionária, rompe paradigmas que influenciam a organização. Weick e Quinn (apud Burke, 2002, p.131) classificam as mudanças como episódicas (transformacional, descontínua e revolucionária) e contínuas (aprimoramento contínuo, transacional e evolucionário).
informais de mudança, para que haja maiores chances de sucesso e apresentam uma nomenclatura alternativa: mudança dirigida e mudança não-dirigida. A primeira decorre de um processo iniciado e conduzido de forma intencional e consciente, que sofre constante avaliação em relação aos objetivos estratégicos organizacionais. Segue um plano precisamente elaborado e, por conseguinte, considerado sob controle pelos responsáveis pela sua implementação. Uma mudança dirigida será monitorada por meio de “feedback”, seus resultados, obtidos pela mensuração de índices de desempenho serão contrastados em relação a metas desejadas e os rumos serão corrigidos consentaneamente.
Por outro lado, o segundo processo de mudança – mudança não-dirigida – se efetiva “nas sombras da organização”, de forma inconsciente. Muitas vezes ele reflete a verdadeira face da organização, ou seja, sua cultura e seus valores intrínsecos. Felkins e Chakiris identificam algumas práticas que se dão nesse nível de mudança.
Segundo Paulo Motta (2001) a mudança pode ser “vista como a aquisição de novos compromissos valorativos. A mudança surge aqui em decorrência de um novo sistema de valores ou crenças. Segundo este autor, como a organização não pode existir independentemente de seus membros, os objetivos organizacionais refletem os objetivos individuais. Nesse sentido, a mudança organizacional se materializará à medida que a maneira das pessoas pensarem e se posicionarem sobre uma questão se alterar.
Seja como for, mudanças não são simples nem fáceis de realizar. Os seres humanos tendem a amar a estabilidade, pois esta traz em seu bojo a segurança. Mudanças impõem pesado ônus porque são cercadas de incertezas e riscos e, portanto, são alvo de natural aversão.
Mas se mudanças são inevitáveis, se faz necessário o uso de um instrumento que nos auxilie na condução do processo de mudança. É nesse sentido que avulta de importância o desenvolvimento de uma teoria e do emprego de modelos adequados. São tantos os modelos presentes no “mercado”, avocando o atributo de unicidade e de abrangência, ou ainda, como sendo a alternativa definitiva de solução para um problema, que selecionar aquele que será seguido se torna tarefa das mais desafiadoras para o responsável pela gestão da organização. Importante é ter consciência de que modelos, por serem reproduções imperfeitas da realidade jamais serão sólidos o suficiente para expressá-la completamente. Com isso em mente, estamos aptos a ir ao âmago da questão, ou seja, entender o significado do modelo e julgar até que ponto ele é relevante para nos guiar no processo de mudança.
processo de mudança será abordado e quem, basicamente, estará à frente de tal processo. Com isso em mente, deve-se, em seguida, chegar à uma conclusão de quando uma mudança organizacional se justificará. Ora, uma mudança organizacional se justificará na medida em que o desempenho da organização em questão estiver aquém do esperado. Há necessidade, portanto, de identificar as causas do desempenho deficiente e propor as modificações que devem ser realizadas de modo a se atingir os objetivos estratégicos da organização. O caminho para se atingir tal fim passa pela modelagem do funcionamento da organização e o modelo a ser empregado deve, preferencialmente, guardar uma relação com a metáfora selecionada para representar a organização. Em resumo, há que se diagnosticar a organização para propor as mudanças julgadas necessárias. Identificar o problema e efetuar sua análise causal é matéria das mais difíceis. E mais uma vez depara-se com uma infinidade de modelos que apresentam prós e contras em relação à sua adoção.
1.4 MODELOS DE DIAGNÓSTICO DE DESEMPENHO E
DESENVOL-VIMENTO ORGANIZACIONAL
Modelos organizacionais são representações de uma organização. Na medida em que se observam os empregados de uma organização no desempenho de suas funções e as interações entre eles deve-se selecionar um modelo organizacional para mais rapidamente assimilar aquilo que está sendo observado. Mais uma vez, reitera-se o fato de que modelos, devido às suas imperfeições, restringem o apanhado do todo e, portanto, por mais que um analista se identifique e empregue um modelo de sua preferência ele não deve restringir a análise tão somente à visão parcial que o modelo propicia. Conclui-se, portanto, que o importante é usar o modelo selecionado da maneira mais eficiente e não se perder em infindáveis discussões acerca daquele que é o melhor modelo.
O que é em síntese um diagnóstico organizacional? Façamos uma analogia com um médico a quem se consulta para tratar da saúde. O processo de diagnóstico médico se inicia com uma série de exames determinados pelo médico, para investigar os sintomas que o cliente apresenta. Podemos dizer que é a fase de coleta de dados. Segue-se então a análise destes dados. Aqui, o diagnosticador procurará responder uma pergunta simples: “Qual o significado destes dados?”. A seguir as informações são sumarizadas, por meio de metodologia quantitativa das respostas, por exemplo, e os dados são dispostos em categorias de acordo com o modelo organizacional adotado.
- ajudar na categorização de dados;
- auxiliar o entendimento a respeito das organizações; - ajudar na interpretação de dados; e
- prover uma linguagem de mais fácil compreensão.
Serão descritos, a seguir, alguns dos modelos organizacionais mais utilizados no processo de diagnóstico. Antes, porém, relembra-se o fato de que o modelo organizacional deve guardar um certo relacionamento com a metáfora escolhida para entender a organização. Concorda-se com Burke, quando ele expressa: “qualquer organização humana é melhor compreendida como um sistema aberto. Um sistema é considerado aberto porque depende do ambiente onde está inserido e com ele interage continuamente”. A organização obtém os recursos fundamentais – na forma de matéria prima, recursos financeiros e trabalho - para sua sobrevivência do meio-ambiente, processa-os, transformando-os em produtos que retornam ao meio-ambiente. Por esta razão, faremos uma breve apresentação de modelos que se adeqüam à metáfora da organização vista como um organismo, um sistema aberto e a metáfora segundo a qual nos posicionaremos no decorrer deste trabalho.
1.4.1 MODELO DAS SEIS COMPONENTES DE WEISBORD
Figura 1
Weisbord estabeleceu questões-chave para elaborar um diagnóstico de cada um dos seis componentes. Clareza de objetivos (em que medida os membros da organização estão familiarizados com a missão e propósito da organização) e apoio às metas estabelecidas (os membros da organização apóiam ou não os propósitos da organização) são os dois mais importantes fatores em relação ao componente “Propósitos”. Para a “Estrutura”, a questão primária é se existe uma adequação entre estrutura interna e propósito. Com relação ao componente “Relacionamento” o autor identifica três categorias ou tipos mais importantes: entre indivíduos, entre unidades ou departamentos que realizam tarefas distintas e entre as pessoas e a natureza dos requisitos necessários para realizar suas funções. Para o componente “Recompensas” o essencial é diagnosticar as similaridades e distinções entre o que a organização oficialmente reconhece como merecedor de uma recompensa ou bonificação – o chamado pacote de incentivos – e o que os membros da organização percebem como sendo uma punição ou recompensa em resposta a seus atos. Já o componente “Mecanismos de Auxílio”, nada mais é do que o conjunto de processos (planejamento, orçamento, controle, sistemas de informação, etc) que toda organização conduz para sobreviver no ambiente de intensa competição
Relacionamentos: Como gerenciamos os conflitos entre as pessoas? Com tecnologias?
Mecanismos de Auxílio: Temos as tecnologias de coordenação adequadas?
Liderança: Alguém mantém os componentes em equilíbrio?
Propósitos: Qual é o nosso negócio?
Estrutura: Como dividimos o trabalho?
Para Weisbord, o componente “Liderança” ocupa uma posição central no esquema, porque ele considera que é a função primordial do líder observar a intensidade dos “bips” e mantê-los sob controle – em equilíbrio.
Burke (apud Ann Howard et al, 1994, p.63) considera o modelo dos seis componentes de Weisbord bastante satisfatório para fins de diagnósticos simples e rápidos, porém, quando uma análise mais elaborada se faz necessário, o modelo deixa a desejar.
1.4.2 O MODELO DA CONGRUÊNCIA DE NADLER-TUSHMAN
O modelo que Nadler e Tushman desenvolveram, aproximadamente na mesma época que Weisbord construía o seu de seis componentes, é mais aceitável quando há maior disponibilidade de tempo para conduzir o processo de diagnose e quando o cliente tem uma propensão para pensar e trabalhar de forma sistêmica (HOWARD et al, 1994). Similarmente, os autores partem das mesmas premissas de Weisbord e adotam a metáfora das organizações vistas como sistemas abertos (organismos), ou seja, são influenciadas pelo ambiente (“inputs”) e ao mesmo tempo ajudam a configurá-lo por meio de “outputs”, as saídas do sistema, conseqüências do processo de transformação (“throughput”) que ocorrem no âmago do sistema. Resumidamente, a organização é reduzida a uma entidade na qual entradas são transformadas em saídas. Suas dimensões – em número de quatro – são fáceis de assimilar e o conceito de congruência nos transmite a idéia de causalidade. Para exemplificar essa característica do modelo suponhamos que a estrutura organizacional não apresente uma harmonia ou congruência com a estratégia traçada. A conseqüência provável será que o desempenho da organização seja deficiente.
A crítica que Burke faz ao modelo reside no fato de que os autores não mostram, incisivamente, que variáveis são centrais no seu modelo. Burke e Litwin (1992, p.525) afirmam que o modelo tampouco mostra quando uma congruência ocorre, ou que níveis de congruência ou de incongruência produzem efeitos desejáveis ou indesejáveis.
1.4.3 O MODELO TÉCNICO, POLÍTICO E CULTURAL (TPC) DE
TICHY
poder e busca o equilíbrio entre essas fontes. E o aspecto cultural define a organização como um sistema de valores e símbolos os quais são absorvidos pelos membros da organização. Tichy sustenta que existem nove fatores que podem alavancar a mudança organizacional: 1) a interface externa ou ambiente externo à organização (Inputs);
2) a missão; 3) a estratégia ;
4) a gestão da missão organizacional e dos processos estratégicos; 5) tarefa;
6) a estrutura organizacional formal;
7) os processos organizacionais (comunicações, solução de problemas e tomada de decisão); 8) pessoal; e
9) a organização informal (Redes emergentes)
Figura 2
Tichy entende que a efetividade organizacional (o “output”) é uma função das características de cada um dos componentes do modelo, bem como uma função de como esses componentes se inter-relacionam e alinham.
O diferencial na abordagem de Tichy consiste na superposição dos três sistemas que compõem a organização – técnico, político e cultural – ao longo dos nove fatores de alavancagem. É exatamente nesse ponto que repousa a particularidade de seu modelo. Tichy reconhece que existem mudanças que são conduzidas a partir de um viés técnico, outras com
MISSÃO ESTRATÉGIA
TAREFAS
PESSOAL
REDES EMERGENTES ORGANIZAÇÃO
FORMAL
PROCESSOS ORGANIZACIONAIS INPUT/ HISTÓRICO/
RECURSOS
FORTE IMPACTO
base numa visão política e outras a partir de uma visão cultural. Ele sustenta que nenhuma mudança deve ser levada a efeito exclusivamente segundo uma ou duas destas visões. Todas as três visões devem ser consideradas no processo de mudança, alinhando-as e ajustando-as como necessário para que haja chance de sucesso. O diagnóstico organizacional verifica os três sistemas e os nove fatores de alavancagem de mudança em cada um deles. Daí resulta a matriz (Figura 3) cujo formato apresenta de forma sumária o que ele denomina “A análise de alinhamentos”.
Missão / Estratégia
Tarefas Organização Formal
Pessoal Processos Organizacionais
Redes Emergentes
Alinhamento Infra-sistema Sistema
Técnico Sistema Político Sistema Cultural Total de Mu-dança Orga-nizacional do Compo-nente
Matriz TPC de Tichy
Figura 3
1.4.4 O MODELO DE BURKE-LITWIN
Este modelo deriva, originalmente, dos trabalhos desenvolvidos por Litwin e seus associados – Stringer e Tagiuri – e foi sofrendo sucessivos aprimoramentos por meio de estudos desenvolvidos por Warner e Burke (Burke, 1992, p.527).
Figura 4
O diagrama acima mostra como é complexo o modelo de Burke-Litwin, refletindo de forma insofismável a complexidade de uma organização. As setas bi-direcionais mostram de forma clara o princípio dos sistemas abertos: a mudança em um fator impacta os demais e fica patente ser este um modelo causal
Burke e Litwin consideram que o ambiente externo é o fator que mais significativamente impacta a organização e influencia uma mudança organizacional e a disposição do diagrama transmite exatamente essa convicção dos autores (Howard, 1994).
Em resumo, o modelo enfatiza as variáveis a serem consideradas na predição e explicação do comportamento individual e organizacional, as interações entre elas e a influência delas sobre a mudança
1.5 A COMPARAÇÃO ENTRE MODELOS
Os modelos dos seis componentes de Weisbord, da Congruência de Nadler-Tushman e o TPC de Tichy podem ser considerados genéricos; todos levam em consideração o ambiente externo (“input”), a orientação – inserida nos tópicos “propósito”, “missão” e “estratégia” – , a estrutura – organização formal -, pessoal – relacionamentos - e o desempenho (“output”). Tanto o modelo TPC de Tichy quanto o modelo da congruência incluem como “input”
Ambiente Externo
Missão e Estratégia
Liderança
Cultura Organizacional
Estrutura
Práticas de Gestão
Políticas & Procedimentos
Clima da Unidade de Trabalho
Requisitos das Tarefas e Habilidades Individuais
Motivação
Valores e Necessidades Individuais
recursos e o histórico, as tarefas e a organização informal. O modelo de Tichy tem a peculiaridade de levar em consideração aspectos técnicos, culturais e políticos. O de Weisbord é o único a mencionar liderança e recompensas.
Com relação aos modelos dos seis componentes de Weisbord e da congruência de Nadler e Tushman, Burke considera que a abordagem de dimensões críticas tais como ambiente externo, desempenho e cultura organizacional não é feita com profundidade suficiente (Burke e Litwin, 1992, p. 526).
O modelo de Burke-Litwin procura eliminar essa dita ineficiência. Tanto o clima quanto a cultura organizacionais têm suas interações com as demais variáveis organizacionais analisadas. Os autores procuram distinguir o conjunto de variáveis que influenciam e são influenciadas pelo clima organizacional do conjunto de variáveis que é influenciado pela cultura. Mas assim como outros modelos, o de Burke-Litwin também tem suas limitações. Segundo Ann Howard et al, o modelo não leva em consideração aspectos técnicos.
O que se espera de um modelo? Que ele nos ajude a organizar dados em categorias úteis e que se possam identificar com mais facilidade e rapidez as áreas organizacionais que requeiram mais atenção.
Ann Howard et al recomenda que a escolha do modelo seja feita de acordo com três critérios:
- a pessoa que o utiliza deve se sentir confortável com o mesmo à medida que trabalha com os membros da organização;
- ele deve ser suficientemente completo para abranger o maior número de aspectos da organização;
- deve ser suficientemente abrangente para capturar dados sobre a organização sem que haja perda de informações relevantes.
Em síntese, o que importa na seleção de um determinado modelo de análise organizacional é que ele permita uma visão a mais abrangente e holística possível de uma organização. Afinal, o propósito de um modelo é tão somente nos ajudar a entender o mundo real.
1.6 O MODELO DE DIAGNÓSTICO
Este trabalho será conduzido com fundamento na organização vista como organismo, um sistema aberto, porque esta metáfora coloca uma ênfase especial no relacionamento da organização com o ambiente que a cerca e, também, com base no fato de que a organização guarda certa similaridade com o ser vivo no que tange à busca pela sobrevivência. Não se olvide o fato de que existem limitações no uso desta metáfora. Gareth Morgan aponta como primeira limitação o fato de que organismos são concretos ao passo que organização é um construto social. Uma segunda limitação é que organismos têm partes com elevado grau de interdependência e organizações não necessariamente apresentam essa característica. Já o diagnóstico organizacional para identificar as causas dos problemas será efetuado de acordo com o modelo de Nadler e Tushman. Trata-se apenas de uma escolha dentro de tantas possíveis. Basicamente o que norteou a escolha deste modelo foi a relativa disponibilidade de tempo para se conduzir a análise, o fato deste autor estar familiarizado com a abordagem sistêmica para a condução de análise, de o modelo ser relativamente simples, porém abrangente ao abordar tanto aspectos formais quanto informais, tarefas e estruturas e levar em consideração o ambiente externo, recursos e história, que tanto condicionam a vida da organização. Vale ainda ressaltar que o modelo propicia uma visão holística da organização pelo fato de abranger aspectos tão diversos como pessoal, estrutural, políticos e símbolicos (cultura).
Tushman e O’Reilly orientam os responsáveis pela gestão de qualquer organização a identificar os problemas organizacionais sugerindo, inicialmente, que estejam integralmente familiarizados com a estratégia, objetivos e a visão de sua organização. Essa é a base para se obter uma real avaliação do desempenho de qualquer organização. O segundo passo consiste em avaliar os recursos humanos, financeiros e tecnológicos disponíveis para sua organização e identificar pontos de força e as limitações. Finalmente, conhecer o histórico da organização, desde a sua fundação, passando pelos momentos de crise durante sua evolução, ajudam a formar o contexto em que a organização está inserida.
A estratégia, objetivos e a visão indicam qual o desempenho esperado. Confrontando-o com o desempenho efetivo, é possível identificar as lacunas entre um e outro e determinar as mudanças que se fazem necessárias para corrigir o rumo.
1.7 O PROCESSO DE RESOLUÇÃO DE PROBLEMAS
Nadler e Walton (Howard et al, 2002) colocam de maneira bastante singela a forma pela qual o responsável pelo processo de diagnóstico deve se orientar para realizar sua tarefa. Ele tem que entender todas as entradas de que o sistema se utiliza para funcionar, as saídas que deve produzir e como operam os componentes ou sub-sistemas do processo de transformação e como estes interagem entre si.
Como se pode depreender da figura abaixo, as entradas podem ser englobadas em quatro tipos principais:
a. Ambientais, que incluem desde indivíduos até outras organizações, passando por grupos de influência;
b. Recursos – humanos, tecnológicos, financeiros e informacionais – tangíveis ou não; c. A história da organização, cujo estudo nos permite entender o comportamento
presente, que se assenta em eventos passados; e
d. A estratégia organizacional que se traduz no conjunto de decisões relativas ao uso, pela organização, dos recursos disponíveis, em face às demandas a ela impostas, bem como às restrições e oportunidades que se lhe apresentam.
A saída do sistema nos transmite uma imagem de desempenho e eficiência da organização. Evidencia-se o fato de que devem existir medidas de aferição de desempenho para que se verifique:
1. se as metas propostas serão atingidas; e
2. se está havendo otimização no uso dos recursos disponíveis.
Finalmente, há que se entender como transcorre, dentro do sistema, o processo que transforma as entradas em saídas. O fundamental é estruturar as informações e, para isso, recorre-se ao Modelo da Congruência de Nadler e Tushman que permite visualizar as interdependências entre os sub-sistemas e dá ênfase no processo de transformação (Howard et al, 2002).
O modelo compreende quatro sub-sistemas, ou dimensões, a saber: tarefas críticas (ou trabalho), organização formal, recursos humanos (ou pessoal) e a organização informal (ou arranjos implícitos que exercem forte influência no comportamento).
Figura 5
Tushman e O’Reilly estabelecem cinco passos para empregar o modelo e efetuar uma análise da congruência.
PASSO 1: Identificar lacunas de desempenho da organização ou lacunas de oportunidade.
Esta etapa é o princípio do procedimento de diagnose. Aqui o gestor identifica os problemas que de uma maneira ou de outra estão sob controle da organização. Ao fim desta etapa o líder do processo de mudança terá em mãos uma lista de problemas e, juntamente com sua equipe, procurará definir aqueles que sejam mais críticos e merecedores, portanto, de maior atenção.
PASSO 2: Descrever as tarefas críticas e os processos de trabalho
Esta etapa está intimamente relacionada com a visão da organização e com a estratégia por ela praticada
TAREFAS CRÍTICAS
ORGANIZAÇÃO FORMAL RECURSOS HUMANOS
(PESSOAL)
CULTURA AMBIENTE / RECURSOS / HISTÓRIA
E
S
T
R
A
T
É
G
IA
PASSO 3: Verificar a Congruência Organizacional
O diagnosticador aqui identifica a congruência entre a arquitetura organizacional formal (sua estrutura e sub-sistemas), os recursos humanos e a cultura (a organização informal) e as tarefas críticas e processo de trabalho
PASSO 4: Desenvolvimento de soluções e adoção de linhas de ação
Aqui, as propostas de solução e as linhas de ação a serem selecionadas dependerão do número de inconsistências que forem diagnosticadas. O diagnóstico pode sugerir tanto um processo de mudança incremental, ou no caso de uma falta de congruência sistêmica, uma abordagem mais radical, uma mudança transformacional ou revolucionária.
PASSO 5: Observar a resposta e aprender a partir das conseqüências
2 METODOLOGIA
O diagnóstico organizacional será precedido de um histórico do sistema portuário brasileiro que abrangerá sua evolução ao longo do tempo, desde as instalações rudimentares instauradas logo após o descobrimento do Brasil, até os grandes complexos portuários que hoje distribuem-se pela costa brasileira, e aspectos relacionados à mão-de-obra avulsa no processo das operações portuárias. Avulta de importância neste histórico, a reestruturação dos portos ocorrida com o advento da chamada “Lei de Modernização dos Portos” (Lei nº 8.630/93) que dentre vários aspectos criou o Órgão Gestor de Mão de Obra (OGMO). Essa parte é fundamental para contextualizar o ambiente em que o OGMO está inserido e permitir ao leitor um entendimento acerca da complexidade que envolve o ambiente portuário no Brasil. Como este trabalho tem objeto de análise o OGMO dos portos do Rio de Janeiro (à exceção do porto de Angra dos Reis que tem OGMO próprio)
A seguir, será identificada a estratégia de atuação do órgão gestor e comentadas as possíveis causas de sua adoção.
A partir deste ponto, adere-se ao processo de solução de problemas organizacionais conforme proposto por Nadler e O’Reilly. O primeiro passo – IDENTIFICAÇÃO DAS LACUNAS DE DESEMPENHO – é conduzida a partir de dois questionários compostos por perguntas fechadas. O primeiro questionário encaminhado a 19 representantes das dez empresas operadoras portuárias tem como objetivo captar a imagem que o cliente principal, ou seja, a empresa que requisita e emprega a mão de obra, faz do OGMO e identificar aspectos positivos e negativos que se constituem oportunidades e deficiências.
O segundo questionário encaminhado a 11 funcionários a nível de gerência e encarregado de setor tem como propósito identificar a percepção do funcionário com relação ao desempenho de seu setor em particular e do OGMO em geral, bem como identificar os óbices que dificultam a realização de suas tarefas.
A par da pesquisa conduzida por meio dos questionários supracitados, este autor, na qualidade de Gerente Operacional do OGMO conduziu uma série de observações assistemáticas para identificar falhas de desempenho.
3 O SISTEMA PORTUÁRIO – BREVE HISTÓRICO E EVOLUÇÃO
Esta seção, para melhor entendimento, será dividida em duas partes. A primeira aborda os primórdios da formação e do desenvolvimento do sistema portuário brasileiro e se estende até o início da década de 1990. A segunda tem seu início marcado pela Lei nº 8.630/93 que traz em seu bojo uma profunda reformulação do setor portuário brasileiro com vistas à adequá-lo à chamada era da globalização.3.1 DOS PRIMÓRDIOS AO INÍCIO DOS ANOS 1990
O registro das atividades dos portos brasileiros tem início com a descoberta do Brasil em 1500. No período colonial, os portos eram as portas de saída de matéria prima destinadas a Portugal. Os principais produtos exportados eram o pau brasil, algodão, tabaco, cacau, açúcar e café; no século XVIII ouro e diamantes passaram a compor a pauta de exportação. De Portugal, e exclusivamente de lá, vinham as importações para prover a colônia com bens manufaturados, roupas, vinho, óleo de oliva e peixe salgado. O foco da atividade econômica estava situado no norte do país, o que tornava Salvador o principal porto do país. A descoberta do ouro, na área que hoje constitui o Estado de Minas Gerais, moveu a principal fonte de atividade econômica para o sul-sudeste e o comércio passou a ser centralizado no porto do Rio de Janeiro. Não há registro, nesse período, de investimentos significativos nas instalações portuárias. Logo após a chegada da família real portuguesa no Brasil em 1808, D. João VI decretou a abertura dos portos às nações amigas permitindo-lhes o engajamento nas atividades de importação e exportação em igualdade de condições com os portugueses. O sistema portuário de então podia ser considerado fragmentado e de precárias condições com portos e trapiches espalhados ao longo da costa sem condições de suportar o aumento do fluxo de carga (GOULARTI, 2007).
passou a poder contratar a construção, nos diferentes portos do Império, de docas e armazéns para carga, descarga, e guarda e conservação das mercadorias de importação e exportação. O prazo maior da concessão, não poderia passar em hipótese nenhuma de 90 anos. Rio de Janeiro, Santos, Vitória, Salvador, São Luís, Belém e Manaus foram alguns dos portos que se beneficiaram desta lei, porém dificuldades de ordem técnica e financeira levaram à falência alguns concessionários e inviabilizaram aprimoramentos na infra-estrutura portuária (UNCTAD, 1999). O regime de concessões baseados no indigitado decreto, com as garantias proporcionadas por uma lei posterior – a de número 3.314, de 1886 - não produziu, por muitos anos, os resultados esperados. Foram outorgadas diversas concessões, tanto para companhias quanto para particulares, mas somente aquela concedida ao porto de Santos e, posteriormente, aos portos de Manaus na Amazônia e Belém no Pará tiveram êxito. Por meio da lei nº 957 de 30 de dezembro de 1902 o Governo Brasileiro foi autorizado pelo Congresso Nacional a realizar por administração ou contrato as obras de melhoramentos dos portos e por meio do Decreto nº 4.859 de 1903 estabeleceu-se o regime especial para melhoramentos dos portos, criando-se um fundo para cada um deles. Os recursos para tal fundo provinham da renda das propriedades adquiridas e desapropriadas, da taxa de 2% ouro das importações que passavam pelo porto em questão, da renda dos cais, armazéns e outros serviços e de outras rendas eventuais criadas por lei. Logo evidenciou-se a dificuldade para se financiar obras e melhorias em portos pequenos, porque as taxas não eram suficientes para recompor o capital investido na construção. Para corrigir essa deficiência o regime especial foi modificado por meio do Decreto nº 6.368 de 1907, criando-se um caixa único que reuniu as receitas provenientes de todos os portos. Entre outros, o porto do Rio de Janeiro, inaugurado em 1910 beneficiou-se deste fundo.
produção. Vale lembrar que é dessa época o “Regulamento dos Portos Organizados1” de 1922 o qual estabelecia as condições para que um porto fosse assim considerado. Em 1928, os seguintes portos eram considerados como portos organizados: Manaus, Belém, Recife, Salvador, Vitória, Rio de Janeiro, Santos e Rio Grande.
No período que se estende de 1934, no Estado Novo, com um Poder Executivo mais forte, até 1990, a legislação portuária assume novos rumos. A par do tradicional aspecto relacionado ao financiamento do desenvolvimento portuário, a legislação passa a contemplar aspectos ligados à operação portuária. Com a forte demanda por terminais especializados de granéis, a legislação passa a permitir o convívio de sistemas portuários públicos e privados (UNCTAD, 1999). Avulta de importância nesse período a criação de um arcabouço institucional para lidar com os problemas portuários. O primeiro passo é dado com a criação, no âmbito do Ministério da Viação e Obras Públicas, do Departamento Nacional de Portos e Navegação. Este Departamento congregava as atividades de duas Inspetorias: a de Portos, Rios e Canais criada com base no Decreto nº 6.368 de 14 de fevereiro de 1907 e a Inspetoria de Navegação. A Inspetoria de Portos Rios e Canais tinha suas atividades reguladas pelo Decreto nº 9.078 de 03 de novembro de 1911, que consistiam em:
Art. 1º A repartição creada sob a denominação de Inspectoria Federal de Portos, Rios e Canaes e
subordinada directamente ao Ministerio da Viação e Obras Publicas tem por fim:
I. O estudo das obras de melhoramento dos portos nacionaes e rios navegaveis e da abertura de
canaes maritimos e fluviaes;
II. A organização dos projectos e orçamentos para a realização de taes obras;
III. A direcção dos trabalhos, quando tiverem de ser emprehendidos por administração;
IV. A fiscalização das obras, quando executadas mediante contracto de empreitada ou sob o regimen de concessão;
V. Quaesquer serviços technicos relativos ao melhoramento dos portos, rios navegaveis e
canaes, á conservação das obras, dos ancoradouros e estuarios e ao regimen das aguas, e que lhe
forem commettidos pelo Ministerio da Viação e Obras Publicas.
Subseqüentemente, o DNPN é extinto e substituído pelo Departamento Nacional de Portos, Rios e Canais (DNPRC), dentro ainda da estrutura do Ministério da Viação e Obras Públicas, conforme o Decreto-Lei nº 6.166 de 31 de dezembro de 1943. Seu objetivo era o de promover, orientar e instruir todas as questões relativas à construção, melhoramento, manutenção e exploração dos portos e vias d’água do país. Sua maior deficiência consistia na necessidade de obter aprovação direta do Ministro para quaisquer despesas, o que associado
1
com os procedimentos e prazos para aprovação de dotação orçamentária prejudicavam o bom andamento dos projetos de modernização (UNCTAD, 1999).
Em 1963, o DNPRC tem seu nome alterado para Departamento Nacional de Portos e Vias Navegáveis (DNPVN) e passa a constituir uma autarquia, com personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa, técnica e financeira, regendo-se pelo disposto na Lei nº 4.213. Suas atribuições, constantes do artigo 3º daquele dispositivo legal são:
a) superintender, orientar, controlar e fiscalizar a política de portos e vias navegáveis da União;
b) exercer tôdas as atividades que couberem à administração federal no setor de portos e vias
navegáveis, no âmbito da viação e obras públicas;
c) estudar, planejar, projetar, programar, orientar, superintender, promover e executar ou
fiscalizar obras e serviços de melhoria ou desenvolvimento dos portos e vias navegáveis, de
proteção e defesa das costas e margens das vias navegáveis e de recuperação de áreas que
interessem aos mesmos;
d) cooperar com outros órgãos da administração pública federal, estadual, municipal e
autárquica, para a realização de obras e serviços que digam respeito a portos e vias navegáveis;
e objetivos correlatos;
e) supervisionar e fiscalizar a exploração dos portos a cargo da União e de concessionários;
f) administrar os portos que vierem a ser incorporados ao D. N. P. V. N., desde a incorporação
e até que seja estruturada a organização definitiva para os mesmos;
g) supervisionar e fiscalizar os portos não organizados, qualquer que seja a forma de utilização
do embarcadouro;
h) administrar e explorar as vias navegáveis que forem por êle criadas, melhoradas ou
conservadas;
i) propor alterações no Plano Nacional de Viação, no setor de portos e vias navegáveis;
j) manter atualizado o Plano Portuário Nacional instituído por lei;
l) promover desapropriação dos bens necessários à consecução de suas finalidades;
m) elaborar seu orçamento geral e programa anuais de Trabalho;
n) propor ao Govêrno a representação do país em congressos internacionais de portos e vias
navegáveis, bem como promover, patrocinar ou auxiliar os congressos nacionais ou os
internacionais que se realizem no País;
o) aprovar projetos e fixar gabarito das Obras de arte especiais que devam ser construídas por
quaisquer entidades públicas ou privadas, sôbre vias navegáveis ou não, ouvidas as autoridades
navais e portuárias;
p) promover a retirada de cascos ou outros objetos submersos que obstruam ou impeçam a
navegação dos portos e vias navegáveis, e decidir sôbre a disposição dos salvados;
q) examinar (VETADO) da oportunidade e conveniência da implantação dos regimes de pôrto,
r) estruturar, em autarquias federais, nos moldes previstos nesta lei, se não fôr adotada outra
forma para a sua administração, os portos que vierem a ser organizados e os portos atualmente
sob regime de concessão se êstes vierem a ser incorporados ao D.N.P.V.N.;
s) participar de sociedade, de economia mista como representante da União, na exploração
comercial de portos e execução de serviços de dragagem, nos moldes desta lei;
t) exercer quaisquer outras atividades tendentes ao desenvolvimento dos portos e vias
navegáveis
Em 1975 é criada, por meio da Lei nº 6.222 de 10 de julho, a empresa pública denominada Empresa de Portos do Brasil S.A. – a chamada PORTOBRÁS, vinculada ao Ministério dos Transportes e extinto o DNPVN. A empresa tinha por finalidade conduzir atividades relacionadas com a construção, administração e exploração dos portos e vias navegáveis interiores, exercendo a supervisão, orientação, coordenação, controle e fiscalização dessas atividades.
O artigo 4º definia as competências da PORTOBRÁS:
Art. 4º Para a realização de suas finalidades, compete à PORTOBRÁS:
I - Promover a execução da Política Portuária Nacional, segundo diretrizes baixadas pelo
Ministério dos Transportes;
II - realizar ou promover e aprovar estudos, planos e projetos destinados à construção,
expansão, melhoramento, manutenção e operação dos portos, bem como executar serviços de
assistência técnica para os mesmos fins.
III - executar ou promover, autorizar e aprovar a execução de obras e serviços de construção, expansão e melhoramento de portos ou de suas instalações, qualquer que seja o regime de
exploração dos mesmos;
IV - administrar e explorar os portos;
V - fiscalizar a administração e exploração dos portos que se encontrem em regime de concessão ou autorização;
VI - coordenar, superintender e fiscalizar, técnica, operacional e administrativamente, as
entidades que lhe sejam vinculadas;
VII - promover o aproveitamento das vias navegáveis interiores, desenvolvendo sua
utilização em favor da navegação;
VIII - autorizar a construção ou a execução de obras e serviços de qualquer natureza, que afetem as vias navegáveis interiores;
IX - promover a captação, em fontes internas e externas, de recursos a serem aplicados,
diretamente ou por suas subsidiárias, na execução de suas programações;
X - promover desapropriações, nos termos da legislação em vigor;
XI - propor aos órgãos competentes da Administração Federal as medidas necessárias à instalação, permanência e funcionamento de serviços de comunicação, desobstrução,
O principal fator que levou à criação da PORTOBRÁS foi a insatisfação generalizada com a implementação institucional do setor portuário e, em segundo plano, a necessidade de investir, coerentemente, no setor, de modo a compatibilizar a estrutura dos portos com o crescente comércio do país e o desenvolvimento tecnológico do transporte marítimo (UNCTAD, 1999).
Segundo Goularti, as quatro mudanças institucionais acima elencadas foram tentativas do Estado de promover a evolução dos portos dentro do projeto maior de industrialização do país A extinção da PORTOBRÁS marca a desarticulação do sistema institucional portuário e o advento das privatizações das operações portuárias (GOULARTI, 2007).
Nesse período de grandes mudanças institucionais uma rica legislação portuária é elaborada com o intuito de prover melhores serviços necessários ao bom desempenho do transporte marítimo internacional. Em 1934 são promulgados quatro importantes Decretos: - Decreto nº 24.447 de 22 de junho de 1934 - Define, nos portos organizados, as atribuições conferidas aos Ministérios da Viação e Obras Públicas, da Fazenda, da Marinha, da Agricultura, do Trabalho, da Educação e Saúde Pública, e da Justiça tendo em vista a distribuição por estes ministérios, dos serviços relativos à marinha mercante e às vias navegáveis federais; a necessidade de definir, também, essas atribuições em relação aos serviços referentes aos portos organizados; e, finalmente, a falta de harmonia existente, entre disposições de leis e regulamentos, que regem a referida distribuição de serviços pelos diversos ministérios e pelas repartições que destes são subordinadas;
- Decreto nº 24.508 de 29 de junho de 1934 - Define os serviços prestados pelas administrações dos portos organizados, uniformiza as taxas portuárias, quanto a sua espécie, incidência e denominação, em face à diversidade na especificação dos serviços, a cargo das administrações dos portos organizados; às obrigações das administrações portuárias; e a necessidade de facilitar ao comércio marítimo a previsão de despesas portuárias.
- Decreto nº 24.511 de 29 de junho de 1934 – regula a utilização das instalações portuárias dos portos organizados; e
capital inicial e capital adicional; dividiu-se o fundo de amortização em duas partes para compensar o capital inicial e adicional, respectivamente.
É interessante notar que nem nas atribuições dos diversos órgãos criados para tratar dos assuntos portuários nem na legislação supracitada os recursos humanos necessários à condução das atividades portuárias são sequer mencionados. Afinal, os métodos de manuseio de carga não requeriam outros recursos que não a força física do trabalhador. O transporte de carga era feito manualmente e as cargas eram fracionadas e embaladas de forma a permitir que um único homem fosse capaz de movimentar uma unidade por vez. Os chamados granéis líquidos eram transportados em barricas ou tonéis e os granéis sólidos em caixotes ou sacos. Quando muito este processo era complementado com o içamento de carga usando-se aparelhos de laborar rudimentares de bordo, operados por um pequeno grupo de homens. Com o advento da propulsão a vapor surgiram os primeiros guinchos movidos a vapor, simples de operar, utilizados exclusivamente no içamento de cargas gerais.
Figura 6 Guincho a vapor
Fonte: http://oceanexplorer.noaa.gov/history/quotes/tech/cable_220.jpg
Entre outras atribuições, fixava a quantidade de estivadores necessários ao movimento do respectivo porto, fiscalizava o horário de trabalho, fixava a tabela de remuneração, fiscalizava os trabalhos de carga e descarga e definia o quantitativo de trabalhadores necessários ao serviço. A par disso, aplicava penas disciplinares a empregados e empregadores conforme a falta disciplinar cometida.
Posteriormente, viria a Lei nº 5.452 de 01 de maio de 1943 (Consolidação das Leis do Trabalho – CLT) que em seus artigos 254 a 292 estabeleciam as normas que regulavam as relações individuais e coletivas de trabalho, relativas aos serviços de estiva e de capatazia nos portos. Eis o conceito de cada um destes serviços, relacionados ao manuseio de carga, conforme os artigo 254 e seus três parágrafos e os incisos I e II do artigo 285 da CLT promulgada em 1943:
Art. 254 - Estiva de embarcações é o serviço de movimentação das mercadorias a bordo, como
carregamento ou descarga, ou outro de conveniência do responsável pelas embarcações,
compreendendo esse serviço a arrumação e a retirada dessas mercadoria no convés ou nos porões.
§ 1º Quando as operações do carregamento ou descarga forem feitas dos cais e pontos de
cabotagem para bordo, ou de bordo para essas construções portuárias, a estiva começa ou termina no
convés da embarcação atracada onde termina ou se inicia o serviço de capatazias.
§ 2º Nos portos que, pelo respectivo sistema de construção, não podem dispor de aparelhamento próprio para as operações de embarque de mercadorias, feitas integralmente com o aparelhamento de
bordo e, bem assim, no caso de navios de tipo fluvial, sem aparelhamento próprio para tais operações,
e que não permitem, por sua construção, o emprego de aparelhamento dos cais ou pontes de
acostagem, o serviço de estiva, de que trata o parágrafo anterior, compreende mais a entrega ou
recebimento das mercadoria pelos operários estivadores aos trabalhadores que movimentam as cargas
em terra ou vice-versa.
§ 3º Quando as operações referidas no § 1º forem feitas de embarcações ao costado, ou para essas
embarcações, o serviço da estiva abrange todas as operações, inclusive a arrumação das mercadorias
naquelas embarcações, podendo compreender, ainda, o transporte de ou para o local do carregamento
ou de descarga dessas mercadorias, e de ou para terra.
Art. 285 – omissis
Parágrafo único. Considera-se serviço de capatazias nos portos o realizado com a movimentação de
mercadorias pôr pessoal da administração do porto, compreendendo :
I - Com relação à importação:
a) A descarga para o cais, das mercadorias tomadas no convés das embarcações;
b) O transporte dessas mercadorias até ao armazém ou local designado pela administração do
porto, para seu depósito, inclusive o necessário empilhamento;
c) Abertura dos volumes e manipulação das mercadorias para a conferência aduaneira, inclusive o
d) O desempilhamento, transporte e entrega das mercadorias nas portas, ou portões dos armazéns,
alpendres ou pátios, onde estiverem sido depositadas ou junto dos vagões em que tenham de ser
carregadas, nas linhas do porto.
II - Com relação à exportação:
a) O recebimento das mercadorias nas portas ou portões dos armazéns, alpendres ou pátios da faixa
interna do cais designada pela administração do porto, ou junto a vagões que as tenham transportado
nas linhas do mesmo porto, até essa faixa interna do cais;
b) Transporte das mercadorias desde o local do seu recebimento até junto da embarcação em que
tiverem de ser carregadas;
c) O carregamento das mercadorias, desde o cais, até ao convés da embarcação
Com a promulgação do Decreto-lei nº 5 de 04 de abril de 1966, surge uma primeira tentativa de se alterar o “status quo” do trabalhador portuário. O artigo 21º desta lei estabelecia que: “Os trabalhadores de estiva e de capatazia constituirão categoria profissional única, denominada - operador de carga e descarga e reger-se-ão pelas regras gerais da Consolidação das Leis do Trabalho e deste decreto-lei”. Vale mencionar, ainda, que este Decreto que estabeleceu, entre outras, normas para a recuperação das atividades econômicas da Marinha Mercante e portos nacionais mencionava em seu artigo 4º que “O trabalho terá justa remuneração, observadas as condições locais do mercado de emprego e as condições econômicas e financeiras do serviço, valorizando-se a mão-de-obra especializada (o grifo é meu)”. Pouco depois, em 31 de janeiro de 1967, o Governo baixou o Decreto-lei nº 127 que dispunha sobre as operações de carga e descarga nos portos organizados. A lei forçava a união das categorias da estiva e da capatazia, nos termos do Decreto-lei nº 5\66 que passavam a constituir a categoria profissional denominada “operador de carga e descarga”. Seu artigo 5º determinava como os serviços de carga e descarga seriam realizados:
Art 5º A realização dos serviços de carga e descarga competirá as categorias de operadores de
carga e descarga, conferentes, consertadores, e vigias, serão efetuados, exclusivamente, através
das seguintes entidades:
a) Administração do Pôrto;
b) Emprêsas de Navegação;
c) Emprêsas especializadas em movimentação de carga.
§ 1º É facultado às entidades estivadoras, possuirem, em seus quadros, operadores de carga e
descarga, consertadores e conferentes, com vínculo empregatício, devendo recrutá-lo,
preferentemente, entre os sindicalizados na data desta lei.
§ 2º A organização e composição dos ternos se fará de acôrdo com a solicitação e serão fixadas pelas entidades referidas no artigo 5º, em função da estrita e efetiva necessidade de serviços a
