Mario' Henrique Simonsen 1989
...
Mario Henrique Simonscn
1) Introdução
Os anos oi tenta têm sido qualificados como uma décaàa perdida, para a América Latina, em geral, e para o Brasil em paL ticular. Entre 1950 e 1980 o produto interno bruto brasileiro cresceu, em média, de 7% ao ano. De 1980 a 1987, essa taxa re-grediu para 2,8% anuais. Até que ponto essa perda de dinamismo se deve a fatores conjunturais, até que ponto a fatores estru-turais é アオ・ウエセッ@ digna de exame. hセ@ períodos em que um palS , cresce lentamente, mas para plantar para o futuro, como sucedeu no Brasil entre 1964 e 1967. Naquela época nao faltou quem diag-nosticasse que o crescimento brasileiro havia esmorecido pelo estreitamento relativo dos mercados, resultante da 」ッョ」・ョエイ。セッ@
de rendas. A resposta a esse 、ゥ。セョVウエゥ」ッ@ foi o milagre 「イ。ウゥャ・ゥセ@
ro do período 1968-1973, quando o produto interno bruto pas-sou a expandir-se de 11% ao ano. É o caso de perguntar se algo semelhante ョセッ@ pode estar ocorrendo na década de 1980.
Por certo, os fatores con junturais nao podem scr es-quecidos quando se analisa o desempenho da economia brasileira na décoda de 1980. O Brasil tardou a reagir ao seÇfundo choquc do petr61eo e セ@ escalada dos juros internacionais em 1979 e 1980. Como tal, o governo optou por uma イ・」・ウウセッ@ preventiva e 111 19B1/
82, para evitar uma crise cambial. s6 que o governo, a es t. il a
o Brasil teve que enfrentar a malor recessao dos últimos Cln-coenta anos em 1983, em parte para acumular um superavit comer-cial em 6,5 bilh6es de d61ares, em parte por causa de um acordo tecnicamente inepto firmado com o FMI. Contudo, em 1984, quando o superavit comercial subiu para 13 bilh6es de d61ares, a econo-mia brasileira voltou a crescer, primeiro puxada pela demanda ・セ@
terna, depois pela interna. De fato, entre meados de 1984 e mea-dos de 1987, a taxa de crescimento real da economia foi além de 8% ao ano, resgatando boa parte da recessão do início da déca-da. De meados de 1987 em diante o crescimento econômico se ar-refeceu, nao por restriç6es
à
capacidade de importar, mas porque a demanda interna havia crescido excessivamente durante o Plano Cruzado, e por causa da explosão das taxas inflacionárias no fim de 1987 e durante 1988.Um teste importante sobre o que estamos plantando ou deixando de plantar para o futuro é o exame de corno se tem com-portado a taxa de investimentos, isto é, a relação entre for':' maçao bruta de capital e o produto interno bruto. Os números, a-presentados na Tabela I, mostram a formação bruta de capital fi-xo caindo de 23,5% em média entre 1971 e 1980 para 18,9% entre 1981 e 1988, em relação ao PIB. Isso em boa parte justifica a 0-pinião de que, na década presente, o que se está plantando para o futuro
é
bem menos do que nos anos 70. Pode-se alegar que a taxa de investimentos, na presente década, nao e , inferiorà
do!:>anos cincoenta, quando o Brasil crescia de 7% ao ano. 56 que, naquele tempo, os investimentos eram subsidiados com taxas
invcs-timentos é hoje superior à da década de 1950, mas nao necessariQ mente essa desigualdade vale para a taxa real de investimentos. Muitos estudos sugerem que semelhante piora nas relações de tro-cas entre bens de consumo e bens de capital teria ocorrido entre a década de 1970 e a década de 1980. Isto posto, a queda real dos investimentos, em relação ao PIB, teria sido bem mais dramati-ca em termos reais do que em termos nominais. A desvalorização real da taxa de câmbio a partir de fevereiro de 1983, as res-trições às importações de bens de capital, por protecionismo in-terno e por limitações à capacidade de importar e a lei de infor fórmática apoiam essa conjectura.
o
esforço de crescimento de um país mede-se pela per-centagem poupada doPIB nominal. Mas o que realmente se investe depende do preço relativo dos bens de capital em relação aos bens de consumo. A julgar por esses dados, o Brasil está enfren-tando na década de 1980 um duplo problema: o esforço de investi-mento é menor do que na década passada, e os resultados por Ulli-. dade de esforço são menores.na hora errada, aumentou despesas de custeio, sobretudo de pessoal.
,
O presente trabalho procurara documentar o que real-mente aconteceu com as finanças do setor público brasileiro na década de 1980: diante de um choque externo, a resposta do go-verno nao foi tentar amortecê-lo, mas o amplificar.
o
primeiro erro foi comprimir, em termos reais, as tarifas dos serviços pú-blicos, com o objetivo de driblar a inflação. O segundo,aumen-tar as despesas de pessoal como concessão populista, no retorno セN、・ュッ」イ。」ゥ。N@ O terceiro, deixar アオセN。@ carga エイゥ「オエセイゥ。@ bruta se evaporasse com o efeito - Tanzi.
Na contabilidade nominal, que classifica como despesa do governo a correçao ュッョ・エセイゥ。@ da dívida interna, a deteriora-çao da conta-corrente do setor público é absolutamente dramáti-ca: a poupança do governo teria caído de: 5,5% para - 8,4% do PIB entre 1970 e 1987, ou seja, de 13,9 pontos percentuais. Pe-las razoes que serão セクーッウエ。ウ@ na próxima secçao, optaremos pela
codセ ̄セゥャゥ、。、・@ operacional, que exclui a correção monetária da
di
vida como despesa corrente do governo. Só que, ainda assim, a poupança do governo, de 1970 a 1988, cai de cerca de 8 pontos de percentagem em relação ao PIB.
O presente estudo procura estabelecer em que 」ッョ、ゥセ」ウ@
pretensões de investimento têm que ser reduzidas, o que traz ao debate o problema da privatização. Por último, se nao há como reforçar a taxa de poupança interna via esforço
pelo menos que o governo facilite a redução da
governamental, relação capital/ produto, via desregulamentação e ャゥ「・イ。ャゥコ。セッ@ das importações.
TABELA I
Formação bruta de capital em percentagem do Produto Nacional Bruto
Ano Percentagem
1947 14,8
1948 12,8
1949 12,9
1950 12,4
1951 14,9
1952 15,2
1953 14,7
1954 14,4
1955 15,3
1956 14,5
1957 17,4
1958 18,3
1959 20,7
1960 17,1
1961 15,1
1962 17,8
1963 18,1
1964 16,9
1965 18,6
1966 18,6
1967 16,4
1968 19,1
1969 22,2
1970 20,7
1971 21,3
1972 21,4
1973 23,5
1974 25,6
1975 27,2
1976 23,5
1977 22,4
1978 23,5
1979 23,4
1980 23,6
1981 22,1
1982 21,1
1983 15,6
1984 16,4
1985 17,6
1986 , 19,3
1987 20,4
2) Déficit nominal x déficit operacional
Numa economia com preços instáveis o déficit do gover-no (em conta-corrente ou operacional) pode ser medido sob dois 」イゥエセイゥッウZ@ o nominal e o operacional. O primeiro ゥョ」ャセゥL@ o segun do omite corno despesa a correção monetária da dívida do governo. Quando as taxas de inflação são explosivas, corno a brasileira as duas cifras podem diferir em mais de urna dezena de pontos per-centuais em relação ao PIB.
Qual das duas cifras a relevante, depende do grau de ilusão monetária na economia. Na ausência de ilusão monetária, o conceito relevante é o de déficit operacional. Com efeito, os financiadores do governo nao confundirão a correção monetária dos seus créditos contra o governo com rendimento real. No ca 80
dos financiadores externos, a ausência de ilusão parece dispen-sar maiores explicações: nenhum deles passa a consumir mais so , porque os seus créditos em 、ャ。セ・ウL@ marcos ou ienes valem mais cruzados. No caso dos financiadores internos, o problema é saber se eles raciocinam em cruzados nominais ou em OTNs. Na última hipótese, a contabilidade nominal é irrelevante, do ponto de vista·de pressão sob a demanda de bens e serviços. Com efeito, a correção monetária da dívida interna gera automaticamente n poupança nominal necessária para finaciá-Ia .
. ,
A prlorl, a ausência de ilusão monetária num pals , com altas taxas de inflação e com mecanismos formais de indcxa-ção, parece a hipótese mais plausível, por urna questão de selr-çao natural: o patrim5nio de um indivíduo que confunda 」ッイョセM
As contas nacionais, elaboradas pelo IBGE, embora calculem a pog pança em termos nominais, parecem confirmar essa hipótese. Em termos nominais, a poupança do governo cai de 1% do PNB em 1<)1)0 para - 8,4% em 1985. Ao mesmo tempo, a poupança bruta do setor pri vado, no mesmo período, sobe de 17% para 25,9% do PNB. Parc-ce inexplicável porque o setor privado, em cinco anos tenhél au-mentado tanto a sua taxa de poupança, até porque, os pontos ex-tremos da série, 1980 e 1985, são anos de alto crescimento e de superaquecimento da demanda. A única explicação plausível e que , a correção monetária da dívida pública, muito maior em 1985 Jo que em 1980, responde tanto pela maior parte da queda da pou-pança nominal do governo e pela maior parte do aumento da pOlr pança nominal do setor privado.
Urna análise mais abrangente foi realizada recentemente por Rubens Penha Cysne, que estimou a função consumo para o Bra-sil levando em conta as variáveis usuais, mais a correçao ITlone-tária da dívida pública. O test'e t sugere que a influência des-ta última variável seja desprezível, apoiando a hipótese de au-sência de ilusão monetária.
Pelas razoes acima apresentadas, o presente trablllho analisa o saldo em conta-corrente do governo sob a ótica ッー・イセM
cional, e não sob a nominal. Isso desmistifica certos problclIl,IS aos quais frequentemente se atribui muita importância, como o
dos "custos da rolagem da dívida interna". Se os financiadorcs privados poupam nominalmente a correção monetária, a rolagC'm cャャLセZL@
ta apenas os juros realS, que foram consideravelmente diminul-dos desde a criação das LBCs. Se há poupança, a rolagcm se 」ッョセセ@
3} セオー。ョ。@ do governo
A Tabela 11 mostra a evolução da conta-corrente do go-verno em termos operacionais, no período 1970/1988. A coluna 17 exibe claramente o declinio da poupança do governo ao longo do período: na quadra 1970/73, antes do primeiro choque do petr6-leo, ela se situava na faixa de 6 a 7% do PIB; no quinquênio seguinte (1974/78), calU para a faixa de 4 a 5% do produto ln-terno bruto. De 1979 a 1985 ela foi diminuindo em degraus suces-si vos até praticamente cair a zero; ap6s a breve recup'eraçao de 1986 com o plano cruzado, ela se tornou negativa em 1987 e 1988. Do início ao fim da série foram mais de 8 pontos de percent2.-gens de queda da poupança governamental em イ・ャ。セッ@ ao PIB. Em
,
numeros redondos, o governo poupava 6% do PIB; ho je despoupa 2 C;;;
do produto interno bruto.
Vale analisar as causas da 、・エ・イゥッイ。セッ@ da conta-corrente do governo.
tributária bruta manteve-se razoavelmente estável, na faixa de,25 a 26% do PIB, com uma salutar 、ゥュゥョオゥセッ@ da carga tri-butária indireta compensada pelo aumento da direta (colunas 1 e 2). De 1982 a 1984 a carga tributária bruta calU セLV@ pontos percentuais em virtude': i) do efeito Tanzi; ii) do au-mento da percentagem das ・クーッイエ。セ・ウ@ em イ・ャ。セッ@ ao PIB, resu!
alíquotas tributárias foram aumentudas e os prazos de recolhi mento de impostos encurtados. Isso não foi suficiente, toda-via, para compensar os efeitos da escalada inflacionária so-bre a arrecadação real de tributos r assim como as crescentes
.
-1.sençoes.
B) Juros da divida intcrna - De 1970 a 1979 os juros reais da ri{ vida interna se limitavam a cerca de 0,5% do PIB. As cifras começaram a subir significativamente a partir de 1980, quan-do o déficit quan-do setor público passou a ser
cala significativa pela expansão' セ。@ dívida ximo de juros da dívida interna em relação
f inanc iado em es-mobiliária. O ma-, ao PIB (2,24':;) registrou-se em 1985, como resultado da política de juros das ORNTs então praticada. Nos anos seguintes, com a introduç3o da LBC e da LFT, essa percentagem caiu significativamente, C3
timando-se em cerca de 1,5% em 1988.
c)
aウウゥウエセョ」ゥ。@ e pイ・カゥ、セョセゥ。@ - Em percentagem do PIB essas des-pesas oscilaram em ,torno de 7,5% do PIB, sem エ・ョ、セョ」ゥ。@S1.5-tem6tica ao crescimcnto C'..l
à
queda. O percentual foi dr:' 6,34% em 1974, o máximo de 8,89% em 1982.D) Subsídios
-
Observa-se inicialmente, na ser1.e, um ciclo de ' ,cx-pansao dos subsídios, de 0,77% até 2,81% do PIB, entre ]970 e 1975. Em seguida a um esforço temporário de redução que trouxe essa percentugem cerca de 1,5% em 1976 e 1977. 1':111 1978 e 1979 os subsídios crescem levemente, e em 1980 (o ill10
das prefixações das correções monetária e cambial, e de
O\l-tras tentativas para combater a inflação pelos efeitos)
che-gam ao máximo hist6rico, de 3,64% do PIB. Daí por di iln ti"'
rc-duzindo o seu percentual estimado para 1988 a 0,8%.
E) Juros da dívida externa - A conta de juros externos do gover-no apresenta um surpreendente salto de 0,29% para 1,18% do PIB entre 1981 e 1982, e daí por diante aumenta até 1,85% es-timados para 1988. O salto corresponde
à
absorção pelo gover-no de dívidas anteriormente contraídas pelas suas empresas, e até pelo setor privado. Note-se que, embora as estatísticas' de balanço de pagamentos registrem a queda dos juros da dívi-da externa total após 1982, a parcela correspondente ao go-verno continuou crescendo por esse efeito-absorção. Em gran-de parte isso foi o resultado da política gran-de compressao das tarifas reais cobradas pelas empresas estatais, como ウ・イセ@ discutido na próxima secção.
F) Outras receitas correntes do governo - A série flutua lrre-gularmente, com um ュセクゥュッ@ de 1,14 pontos percentuais posi-tivos em 1970 e um mínimo de セLQR@ pontos negativos de percen-tagem em 1974.
G) Despesas de pessoal (coluna 14) - Em percentagem do PIB, as despesas de pessoal são hoje menores do que em
do PIB nos três níveis de governo contra 8,3%. longo do período verificaram-se duas tendências a) a fase de contração, de 1970 a 1984, em que
1970: 7,8%
Só
que, <10ッーッウエ。セ[@ :
as sas de pessoal nos três níveis de governo cairam de bLRYセ@
para 5,59% do PIB. Note-se que isso não significou quccld real das despesas de pessoal, pois no período o PID 」イcセcPu@
131%. De fato, tendo em vista esse crescimento, as 、」セ[ー」ᆳ
anual de aumento (3,2% ao ano) foi inferior , a do cresci-menta do PIB (6,2% ao ano).
b) a fase expansionista, de 1984 a 1988, em que as despesds de pessoal subiram de 5,59% para 7,8% do PIB. Isso equi-vale a um crescimento real de 71%, tendo em vista o cresci menta de 22,8% do PIB no quadriênio.
É evidente que essa fase de expansão se associa ao novo estilo de condução po1itica do pais. No caso dos Estados e Municípios, a despesa de pessoal (coluna 13) salta de 3,52% do PIB para 4,22%, de 1981 para o ano de eleição direta de governadores 1982. De 1985 para i986 observa-se outro aumento, só que daí por diante as despesas de pessoal dos Estados e
Municípios nao param de crescer.
No caso da União, os dados sao pormenorizados na Tabela
111. (O critério, no caso, de despesas de pessoal , a conta do
Tesouro Nacional, nao coincide com o das contas nacionais, no que tange às despesas de pessoal do governo central).
Nota-se que as despesas de pessoal à conta do Tesouro Nacional subi ram nada menos do que 100%, em termos realS, enLLt:! 1984 c 1988, sua participação na receita disponível da uョゥセッ@ subindo
de 37,2% para 70,1%.
H) Bens e serviços (coluna 15) - De 1970 a 1986 essas despesas
situavam-se em torno de 3% do PIB. Nos últimos dois anoS
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\.-4) A comprensao dos preços públicos: 1980/1986
Entre 1980 e 1986 o governo administrou os preços dos bens e serviços supridos pelas empresas estatais reajustando-os bem abaixo da taxa de inflação. Corno se indica na Tabela IV, a defasagem real acumulada no período foi de 15,6% para a energia elétrica, 39,6% para os aços planos, 38,9% para o
ferroviário de cargas, 64,7% para as telecomunicações, para os derivados de petróleo, 20,9% para os _ serviços rios,26,6% para O" minério de ferro.
transporte 52,4%
portuá-Por certo, a maxi-desvalorização cambial de fevereiro de 1987 (30%) deveria elevar em 30% a relação- entre os preços dos bens comercializáveis com o exterior (tradables) em relação aos não comercializáveis (non tradables). Estimando o peso dos bens comercializáveis em 25% do PIB, o novo índice de preços dos bens comercializáveis seria 1,3/(0,75+1,3xO,25)
=
1,209, o no-vo índice de preços não comercializáveis 1/(O,75+l,3xO,25)= 0,9s.Ou se ja, corno resultado da maxi -desvalorização cambial, o preço real dos bens comercializáveis deveria aumentar 20,9%, o dos não comercializáveis deveria cair 7%. No caso das empresas pro-dutoras de bens não comercializáveis controladas pelo Estado, a
sua dívida externa cresceria 30% em relação ao preço dos produ-tos. A maneira de enfrentar essa perda de capital seria a absor-çao desses 30% de acréscimo da dívida pelo Estado, e o ヲゥョ。ョ」ゥセ@
mento dos seus encargos com impostos adicionais.
nDxi-desvalorização cambial de fevereiro de 1983. A maxi-desvaloriza-çao justificaria certa queda (digamos 7%) no preço real dos bens nao 」ッュ・イ」ゥ。ャゥコセカ・ゥウL@ como energia ・ャセエイゥ」。L@ transportes ferro-カゥセイゥッウL@ telecomunicações e serviços ーッイエオセイゥッウL@ mas nunca nas percentagens indicadas na Tabela IV. No malS, vale lembrar que as empresas do governo エ。ュ「セュ@ produzem bens 」ッイョ・イ」ゥ。ャゥコセカ・ゥウL@ cQ mo minério de ferro, petróleo e aços planos. No caso do m1.ne-
.
, rio e sobretudo do petróleo, alguma queda real de preços seriaェオウエゥヲゥ」セカ・ャ@ entre 1980 e 1986, devido à queda dos preços inter-nacionais. De qualquer forma, a queda nao seria 」ッュー。イセカ・ャL@ no caso do petróleo (e muito menos no de aços planos) a registrada ... na Tabela IV,pois os 」イゥエセイゥッウ@ de fixação interna de preços amor teciam as flutuações internacionais.
De fato, as razoes que levaram à compressao real dos preços dos bens e serviços fornecidos pelas empresas estatais parecem ter sido quase que inteiramente alheias as ... implicações da maxi-desvalorização cambial de 1983, e às flutuações dos pre-ços internacionais. Os motivos efetivos parecem ter sido os se-guintes:
i) usar os preços ーセ「ャゥ」ッウ@ como um freio
à
escalada da inflação, ou seja, praticando a pOlítica da "inflação correti-va" as avessas; ...ii) subsidiar indiretamente as exportações
iii) conter a queda dos salários reais que provavelmente teria ocorrido na ausência dessa política de preços.
Nesse sentido, a Tabela IV fala por si mesma: o ano em que mais se defasaram os preços públicos foi 1986, o ano do Pla-no Cruzado.
Em 1987 e sobretudo em 1988, o governo tem procurado realinhar os preços dos bens e serviços fornecidos pelas suas
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'-empresas em nlvelS compatlvels com a manutençao de adequada イセョエ。「ゥャゥ、。、・@ operacional. Só que não
é
possível pretender, com essa nova pOlítica de preços, recuperar os prejuízos acumulados em seis anos.Nesse meio tempo muitas empresas estatais se des-capitalizaram, os casos mais dramáticos tendo sido os da SIDflffiRAS e o da ELETROBRAS. As suas dívidas, interna e externa foram so-cia1izadas, nao por decisão espontânea do governo, mas porque as empresas nao podiam pagar, e porque muitas das dívidas (a ex-terna, particularmente) eram ava1izadas peio Tesouro Nacional.TABELA IV
Análise Comparativa da Evolução de Preços e Inflação
Inflação
Média anual % índice acumulado Preços setoriais 1. Energia Elétrica
reajuste médio % {nd. acumulado (ISP)
ISP/índice inflação defasagem acum. % 2. Aços Planos
reajuste médio % indo acumulado (ISP) ISP/índice inflação defasagem acum. %
3. Transp.Fer.Cargas reajuste médio % índ.acumu1ado (ISP) ISP/índice inflação defasagem acum. %
4.
Telecomunicações reajuste médio % índ. acumulado (ISP) ISP/índice inflação defasagem acum. % 5. Derivados Petróleoreajuste médio % ·ind. acumulado (ISP)
ISP/indice inflação defasagem acum. % 6. Serviços Portuários
reajuste médio % índ. acumulado (ISP) ISP/índice inflação defasagem acum. %
7. Minério de Ferro reajuste médio % indo acumulado (ISP) ISP/índice inflação defasagem acum. %
1980 100.0 100.0 1.00 0.0 100.0 1.00 0.0 100.0 1.00 0.0 100.0 1.00 0.0 100.0 1.00 0.0 100.0 1.00 0.0 100.0 1.00 0.0 1981 109.9 209.9 118.9 218.9 1.04 (4.3) l25.3 225.3 1.07 (7.3) 102.8 202.8 0.97 3.4 82.4 182.4 0.87 13.1 120.7 220.7 1.05 (5.2) 106.8 206.8 0.99 1.5 95.6 195.6 0.93 6.8 1982 95.4 410.1 92.3 420.9 1.03 (2.6) 50.1 338.1 0.82 17.6 105.5 416.7 1.02 (1.6) 78.8 326.0 0.79 20.5 83.ô 405.6 0.99 1.1 119.0 452.9 1.10 00.4) 107.1 1.05.0 0.99 1.2 1983 154.5 1.043.8 134.2 985.9 0.94 5.6 111.5 715.0 0.68 31.5 116.3 901.3 0.86 13.7 106.8 674.1 0.65 35.4 156.1 1.038.6 1.00 0.5 131.8 1.049.8 1.01 (0.6) 113.3 863.9 0.83 17.2 1984 220.6 3.346.5 211.9 3.074.9 0.92 8.1 250.8 2.508.1 0.75 25.1 219.8 2.882.4 0.86 13.9 182.9 1.906.9 0.57 43.0 202.:: 3.140.1 0.94 6.2 190.5 3.049.7 0.91 8.9 184.0 2.453.6 0.73 26.7 1985 222.8 10.802.4 225.6 10.011.8 0.93 7.3 224.7 8.144.4 0.75 24.6 231.7 9.560.2 0.89 11.5 171.3 5.173.7 0.48 52.1
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7.175.8 0.66 33.6 227.3 9.951.6 0.92 7.6 285.9 9.468.8 0.88 12.3 1986 152.7 27.297.8 130.0 23.027.1 0.84 15.6 102.3 16.475.2 0.60 39.6 74.6 16.687.3 0.61 38.9 86.5 9.648.0 0.35 64.7 81.3 13.006.9 0.48 52.4 116.2 21.580.2 0.79 20.9 111. 7
RPNHINセSNR@
0.73 26.6 Ed ição CAID: 11-11-87 Inflação: IGP-DI até out/85, IPCA de nov/85 a fev/86.
5) A falácia do déficit financeiro
Uma teoria defendida por certos grupos de economistas é que o déficit do setor público (total ou em conta-corrente) e , de natureza financeira, tendo como origem os juros reais da dí-vida interna e externa, mais os custos de ro1agem da dídí-vida in-terna. Isto posto, o saneamento financeiro do setor público pas-saria necespas-sariamente por uma redução do volume da dívida.
A primeira falha da teoria é querer carimbar as despe-sas, entre asque causam e as que não causam o déficit um erro grosseiro de contabilidade, já que deficit
é
o excesso global da despesa sobre a receita. Numa versão menos lngenua a teoria.
,. pretenderia afirmar que a piora do saldo em conta-corrente do go verno deve-se predominantemente ao aumento dos juros da dívi-da. (Os custos da ro1agem da dívida interna, como se discutiu na secção 2, partem da confusão entre contabilidade real e nomi-na1 numa sociedade que elimina, por seleção natural, a ilusão monetária). Só que essa hipótese não encontra apoio emplrlco,
.
na Tabela 11. Tomando como origem 1970 e como pont.o final de 1988, a queda da receita tributária bruta pesa mais do que o aumento dos juros das dívidas interna e externa. Escolhendo outras origens, chega-se a conclusões semelhantes. Em particu-lar, se a origemé
o último ano da Velha República (1984) a piora, desde então, do saldo em conta-corrente do governo se deve predominantemente ao aumento de despesas de pessoal .Co-mo apagar a memória do confisco, eis o nó da questão.
Uma curiosa explicação admite que o governo
superen-dividado, ao repudiar a dívida, reconquiste a sua credibilidade
junto aos credores. Com efeito, voltando
à
estaca zero, ogo-,
verno カッャエ。イセ@ a dever pouco,' e 」ッョウ・アオ・ョエ・ュ・ョエセ@ sera capaz de
honrar seus compromissos. Como evidência empírica cita-se o caso
da Alemanha em 1948, quando foi repudiada a dívida interna'
dei-xada por Hitler. No dia seguinte os alemães estavam comprando
títulos emitidos pelo governo Adenauer.
Que a teoria é esdrúxula, dispensa 」ッュ・ョエセイゥッウN@ Se ela
funcionasse na ーイセエゥ」。@ os credores, por adorarem os caloteiros,
seriam expulsos de cena por seleção natural. Vale, no entanto,
explicar por que, a teoria é errada, e sublinhar a razao pela
qual a experiência alemã de 1948 é a exceção e nao.
-
a regra.A dinâmica da dívida de um país descreve-se pela
equa-çao diferencial:
z
=
(i-x}z + g(1)
onde z é a relação dívida/produto,
z
a sua derivada em relaçãoao tempo, i a taxa de juros, x a taxa de crescimento do
produ-to, g o déficit ーイゥュセイゥッ@ (isto é, o déficit menos juros) em
pro-porçao do PIB. O país considera-se super-endividado no momento
em que a relação dívida/produto cihega a um certo limite z*. Se
a taxa de crescimento do produto excede a taxa de juros (x > i),
o superendividamento só pode ser a consequência de um déficit
ーイゥュセイゥッ@ persistente, tal que:
g
>
(x-i)z* (2)Óbviamente, o princípio do processo de endividamento tem que ser um deficit primário. Se a taxa de juros exceder a tª xa de crescimento do produto (x < i), o superendividamento pode ser o resultado da rolagem do principal ュ。セウ@ juros da divida.
De fato, nesse caso, alcançado o limite de endividamento z*
,
o país torna-se obrigado a gerar um superavit primário:-g
=
(i-x)z* (3)A lógica aparente do repúdio parcial ou total da di-vida é eliminar a.necessidade de manter esse superavit primá-rio. No outro prato da balança é pre.ciso pesar as sançoes que os credores podem aplicar ao devedor relapso. No caso da dívi-da externa essas sanções não são desprezíveis; como provou a mo-ratória externa do Brasil em 1987. As sanções mais violentas nao vieram dos caloteados, os bancos comerciais, que se limi ta-ram a reduzir as linhas de crédito a curto prazo do Brasil. Mas dos governos da OCDE, que passaram a tratar o Brasil
nao confiável e nao cooperativo.
,
como ー。セウ@
Por certo, os cャ・セul・ウ@ internos nada poderiam fazer
diante de um calote, salvo mandar suas poupanças para o exterior. Mas a idéia de que eles voltariam a comprar títulos públicos, a-pós repúdio da dívida, subestima a inteligência dos agentes e-conômicos.
,
Com efeito, imaginemos que um governo, sem divida no ano zero, lance títulos no ano 1, que serão resgatados com
no-vos titulos no ano 2, cujo principal mais juros sera rolado no ,
,
.
' .A resposta e zero, por um raC10C1n10 muito simples. Co mo se sabe que a dívida do ano 29 será repudiada no ano 30, o seu valor de mercado será zero, no ano 29. Como se sabe que a dívida do ano 28 será rolada no ano 29, cujo valor sera zero, , porque será repudiada no ano 30, o seu valor de mercado エ。ュ「セュ@
será igual a zero. Voltando para trás, conclui-se que a dívida de quem adquiriu a reputação de caloteiro nada vale, desde o pe-ríodo inicial.
;
A análise precedente mostra o que o bom senso sabe há milênios, mas que alguns economistas contemporâneos parecem ignorar: nao é via calote que se readquire acesso aos credo-res.
Por certo, a dívida externa dos países em desenvolvi-mento em geral e do Brasil em particular, foi violentamente agrª 'vada pela escalada dos juros internacionais entre 1979 e 1982.
Os mecanismos. cooperativos de redução da dívida 'externa têm -....
proliferado com as conversões da dívida em capital de risco, com as recompras de dívidas com deságio, com os " ex it-bonds", e assim por diante, e é possível ampliá-los via açao diplomáti-ca. Só que as tentativas de confrontação, como a que se perpe-trou em 1987, dificilmente darão certo. E no que tange
à
dívida interna, qualquer ameaça de inadimplência pode levarà
hiperin-fIação. O nosso caso não é o de amnésia, como o da Alemanha em6) Conclusões
A análise anterior documenta a deteoriação da conta corrente do governo nos últimos vinte anos. Em 1970 o governo re forçava a poupança interna com 6% do PIB. Hoje despoupa R セ@.,
.
A perspectiva mais promissora para a melhoria da con-ta-corrente do governo é um programa de combate
à
inflação, que aumente a carga tributária bruta pela redução do efeito - Tanzi. Com isso a carga tributária bruta poderá ganhar cerca de 3%do PIB, voltando praticamente aos n{veis da década de 1970.
Um corte drástico das despesas de pessoal nas três esferas de governo seria altamente desejável, invertendo a onda de expansão do período 1984/1988. Na prática é de se reconhecer as dificuldades políticas para alcançar esse objetivo:
i) a redução das despesas do funcionalismo, como per-,
centagem do PIB, consegue-se 」ッセ@ relativa facilidade em epocas
de crescimento イ£ーゥ、ッセ@ como foi a década de 1970. Com efeito, nao é necessário, no caso, comprimir a folha real de pagamentos, mas apenas conter a sua taxa de crescimento; em épocas de cres-cimento lento, como provavelmente serão os próximos anos, a エ。イセ@ fa torna-se bem mais difícil;
ii) a nova Constituição ampliou a estabilidade dos
.,
funcionários públicos, estendendo-lhes o direi to de greve;
Por certo, na área de incentivos fiscais o governo ain da tem muito o que cortar.' Os incentivos
à
SUDAM nao apenas fo-ram mal aproveitados como gerafo-ram graves problemas ambientais. Os incentivosà
・クーッイエ。セッ@ devem ser substituídos gradualmente por ajustes da taxa de câmbio, e aSSlm por diante.Um projeto que requer イ・カゥウセッ@ é o PROALCOOL, que des-lanchou após a segunda crise do petróleo, quando o preço do bar-se aproximava de 40 dólares. Aos preços atuais, abaixo de 15 dólares, é de se セ・」ッョィ・」・イ@ que o álcool é um substituto
antie-,.
.
conomlCO para a gasolina. Mais ainda, gera um problema para as refinarias de petróleo, com os excedentes de gasolina que so , podem ser exportados para os Estados Unidos, por falta de outro mercado.
nセッ@ se trata, evidentemente, de errad{car canaviais de um momento para outro, de sucatear destilarias e a frota de carros a álcool. Mas de criar ・ウセ■ュオャッウ@ para que os novos compr2 dores de automóveis prefiram o carro a gasolina. A ウッャオセッ@ é e-levar o preço do álcool em イ・ャ。セッ@ ao da ァセウッャゥョ。@ acima da pa-ridade energética, e prosseguir a médio e longo prazo com essa pOlítica.
Um outro problema criado pela nova cッョウエゥエGNNャゥセッ@ foi a elevação dos encargos ーイ・カゥ、・ョセゥ£イゥッウL@ mantendo-se e até se ampliando as possibilidades de aposentadoria por tempo de servi-ço. Parece ョセッ@ haver melhor remédio do que cobrir esses novos cll cargos pelo aumento das contribuições.
princi-paI problema parece ser o da produtividade do dispêndio) e na proteção ambiental (até agora esquecida, sob a desculpa de que o Brasil era excessivamente extenso e excessivamente pobre para dar atenção aos ecologistas). Por outro lado, dada a repartição de rendas tributárias determinada pela Nova Constituição, a a-çao do governo será muito mais descentralizada do que nos últi-mos vinte anos.
Isto posto, ainda que se façam os esforços desejáveis para melhorar a conta-corrente do setor público, é de se convir que o quadro provável para a década de 1990, comparado com o da década de 1970, envolverá:
i) modesta contribuição do governo
à
formação de pou-panças (2% do PIB, numa hipótese favorável),ii) ampla descentralização das atividades entre as três esferas de governo, a Federal, a Estadual e a Municipal:
iii) fortes reivindicações trabalhistas, na administra-o çao pública central e nas empresas estatais;
iv) pressoes crescentes para que os quadros dirigentes das empresas estatais sejam nomeados por critérios pOlíticos.
Certamente esse quadro é incompatível com o modelo da década de 1970, em que o governo era a locomotiva do desenvolvi-mento. Com menos poupanças em relàção ao PIB, o governo fatal-mente deverá limitar suas áreas de investimento, sob pena de ou endividar-se além da conta, ou deixar espaços vazios. Na infraestrutura, esses espaços vazios fatalmente gerariam pontos
,
Um programa de privatização, à semelhança dos empreen-didos na França, na Espanha e na Inglaterra, entra na ordem do dia. Não se trata de uma privatização guiada por critérios 1-deológicos, mas baseada nas seguintes considerações pragmáti-cas:
i) a poupança do governo, na próxima década, será in-suficiente para atender aos investimentos necessários nas ati-vidades hoje controladas pelo setor público;
;
ii) o governo hoje se assemelha a urna empresa superen-dividada. Corno tal, deve vender ativos, para resgatar parte de
sua dívida interna e externa. (É indispensável, aliás, que esse seja o tratamento dado às receitas do governo com a privatização, as quais não se podem confundir com receitas correntes).
iii) a administração das empresas estatais enfrentarão novas dificuldades decorrentes de demandas pOlíticas e エイ。「。ャィゥセ@
tas.
.-.-.'
o
atual programa de privatização liderado pelo BNDESé
um bom começo. Trata-se, em grande parte, de simples reprivati zaçao - devolver ao controle privado aquilo que passou ao contrQ le do setor público por acidentes de gestão, a..
exemplo da COFAVI, DA 1'1AFERSA, da CARAIBA METAIS, etc.Um programa mais amplo deverá abranger
..
setores com , ma10r densidade de capital. O primeiro candidato natural e siderurgia de aços planos. Também vários campos da indústria petroquírnica podem ser privatizados.A exploração e o refino de petróleo, assim corno as
disposição constitucional. O Estado, no entanto, pode aumentar sua alavancagem financeira obtendo maior contingente de acionis-tas minoritários em ambos os casos. Por razões de mercado, tam-bém nao se devem depositar maiores esperanças na privatização da geraçao e transmissão de energia elétrica - o que não exclui a presença do setor privado em projetos de geraçao para consumo próprio e na área de distribuição.
Finalmente, na área financeira, os candidatos naturais
à
privatização sao os bancos estaduais, cujos padrões de efi-ciência têm-se mostrado bastante pob!"es em relação aos do setor privado.O Estado menor e mais descentralizado, em matéria de investimentos, requer como contrapartida um esforço de desre-·gulamentação. Não se trata de recomendar o Estado minimalista,
mas de reconhecer que o setor privado só desempenhará eficiente-mente as suas funções na medida .em que o governo diminua o seu grau de interferência nos mercados. Isso não exclui a regulamen-セセカ@ dos monopólios naturais, mas o estabelecimento de regras estáveis, em cuja duração o setor privado possa confiar. Por ou-tro lado os conou-troles de preços e o licenciamento de importa-ções e exportaimporta-ções devem ser gradualmente substituídos pelo
livre funcionamento dos mercados, indiretamente regulados
a-"
penas via impostos, como as tarifas aduaneiras.
e o Setor Privado. Só que o coeficiente de tutela do governo
de-verá ser muito menor do que no passado. O setor privado
brasi-leiro fortaleceu-se substancialmente nas últimas décadas para
poder enfrentar esse novo desafio .
51. A TE
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