UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS
LETÍCIA DE SOUZA AMARAL
AS POLÍTICAS PÚBLICAS E A INSERÇÃO DO RIO GRANDE DO
NORTE NO SISTEMA AGROALIMENTAR GLOBAL:
EXPERIÊNCIAS, DESAFIOS E POSSIBILIDADES
NATAL/RN 2016
LETÍCIA DE SOUZA AMARAL
AS POLÍTICAS PÚBLICAS E A INSERÇÃO DO RIO GRANDE DO
NORTE NO SISTEMA AGROALIMENTAR GLOBAL:
EXPERIÊNCIAS, DESAFIOS E POSSIBILIDADES
Monografia apresentada ao Departamento de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como parte dos requisitos para obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas.
Orientador: Prof. Dr. João Matos Filho
NATAL/RN 2016
LETÍCIA DE SOUZA AMARAL
AS POLÍTICAS PÚBLICAS E A INSERÇÃO DO RIO GRANDE DO
NORTE NO SISTEMA AGROALIMENTAR GLOBAL:
EXPERIÊNCIAS, DESAFIOS E POSSIBILIDADES
Monografia apresentada ao Departamento de Ciências Econômicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como parte dos requisitos para obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas.
Orientador: Prof. Dr. João Matos Filho
Aprovada em: ____/____/_____.
_________________________________________
Prof. Dr. João Matos Filho Orientador/DEPEC-UFRN
__________________________________________ Prof. Dr. Thales Augusto Penha
AGRADECIMENTO
Não poderia deixar de expressar a minha gratidão ao Criador de todas as coisas, que em todo tempo demonstrou o seu amor e fidelidade, ainda que eu não seja digna. Não consigo encontrar melhores palavras para esse momento, do que as do apóstolo Paulo na carta aos Romanos, “Porque dele e por ele, e para ele, são todas as coisas”.
Aos meus pais, Kênia Maria de Souza e João Maria Souza do Amaral que sempre me preencheram com amor e me apoiaram em cada um dos meus sonhos. Durante a minha breve trajetória, compreenderam cada um dos meus pedidos de socorro e fizeram dos meus piores momentos, espaço para o nosso aprendizado como família.
Costumo dizer que sou uma pessoa de sorte, por ter uma segunda mãe, a quem carinhosamente chamo de Didida. Minha gratidão por todo amor e cuidado, que foram essenciais para minha formação.
Ao meu irmão, Thyago Souza do Amaral, que mesmo na distância pude compartilhar as melhores demonstrações de amor e as discussões mais calorosas. Espero que nunca seja diferente.
Ao meu companheiro, em todo tempo, Lyon. Que apesar de não poder expressar o seu amor com palavras, sempre esteve ao meu lado, ofertando carinho e me escutando.
Ao meu amado, Rafael Lucas, que ao longo dessa graduação me ofertou todo apoio necessário para prosseguir e acreditou em cada um dos meus projetos.
Com muito carinho e admiração, gostaria de agradecer ao meu professor, amigo e orientador, João Matos Filho, o qual eu tive o enorme prazer de dividir meus sorrisos e aflições ao longo deste curso. Mas em especial, foi o responsável por me incentivar na busca por conhecimento.
Aos meus amigos, que mesmo diante dos meus defeitos e falhas, me aceitaram como sou e sempre estiveram ao meu lado, me acolhendo nos momentos mais difíceis e me incentivando a prosseguir em busca dos meus sonhos.
Não poderia deixar de dedicar um agradecimento especial a minha amiga, que em muitos momentos se fez uma irmã, Flávia Lemos. Foram muitas as madrugadas compartilhadas estudando em prol de sonhos diferentes, mas que tornariam a nossa carreira acadêmica ainda mais significante.
Gostaria de agradecer aos professores do curso de Ciências Econômicas, com quem muito aprendi e tive o enorme prazer de conviver ao longo desses anos.
Por fim, sou grata à incubadora OASIS, em especial ao professor Dr. Washington Souza, com quem tive o enorme prazer aprender por meio de grandes vivências no território do Mato Grande.
RESUMO
O Rio Grande do Norte promoveu uma modernização parcial do setor agropecuário em torno da fruticultura irrigada e da pecuária leiteira, deixando à margem uma grande parcela da população rural em situação de pobreza absoluta. Nos anos 1990 a fruticultura – irrigada e de sequeiro – ganhou valores expressivos, tornando-se o principal subsetor da economia agrícola e da pauta de exportações estadual. A articulação dos setores excluídos em torno de suas organizações representativas resultou em conquistas importantes como a criação de programas voltados para o fortalecimento da agricultura familiar e de mercados institucionais. Apesar dessas transformações nos sistemas agroalimentares e da grande quantidade de estudos existentes na literatura internacional e nacional, ainda são poucos os estudos que tratam de analisar as formas peculiares de inserção das regiões menos desenvolvidas nesses sistemas, como é o caso do estado do Rio Grande do Norte. Diante disso, o objetivo deste trabalho é responder quais foram as políticas públicas que mais contribuíram para o crescimento da agricultura empresarial e da agricultura familiar no estado do Rio Grande do Norte e quais foram os seus efeitos sobre a produção, a produtividade e as novas formas de organização da produção. Para isso foram utilizados cinco relatos de experiências da agricultura familiar, dos municípios do Apodi, Currais Novos, Mossoró e Baraúnas e três experiências da agricultura empresarial, nos municípios de Mossoró e Natal. Os relatos são frutos de entrevistas e visitas, que ocorreram no último ano. Na busca de resposta para este objetivo foram utilizadas pesquisas bibliográfica e documental, além da análise de dados primários e secundários com base em procedimentos de estatística descritiva. Não seria possível que as experiências analisadas ao longo deste trabalho encontrassem êxito, sem o apoio das políticas públicas. Todavia, é necessário destacar que esses agricultores e empresários, ainda carecem de um estado mais eficiente, que possa assegurá-los assistência técnica de qualidade, assim como melhores condições de infraestrutura.
Palavra-Chave: Sistema agroalimentar; Políticas públicas; Agricultura familiar; Agricultura
ABSTRACT
Rio Grande do Norte promoted a partial modernization of the agricultural sector around irrigated fruit and dairy farming, leaving a large portion of the rural population in absolute poverty. In the 1990s, fruit production - irrigated and rainfed - gained significant values, becoming the main subsector of the agricultural economy and the state export agenda. The articulation of excluded sectors around their representative organizations has resulted in important achievements such as the creation of programs aimed at strengthening family agriculture and institutional markets. Despite the transformations in agrifood systems and the large number of studies in the international and national literature, there are still few studies that deal with analyzes as peculiar forms of insertion of less developed regions, such as the state of Rio Grande do Norte. Thus, the objective of this work is to answer the public policies that contributed most to the growth of business agriculture and family agriculture in the state of Rio Grande do Norte and what their effects were on production, productivity and new forms of organization of production. For this, five reports of family farming experiences were used, from Apodi, Currais Novos, Mossoró and Baraúnas municipalities, as well as three experiences of business agriculture in the municipalities of Mossoró and Natal. The reports are fruit of interviews and visits, which occurred in the last year. In the search for a response to this objective, bibliographical and documentary research was used, as well as the analysis of primary and secondary data based on descriptive statistics. It would not be possible for the experiences documented throughout this work to be successful, without the support of public policies. However, family farming and business agriculture still lacking most efficient state, which can provide them with quality technical assistance, as well as better infrastructure conditions.
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Crescimento da população mundial ... 18
Gráfico 2 - Perspectiva de crescimento da população brasileira, com mais 70 anos ... 19
Gráfico 3 - Número de Hectares Irrigados no Rio Grande do Norte ... 33
Gráfico 4 - Área colhida em hectares do algodão herbáceo (1960-2010) ... 36
Gráfico 5 - Produção de Melão x Produção de Algodão no Rio Grande do Norte (1990-2015) ... 40
Gráfico 6 - Número de Bovinos e Ovinocaprino no Rio Grande do Norte (1990-2015) ... 44
Gráfico 7 - Produção de mel no Rio Grande do Norte (1990-2015) ... 44
Gráfico 8 - Área plantada de Feijão, Milho e Mandioca no Rio Grande do Norte (1990-2015) ... 45
Gráfico 9 - Quantidade de Castanha de Caju, produzida no Rio Grande do Norte (1990-2015) ... 46
Gráfico 10 - Área destinada para assentamentos de reforma agrária no Rio Grande do Norte (1970-1990) ... 53
Gráfico 11 - Projeto de Assentamento nos Estados do Nordeste (2009-2013) ... 55
Gráfico 12 - Famílias Assentadas no Rio Grande do Norte (1970-2010) ... 55
LISTA DE MAPAS
Mapa 1 - Cartograma do Rio Grande do Norte: Número de contratos do PRONAF por município, em 2012 ... 42 Mapa 2 - Rio Grande do Norte: Média dos valores dos contratos do PRONAF por município, em 2012 ... 43 Mapa 3 - Cartograma do Rio Grande do Norte: Número de estabelecimentos agropecuários da agricultura familiar- 2006 e participação dos agricultores no PAA- 2011 ... 49 Mapa 4 - Previdência rural no Rio Grande do Norte no ano 2014 ... 58
LISTA DE QUADROS E TABELAS
Quadro 1 - Produtos produzidos pela empresa Hortaviva ... 95
Tabela 1 - Número de contratos do PRONAF no Rio Grande do Norte (1999-2012) ... 41
Tabela 2 - Valores nominais desembolsados pelo AGROAMIGO no Rio Grande do Norte entre 2005 e 2013 (em milhões R$) ... 47
Tabela 3 - Participação relativa no AGROAMIGO no Rio Grande do Norte entre 2005 e 2013 (em %) ... 47
Tabela 4 - Número de Agricultores Fornecedores do PAA no Rio Grande do Norte por Sexo (2015) ... 49
Tabela 5 - Descrição dos Agricultores que acessam o PAA no Rio Grande do Norte ... 50
Tabela 6 - Número de famílias beneficiadas pelo Bolsa Família, no Rio Grande do Norte x Nordeste (2005-2015) ... 59
Tabela 7 - Políticas públicas para Agricultura Empresarial e Agricultura Familiar ... 61
Tabela 8 - Número de cooperados da COOPAPI por município, em 2013... 67
Tabela 9 - Evolução da comercialização do mel de abelha pela COOPAPI (2005 – 2014) .... 71
Tabela 10- Produção de mudas de cajueiro nos viveiros comunitários no ano de 2014. ... 76
Tabela 11 - Comparação entre o preço dos produtos convencionais e dos produtos orgânicos do Sítio Cruz ... 85
Tabela 12 - Ranking da Quantidade Produzida de Melão no Brasil no ano de 2015 ... 87
Tabela 13 - Pauta exportadora do Rio Grande do Norte em 2016 (janeiro a setembro) ... 90
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ASA Articulação do Semiárido BACEN Banco Central do Brasil BN Banco do Nordeste
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CGE Comitê Gestor Estadual
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CONDEFAT Conselho Deliberativo de Fundo de Amparo ao Trabalhador
COOAFARN Cooperativa Central da Agricultura Familiar do Rio Grande do Norte
COOPAPI Cooperativa Potiguar de Apicultura e Desenvolvimento Rural Sustentável Cosern
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DRS Desenvolvimento Rural Sustentável
EMATER Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural EMBRAPA Empresa Brasileira de pesquisa Agropecuária
EMPARN Empresa de Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Norte FAERN Federação da Agricultura e Pecuária do Rio Grande do Norte FBB Fundação Banco do Brasil
FETARN Federação dos Trabalhadores na Agricultura do Estado do Rio Grande do Norte FINOR Fundo Constitucional de Investimento do Nordeste
GEIDA Grupo Executivo de Irrigação para o Desenvolvimento Agrícola GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
I PNRA I Plano Nacional de Reforma Agrária IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária MAPA Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
MI Ministério da Integração Nacional
MIDEP Modelo de Inclusão Digital para Empreendimentos Produtivos MST Movimento Sem Terra
ONU Organização das Nações Unidades P1MC Programa 1 Milhão de Cisternas Rurais PAA Programa de Aquisição de Alimentos PAC Programa de Aceleração do Crescimento PIN Programa de Integração Nacional
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar PNCF Programa Nacional de Crédito Fundiário PPI Programa Plurianual de Irrigação
PROÁGUA SEMIÁRIDO Programa de Desenvolvimento de Recursos Hídricos para o Semiárido Brasileiro
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PROTERRA Programa de Redistribuição de Terras
SAPE Secretaria de Agricultura, Pecuária e Pesca
SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas do Rio Grande do Norte
SIM Serviço de Inspeção Municipal
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 14
2. ANÁLISE DOS SISTEMAS AGROALIMENTARES ... 18
2.1. MUDANÇAS NO PERFIL DO CONSUMIDOR ... 18
2.2. BREVE DISCUSSÃO ACERCA DOS SISTEMAS AGROALIMENTARES ... 22
3. POLÍTICAS PÚBLICAS: ELEMENTOS DE ANÁLISE ... 27
3.1. TRAJETORIA DAS POLÍTICAS HIDRÁULICAS, AGRÍCOLAS, AGRÁRIAS E SOCIAIS NO RIO GRANDE DO NORTE ... 29
3.1.1. Política Hidráulica ... 30
3.1.2. Política Agrícola ... 35
3.1.3. Política Agrária ... 51
3.1.4. Política Social ... 56
3.2. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O SISTEMA AGROALIMENTAR FAMILIAR E EMPRESARIAL ... 60
4. INSERÇÃO DO RIO GRANDE DO NORTE NOS SISTEMAS AGROALIMENTARES: EXPERIÊNCIAS ... 65
4.1. AGRICULTURA FAMILIAR ... 65
4.1.1. COOPAPI (Cooperativa Potiguar de Apicultura e Desenvolvimento Rural Sustentável)...65
4.1.2. Cooperativa Central da Agricultura Familiar do Rio Grande do Norte (COOAFARN) 71 4.1.3. Assentados nos Municípios de Mossoró e Baraúnas ... 76
4.1.4. Sítio Santa Isabel ... 80
4.1.5. Associação das Mulheres Produtoras Rurais da Comunidade do Quandú e Adjacência do Município de Currais Novos (AMPRORQUA) ... 82
4.1.6. Produção Orgânica no Sítio Cruz ... 84
4.2. AGRICULTURA EMPRESARIAL ... 86
4.2.1. Agrícola Famosa ... 86
4.2.2. Cooperativa de Produtores de frutas da Bacia Potiguar (COOPYFRUTAS) ... 91
5. DISCUSSÃO ACERCA DO PAPEL DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA AGRICULTURA FAMILIAR E EMPRESARIAL ... 98
5.1. AGRICULTURA FAMILIAR ... 98
5.2. AGRICULTURA EMPRESARIAL ... 102
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 106
1. INTRODUÇÃO
O sistema agroalimentar mundial, latino-americano e brasileiro em particular, está passando por profundas transformações, cujas manifestações mais visíveis podem ser observadas em dois fenômenos globais: o primeiro, relacionado com o crescimento da demanda por alimentos, em virtude da urbanização e do crescimento da população e da renda; o segundo, representado pelo que se convencionou chamar “migração do consumo”, representado pela crescente demanda por produtos orgânicos, ricos em proteínas, vitaminas e sais minerais, em particular carnes, laticínios, frutas e hortaliças, em detrimento dos alimentos ricos em carboidratos; e, a mudança do regime fordista, para formas mais flexíveis de produção na agricultura, em resposta às novas demandas de consumidores mais conscientes e mais exigentes por produtos saudáveis.
Apesar dessas transformações no sistema agroalimentar e da grande quantidade de estudos existentes na literatura internacional e nacional, ainda são poucos os estudos que tratam de analisar as formas peculiares de inserção das regiões menos desenvolvidas nesses sistemas, como é o caso do estado do Rio Grande do Norte, que vem se destacando como um importante produtor de alimentos para os mercados interno e externo. Tal desempenho vem sendo obtido com apoio de políticas públicas ativas, entre as quais se incluem a infraestrutura, o crédito rural subsidiado e de longo prazo, o câmbio desvalorizado, a desoneração do ICMS das exportações, e as políticas específicas para os agricultores familiares e os trabalhadores assalariados na agricultura.
Quais foram as políticas públicas que mais contribuíram para o crescimento da agricultura familiar e empresarial no estado do Rio Grande do Norte e quais foram os seus efeitos sobre a produção, a produtividade e as novas formas de organização da produção? A maior parte dos estudos até agora realizados no estado do Rio Grande do Norte privilegiaram a análise de temas como a reestruturação produtiva, as mudanças nas relações de trabalho, o comportamento das exportações e a disponibilidade de infraestrutura, sem estabelecer relações de causalidade entre as políticas públicas e os seus efeitos sobre a agricultura, os agricultores e os trabalhadores diretamente relacionados com os sistemas agroalimentares emergentes nos âmbitos estadual e regional.
Na realidade, desde os anos 1970 as políticas públicas de modernização da agricultura têm sido determinantes do êxito dos sistemas agroalimentares pautados no processo de modernização da agricultura brasileira, o que não foi diferente no Rio Grande do Norte, em particular no que se refere ao investimento em obras de infraestrutura, que pudessem garantir o
crescimento da agricultura empresarial e familiar, com destaque para as obras de irrigação. O principal regional foi a construção da Barragem Armando Ribeiro Gonçalves no Rio Piranhas-Açu, com capacidade para acumular 2,4 bilhões de metros cúbicos de água. Essa obra trouxe impactos negativos sobre a população mais pobre, notadamente sobre os ocupantes que cultivavam produtos de subsistência nas vazantes e extraíam cera de carnaúba, desestruturando, também, o complexo gado-algodão.
Esse foi o primeiro passo dado com o objetivo de garantir a oferta regular de água para a irrigação pública e privada. Depois vieram as perfurações de poços profundos nas partes mais elevadas, garantindo duas fontes básicas de água: a superficial, originada da Barragem, destinada à irrigação pública em um grande projeto de 22 mil hectares para pequenos e médios empresários e agricultores familiares – apenas parcialmente implantado – e à irrigação em empresas privadas, apoiadas com políticas de crédito rural subsidiado e de estímulo à exportação, além das obras de infraestrutura. É evidente que o propósito de consolidar a agricultura irrigada no estado, não tinha como meta resolver os problemas decorrentes da seca para os agricultores familiares.
A partir dos anos 1990, ocorreram mudanças significativas tanto do lado das empresas quanto dos agricultores familiares. Quatro das maiores empresas produtoras de melão irrigado entraram em falência e três delas foram desapropriadas pelo Governo Federal para fins de reforma agrária, totalizando cerca de quatro mil famílias assentadas. Apesar disto, novas empresas foram constituídas e novas áreas irrigadas foram implantadas, em resposta ao aumento da demanda internacional por frutas; o câmbio foi desvalorizado; a tecnologia se intensificou; e, a produção continuou a sua tendência histórica de crescimento. Ao mesmo tempo novas políticas sociais e de inclusão produtiva foram instituídas, como a extensão da legislação do trabalho para o meio rural; da previdência social rural; do Programa Nacional de Apoio à Agricultura Familiar (PRONAF); do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA); da Reforma Agrária e do Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF); do Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA); do Bolsa Família; e, do Programa Garantia-Safra.
Esta nova realidade, coloca questões novas para a pesquisa no que diz respeito as políticas públicas e a construção dos sistemas agroalimentares no Rio Grande do Norte. Se durante muitas décadas apenas os sistemas agroalimentares pautados na agricultura empresarial obtiveram políticas para colaborar com o seu desenvolvimento, agora tem-se um novo cenário, marcado pela criação ações por parte do estado, que visam consolidar a agricultura familiar e
torna-la mais rentável para aqueles que estão inseridos nela. No entanto, é necessário analisar qual é a relevância, de fato, do estado para o êxito desses dois grupos.
A elaboração desta monografia fundamentou-se em dois tipos básicos de pesquisa: a bibliográfica a documental, complementada com estatística descritiva. A primeira foi utilizada para a revisão da literatura, enquanto a segunda possibilitou a obtenção das informações relativas aos objetivos e às normas que orientam a execução das políticas públicas descritas neste trabalho. Em seguida, as informações quantitativas expressas em valores foram organizadas sistematicamente e tratadas com métodos estatísticos. Os dados foram coletados nos sites do Banco do Nordeste, Data Social, PAAdata, Banco Central e do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Do ponto de vista metodológico, consiste em uma pesquisa de ordem qualitativa e quantitativa e utiliza o método dedutivo.
As experiências analisadas neste trabalho estão divididas entre agricultura familiar e agricultura empresarial, para que dessa forma se torne evidente quais políticas públicas são essenciais para o êxito de cada grupo. As experiências familiares são dos municípios do Apodi, Mossoró, Baraúnas e Currais Novos. No Apodi, foi relatado as experiências da Cooperativa Central da Agricultura Familiar no Rio Grande do Norte e a Cooperativa Potiguar de Apicultura e Desenvolvimento Rural Sustentável. No município de Currais Novos, O sítio Santa Isabel, sítio Cruz e a Associação das Mulheres Produtoras Rurais da Comunidade do Quandú e Adjacência do Município de Currais Novos. Em Mossoró visitamos o assentamento Maísa e em Baraúnas o assentamento Catingueira. Para agricultura empresarial há o relato das experiências em Mossoró, com a empresa Agrícola Famosa ltda e a Cooperativa de produtores de frutas da Bacia Potiguar. Em Natal, a experiência da Hortaviva.
Para obtenção de informações para escrever os relatos foram necessárias entrevistas e para algumas foi possível fazer visitas e conhecer pessoalmente as vivências. As experiências do Apodi foram construídas por meio de entrevistas com uma das gestoras. As experiências de Currais Novos foram frutos de uma viagem de campo, na disciplina de Economia Agrícola, que me permitiu não só entrevistar os agricultores, como também conhecer as suas atividades. As experiências em Mossoró e Baraúnas, foi resultado da viagem de campo junto ao grupo de pesquisa, “Decent Work in Global Agricultural Production Systems”.
Os relatos seguem uma organização padrão, em que primeiro existe uma discussão acerca de como a experiência começou e suas principais características. Após isso, tem-se discussão sobre a produção e por fim a comercialização de cada uma delas. É necessário destacar que não há a mesma quantidade de informação para todos os relatos, o que justifica haver experiências maiores do que as outras.
Este trabalho segue organizado nos seguintes capítulos. O primeiro, traz consigo a discussão acerca das mudanças do perfil do consumidor, os impactos sobre os sistemas agroalimentares. O segundo, que consiste em uma breve discussão teórica acerca dos essenciais para análise das políticas públicas. O terceiro, um breve levantamento a partir dos anos 70 sobre de qual forma as políticas públicas contribuíram para o processo de modernização da agricultura, passando pelos anos 90 e surgimento das políticas públicas que visam fortalecer a agricultura familiar e como tem se dado a ação delas atualmente. O quarto traz consigo os relatos das experiências na agricultura familiar e empresarial. O quinto capítulo é dedicado a discussão acerca das políticas públicas e a atuação dessas sobre cada uma das experiências, evidenciando desafios e perspectivas. Por fim, tem-se as considerações finais deste trabalho.
2. ANÁLISE DOS SISTEMAS AGROALIMENTARES
2.1. MUDANÇAS NO PERFIL DO CONSUMIDOR
Diversos estudos de extrema relevância estão sendo desenvolvidos pelo mundo com o objetivo de discutir quais são as mudanças mais expressivas que estão acontecendo nos hábitos de consumo alimentar, assim como, quais mudanças o mercado deverá adotar com objetivo de melhor atende-las.
O Brasil segue o padrão de transformação dos sistemas agroalimentares globalizados, provocado pelo crescimento populacional e da renda, pelo processo de urbanização e pela “migração do consumo”, isto é, a busca de alimentos ricos em proteína e livres de agrotóxicos, vis-à-vis a redução dos produtos ricos em carboidratos e sem controle dos resíduos de agrotóxicos.
Para analisar as mudanças nos sistemas agroalimentares é necessário iniciar pelos fatores que influenciam a mudança nos padrões de consumo. Pode-se começar pelo número de pessoas no planeta vem aumentando consideravelmente, segundo a Organização das Nações Unidas (ONU). A população mundial subiu 170% de 1950 até 2009, apresentando uma taxa anual de crescimento de 1,70% e estima-se que chegaremos em 2025 com 8,1 bilhões de pessoas no planeta. O gráfico abaixo expressa a tendência de um crescimento cada vez menor da população mundial, dado a pirâmide etária está cada vez mais estreita entre os mais jovens e cada vez mais larga entre os mais velhos.
Gráfico 1 - Crescimento da população mundial
Não somente o aumento da população explica possíveis alterações na demanda, os níveis de urbanização também geram pesados impactos na comercialização de alimentos. Em regiões com maior desenvolvimento econômico, os indivíduos migram para áreas urbanas na busca por melhores condições de vida e oportunidades, ou seja, essa parcela da população deixa de produzir seu próprio alimento ou parte dele, incorporando imediatamente a parcela de consumidores que demandam alimentos de melhor qualidade, principalmente processados e industrializados. Dessa forma, a forte tendência mundial de crescimento exponencial da população urbana, superior a rural, pressionará, cada vez mais intensamente, a demanda futura por alimentos.
Ainda segundo o estudo apresentado pela ONU em 2012 e 2008, em relação ao envelhecimento, em 1950 a idade média da população era de apenas 24 anos, enquanto atualmente, aproxima-se dos 29 anos. O mesmo estudo estima que em 2020, a média será superior a 31 anos e que a população acima de 60 anos representará 13,4% do total, contra 8,1% observados em 1950. Esses dados mostram a uma tendência de consumo, ou seja, as taxas indicam uma alteração no perfil das necessidades nutricionais dos produtos a serem consumidos para cada faixa etária abordada. No que se refere ao Brasil, tem-se abaixo um gráfico que evidencia o aumento do número de idosos para as próximas gerações, o que torna cada vez mais necessárias adaptações por parte do mercado as novas demandas provenientes desse grupo.
Gráfico 2 - Perspectiva de crescimento da população brasileira, com mais 70 anos
Fonte: United Nations, Departamento of Economic and Social Affaris. World population propespects: the 2015 revision.
Portanto, o envelhecimento populacional trará impactos significativos para diversos setores, dado que esta faixa da população possui demandas próprias. Muitos ainda têm vida economicamente ativa e estão preocupados em viver mais e melhor. Todo bem ou serviço que possa contribuir para uma melhor qualidade de vida dessas pessoas tem um mercado potencial bastante elevado. Diante disso, estima-se um aumento significativo no consumo de alimentos saudáveis, que possam garantir longevidade a todos.
Em taxas exponenciais, ano após ano, as mulheres vêm se destacando no acesso a vagas, que antes eram exclusivamente reservadas a homens. Fazendo com que aumentasse a alimentação fora do lar e a compra de alimentos prontos para o consumo.
Na segunda metade do século passado houve uma inversão na distribuição espacial da população brasileira, de modo que hoje cerca de 75% dos habitantes vivem nas cidades. Ainda que existam críticas quanto à metodologia utilizada pelo IBGE para caracterizar a distribuição especial da população, o fato e que a urbanização e a renda dos brasileiros não somente aumentaram como provocaram o crescimento da demanda por alimentos.
A renda interfere quantitativamente e qualitativamente na busca por alimentos. De forma geral, excluindo nichos de mercado e demais particularidades, crescentes níveis de renda levam, em um primeiro momento, ao aumento da quantidade consumida e, logo após, a uma melhor seleção dos produtos adquiridos, ou seja, a busca por alimentos de melhor qualidade. Nesse primeiro estágio são adquiridos alimentos mais restritos a fontes nutricionais menos onerosas, como cereais e produtos básicos. A partir de então, adquirem-se alimentos mais complexos e industrializados, como derivados do leite, carnes de aves e demais fontes de proteína animal.
De acordo com o levantamento da Assessoria de Gestão Estratégica do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (Mapa) a população está consumindo mais alimentos com maior valor agregado, como carnes e derivados do leite, além de bebidas, como cerveja e vinho. Os produtos ditos “tradicionais”, como: arroz, feijão e pão, tem-se tornado cada vez mais secundários na dieta do brasileiro. Entre os alimentos que ampliaram as vendas nos últimos cinco anos estão: carne de frango, com alta de 1,87% ao ano (a.a.); carne bovina, 2,77% a.a.; leite de vaca, 2,29 a.a.; iogurte, 2,97% a.a.; azeite, 3,06% a.a.; e queijo, 3,52% a.a.. Entre as bebidas, destaque para a cerveja (3,85% a.a.), vinho (3,2% a.a.) e cachaça (2,11% a.a.).
O consumo consciente tem indicado uma maior exigência por produtos e serviços de qualidade, incluindo a valorização crescente da certificação e da rastreabilidade. À medida que aumenta a consciência da população quanto às vantagens do consumo de alimentos saudáveis, aumentam também as exigências pelos direitos que devem ser garantidos pela política sanitária.
Selos de certificação e de garantia já são requisitos indispensáveis para responder às crescentes exigências de qualidade presente nos mercados doméstico e internacional. Da mesma forma, os serviços disponibilizados também deverão corresponder às expectativas dos consumidores, principalmente no que se refere aos critérios de conforto e rapidez.
Diante de um consumidor que se mostrará cada vez mais exigente nos próximos anos, terá valor crescente a rastreabilidade de produtos e processos produtivos. Isto permitirá não somente adequá-los às normas de qualidade e aos requisitos de aparência, funcionalidade e facilidade de manutenção exigidos pelo consumidor, como garantirá também o acesso à informação em tempo real da história, aplicação, localização e os processos aos quais o produto está relacionado. Dentro do contexto da produção de alimentos, tem-se conhecimento da valorização de produtos devidamente regulamentados e certificados, sendo então a busca por certificação necessária para gerar valor agregado para o produtor e indicador de qualidade para o consumidor.
A valorização da saúde nas decisões de consumo e o aumento da demanda por produtos e serviços orientados a uma vida saudável A emergência de uma forte tendência relativa ao comportamento do consumidor nos últimos anos, no Brasil e na maioria dos países em desenvolvimento, diz respeito à preocupação em ter e manter uma vida saudável. Há uma parcela crescente da população disposta a investir grande parte do seu tempo e de seus recursos para viver mais e melhor.
De acordo com Ventura (2010), atualmente 80% dos jovens afirmam em pesquisas procurar alimentos mais saudáveis e naturais; 35% dos domicílios brasileiros consomem produtos diet e light e 21% consomem produtos orgânicos. O consumo de orgânicos vem aumentando 30% a cada ano, segundo estimativa do Instituto Biodinâmico, uma das instituições que certifica esses alimentos no Brasil.
O consumidor brasileiro tem se mostrado cada vez mais preocupado com a aquisição e o uso de produtos e serviços social e ambientalmente sustentáveis. De acordo com a pesquisa realizada pelo Instituto Akatu em 2007, um terço dos consumidores considera a responsabilidade socioambiental das empresas na hora de escolher de quem vai comprar. Além disso, diversas leis de regulação ambiental têm sido criadas e estão colaborando para tornar a conscientização um aspecto mais palpável para a sociedade. Dentre os diversos aspectos ambientais considerados pelo consumidor, destacam-se: a poluição (durante o processo produtivo), o consumo ou a disposição final, a sustentabilidade das matérias-primas e a ética social. (VENTURA, 2010)
Nesse contexto, o consumidor desejará obter cada vez mais informações sobre os produtos oferecidos, desde a aquisição de matérias-primas, passando pelo processo de fabricação, até o destino final. Conhecer a composição, as condições de processamento e transporte e os fabricantes dos componentes do produto são alguns exemplos de informação que serão exigidas. Para isso, serão cada vez mais demandados o acompanhamento e o monitoramento dos produtos, serviços e respectivos processos produtivos, que deverão ser feitos de forma mais rigorosa, visando ao aumento da credibilidade dos fornecedores para com os clientes, o que tem implicação direta na conformação dos sistemas agroalimentares contemporâneos dos países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil.
2.2. BREVE DISCUSSÃO ACERCA DOS SISTEMAS AGROALIMENTARES
A partir dos anos 90 emergiu dentro da literatura a preocupação de compreender as transformações dos regimes alimentares no período do capitalismo fordista (Friedmann e McMichael, 1989; McMichael, 2009; Friedmann, 1993b). Para melhor analisar a formação dos sistemas agroalimentares, é necessário começar partir dos estudos quanto aos regimes alimentares. O primeiro regime alimentar, foi constituído no período final da hegemonia britânica (1870-1914), quando os alimentos passaram a ser comprados nos mercados. O segundo regime foi criado, no final da década de 1940, sendo identificado como período “fordista”. Nesse período desenvolvem-se as tecnologias patrocinadas pelo Estado, para garantir o crescimento exponencial da produção de alimentos baratos no período pós-guerra. A partir disso foi desenvolvido o modelo intensivo de produção agrícola e abastecimento alimentar, que cresceu e conduziu a uma reconfiguração desigual do cenário agrário (Friedmann e McMichael, 1989).
Mundialmente, o uso de inovações tecnológicas foi sustentado por uma ideologia modernizante. Nesse processo, a alimentação tornou-se um mercado de consumo de massa (Fischler, 1995; Lang e Heasman, 2004), com produtos altamente transformados por procedimentos industriais e comercializados com o apoio das mais modernas técnicas do marketing, packaging e publicidade e distribuídos por redes comerciais que não cessavam de aperfeiçoar seu poder e complexidade, colocando em ação uma logística extremamente elaborada, e ressaltando, dessa forma, a supremacia da comercialização de alimentos e das indústrias de alimentos. Cada vez mais, passou-se a produzir alimentos ricos em agrotóxicos que tivessem como resultado uma maior durabilidade, tendo atrelado a isso processos rígidos
de higiene. A partir disso tem-se o processo de produção rural que levaria claramente a uma capitalização das atividades agrícolas (TRICHES, 2014).
O terceiro regime alimentar surge como um corresponde ao modelo “liberal produtivista” e ao momento atual da globalização financeira, a partir do final da década de 1980 (Friedmann, 2005). Com a constituição de um mercado autorregulado dos alimentos há o desligamento das relações econômicas da região e das pessoas. É necessário enfatizar que a produção de alimentos abundantes e baratos não seria possível sem a contribuição de países em desenvolvimento. Bonanno (1994) destaca que esse processo de integração gerou desigualdades regionais, como também, em termos de produção, dificultou o crescimento econômico desses países. Tendo como maior gargalo o foco desses países para o desenvolvimento das monoculturas para o mercado global, buscando se apropriar das vantagens comparativas, que comprometeu a segurança alimentar e aumentou a dívida externa.
O terceiro regime incluiu, portanto, uma agricultura globalizada de alimentos e combustíveis em tensão com várias formas de localismos. Como as milhas alimentares aumentam os custos e a produção em massa padroniza os processos, os movimentos como o Slow Food e Fair Trade, e os pequenos produtores de produtos orgânicos expandem suas bases sociais baseados na democracia, ecologia e qualidade (McMichael, 2009).
Em um mundo de contradições e contrassensos o descolamento entre a produção e o consumo de alimentos soma-se às contradições mais evidentes. Nas décadas finais do século XX assistiram à formação de um sistema agroalimentar que logrou sua internacionalização e hoje influencia a produção, a distribuição e o consumo de alimentos, chegando ao estágio de ditar dietas alimentares para amplos estratos da população urbana. Para os países em desenvolvimento, como é o caso do Brasil, o atual processo de globalização do sistema agroalimentar gera tanto oportunidades como riscos. A maior integração dos mercados e a liberalização do comércio modificam quantitativa e qualitativamente a demanda por produtos agroalimentares desses países. A demanda externa não só se traduz na expansão do tamanho do mercado, na diversificação das exportações e num fluxo de renda adicional, como coloca novas exigências em termos de qualidade, variedade, confiabilidade e flexibilidade (HUMPHREY, 2005; DOLAN e ALII, 1999).
No entanto, a globalização do sistema agroalimentar é um processo que provoca uma reestruturação da organização agroindustrial criando um novo e desafiador ambiente competitivo para as empresas e os agricultores dos países em desenvolvimento. Parte dessas mudanças estão relacionadas com a construção de um conjunto de instituições globais que
buscam promover a liberalização comercial e a maior integração dos mercados (MCMICHAEL e FRIEDMAN, 1989).
Neste sentido, a última reunião da Organização Mundial do Comércio (OMC), em Bali, na Indonésia, representou um evento importante na construção de um novo regime global à medida que incentivou a construção de mercados globais e o crescimento de sistemas produtivos relacionados com a obtenção de economias de escala para produtos padronizados, como as commodities agrícolas.
Acordos econômicos e políticos que sustentam a liberalização do comércio incentivam o crescimento dos fluxos internacionais de produtos agrícolas. Pesquisadores têm sublinhado que os jogadores mais ativos nessa fase de reestruturação das regras do jogo global são as firmas transnacionais da indústria de alimentos e do varejo.
Para Friedland (1984) e Bonanno (1994), por exemplo, os verdadeiros sujeitos da globalização são essas organizações transnacionais capazes de conectar espaços geograficamente distintos e distantes. Goodman & Watts (1997), assim como Marsden & Arce (1994) ou Murdoch & Marsden (1995), retomaram parte dessa problemática, apontando para a fluidez das redes de atores que estruturam as relações entre os atores do sistema agroalimentar. De forma complementar, Wilkinson (1997), utilizando categorias da economia das convenções (VALESCHINI & NICOLAS, 1995), destaca a importância do qualityturn na dinâmica do sistema agroalimentar que orienta de forma cada vez mais significativa os diversos rumos do padrão de consumo alimentar, nas questões ligadas à saúde e aos desejos e crenças dos consumidores. Nessa abordagem, por exemplo, o poder das grandes firmas multinacionais depende fundamentalmente de suas posições no sistema, das relações com os outros atores e de sua capacidade de se apropriarem dos valores construídos socialmente.
A análise das cadeias de valores globais representa outra importante contribuição à investigação da construção dos sistemas agroalimentares no contexto do atual processo de globalização. Essa abordagem desenvolveu-se a partir dos trabalhos seminais de Gereffi (1994) sobre as cadeias globais de commodities (Global Commodity Chain). Segundo Humphrey, Sturgeon, Kaplinski e Gereffi (2001) não se trata somente de analisar os problemas produtivos associados a uma organização que conecta atividades econômicas geograficamente dispersas, mas de integrar a questão do controle e da coordenação dessas atividades.
O agronegócio assegura ao Brasil papel primário nas cadeias de valores globais e contribui para exportação de emprego, processo esse que consiste no fato de não termos capacidade técnica de avançar no uso de tecnologia e nos detemos apenas aos processos primários, que possuem pouco valor agregado, assim como geram menos emprego.
De forma sintética, podemos dizer que a dinâmica das relações entre as firmas e as formas de governança que as estruturam são o foco da análise das cadeias globais de valores. Nesse sentido, a evolução atual do sistema agroalimentar, com as grandes cadeias varejistas conectando atores e espaços heterogêneos e geograficamente dispersos, proporciona um objeto de estudo particularmente interessante para testar as ferramentas analíticas propostas pela abordagem em termo de cadeia global de valores.
Numa ótica gerencial inspirada pelos desenvolvimentos da economia dos custos de transações (WILLIAMSON, 1975; COASE,1991) e dos novos modelos gerenciais como o
supply chain management, o foco da problematização dos padrões (agro)industriais emergentes
associados ao processo de globalização se desloca para os problemas de coordenação e de gestão da cadeia de suprimento agroalimentar.
Com a globalização do sistema agroalimentar e a consequente alteração do arcabouço regulatório e institucional, criou-se um novo ambiente concorrencial que ameaçou diretamente a participação da agricultura familiar nessas cadeias através da necessidade crescente de extrair sua lucratividade por meio dos ganhos de escala, tendo nos insumos modernos (genéticos e químicos), nos grandes maquinários e nas inovações tecnológicas a condição básica para manutenção ou entrada nos mercados.
Consorciado com essa necessidade de inovações, ocorreu a abertura dos mercados, a integração regional do Mercosul, a adesão ao OMC e mais recentemente a adoção do sistema de boas práticas e de rastreabilidade como condição de acesso aos mercados, o que vêm estimulando a participação da agricultura familiar em algumas cadeias tradicionais. Além disso, tornou-se cada vez mais presente a imposição de qualidades privadas definidas pelos grandes cadeias internacionais e supermercados, abrangendo objetivos inteiramente novos neste setor, tais como a homogeneidade, a aparência dos produtos e as condições de embalagem (Wilkinson, 2003).
Diante desse contexto em que a agricultura familiar se deparou, ficou cada vez mais difícil a sua participação nas cadeias tradicionais de commodities. No entanto, o que parece beneficiar esses atores é a sua condição social, que passa a ser vista cada vez mais como uma vantagem estratégica na medida em que for associada à tradição, à natureza, ao artesanal e ao local um conjunto de valores agora premiado pelo mercado consumidor. Assim, a possibilidade de novos padrões de qualidade (associado ao artesanal, ao familiar e a valores ambientais) e a certificação desses valores por selos de garantia passa a ser um excelente instrumento para construção social dos novos mercados para agricultura familiar.
Nota-se ainda uma persistência de mercados locais de proximidade que não apenas aproveitam os limites de capilaridade da grande distribuição e da indústria alimentar, mas se firmam pela reputação, mesmo em condições de economia “informal”, cuja magnitude fica agora evidente nos vários levantamentos de agroindústrias rurais (Mior e Wilkinson, 1999).
Para Raupp (2005), é fundamental a criação de sistemas alternativos de distribuição, que estão fortemente ligados a sobrevivência da agricultura familiar, de tal maneira que ele relaciona os seguintes fatores: i) a convicção de que se generalizou entre as organizações de representação da agricultura familiar de que esta não tinha mais espaço nas grandes cadeias de commodities, ou pelas tendências de exclusão ou pela insuficiência dos níveis de renda gerados; ii) as consequências do modelo de integração dos agricultores aos interesses agroindustriais; iii) a revalorização da agricultura familiar e da qualidade de vida no campo; e iv) a visão de meio rural não como espaço exclusivo de produção agrícola, mas também de produção de outros bens e serviços.
Diante das especificidades da agricultura familiar e das mudanças provocadas no sistema agroalimentar, fica cada vez mais reduzido o número de pequenos produtores que conseguem fazer parte das cadeias integradas e globalizadas. Com isso, a construção de novos mercados – privados e institucionais – mostra-se cada vez mais de grande importância para a participação da agricultura de base familiar, pois oferece condições para os agricultores agregarem valor à sua produção, assim como diversificá-la.
Por fim, tem-se o sistema agroalimentar caracterizam-se pela coexistência de processos de padronização e de diferenciação no consumo dos alimentos, cujos reflexos vão até a etapa da produção agrícola. De um lado, assiste-se a continuidade da concentração do processamento agroindustrial para fazer frente aos requisitos da produção em grande escala. De outro lado, a valorização de produtos com atributos diferenciados de qualidade, o que cria novas oportunidades de mercado, muitas das quais acessíveis aos agricultores familiares. Portanto, tem-se a coexistência de uma dupla estratégia: de um lado o apoio ao agronegócio, baseado em uma estratégia do Estado objetivando a contribuição da agricultura para o crescimento econômico e a obtenção de superávit na balança comercial mediante gasto público em infraestrutura, crédito rural subsidiado e desoneração das exportações; de outro lado, políticas específicas para a agricultura familiar, como a criação de uma linha de crédito específica, mercado institucional, garantia safra etc.
3. POLÍTICAS PÚBLICAS: ELEMENTOS DE ANÁLISE
Não se pode analisar a política pública sem compreender as distintas dimensões da política, diferenciadas no idioma anglo-saxão em três dimensões ou conceitos fundamentais:
polity, para denominar as instituições políticas, politics, para os processos políticos, e, policy,
para os conteúdos da política. A dimensão institucional polity se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-administrativo; No quadro da dimensão processual politics tem-se em vista o processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição; A dimensão material policy refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conteúdo material das decisões políticas.(Frey, 2000).
Há necessidade de reconhecer as relações entre as três dimensões, tendo em vista que o pressuposto de variáveis independentes parece ser ao todo discutível, particularmente diante do desafio posto por Frey (2000) de considerar a políticas públicas, como um grau de influência das estruturas políticas (polity) e dos processos de negociação política (politics) sobre o resultado material concreto (policy). Tal conjectura contradiz a experiência empírica da existência de inter-relações entre as três dimensões da política, especialmente entre as dimensões policy e politics. Ainda que seja imaginável que as instituições, que por sua vez condicionam os processos políticos, possam se manter estáveis durante um período bastante longo. É difícil imaginar uma tal independência para as dimensões politics e policy, já que as disputas políticas e as relações das forças de poder sempre deixarão suas marcas nos programas e projetos desenvolvidos e implementados.
Segundo Frey (2000), para análise política deve-se levar em consideração pelo menos três conceitos além das dimensões acima referidas: redes políticas, arena política e o ciclo político. As redes políticas são as interações das diferentes instituições e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na gênese e na implementação de determinada
policy. Schubert (1991), por sua vez, considera que redes políticas ganham importância nos
processos decisórios dos sistemas político-administrativos nas democracias modernas, ao passo que os processos e procedimentos formais e prescritos pelas constituições perdem a influência sobre a determinação real dos conteúdos.
A concepção da policy arena foi originalmente introduzida no debate científico por Lowi (1972). Parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas afetadas por medidas políticas têm um efeito antiparticipativo para o processo político de decisão e de
implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político. O modelo da policy arena refere-se, portanto aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas áreas de política, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu caráter distributivo, redistributivo, regulatório e constitutiva.
Outro elemento importante da abordagem da análise política é o chamado ciclo político. Segundo Couto (1998), devido ao fato de que as redes e as arenas das políticas setoriais podem sofrer modificações no decorrer dos processos de elaboração e implementação das políticas, é de fundamental importância ter-se em conta o caráter dinâmico ou a complexidade temporal. Dos processos político-administrativos. Ao subdividir o agir público em fases parciais do processo político-administrativo de resolução de problemas, o ciclo político acaba se revelando um modelo heurístico bastante interessante para a análise da vida de uma política pública.
As várias fases correspondem a uma sequência de elementos do processo político-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-administrativas que se encontram tipicamente em cada fase. Do ponto de vista analítico, uma subdivisão mais sofisticada parece pertinente o que pode ocorrer por meio das seguintes fases: percepção e definição de problemas, agenda-setting, elaboração de programas e decisão, implementação de políticas e, finalmente, a avaliação de políticas e a eventual correção da ação.
Tem-se ainda a fragmentação das políticas públicas a partir do raio de impacto que elas exercem possibilita que o analista observe e leve em consideração a relação de uma política pública, ou um arranjo de políticas e/ou programas, com o contexto mais amplo. Portanto, essa divisão por dimensões de impacto, permite uma diferenciação possível para pensarmos os diversos casos de políticas (policies) em diversos contextos institucionais (polity) e arranjos políticos (politics), sendo essas de natureza macroeconômica, regional e setorial, conforme serão detalhados a seguir (FLEXOR; LEITE, 2006).
Para uma análise dos sistemas agroalimentares tem-se que destacar as três dimensões das políticas públicas e quais políticas são as mais significativas para o desenvolvimento dos sistemas. As políticas macroeconômicas correspondem às medidas adotadas pelo governo, que visam afetar os agregados econômicos (FLEXOR; LEITE, 2006). No que diz respeito aos sistemas agroalimentares destaca-se a atuação das políticas de infraestrutura, crédito, emprego e legislação trabalhista as quais foram essenciais para o processo de modernização, com foco específico na agricultura familiar, por meio do Pronaf e do Credamigo, da política empresarial, por meio da política de câmbio, de desoneração tributária e de infraestrutura portuária, rodoviária e aeroviária, tornando-se essencial para os produtores globalizados.
As políticas regionais não estão limitadas a um setor econômico, mas parte de um projeto de cunho regional, que objetivam elevar a eficiência dos espaços e munir de externalidades positivas o “universo” almejado (FLEXOR; LEITE, 2006). Para os sistemas agroalimentares tem-se o destaque para as políticas de infraestrutura, sem as quais até mesmo os sistemas agroalimentares globalizados estariam diante de fortes barreiras ao crescimento de suas receitas, dado os altos custos para escoamento da produção, irrigação etc. Têm-se ainda as políticas de cunho social, que são essenciais para garantir a sobrevivência digna dos pequenos produtores rurais.
As políticas setoriais são aquelas que capacitam o setor público, fornecendo parâmetros de análise que possibilitam intervir nas condições e variáveis específicas de cada setor, e, assim, definir as condições especiais para acesso ao mercado interno e externo, além de determinar “metas” específicas para cada ramo da atividade econômica (FLEXOR; LEITE, 2006). Nos sistemas agroalimentares aquelas que merecem destaque são as políticas agrícolas, como a construção de um mercado institucional, com destaque para o programa de Aquisição de Alimentos e Programa Nacional de Alimentação Escolar. Para agricultura empresarial pode-se destacar a política de seguro agrícola e a política de garantia de preço mínimo. Tem-se ainda a política agrária, por meio da qual concede aos pequenos agricultores o direito à terra, seja pela desapropriação social ou por meio do Crédito Fundiário. O latifundiário sob essa política também é beneficiado, dado que a sua terra é negociada com o estado, que o paga com títulos da dívida agrária.
3.1. TRAJETORIA DAS POLÍTICAS HIDRÁULICAS, AGRÍCOLAS, AGRÁRIAS E SOCIAIS NO RIO GRANDE DO NORTE
A relevância econômica dos sistemas agroalimentares os torna objeto prioritário das políticas públicas e da pesquisa científica por suas razões contraditórias: de um lado, pela sua contribuição para o crescimento econômico, o equilíbrio da balança comercial e a geração de emprego formal; de outro, pelo seu caráter concentrador e excludente, pela sazonalidade da produção e da oferta de emprego; pela precarização do trabalho; pelo elevado grau de apropriação do valor agregado pela intermediação comercial, em particular no que se refere aos produtos da agricultura familiar; e, pelos impactos negativos sobre a flora, a fauna e os recursos hídricos. A superação desses impactos negativos torna-se então crucial num modelo que pretende associar eficiência econômica com equidade social e sustentabilidade ambiental, tendo o Sistema Agroalimentar dentre os seus objetivos estratégicos. (MALUF,1995).
A partir dos anos 1970 as políticas públicas para a agricultura contribuiram para a consolidação de sistemas agroalimentares pautados no processo de modernização, o que não foi diferente no Rio Grande do Norte. No entanto, nos anos 1990 as políticas públicas surgiram como principal agente responsável por efetivar as políticas de infraestrutura, de proteção e de promoção sociais e de assentamentos de reforma agrária, com vistas a fortalecer o agronegócio, a agricultura familiar e a proteção social no meio rural, em particular no que se refere à regularização das relações de trabalho no campo e à previdência rural. (MALUF, 1995)
Será evidenciado neste capítulo por meio da discussão quanto as trajetórias das políticas hidráulicas, agrícola, agrária e social, as contribuições das principais políticas públicas a partir da década de 1970 para o desenvolvimento dos sistemas agroalimentares no Rio Grande do Norte, com ênfase no processo de modernização e consolidação dos sistemas agroalimentares globalizados até os anos 1990 e posteriormente o surgimento de políticas que visam também contribuir com o desenvolvimento e fortalecimento dos sistemas agroalimentares locais.
3.1.1. Política Hidráulica
Até os anos 1970, as políticas desenvolvidas para agricultura no Rio Grande do Norte resumiam-se em políticas de combate a seca. Todavia, estudos realizados pelo Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), instituído nos anos 1950, trouxeram resultados comprovaram que os maiores problemas das zonas semiáridas nordestinas decorriam, principalmente, da elevada concentração da propriedade da terra e da manutenção de relações de trabalho arcaicas. Isso indicou que a implantação de obras hidráulicas, apesar de importante, não era suficiente para solucionar as dificuldades enfrentadas pela população, de forma que se revelava necessária a realização de reformas estruturais a fim de promover o acesso mais equitativo a ativos, notadamente a terra, e melhor distribuição de renda. (HESPANHOL, 2016)
O principal marco do empenho em promover a irrigação do semiárido nordestino ocorreu em 1968, sob governo militar, em que foi instituído o Grupo Executivo de Irrigação para o Desenvolvimento Agrícola (GEIDA), ligado ao Ministério do Interior, conforme enfatiza Silva (2006). O GEIDA elaborou o Programa Plurianual de Irrigação (PPI), divulgando-o no ano de 1971. No caso específico do semiárido, a programação do GEIDA, exposta no PPI, previa a instalação de 56 perímetros irrigados na região Nordeste, incluída a bacia do São Francisco, totalizando 195.271 hectares (GOMES, 1979).
Ainda durante o governo militar foi desenvolvido o Programa de Integração Nacional (PIN), que continha, entre suas principais linhas de ação, um plano de irrigação no Nordeste, destinado ao aproveitamento dos vales úmidos e à elevação da produtividade na faixa semiárida, assim como à implantação de corredores de exportação no Nordeste (SOUZA, 2006). Vai ser principalmente através do PIN que o Estado induzirá um processo de modernização agrícola no Nordeste
O Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) e a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba (CODEVASF) desenvolveram mais de 70 projetos de irrigação em vales úmidos do semiárido. O estímulo à irrigação em áreas do semiárido nordestino visou não somente combater os problemas decorrentes da seca, mas, principalmente, promover a modernização da agricultura nos moldes da “revolução verde”, por intermédio do estímulo à agricultura irrigada nas empresas privadas e em perímetros públicos de irrigação. No Rio Grande do Norte foram implantados cinco perímetros públicos irrigados, sendo quatro, na bacia hidrográfica do rio Piranhas-Açu, e um, na bacia hidrográfica Apodi-Mossoró, com área total irrigável ligeiramente superior a sete mil hectares. (HESPANHOL, 2016)
A construção da maioria dos perímetros entrou em operação em 1977. Os equipamentos são, majoritariamente, similares aos de adutora, destinados a levar água do reservatório fornecedor para as áreas de irrigação. Mas, sem água nos reservatórios, como consequência dos sucessivos períodos de longa estiagem, os canais ficam secos e nada se pode produzir. Na década de 1980, foi posto em prática, por autoridades do setor, o discurso em torno dos perímetros irrigados e estimou-se cerca de 35 mil hectares irrigados por irrigação pública. A meta foi tão audaciosa que, hoje, contabilizada a irrigação pública com privada, o total alcança pouco mais de 20 mil hectares. (AMARAL, 2015)
A ideia seria tornar disponível água através da construção de açudes públicos e de um sistema de canais e irrigação. A água seria levada dos açudes até os lotes de agricultores pelos canais principais. Esses últimos passariam pelas terras, onde canais secundários seriam responsáveis por abastecer o lote. As terras foram distribuídas para agricultores e suas famílias – poucas empresas foram atendidas – e uma associação de colonos seriam responsáveis por gerir as áreas comuns e realizar a manutenção da estrutura. Em um primeiro momento foram criados cinco perímetros no Rio Grande do Norte: um em Pau dos Ferros, dois em Caicó e um em Cruzeta. (AMARAL, 2015)
Tem-se no período de 1979-1983 uma grande seca, responsável por causar grandes prejuízos aos produtores de caju. Paralelo a isso, a Petrobrás passa a perfurar poços no Rio
Grande do Norte e encontra água nas instalações de empresas privadas, como a Maísa. Diante do insucesso do caju e a abundância de água, é incorporado um novo produto no Vale do Açu: o melão. Como coloca Boneti (2003), essa nova cultura se manteve pouco expressiva até o ano de 1988. Porém, a parti de 1989 o melão se tornou dominante no Vale do Açu, e depois em projetos empresariais na região de Mossoró passando, a parti de então, a ser o principal produto de exportação e o responsável pela dinâmica e liderança da fruticultura irrigada no conjunto da economia estadual.
Nos anos 1990 há a consolidação da construção dos perímetros irrigados como via para contribuir com as empresas agrícolas. Apesar restrita eficiência do modelo em pauta, explicada por vários fatores, principalmente pelos longos períodos de estiagem que secam os reservatórios. Mesmo assim, é notória a persistência em se adotar tal estratégia como medida para responder limitações causada pela seca. Em 1989 começou a implantação o Perímetro Irrigado do Baixo-Açu, compreendendo os municípios de Alto do Rodrigues, Afonso Bezerra e Ipanguaçu. Dos cinco, todos criados pelo Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS), apenas o do Baixo-Açu e o de Cruzeta guardam alguma semelhança com o projeto inicial, ou seja, centrados nos cultivos de frutas e hortaliças em sistemas extensivos. Os elevados custos com energia, para bancar o funcionamento das bombas que puxam água dos açudes até às comunidades, por exemplo, endividaram agricultores e prejudicaram a continuidade da produção. A assistência técnica, prometida pelo governo quando do início dos projetos, foi interrompida, com colonos submetidos à própria sorte. O resultado é o declínio das culturas tradicionalmente utilizadas nos projetos, como banana e feijão, e o retorno à improdutividade das terras.
O gráfico abaixo evindencia que a agricultura irrigada tornou-se crescente e equivalente ao crescimento do processo de modernização no campo. Nos anos 60 o cultivo mais expressivo ainda era o algodão e o mesmo não era produzido pautado em uma agricultura moderna. Todavia, a partir dos anos 70 e com a chegada da revolução verde no Rio Grande do Norte, e o começo da atuação de grandes empresas, como a MAISA e posteriormente a FRUNORTE nos anos 1980 e junto a ela, médias e pequenas empresas locais, que passaram a partir desse período focar na produção de melão. Nos anos 1990 tem-se a consolidação da agricultura privada no agronegócio nacional e o Rio Grande do Norte ganha espaço com a produção da fruticultura irrigada através de médias e grandes empresas que se integram nos mercados internacional e nacional de forma individual ou cooperativa.
Gráfico 3 - Número de Hectares Irrigados no Rio Grande do Norte
Fonte: Ipeadata, temas regionais. Elaboração própria.
Durante o governo FHC foi implementado o "Programa de Desenvolvimento de Recursos Hídricos para o Semiárido Brasileiro - PROÁGUA SEMIÁRIDO", sob a gestão Secretaria Nacional de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente, que visa contemplar os estados integrantes do semiárido brasileiro: Minas Gerais, Bahia, Ceará, Maranhão, Piauí, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas e Sergipe. Um dos objetivos do programa era desenvolver estudos com vistas a identificar soluções eficazes para adequar as disponibilidades e as demandas de água na região semiárida brasileira.
No Rio Grande do Norte tem-se em 1997 a inauguração do primeiro trecho da obra da Adutora Cabugi, fruto de investimento do programa, que visava atender a demanda de 80 mil habitantes, em oito municípios na região do Trairi. O objetivo da obra visava quebrar a dependência desses moradores da zona rural em relação à indústria da seca, cuja lata de água chegava a custar na época 0,50 vinte litros. Nos últimos anos, o programa tem contribuído com o estado por meio de investimentos para a construção de sistemas simplificadores de abastecimento de água. Em 2012, decorrente dos grandes problemas ocasionado pela severa seca, o estado recebeu a contribuição de 26 milhões destinados para obras em 55 munícipios.
Durante o governo Lula buscou-se incentivar e fortalecer as iniciativas da sociedade civil com o objetivo de agir de maneira mais eficaz no combate à seca. Dessa forma, a partir de 2003, vêm sendo sistematicamente organizados aparatos institucionais e destinados recursos da União para a construção de cisternas. Merecem destaque, nessa política, como se verá em detalhes mais adiante, o Programa 1 Milhão de Cisternas Rurais (P1MC) e a organização não
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 50000 1960 1970 1975 1980 1985 1995
governamental Articulação do Semiárido (ASA), sua principal gestora. A partir da análise feita por Morais (2016), no Rio grande do Norte o programa ficou aquém de sua meta quantitativa estabelecida, tanto no semiárido como no Rio Grande do Norte (RN), onde teria que construir 73.800 até o ano de 2008 e até meados de Setembro de 2015 tinham sido construídas 63.820 cisternas.
No governo Lula tem-se o programa de transposição do Rio São Francisco. Apesar da grande polêmica gerada pelo projeto de transposição, o Batalhão de Construção e Engenharia do Exército Brasileiro iniciou, em 2007, a execução da parte das obras sob responsabilidade militar. O projeto de transposição sendo executado atualmente é um empreendimento do governo federal, sob a responsabilidade do Ministério da Integração Nacional (MI), destinado a, de acordo com o MI, assegurar a oferta de água, em 2025, a cerca de 12 milhões de habitantes de pequenas, médias e grandes cidades da região semiárida dos estados de Pernambuco, Ceará, Paraíba e Rio Grande do Norte. (CASTRO, 2013)
As águas do São Francisco chegarão ao RN de duas maneiras. Uma delas é com a perenização do rio Piranhas/Açu. A outra forma de a água chegar ao estado será com a construção um sistema denominado Ramal Apodi, uma etapa da obra que faz parte do chamado Eixo Norte da transposição. Por este ramal, as águas deverão correr por canais, túneis, aquedutos e barragens, totalizando 115,5 quilômetros de extensão. Para isso, ainda de acordo com o secretário, estima-se que 857 propriedades terão que ser relocadas ou os donos indenizados em treze municípios da Paraíba, Ceará e do próprio Rio Grande do Norte. Estimam-se que 44 municípios do estado Estimam-serão beneficiados pela transposição.
A partir da segunda fase do Programa de Aceleração do Crescimento, no governo Dilma, tem-se mais recursos e mais parceria com estados e municípios, no que diz respeito aos planos do governo federal, que estamos diante de uma “nova política nacional de irrigação”, conforme anunciado pelo Ministro da Integração em exercício à época. Além de prioridade orçamentária, essa “nova política de irrigação” tem sido ancorada pela reformulação de seu arcabouço institucional, legal e regulatório, bem como do seu sistema de gestão, créditos e subsídios. (DOSSIÊ-DENÚNCIA, 2012)
No Rio Grande do Norte iniciou-se a construção Perímetro Irrigado de Santa Cruz do Apodi/RN em 2013. A proposta oficial contou (e conta) com apoio de atores governamentais e não- vernamentais influentes e capazes de fazer com que a proposta passasse da condição de projeto à execução. É notório que a resistência de segmentos da agricultura familiar, a partir da perspectiva de prejuízos que o projeto tem causado, e ainda poderá causar para a comunidade local, não tem sido suficiente para que a política seja reformulada. Há entraves políticos que só
