UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA
PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU EM
PLANEJAMENTO E GESTÃO AMBIENTAL
OS COMITÊS DE BACIAS E O PRINCÍPIO
PARTICIPATIVO NO ESTADO DEMOCRÁTICO
BRASÍLIA - DF
Patrícia Fontana Galimberti
OS COMITÊS DE BACIAS E O PRINCÍPIO
PARTICIPATIVO NO ESTADO DEMOCRÁTICO
Disertação apresentada ao programa de Pós-graduação Stricto Sensu em Planejamento e
Gestão Ambiental da Universidade Católica de Brasília, como requisito para a obtenção do título de Mestre em Planejamento e Gestão Ambiental.
Área de Concentração: Meio Ambiente
Orientador: Prof. Dr. Paulo Ricardo da Rocha Araujo.
Universidade Católica de Brasília
Patrícia Fontana Galimberti
Os Comitês de Bacias e o Princípio Participativo no Estado
Democrático.
Tese aprovada em de de 2003 para obtenção do título de Mestre em
Planejamento e Gestão Ambiental.
Área de concentração: Meio Ambiente
Banca examinadora:
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À memória de minha mãe Theresinha, que contemplava e admirava a Mãe Natureza.
A meu pai Deoclécio, reascende em mim a vontade de estudar e o respeito pelo Direito.
À minha filha Alessandra, que já ama e respeita a Natureza.
AGRADECIMENTOS
À Universidade Católica de Brasília, em particular, ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Planejamento e Gestão Ambiental, cujo convívio com o corpo docente, funcionários e colegas, proporcionou-me estímulo e cooperação.
Ao eminente Professor, Doutor Paulo Ricardo da Rocha Araujo, notável homem de saber e de cultura, sempre atencioso e solícito, pesquisando bibliografia e mandando-me material para a tese, suportando com paciência as impertinências e a ignorância desta orientanda.
A água é a fonte da vida.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
1 ANA - Agência Nacional das Águas
2 ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica
3 ALADI - Associação Latino-Americana de Integração
4 ALALC - Associação Latino-Americana de Livre Comércio
5 CF - Constituição Federal
6 CNUMAD - Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento
7 CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos
8 CIMA - Comissão Interministerial do Meio Ambiente
9 CNPJ - Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas
10 CODESVASF - Companhia de Desenvolvimento do Vale do Rio São Francisco
11 CEE - Comunidade Econômica Européia
12 CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
13 DNOS - Departamento Nacional de Obras e Serviço
14 ESG - Escola Superior de Guerra
15 EIA - Estudo de Impactos Ambientais
16 IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
17 IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
18 IBDF - Instituto Brasileiro do Desenvolvimento Florestal
19 MMA - Ministério de Meio Ambiente
20 OMC - Organização Mundial do Comércio
21 ONU - Organização das Nações Unidas
22 OMM - Organização Meteorológica Mundial
23 PDPA - Plano de Desenvolvimento e Proteção Ambiental
24 PLANERH - Plano Estadual de Recursos Hídricos
25 PNRH - Política Nacional de Recursos Hídricos
27 PND - Programa Nacional de Desestatização
28 RIMA - Relatório de Impacto do Meio Ambiente
29 SEMA - Secretaria Especial do Meio Ambiente
30 SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente
32 SUDEPE -Superintendência de Pesca
33 SIGRH - Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos
34 SUDHEVEA - Superintendência da Borracha
RESUMO
O presente trabalho é fruto de levantamento bibliográfico e estudo de caso sobre a gestão das águas, no tocante aos Comitês de Bacias Hidrográficas ou Parlamento das Águas, criado pela Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997 que aplica o princípio participativo do Estado Federal Brasileiro: União, Estado Distrito Federal, Municípios e os cidadãos são atores no planejamento integrado das políticas públicas dos recursos hídricos nacionais.
Toma-se como pressuposto o novo paradigma do Estado, que introduz a gestão participativa da água, onde o Estado Democratizado se coloca ao lado da cidadania, criando Agências Executivas, capacitando o Estado na implementação das políticas públicas, de maneira eficiente, visando a conjugação de esforços e a parceria na conservação e proteção dos recursos hídricos.
Permitiu-se analisar o ordenamento legal, a aplicabilidade, eficiência e eficácia, destacando a legitimidade dos novos atores sociais envolvidos na gestão participativa, bem como possibilitou estudar, no âmbito internacional: as principais Conferências e, no âmbito nacional: a evolução da legislação ambiental, que define o meio ambiente, como direito Contemporâneo chamado de 3° Geração, como direito difuso ou transindividual.
ABSTRACT
The present work is based on bibliographical survey and case study concerning integrated management of watersheds as it concerns river basin Committees or “Parliament of Waters”, created by the law n. 9.433, issued January 8th 1997, that applies to the participative principle of the Brazilian Federal State: Federal Institutions, State, Federal District, Municipalities and citizens are actors taking part in planning of public policies for national water resources.
The new paradigm of the State is analyzed, in which the democratic state takes the side of the citizens, creating executive agencies, relying upon new efficient participatory water management, with a view to policies enlarging the capacity of the State in the implementation of public interest, through synergy and partnership aiming at the conservation and protection of water resources.
Certain aspects of the legal order, applicability, efficiency and effectiveness have been analyzed, stressing the legitimacy of the newly involved social actors in participatory management, as well as international by and within Brazil. The main Conferences have been studied and, in the national context, the evolution of the environmental legislation. At the present time environmental law is considered third generation, relating to trans-individual and diffuse rights.
SUMÁRIO
DEDICATÓRIA PENSAMENTO
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS RESUMO
ABSTRACT
INTRODUÇÃO... 14
I A PROTEÇÃO AMBIENTAL E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL... 22 1 CENÁRIO INTERNACIONAL - PRINCIPAIS CONFERÊNCIAS... 22
1.1 Conferência de Estocolmo... 22
1.2 Conferência das Nações Unidas por um Meio Ambiente e Desenvolvineto (CNUMAD ou ECO92)... 27 1.2.1 Antecedentes à CNUMAD e o Conceito de Desenvolvimento Sustentável.. .... 27
1.2.2 Atos Preparatórios à CNUMAD... 29
1.3 Conferência de Johannesburgo... 33
1.3.1 Antecedentes da Conferência de Johannesburgo... 34
1.3.2 Posição do Governo Brasileiro... 34
1.4 Mercosul... 38
1.4.1 Direito Comunitário... 39
1.4.2 Soberania e Direito Comunitário... 40
1.4.3 Atual Fase do Mercosul... 42
1.4.4 Direito Comunitário e o Mercosul... 44
1.4.5 Mecanismo de Proteção Ambiental e o Aqüífero Guarani... 47
1.4.6 Federalismo e a Integração Ambiental... 51
1.4.7 Acesso às Informações em Questões Ambientais... 52
2 CENÁRIO NACIONAL – A EVOLUÇÃO DO SISTEMA DE PROTEÇÃO
2.1 Concepção Histórica da Questão Ambiental... 54
2.2 As Constituições e a Legislação Ambiental... 57
2.2.1 A Constituição Monárquica de 1824... 57
2.2.2 A Constituição Republicana... 58
2.2.3 A Constituição de 1891... 58
- Clima de Revolução... 61
2.2.4 A Constituição de 1934... 61
2.2.5 A Constituição de 1946... 63
- Revolução de 64... 65
2.2.6 A Constituição de 1967 e a Emenda Constitucional nº 1/69... 67
- Período de Transição da Constituição de 88... 70
2.2.7 Constituição de 1988... 73
II COMPETÊNCIA FEDERATIVA E A PROTEÇÃO AMBIENTAL... 77
1 A REFORMA DO ESTADO... 77
2 O PACTO FEDERATIVO E AS BACIAS HIDROGRÁFICAS... 79
2.1 A Importância do Princípio Federalista... 80
2.2 O Município e a sua Autonomia... 81
2.3 A Autonomia Municipal e a Questão de Saneamento... 82
2.4 O Programa “Avança Brasil” como instrumento de Federalismo... 83
2.5 O Federalismo e a Parceria de Cooperação... 84
2.6 A Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) ... 84
2.6.1 Dos Planos de Recursos Hídricos... 86
2.6.2 Outorga de Direitos de Uso dos Recursos Hídricos... 88
2.6.3 Outorga e Estudo Prévio de Impacto Ambiental... 89
2.6.4 Outorga e Licenciamento Ambiental... 89
2.6.5 Outorga de Recursos Hídricos e o Setor Elétrico... 91
III A GESTÃO DA ÁGUA... 93
2 BACIAS HIDROGRÁFICAS... 94
3 PRINCÍPIOS DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS... 96
4 MODELOS DE GERENCIAMENTO DAS ÁGUAS... 100
4.1 O Modelo Burocrático... 100
4.2 O Modelo Econômico Financeiro (Custo-Benefício)... 102
4.3 O Modelo Sistêmico Participativo... 104
5 COMITÊS DE BACIA... 105
6 FORMA PARTICIPATIVA DAS ORGANIZAÇÕES... 106
7 ORIGEM, FUNÇÃO, PRERROGATIVAS, OPERACIONALIDADE, DECISÕES E TIPOS DE COMITÊS... 109 7.1 Função dos Comitês... 109
7.2 Prerrogativa dos Comitês... 109
7.3 Operacionalidade dos Comitês... 110
7.4 As Decisões dos Comitês... 110
7.5 Segmentos Interessados nos Comitês... 111
7.6 Tipos de Comitês... 111
8 DIFERENÇA ENTRE COMITÊ E CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DE RECURSOS HÍDRICOS... 111
9 A CONSTITUIÇÃO DOS COMITÊS DE BACIAS... 112
10 AS RELAÇÕES DE SUBORDINAÇÃO IDENTIFICADAS NOS COMITÊS, AGÊNCIAS, CONSÓRCIOS E ASSOCIAÇÕES INTERMUNICIPAIS... 113 11 A FORMA DE NEGOCIAÇÃO DOS PREÇOS COBRADOS PELOS COMITÊS... 113
12 A IMPORTÂNCIA DA CRIAÇÃO DOS COMITÊS... 114
13 OS COMITÊS E AS ÁGUAS SUBTERRÂNEAS... 114
14 A TRANSPOSIÇÃO E AS ÁGUAS DOS ESTADOS... 116
15 ESTUDO DE CASO DE BACIAS HIDROGRÁFICAS QUE RETRATAM EXPERIÊNCIAS DA GESTÃO DE ÁGUA E O PACTO FEDERATIVO... 117 15.1 A Experiência Paulista... 118
15.3 A Experiência do Paraíba do Sul... 120
15.4 A Experiência de Piracicaba... 121
15.5 A Experiência da Bacia do Itajaí... 121
IV CONCLUSÃO... 125
INTRODUÇÃO
O presente trabalho enfatiza a gestão das águas, mais precisamente, os Comitês de Bacias Hidrográficas ou Parlamento das Águas, como unidade de gerenciamento dos recursos hídricos, permitindo a participação não só do governo, como de vários atores sociais, usuários da água, chamados a debater e discutir questões de recursos hídricos.
O projeto pretende analisar a nova postura do Estado Democrático, que cria Agências Executivas, destacando-se a Agência Nacional de Águas/ANA, capacitando o Estado na implementação das políticas públicas, de maneira eficiente, visando à cooperação e à parceria na proteção dos recursos hídricos, chamando para uma gestão participativa e integrada dos recursos hídricos, onde o exercício da cidadania expressará os direitos civis, sociais, coletivos e difusos dos cidadãos. Sendo a cidadania o resultado da mobilização social das comunidades e de seu amadurecimento social, organiza-se em grupos, que através da negociação social, no âmbito da unidade de bacia hidrográfica, possibilitará a legitimação da criação de novos direitos em consonância com a preservação do recurso hídrico, permitindo o uso racional e a distribuição da água de maneira equilibrada e justa.
Em razão da água ser um elemento vital do planeta tem assumido o papel de indicador que evidencia a riqueza de uma nação, porém devido ao consumo excessivo, poluição e crescimento da população mundial, vem sofrendo ameaças de esgotamento das reservas de água doce do planeta.
As políticas públicas implementadas, anteriores a década de 80, demonstraram o Estado centralizador, burocrático, setorial e tecnocrata que atendia determinados seguimentos sociais, trazendo o agravamento no gerenciamento dos recursos hídricos.
Através do amadurecimento social, do exercício da cidadania fundamento do Estado Democrático, foram criados os Comitês de Bacias Hidrográficas, objetivando gerenciar a água de forma descentralizada, integrada e com a participação da sociedade organizada, ao lado dos governos municipais, estaduais e federal, que são responsáveis por formular e deliberar o presente e o futuro do uso múltiplo dos rios, onde serão debatidas as questões relacionadas aos recursos hídricos da bacia, o seu Plano de Recursos Hídricos, sugerindo os valores que serão cobrados e promovendo o rateio dos custos das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo. Estas são as justificativas pertinentes ao título do Projeto.
Diante dos diversos conflitos, sendo a água um bem público finito, portanto não renovável e econômico, o poder público reconheceu sua descentralização, permitindo a interveniência dos diversos atores, trazendo para a discussão, no âmbito dos Comitês de Bacias Hidrográficas, permitindo solver os conflitos, através de uma gestão integrada e compartilhada.
Houve a necessidade de promover gestão integrada dentro dos programas e atividades governamentais, ocasionando a transformação do paradigma estatal (Estado descentralizador), já que, anteriormente a ação do governo era o foco centralizador, carente de continuidade administrativa, originando o hábito brasileiro de destruir o que havia sido realizado no governo anterior.
Assim, priorizou-se o envolvimento de diferentes usuários da água, permitindo a participação de atores mais permanentes, de modo a garantir a ação do sistema de gerenciamento, como instrumento concreto de gestão, possibilitando o desenvolvimento ambientalmente sustentável.
O presente tema focaliza o Meio Ambiente como Direito de 3a. Geração, como direito transindividual ou difuso, desenvolvendo a evolução das principais questões ambientais discutidas no cenário internacional, instrumentalizado através das conferências e convenções, que acabam por influenciar, na ordem jurídica fundamental (Constituição) e respectivas Normas Codificadas dos países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, dependentes da economia mundial, porém solidários, a busca incessante da sustentabilidade dos recursos naturais, visando assegurar, a todos, o meio ambiente equilibrado, com melhor qualidade de vida.
Outro aspecto a ser abordado, diz respeito ao cenário de âmbito nacional da evolução das principais normas brasileiras nas questões ambientais, principalmente, no tocante à água, demonstrando que os princípios, as normas constitucionais e as infraconstitucionais importam mais que os modelos inseridos no texto legal.
Faz-se necessário pormenorizar o conteúdo da Lei das Águas da esfera federal, destacando seus princípios, expressando a nova política econômica, denominada neoliberalismo, que vem tomando conta do mundo ocidental, especialmente, pelo fenômeno conhecido pela globalização, onde o Estado está mudando a sua forma de atuação na economia, objetivando a busca, pela eficiência, nos setores de prestação de serviços públicos. Esse novo comportamento, que vem se afirmando no Brasil, introduzido pela Reforma do Estado, permite atingir resultados na política descentralizadora; assim, o Estado passa a ser um agente intermediador, retraindo-se dos setores nos quais tradicionalmente, vinha exercendo diretamente a prestação de serviços, limitando-se à organização de prestação desses serviços públicos por mercados setorizados, transferindo a execução dos mesmos à sociedade; logo, a atividade estatal baseia-se no sistema de livre mercado, trazendo, como pressuposto, o mercado da livre concorrência.
O Estado de hoje busca o exercício da política sócio participativa, conforme as atribuições impostas e concedidas pela Constituição Federal, atuando de uma maneira mais incisiva na vida privada, harmonizando direitos individuais, impondo projetos a serem implementados, coletivamente, tais como: o desenvolvimento nacional, a redução das desigualdades, a proteção do meio ambiente, a preservação do patrimônio histórico.
Certo é que as questões ambientais encontram cada vez maior ressonância, em qualquer séria discussão sobre o nosso futuro comum, não se limitando à questões mercadológicas, sendo questão de Estado e da própria sociedade civil organizada que atuam como atores fundamentais.
necessidade de estudar o posicionamento do MERCOSUL, nas soluções das questões ambientais que diz respeito ao gerenciamento de recursos hídricos, no tocante à legitimidade das decisões dos Comitês de Bacias, o que envolveria uma discussão sobre a imposição destas decisões.
A mudança do paradigma estatal, na Gestão de Recurso Hídricos, focaliza aspectos gerenciais, Estado Empreendedor que satisfaz a clientela, introduzidos com a Reforma Estatal preconizada pelo Ministro Bresser Pereira que amenizou o engessamento do aparelho estatal, que era, basicamente, Weberiano/burocrata. Essas transformações estatais possibilitaram avançar para a fase da globalização, permitindo enfocar a maturidade social na participação das decisões dos Comitês de Bacias.
A Constituição Federal de 1988 consagra em seu artigo Primeiro, Parágrafo Único, o exercício da cidadania como expressão dos direitos civis, sociais, coletivos e difusos dos cidadãos. A cidadania é fruto da prática da mobilização das comunidades e dos grupos organizados que legitimam a criação de novos direitos, em busca de uma vida digna e saudável, consagrando o princípio participativo, pelo restabelecimento do Estado Democrático de Direito.
Nesse contexto, é importante salientar a evolução da legislação ambiental no Brasil, destacando a consciência conservacionista do ilustre José Bonifácio, nomeado para o cargo de Intendente Geral das Minas e Metais do Reino, que já solicitava providências para o reflorestamento das costas brasileiras, abordando caráter protecionista, deixando uma legislação ambiental avançada para a época do Brasil Colonial. Prosseguindo, nessa trilha temos o grande Joaquim Nabuco, cuja preocupação era com a depredação dos recursos naturais no Rio de Janeiro.
preocupação no disciplinamento da ocupação do território. Por fim, na fase da República, em um primeiro momento, destaca-se a preocupação com a defesa das florestas, tendo em vista a valoração econômica do recurso natural, sendo criado o primeiro órgão de defesa ambiental e os primeiros códigos de proteção dos recursos naturais, como o Código Florestal, o de mineração, o de águas, o de pesca, o de proteção à fauna.
No segundo momento Republicano, destaca-se a “Carta Magna” atual, que inova por trazer um capítulo especial à proteção da legislação ambiental vigente, onde o meio ambiente é elevado à condição de domínio público, clamando por uma postura reformuladora do governo menos centralizador, amparado por novas ordens jurídico-ambientais com carga de eficácia, de modo a definir e dar aplicabilidade às infrações administrativas e aos crimes contra a natureza, com suas respectivas sanções: Lei de Crimes Ambientais, Lei das Águas, com nascimento da Agência Nacional de Águas, que, por sua vez, trouxe a outorga e a formação dos Comitês de Bacias Hidrográficas, como unidade eficiente nesse gerenciamento.
desenvolvidas, ocupando-se, assim da miséria global, com questões sociais e sua relação com o meio ambiente, bem como, com a falta de investimento dos países ricos.
O mundo, através das principais conferências, promove a união na luta pela preservação do meio ambiente, visando reafirmar princípios estabelecidos e transforma-los em ações concretas. Para que as ações sejam concretizadas, o Estado brasileiro necessita se posicionar ao lado do cidadão, descendo da supremacia estatal, despindo-se do papel centralizador e dominador, possibilitando a criação de agências executivas, que, como exemplo destaca-se a ANA, que traz na gestão das águas, os “Comitês de Bacias Hidrográficas” ou “Parlamento das Águas”, enfatizando a participação, não só do governo, mas de vários segmentos sociais e de diversos usuários da água, diante dos problemas, como: o adensamento urbano, o fim das matas ciliares, o uso abusivo das nascentes, as poluições dos rios e a falta de saneamento nas cidades. Estando caracterizado o verdadeiro exercício da cidadania, pois as soluções serão deliberadas pela efetiva participação dos atores sociais, reflexos das discussões e do que é conveniente para todos, dada a especificidade local das diversas regiões, possibilitando que a ação Estatal tenha visibilidade e transparência, ao dirimir os conflitos da gestão da água, como bem mais precioso neste terceiro milênio. Este é o verdadeiro ESTADO DE DIREITO.
Porém, em se tratando de ciências humanas ou sociais, nas quais encontram-se a Sociologia, a Economia e o Direito, a aplicação de processos experimentais é mínima. Existem, inclusive, epistemólogos – especialistas em teoria do conhecimento – que afirmam ser tais processos incompatíveis com as ciências sociais.
No momento em que uma ciência social obedece às exigências supracitadas, ela estabelece “princípios” e “leis”, não “leis de causalidade” – como ocorre na Física -, mas “leis de tendência”, ou seja, leis que asseguram certo grau de certeza e previsibilidade, por serem provenientes de dados estatísticos e probabilísticos estabelecidos com rigor, à vista da observação positiva dos fenômenos ou fatos sociais.
Com base nas lições de Miguel Reale, pode-se concluir que a ciência do Direito, por não se incluir dentre as ciências exatas, é “de rigor”, quando obedece rigorosamente, às técnicas de estudos e haja coordenação lógica das proposições que formulam em correspondência cada vez mais completa com a realidade examinada, de forma a excluir as contradições (O Direito como experiência, in Lições preliminares de Direito, 13ª edição, São Paulo; Editora Saraiva, 1986, p.81-91).
I – A PROTEÇÃO AMBIENTAL E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
1 CENÁRIO INTERNACIONAL - PRINCIPAIS CONFERÊNCIAS
A Conferência sobre Ambiente Humano de 1972 teve a sua fase preparatória, em meados da década de 60, durante a XXIII Assembléia Geral da ONU, cuja preocupação encontrava-se centrada no crescimento populacional e na urbanização desenfreada, o que provocava o agravamento na deterioração ambiental.
Em 1971 realizou-se na Suíça a famosa reunião de Founex que produziu um importante documento, escrito por especialistas de todo o mundo, sobre as condições ambientais naturais e humanas da Terra. A percepção de finitude do planeta dada pelos estudos que surgiram a partir do Clube de Roma e suas repercussões, em 1970, foram esses trabalhos que embasaram a realização pela ONU, da Conferência de Estocolmo, em 1972, sobre o Ambiente Humano.
1.1 Conferência de Estocolmo
O Brasil foi o principal organizador do bloco dos países em desenvolvimento, apresentando uma postura de resistência ao reconhecimento da importância da problemática ambiental, e negava-se a reconhecer o problema da explosão demográfica. Compartilhava da postura defensiva dos demais países Terceiro Mundista, defendendo-se do crescimento e que o problema ambiental foi inventado pelos países Primeiro Mundista, para conter a expansão do parque industrial dos países em desenvolvimento.
Consta no relatório CIMA - Comissão Interministerial para a Preparação da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente (Subsídios Técnicos para a Elaboração do Relatório Nacional do Brasil, Brasília, 1991.p.152):
-“o conceito de bem-estar tinha conteúdo diverso nos países desenvolvidos e em desenvolvimento; nestes, onde a maior poluição era o subdesenvolvimento, o bem estar era sinônimo de superação da miséria;”
- a poluição decorria de formas imperfeitas de combinação de recursos humanos e naturais no processo de produção;
- os países em desenvolvimento já enfrentavam problemas de desequilíbrio ambiental, seus recursos sofriam excesso de esgotamento pela intensificação da agricultura e do extrativismo decorrentes da necessidade de compensação da queda de preço das matérias-primas que possuíam e do aumento de custos dos equipamentos de que necessitava;
- as recomendações sobre política ambiental, eventualmente, emanadas da Conferência, poderiam ter efeitos restritivos para o necessário processo de industrialização dos países em desenvolvimento;
- a correlação entre a questão demográfica e os desequilíbrios ambientais poderia levar a conclusões apressadas e perigosas para os países em desenvolvimento”.
afastando dos problemas da degradação do meio ambiente, utilizando-se da posição de soberania nacional para decidir sobre a utilização dos recursos naturais.
A Escola Superior de Guerra – ESG expressa o binômio segurança e desenvolvimento, tendo como um de seus mestres o Marechal Humberto de Alencar Castello Branco, primeiro Presidente do Brasil no regime militar, que assim pontificava: “(...)a verdadeira segurança pressupõe um processo de desenvolvimento, quer econômico, quer social. Econômico, porque o poder militar está , também , condicionado à base industrial e tecnológica do país (...)”(CASTELLO BRANCO, Humberto de Alencar, “Segurança e Desenvolvimento”, Síntese Política, Econômica e Social, n.35, 1967, p.8).
“A formulação de políticas pela ESG no governo e os militares como administradores, tomaram a si o núcleo superior da atividade do estado, sugerindo e articulando opções na montagem do projeto político desenhado pela ESG, com base na Doutrina de Segurança Nacional. A presença direta dos militares na gestão dos negócios públicos, bem como sua relação estreita em um amplo espectro de interesses da sociedade civil, levam a uma cooptação ideológica dos setores médios do estrato social”. (BORGES FILHO, Nilson, “Militares e Ideologia in SEQUÊNCIA”- Revista de Estudos Jurídicos e Políticos do Curso de Pós-Graduação em Direito da UFSC, n.17, Florianópolis, 1988,p.71 )
A Revista da ADESG, Segurança e Desenvolvimento, Ano XXVII, n.172, 1978, Rio de Janeiro, p.8, enuncia dois princípios fundamentais:
Princípio n.2 - O Brasil possui os requisitos básicos (área, população e recursos), indispensáveis para se tornar uma grande potência.”
Estando, assim, caracterizada a posição assumida dos militares de avocarem o papel de responsáveis pelo desenvolvimento nacional.
Para Eduardo Viola, (Ecologia, Ciência e Política, Rio de Janeiro: Revan, 1992, p.55) “a Conferência da ONU em Estocolmo em 1972 teve um impacto mínimo na opinião pública brasileira, se comparado, não apenas, com os países desenvolvidos, mas também, com outros países do Terceiro Mundo, como a Índia e a Venezuela. O país vivia num clima político-cultural muito repressivo, e o governo brasileiro tinha liderado na Conferência muitas das batalhas contra o reconhecimento da importância da problemática ambiental. Além disso, a política econômica estimulava diretamente a transferência, para o Brasil, das indústrias mais poluentes que enfrentavam uma opinião crescentemente adversa no Norte”.
Evidencia-se, assim, na comunidade internacional, a preocupação com a proteção ambiental, focaliza como questão central das relações entre o homem e o meio ambiente, acentuando aspectos da poluição.
Havia conscientização dos Estados nações da importância de promover a limpeza do ar, nos grandes centros urbanos, a limpeza dos rios, nas áreas das bacias mais povoadas e o combate à poluição marinha.
Observa-se a inexistência de uma institucionalização de um sistema nacional, como expressão de preocupação governamental com a preservação do meio ambiente, já que as normas que tratavam das questões ambientais encontravam-se esparsas em diferentes diplomas legais, o que será melhor explorado no capítulo do Cenário Nacional.
Dessa Conferência resultou vinte e seis princípios que abordam questões e recomendam critérios. Destacam-se os seguintes princípios:
- Princípio 5: os recursos não renováveis da terra devem ser aproveitados de forma a evitar o perigo de seu futuro esgotamento e assegurar que os benefícios de sua utilização sejam compartilhados por toda a humanidade.
- Princípio 8: o desenvolvimento econômico e social é indispensável para assegurar ao homem um ambiente favorável de vida e de trabalho e criar na terra condições necessárias para a melhoria da qualidade de vida.
- Princípio 14: o planejamento nacional constitui um instrumento indispensável para conciliar os imperativos do desenvolvimento e a necessidade de proteger e melhorar o meio ambiente.
- Princípio 21: os Estados têm, de acordo com a Carta das Nações Unidas e os princípios do direito Internacional, o direito soberano de explorar seus próprios recursos, de acordo com suas políticas de meio ambiente e a responsabilidade de assegurar que atividades sob sua jurisdição ou controle não causem danos ao meio ambiente de outros Estados ou áreas além dos limites da jurisdição nacional. Por fim, não se pode negar a concretização dos efeitos da Conferência de Estocolmo, no tocante ao melhoramento nos grandes centros urbanos do mundo, onde vários rios europeus passaram por um processo de recuperação, embora o mesmo não tenha ocorrido nos países em desenvolvimento, devido “ a falta de acesso a tecnologias apropriadas e a carência de recursos.
Com adoção das recomendações de Estocolmo, a questão ambiental objetiva a preocupação global nas negociações internacionais, fazendo surgir o primeiro mecanismo institucional criado no Sistema das Nações Unidas, que foi o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente – PNUMA, com sede em Nairóbi, Quênia. Foi nessa ocasião que se elegeu a data de 5 de junho para a celebração do Dia Mundial do Meio Ambiente.
1.2 Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD ou ECO-92 )
1.2.1 Antecedentes à CNUMAD (ECO-92) e o Conceito de Desenvolvimento Sustentável
ou “Nosso Futuro Comum”, que foi encomendado pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento tendo sido concluído em 1983.
As propostas estabelecidas no relatório apontam três vertentes: o crescimento econômico, equidade social e equilíbrio ecológico. Permitindo a exploração de recursos naturais, os investimentos e as rotas de desenvolvimento tecnológico deverão adquirir, mundialmente, um futuro justo, próspero e harmonioso, ficando evidenciada a co-responsabilidade entre as Nações, trazendo à baila a discussão da possibilidade de conciliar desenvolvimento sustentável e a nova ordem econômica mundial.
O Banco Mundial reagiu às pressões internacionais de grupos ecológicos, estabelecendo o estudo de impactos ambientais, para a concessão de estudo de financiamento de obras para os países do Terceiro Mundo, como condição para celebração dos acordos internacionais, dos empréstimos e de doações.
A Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – CMMAD define o desenvolvimento sustentável, nos termos do Relatório como sendo aquele “que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de atenderem às suas”; “é um processo de mudança no qual a exploração dos recursos, a orientação dos investimentos, os rumos do desenvolvimento tecnológico e a mudança institucional estão de acordo com as necessidades atuais e futuras” (CMMAD, Nosso Futuro Comum, FGV, Rio de janeiro, 1988, pp9/10).
Citando o Professor Fábio Feldmann, no seu livro Reflexões para o Pós-Rio in Política Externa - A Nova Ordem Internacional, vol. N.1, 1992, São Paulo: Paz e Terra, p.73, constata: “ O diagnóstico mundial feito pela Comissão Brundtland teve um impacto expressivo e formou a consciência de toda uma geração de ambientalistas, porque demonstrou, com dados técnicos, as relações entre a destruição ambiental e o desenvolvimento econômico, trazendo pela primeira vez uma séria reflexão sobre o comprometimento da qualidade de vida, até mesmo das gerações futuras”.
1.2.2 Atos preparatórios à CNUMAD
A Assembléia Geral da ONU, através da Resolução n.44/228, convocou a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente, para realizar-se no dia 5 de junho de 1992, coincidindo com o Dia Mundial do Meio Ambiente.
A Cúpula da Terra foi sediada na cidade do Rio de Janeiro em 1992, teve a participação de cento e oitenta países, com cem Chefes de Estados, membros de agências especializadas, representadas pelas delegações oficiais de seus respectivos governos. Sendo, que, na qualidade de observadores, são admitidos os representantes dos organismos que compõem o Sistema das Nações Unidas, de organismos multilaterais regionais ou internacionais e de organizações da sociedade civil, incluindo as Organizações Não-Governamentais – ONGs.
Destaca-se a postura das Nações unidas, nos últimos anos, admitindo a participação das organizações da sociedade civil nos eventos simultâneos das Conferências, isto é, em Foro não oficial, objetivando polemizar questões de interesse para o futuro da humanidade, que criam opinião pública e servem de mecanismo de pressão sobre a Conferência oficial.
Ambiente e Desenvolvimento, tendo como instância superior de suas decisões a Assembléia Geral, constituídas da ONGs cadastradas, sob a supervisão do órgão colegiado constituído por doze ONGs , que formam a Coordenação Nacional.
Os principais temas aprovados pela Assembléia Geral da ONU foram:
-proteção da atmosfera: alterações climáticas, diminuição da camada de ozônio e poluição aérea transfronteiriça;
-proteção e gerenciamento dos recursos terrestres; desmatamento, erosão, seca e desertificação;
- prevenção do tráfico ilegal de animais silvestres; -conservação da diversidade biológica;
-gestão ambientalista racional da biotecnologia;
-proteção dos recursos hídricos de água doce: suprimento e qualidade;
-proteção dos oceanos, mares regionais e zonas costeiras: poluição marinha e proteção, desenvolvimento e uso racional dos recursos vivos marinhos;
-gestões ambientalistas racionais de produtos químicos tóxicos e de resíduos perigosos;
-prevenção do tráfico ilegal de produtos e resíduos perigosos;
-melhoria do ambiente de trabalho e moradia dos pobres, mediante a erradicação da pobreza;
Uns dos pontos mais polêmicos diz respeito à questão do financiamento dos programas ambientais bancados pelos países ricos, já que os países pobres não têm condições de arcar com o ônus da preservação, pois é nos países em desenvolvimento, que está concentrada a maior diversidade de espécies animais e vegetais, cujo patrimônio não tem sido repartido entre os fornecedores da riqueza genética e seus consumidores.
Outro ponto polêmico diz respeito ao repasse de tecnologia desenvolvida nos países ricos, que buscam solver os problemas ambientais, mas argumentam que não podem repassar estas tecnologias a preço subsidiado, pois estas tecnologias concentram-se nas mãos de particulares.
A CNUMAD-92 foi aberta, solenemente, em sessão plenária, pelo Presidente do Brasil, Fernando Collor de Mello, eleito para presidir a Conferência, que em seu discurso afirmou: “Não podemos ter um planeta ambientalmente sadio num mundo socialmente injusto” (Folha de São Paulo junho de 1992, p.1-10), abordou a redução do desmatamento da Amazônia e a demarcação das terras dos índios ianomâmi, bem como elogiou a contribuição dos países desenvolvidos nos projetos de financiamentos aos países em desenvolvimento, o que denominou de “prova maior de fraternidade” (Folha de São Paulo, junho de 1992, p.1-10)
A Conferência aprovou os seguintes documentos:
- Carta da Terra, que define princípios básicos;
- Agenda 21, que traz o programa detalhado dos objetivos, metas e ações da execução dos temas abordados na Conferência;
- Redução de emissão de gases e substâncias que atacam a camada de ozônio;
- Formas alternativas de eficiência energética, de modo a substituir o combustível fóssil.
Dentre os documentos produzidos, a Carta da Terra destaca-se pelos princípios normativos e preservacionistas que são verdadeiras pilastras na gestão dos recursos naturais, capaz de promover o desenvolvimento sustentável:
Princípio 3 – “O direito ao desenvolvimento deve-se exercer de forma tal, que responda, eqüitativamente, às necessidades de desenvolvimento e ambientais das gerações presentes e futuras”.
Princípio 4 – “A fim de alcançar o desenvolvimento sustentado, a proteção do meio ambiente deverá constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não poderá considerar de forma isolada.”
Princípio 6 – “A situação e as necessidades especiais dos países em desenvolvimento, em particular, os países menos adiantados e os mais vulneráveis do ponto de vista ambiental, deverão receber prioridade especial. Nas medidas internacionais que se adotem com respeito ao meio ambiente e ao desenvolvimento, também deveria ter em conta os interesses e as necessidades de todos os países”.
sociedades exercem no meio ambiente mundial e das tecnologias e dos recursos financeiros de que dispõem”.
Princípio 10 – “A melhor maneira de tratar questões ambientais é assegurar a participação, no nível apropriado de todos os cidadãos interessados. No nível nacional, cada individuo deve ter acesso adequado a informações relativas ao meio ambiente de que disponham as autoridades públicas, inclusive, informações sobre materiais e atividades perigosas em suas comunidades, bem como, a oportunidade de participar em processo de tomadas de decisões. Os Estados devem facilitar e estimular a conscientização e a participação pública, colocando a informação à disposição de todos. Deve ser propiciado acesso efetivo a mecanismos judiciais e administrativos, inclusive no que diz respeito a compensação e reparação de danos”.
Portanto, a Carta da Terra ratifica o estabelecido na Conferência de Estocolmo ao referir que os Estados deveriam adotar um enfoque integrado e coordenado de planificação de seu desenvolvimento relacionado com a proteção do meio ambiente. Fica consagrada a idéia de solidariedade mundial, suporte de terceira geração dos Direitos Humanos, com responsabilidades diferenciadas entre os diversos grupos de países, bem como, assinala o princípio de participação popular em questões ambientais, residindo o verdadeiro exercício da cidadania.
1.3 Conferência de Johannesburgo
A cúpula da terra teve transferida a sua sede do Rio de Janeiro para Johannesburgo, na África do Sul, que se realizou entre 26 de agosto à 4 de setembro de 2002. A aprovação do evento pela Assembléia das Nações Unidas se deu pela Resolução n.55/199.
1.3.1 Antecedentes à Conferência de Johannesburgo
Foram realizados dois Fóruns de discussão: um realizado em Bali, na Indonésia, e outro, realizado no Rio de Janeiro, na tentativa de salvaguardar o evento de Johannesburgo, evitando que o tema da pobreza ofuscasse as discussões sobre o meio ambiente e desenvolvimento. Durante a preparatória de Bali, os representantes dos países subdesenvolvidos acusaram os ricos, liderados pelo EUA, de tentar retroceder em tópicos já definidos na ECO-92. Na preparatória do Rio +10, o Brasil teve dimensão política, principalmente, por reunir chefes de Estado da Suécia, do Brasil e da África do Sul, sedes das grandes Conferências Ambientais da ONU de 1972,1992 e 2002, demonstrando os três Estados estarem cientes de suas responsabilidades. O Presidente Fernando Henrique Cardoso disse “que a globalização aumentou a pobreza, a assimetria Norte-Sul e a deterioração do planeta” (Folha de São Paulo ,24.06.2002, p.10).O Presidente Fernando Henrique Cardoso fez críticas às resistências e comportamento dos líderes que deveriam ter visão do futuro, face à postura do governo dos EUA de se negar a assinar o Protocolo de Kyoto, retirando-se das negociações, sob a alegação de danos à economia, já que o acordo internacional prevê a redução das emissões de gás carbônico, o principal gás causador do efeito estufa, produzido pelos países desenvolvidos. Os Estados Unidos são os principais emissores de gás carbônico, cerca de 25% do total das emissões.
1.3.2 Posição do Governo Brasileiro
O Brasil avançou nas negociações do protocolo de Kyoto propondo o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) a fim de alcançar as metas de redução de emissões propostas pelo Protocolo.
Os resultados esperados versam sobre a convenção da biodiversidade, a convenção sobre o clima (efeito estufa), a declaração dos princípios sobre florestas (garantia dos Estados soberanos utilizar as florestas de maneira sustentável), e a implementação da Agenda 21(que inclui determinações da ajuda de nações ricas a países pobres).
O encontro da Cúpula da Terra terminou com críticas feitas pelas ONGs ambientalistas, pois as metas não foram especificadas, com prazos não definidos, com carência de procedimentos e critérios para atingir os objetivos atinentes à questão ambiental.
Denota-se que houve avanços na consciência dos negociadores, mas falta-lhes praticidade na implementação das negociações, já que tem que haver concordância de todos, porém os impasses irão existir. Isto ficou constatado na proposta brasileira em relação à energia renovável, que foi reduzida por causa das exigências de outros países. Discute-se a possibilidade da criação da Organização Mundial do Meio Ambiente, pois fala-se na crise do sistema multilateral das decisões ONU, com intuito de obter avanço nas negociações.
O encontro gerou dois documentos que serão implementados: o plano de implementação e a declaração política, que diz respeito às nações ricas, para que façam esforços concretos para conceder 0,7 % de seu PIB aos países em desenvolvimento, objetivo marcado há mais de dez anos na Eco-92. Em relação ao plano de implementação, foram reafirmados os compromissos adotados na reunião da Organização Mundial do Comércio (OMC), onde estava previsto negociar até 2004 a redução progressiva dos subsídios aos produtores dos países desenvolvidos, não sendo fixadas metas concretas.
Em síntese os resultados da Rio +10 foram os seguintes: Energia:
Água e Saneamento:
Reduzir pela metade o contingente de dois bilhões de pessoas sem saneamento básico e o de um bilhão e duzentos de pessoas sem acesso a água tratada no mundo até 2015.
Ajuda aos pobres:
Reconhecimento da necessidade de aumentar a ajuda aos pobres e reforço para que os países ricos destinem 0,7 % do PIB às nações em desenvolvimento.
Responsabilidade comum:
Este princípio encontrava-se consagrado na ECO-92, porém a responsabilidade comum deve ser diferenciada , já que todos países precisam salvar o planeta, gerando consciência coletiva, assim, nada mais justo, que aqueles países que poluem mais, arquem com maior financiamento.
Diversidade biológica:
Houve comprometimento dos países de reduzir até o ano de 2010 a perda e exploração de sua biodiversidade, ou seja, reduzir a extinção de animais e plantas raras.
Produtos Químicos:
Os produtos químicos serão fabricados e usados até 2020, de forma que os impactos sejam minimizados, tanto aos humanos como ao meio ambiente. Quanto ao lixo químico deverá receber tratamento apropriado.
Saúde:
Comércio:
Os países ricos comprometeram-se a diminuir os subsídios de seus produtos, facilitando o acesso dos produtos vindos dos países em desenvolvimento a seus mercados, porém, não estabeleceram as metas.
O fechamento da Cúpula da terra trouxe um ótimo acordo para o governo brasileiro, no que se refere à preservação da Floresta Amazônica, que através do Programa Áreas Protegidas da Amazônia/ ARPA, garante um prazo de conservação ambiental de uma área que corresponde a 12 % do total da Amazônia.
permitirá, na prática repartir o custo do combate à mudança do clima de acordo com a efetiva responsabilidade de cada país na produção de gases causadores do efeito estufa, principal responsável pela mudança climática. Há provisão de um fundo de desenvolvimento limpo que tem por base o princípio do “poluidor-pagador”, cujos recursos financeiros permitirão cobrir ações preventivas nos países em desenvolvimento, combatendo os estilos perdulários de desenvolvimento econômico.
1.4 MERCOSUL
O final do século XX acena uma nova ordem globalizada; com a integração econômica que trouxe, no seu bojo, uma transformação do Direito e da Sociedade. Houve a consolidação dos principais blocos econômicos, quais sejam, a União Européia, as Américas, o Sudoeste Asiático, inserindo no cenário internacional novos atores sociais, cujos valores clamam por consciência, qualidade, ética, liderança e uma Justiça que encurte o distanciamento entre os países ricos e pobres.
O surgimento da Comunidade Internacional foi impulsionado pelos principais fatos ocorridos na década de oitenta e início de noventa; por exemplo: a queda do Muro de Berlim, a democratização do Leste Europeu, a revisão do comunismo, a Perestroika soviética, a abertura chinesa, a reunificação alemã, o fim da Guerra Fria. Entre as grandes hegemonias, se intensificaram as relações entre os Estados, que se organizaram, internacionalmente, fazendo surgir grande número de tratados e acordos internacionais, tais como: a área de Livre Comércio da América do Norte – NAFTA, a União Européia criada pelo Tratado de Maastricht de 1992 e o MERCOSUL, criado pelo Tratado de Assunção, de 26 de março de 1991.
1.4.1 Direito Comunitário
É um ramo novo do Direito, conhecido como Direito de Integração ou Direito Comunitário; subventor, pouco conhecido e de difícil caracterização.
O Mercosul, para a solução de controvérsias baseia-se na experiência da Comunidade Européia, sistematizando o nosso projeto integracionista do Direito Comunitário.
Tem-se conhecimento que a Comunidade Econômica Européia surgiu do momento pós-segunda guerra mundial, diante da fragilidade e desintegração dos países, o que gerou a necessidade de uma força integrativa, capaz de ocasionar o desenvolvimento, que se deu de maneira gradativa, através de acordos multilaterais, que se aperfeiçoaram no tempo através de tratados.
Houve a criação de um mecanismo capaz de controlar as atividades dos Estados membros e de seus cidadãos, as relações intergovernamentais e dar cumprimento aos tratados estabelecidos. Assim, nasceu o órgão supranacional; o Tribunal de Justiça, comum a todos os estados Membros, cuja finalidade é exigir o cumprimento dos tratados e atos normativos instituídos pela CEE, para dar solução as controvérsias.
O Professor ETIENNE CEREXHER conceitua o Direito Comunitário “constituído pelo conjunto de regras que visam assegurar, por meios próprios, a realização dos objetivos definidos nos tratados. Compreende os tratados, os atos normativos emanados das instituições e certos atos convencionais. Há a juntar, ainda, de forma subsidiária, os princípios gerais”.
Europeu – As Instituições - trad. De Salgado Antônio Mota, título original Le Droit Europeen – Lês Institutions. Lisboa: Editora Notícias, 1979, p.215).
O Direito Comunitário ou Direito da Integração não conflita com o Direito Nacional, pois apresenta características peculiares, como a supranacionalidade (porque não é direito internacional e nem direito interno), o efeito direto, a auto aplicabilidade, que vem a ser a aplicação da norma do Direito Comunitário imediata, dispensando-se de outorgas legislativas tradicionais utilizadas no Direito Internacional.
1.4.2 Soberania e Direito Comunitário
Com o processo de globalização, que anunciava uma nova ordem mundial, alguns conceitos que estavam enraizados na cultura mundial, como intangíveis, sofreram reformulação, destacando a soberania dos Estados.
A evolução do conceito clássico de soberania está atrelada à concepção do desenvolvimento dos Estados que depende da cooperação e integração, o que permitirá o surgimento dos referidos blocos econômicos, que serão juridicamente constituídos através de tratados internacionais, formando as organizações internacionais, que são regidas pelo direito internacional e que influenciaram as ordens internas dos Estados.
PAULO BORBA CASELLA (CASELLA, Paulo Borba. Comunidade européia e seu ordenamento jurídico. São Paulo: LTr, 1994, p.262. ) observa que: ” Enquanto o direito tradicional se destina a regular a coordenação, decorrente da primazia de interesses nacionais”, entre estados soberanos e independentes, tendo como etapa intermediária a cooperação , onde se vai buscar otimização das relações internacionais, ordenadas , ainda, sempre segundo hierarquia desses mesmos “ interesses nacionais” , a integração vai mais adiante , na medida em que pressupõe o estabelecimento de interesses comuns, entre dois ou mais Estados, em áreas essenciais, efetivando, mediante o estabelecimento de relações interestaduais, baseadas em atitude positiva de solidariedade , onde predominam os interesses comuns sobre os motivos derivados da defesa dos, ainda uma vez, “interesses nacionais”.
Os Estados, para se organizarem em uma integração econômica, possuem preceitos consagrados pela doutrina constitucionalista americana, que são as cinco liberdades: livre circulação das mercadorias, liberdade de estabelecimento, livre circulação de trabalhadores, circulação de capitais e liberdade de concorrência.
1.4.3 Atual Fase do Mercosul
O Tratado de Assunção, de 26 de março de 1991, acenou o surgimento do Mercado Comum do Sul, encontrando-se constituído por quatro países: Brasil, Uruguai, Argentina e Paraguai, tendo como países convidados a integrar: Chile e Bolívia.
Encontra-se o Mercosul em fase de estruturação institucional, cuja personalidade jurídica internacional foi adquirida, através do protocolo de Ouro Preto, que no seu art. 2°estabelece órgãos intergovernamentais de capacidade decisória, criados para administrar institucionalmente o Mercosul: Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum e a Comissão de Comércio do Mercosul, a Comissão Parlamentar Conjunta, o Foro Consultivo Econômico Social.
Na forma de negociação implementada, via sub-grupos de trabalho, com representações dos quatro países, denota-se a lentidão do processo de negociação e implementação de medidas. A ausência do órgão supranacional, como órgão decisório e imperativo, como é na CEE, constata que órgãos diretivos no Mercosul apresentam caráter intergovernamental, o que equivale dizer que os representantes oficiais dos Estados partes discutem propostas, levando em conta a proteção do mercado nacional do seu país, dos interesses internos (seja na indústria, na agricultura e no transporte) não enfatizando o bem comum, ficando na seara da discussão, criando um clima de desconfiança mútua.
O procedimento adotado pela Mercosul, para fortalecimento no processo de integração foi de harmonização legislativa, onde os Estados procuram se harmonizarem, através de um diagnóstico prévio e com o emprego de medidas legais.
poder imperativo e de autonomia. E em razão do caráter intergovernamental dos órgãos do Mercosul, dotados de capacidade decisória, no que diz respeito às harmonizações legislativas, verificam-se restrições às decisões do Conselho do Mercado Comum e às convenções entre os Estados partes. Esse modelo demonstra a fragilidade e a falta de operacionalidade, já que não permite adotar normas capazes de incorporarem, diretamente, nas ordens jurídicas dos Estados partes, bem como, não criam direitos e obrigações em favor dos particulares. Os atos originários dos órgãos que possuem capacidade decisória surgem do consenso dos representantes dos Estados partes, tal como, dos Tratados internacionais que vinculam e obrigam a executar de boa-fé. Quanto às normas das decisões do Conselho do Mercado Comum e das diretrizes da Comissão de Comércio do Mercosul que implicam na alteração do direito dos Estados partes, as mesmas não são inseridas automaticamente nos ordenamentos jurídicos, sendo incorporadas, caso haja o aprove dos Parlamentos Nacionais. Denota-se que o Mercosul necessita reparos urgentes, tanto no sistema de harmonização legislativa, como no mecanismo de solução de controvérsia.
Revista dos Tribunais , 735 – janeiro de 1997 –p.22) , teceu o seguinte comentário: “Cremos, todavia, que a melhor solução para o Mercosul será a oportuna constituição de uma Corte de Justiça, nos moldes das Comunidades Européias sediada em Luxemburgo. O sistema de solução de controvérsias, previsto no Protocolo de Brasília de 17/12/1991 é inoperante e representa um evidente retrocesso pois, no fundo, acabou por ressuscitar o instituto de proteção diplomática, na medida que somente o Estado queixoso é que poderá veicular seu pleito ao corpo de árbitros”.
Logo, a utilização dos Tribunais Arbitrais no Mercosul, equivale dizer que evitam a construção jurisprudencial e o estabelecimento de parâmetros técnicos jurídicos que disciplinem situações, motivo pelo qual falam em solução de controvérsias, mas não na instauração de um ordenamento jurídico supranacional; assim as decisões surgidas dos julgamentos dos Tribunais de Arbitragem, não podem ser consideradas normas derivadas de direito Comunitário, pois, carentes dos atributos que lhe são peculiares.
1.4.4 Direito Comunitário e o Mercosul
O Direito Comunitário incorporado na Comunidade Européia traz atributos específicos que caracterizam a norma jurídica comunitária fazendo prevalecer sobre a norma nacional do Estado-membro, sendo exeqüível, já que os efeitos operam, imediatamente, evidenciando a supranacionalidade, a hierarquia superior.
O Mercosul, por intermédio de seus órgãos diretivos de natureza intergovernamental, utiliza dos Tribunais Arbitrais, o que, indubitavelmente, demonstra a inexistência do Direito Comunitário no Mercosul e da proposta de integração.
Fica a defesa de que, sem a criação de órgãos supranacionais, especialmente, a criação de um Tribunal de Justiça comum aos países membros, dificilmente, o Mercosul logrará o êxito proposto no Tratado de Assunção, para a consecução de um Mercado Comum, e poderá tomar os mesmos caminhos que as experiências de integração na América Latina tomaram com a ALALC e ALADI.
Neste sentido, a Professora VERA MARIA JACOB DE FRADERA (in A circulação de modelos jurídicos europeus na América Latina: Um entrave à integração no cone sul? Revista dos Tribunais n.736 –fevereiro de 1997 –p20), dita o seguinte ensinamento: “Sabemos todos que “Mercado Comum” é sinônimo de livre circulação de bens, de pessoas, de capitais e de serviços; sabemos igualmente, que o Mercado Comum como objetivo econômico da integração, só é possível dentro de um quadro “comunitário”, onde uma legislação supranacional elabore regras harmonizadas, com o fito de regular o agir das empresas, dos bancos, e dos empresários”.
Comungam com este entendimento vários estudiosos, dentre eles, DANIEL LIPOVETZKY, afirmando que “ não se pode formar um mercado comum se não se conta com uma estrutura institucional com atribuições supranacionais. É que não há como garantir a disciplina coletiva dos Estados, se não tivermos uma estrutura orgânica que possa atuar independentemente dos Estados partes”. (LIPOVETZSKY, Jaime César; LIPOVETZKY, Daniel Andrés. Mercosul: Estratégias para a Integração. São Paulo: LTr, 1994, p.173.
Somente, com a implementação desses mecanismos, que visam a dotação dos órgãos diretivos do Mercosul com poderes supranacional e com a criação de um Tribunal supranacional, com o estatuído no direito Comunitário, o Mercosul estaria trilhando o caminho harmonioso, rumo ao atingimento do real desenvolvimento, impondo a competividade frente a outros blocos e países.
1.4.5 Mecanismo de Proteção Ambiental e o Aqüífero Guarani
Há necessidade de adotar meios eficazes de proteção ambiental, pois o que valeriam os instrumentos legais e órgãos ambientais , sem a concretização das ações a serem tomadas, face à prevenção da degradação ambiental, de modo a chegar a uma proteção uniforme do homem e do meio ambiente em todos os territórios dos países membros.
Tem relevante papel, os princípios da responsabilização das condutas lesivas ao meio ambiente e o da cooperação internacional, para a implementação de uma Política Ambiental Integrada.
A responsabilização das condutas lesivas é um sistema que possibilita todo o tipo de punição, tanto administrativo, quanto civil e penal, o que está a sugerir uma reformulação nas normas dos países membros, visando a harmonização legislativa no MERCOSUL, a fim de adotar o conceito de responsabilidade objetiva do poluidor, que independe de culpa. Já o princípio da cooperação internacional é o vetor que dará o norte aos Estados Membros do MERCOSUL, nas questões ambientais que interessam a mais de um território, isto é, as questões transfronteiriças, que tratam de ecossistemas ricos e delicados em áreas de mais de um Estado, como é o caso do Aqüífero Guarani.
Faz-se necessário buscar detalhamento maior sobre o Aqüífero Guarani, por ser um importante reservatório de água doce subterrânea transfronteiriça, que engloba os quatros países latinos: Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, que se estende desde a Bacia do Paraná (Brasil, Paraguai e Uruguai) e vai até a Bacia do Chaco (Paraná na Argentina). No território brasileiro encontra-se constituído de oito Estados: Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, São Paulo, Paraná, Goiás, Minas Gerais, Santa Catarina e Mato Grosso.
adequada e carente do controle e fiscalização nas três esferas de governos, o que compromete o lençol freático.
Desta forma, há necessidade de realizar a gestão integrada a ser desenvolvida pelos países, que aliará os conhecimentos técnicos e científicos dando sustentação a gestão dos recursos do aqüífero, tendo sido objeto de estudo de um Projeto. O projeto partiu, inicialmente, da Universidade Federal do Paraná, que propôs os estudos integrados no Guarani, considerando os aspectos institucionais, ambientais, energéticos, técnicos, sociais e econômicos de sua explotação, sendo acolhido pela organização dos Estados Americanos e pelo Banco Mundial.
O projeto de Proteção Ambiental e Gestão Sustentável Integrada do Sistema Aqüífero Guarani objetiva a formulação de uma gestão coordenada do aqüífero pelos países latinos envolvidos, evidenciando a gestão dos recursos hídricos de forma sistêmica e integrativa para o gerenciamento das águas e dos recursos dos aqüíferos.
Registra-se, por oportuno, que o Brasil possui de órgão colegiado, a Câmara Técnica Permanente de Águas Subterrâneas criada pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos -CNRH e, norma específica no trato das diretrizes para águas subterrâneas na gestão integrada, que é a Resolução CNRH n.15, de janeiro de 2001.
“A ação conjunta de vários países leva a esforços concentrados de pesquisa científica sobre determinados problemas de meio ambiente que todos eles têm em comum, para desenvolver tecnologias adaptadas para a realidade sul-americana”. (BASSO, Maristela Op. cit. p.426)
Com efeito, a preocupação dos países latino-americanos com o meio ambiente, é fato recente, que deverão buscar desenvolvimento social e econômico, utilizando racionamento dos recursos naturais.
Em relação à pobreza e à degradação ambiental, o desafio para América Latina, Antonio Herman V. Benjamin declara: “Todas as nações, simultaneamente, atores e vítimas deste cerco, são atingidas pelo grande desafio da proteção ambiental às nossas futuras gerações. Esse desafio é maior para os países menos desenvolvidos, pois cabe a eles encontrar, de uma só vez, soluções que lhe permitam sair da pobreza generalizada que os caracteriza e proteger os seu recursos naturais”.(Artigo”A proteção do Meio ambiente nos Países menos desenvolvidos: o caso da América Latina”, publicado na Revista de Direito Ambiental n.0, 1998, p.83 a 104)
Na Comunidade Européia, a maioria dos países, os estados federados ou províncias são obrigados a executar as normas ambientais federais, já que existe um órgão supranacional jurisdicional, que age para garantir a uniformidade na interpretação das normas do Tratado e o cumprimento das suas exigências em direção aos estados-membros.
Existe a falta de uma Corte Supranacional forte, no Mercosul, conforme citado anteriormente, que garanta o poder de fazer os estados-membros obedecerem às regras comunitárias, já que no sistema constitucional brasileiro inexiste dispositivo que a União obrigue os Estados e os Municípios a executar leis federais.
“Nesse ponto, vale ressaltar a diferença entre obediência (obrigatória) de uma lei federal pelos entes estatais inferiores, no sentido de que eles não podem agir contrário da ordem legal, e a execução (facultativa) de normas superiores, o que inclui medidas administrativas ativas de controle e fiscalização, também assinaladas com o conceito de policiamento”. (BASSO, Maristela, Op. cit. p.435)
1.4.6 Federalismo e Integração Ambiental
Os instrumentos legais mais usados como mecanismo de defesa ambiental na Comunidade Européia são as “diretivas”, constituindo metas obrigatória para os países membros, ficando ao seu critério de escolha, a forma e os meios de implementação.
No art. 24 da Constituição Federal, os Estados Federados Brasileiros possuem competência para instituir as suas leis ambientais e regulamentar matérias ambientais não contempladas pela legislação nacional (parágrafo terceiro); restringido à União a estabelecer normas de caráter geral (parágrafo segundo), cabendo aos Estados legislarem sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção ambiental e controle da poluição (inciso VI).
“Nesse contexto, é fácil imaginar que certos estados tentarão exacerbar e tornar mais restritivos eventuais parâmetros de emissão ou padrões de salubridade formulados pelo MERCOSUL, devido as suas características regionais, ou como medida disfarçada para proteger as suas indústrias. (...) Ao mesmo tempo, surge a questão da competência dos Municípios em matéria ecológica. No Brasil, os entes locais gozam de uma vasta autonomia jurídica encontrada em talvez nenhum outro país do mundo , tendo eles o pleno direito de promulgar as suas legislações ambientais locais e podendo, também, reforçar limites de exigências estaduais e nacionais , enquanto tal procedimento tenha fundamentação no seu interesse local, no sentido do art. 30, inciso I , da Constituição Federal.(BASSO, Maristela, Op. cit. p.432-33)
O controle se desenvolve, através de procedimentos de informação, consultoria e assessoria e não pela imposição do estado. “Assim, os estados federados alemães, são capazes de impedir a promulgação de normas ambientais locais que contrariam as regras estabelecidas pela Comunidade Européia”. (Op. cit. p.432)
Entretanto, o Brasil carece de uma supervisão municipal, tendo em vista que as normas locais em vigor são desprovidas de controle de órgãos superiores, sendo admitida a sua revisão e cassação, através de processos julgados pelos Tribunais.
1.4.7 Acesso às Informações em Questões Ambientais
O acesso à informação é um caminho necessário para preservação do meio ambiente, pois traz como fundamento essencial, que as decisões a serem tomadas, resultarão da participação informada no processo decisório.
O cidadão, no exercício de sua cidadania, tem interesse em saber se os níveis de poluição atmosférica são nocivos à saúde: se determinada empresa lança produtos químicos danosos nos rios, mares, se determinado órgão público autoriza construção sobre nascentes, se a construção de uma Usina Hidrelétrica põe em risco determinadas espécies. São atividades que dizem respeito ao meio ambiente, envolvendo não só quem imediatamente foi atingido, como envolverá atores sociais, não só da Nação respectiva, como todo o âmbito geográfico, político ou econômico que essa atividade possa repercutir. Pois, em matéria ambiental, o acesso à informação é direito difuso, transindividual.
Neste contexto, há necessidade de discutir se uma integração econômica exige uma regulamentação comum sobre como o cidadão pode obter informações sobre matéria ambiental em área de livre comércio, considerando as diferentes estruturações jurídicas entre a Comunidade Européia e o Mercosul.
O fim a ser atingido de qualquer estrutura que vise a integração comercial entre diferentes nações, é proporcionar otimização da qualidade de vida daqueles que habitam o espaço geográfico e político. Esta qualidade de vida, este bem estar é concebido de maneira diferenciada, levando em conta as prioridades que são distintas de cada Estado. Logo, há um redirecionamento de determinados princípios comuns para o ser humano, destacando o princípio da participação do indivíduo na preservação do meio ambiente.
Há, pois que considerar, que cada Estado parte possui, individualmente, uma definição de uma política para o trato das questões ambientais. São Estados de Direito, legitimamente constituídos por Parlamento, Administração e Justiça, conforme o delimitado nas suas respectivas Constituições.
