SITUAÇÃO DA DÍVIDA PÚBLICA EM
MOÇAMBIQUE:
DINÂMICA DOS INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE E IMPLICAÇÕES
ADMINISTRATIVAS E LEGAIS DO ACÓRDÃO DO CONSELHO
CONSTITUCIONAL
Produzido em Parceria com a MozExpert & ProActive Lda
Dezembro de 2019 Autores:1
Manoela Maharomy Sylvestre Constantino Pedro Marrengula Eduardo Neves João
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SUMÁRIO EXECUTIVO
1. A economia moçambicana passou por episódios de mau desempenho, que ditaram o surgimento de um nível de endividamento excessivo. Quando foram adoptadas políticas macroeconómicas prudentes, o nível de endividamento tendeu a estar dentro de parâmetros ditos como “sustentáveis”, tendo contado com a ajuda de organismos internacionais.
2. Em resultado desse desempenho económico positivo, e do alívio sobre o excesso do endividamento, as dívidas adicionais tenderam a ser usadas para recuperar a economia, estruturalmente, levando ao registo de taxas de crescimento económico assinaláveis. Não obstante tal progresso, e porque a base produtiva ainda é pequena, crédito e donativos continuaram a ser uma fonte significativa para a manutenção do progresso económico do país, até a dada altura, quando o Estado, levado a crer que estava a trazer projectos estratégicos e estruturantes, caiu na malha de actos administrativos ilegais, perpetrados por indivíduos com interesses diversos.
3. O contexto que, resumidamente, descrito acima, constitui a matéria fundamental deste Estudo, que, para além de actualizar a “dinâmica” da dívida, ou seja, avaliar a evolução dos indicadores que medem o grau de (in)sustentabilidade da dívida, foca nos aspectos específicos ligados às dívidas ocultas. Mais especificamente ainda, e com o intuito de apoiar os grupos de advocacia, consttuídos por Organizações da Sociedade Civil (OSC), o Estudo procura explicar as implcações do Acórdão do Conselho Constitucional, o qual, a pedido dessas mesmas OSC, confirma e declara de ilegais as dívidas, e anula os actos administrativos que foram praticados em violação da Constituição da República e de Leis orçamentais.
4. Do lado do endividamento global e dos indicadores e rácios de sustentabilidade relativos, a situação continua preocupante, embora com tendência de estabilização, com perspectivas de melhoria a médio prazo. Com efeito, embora o endividamento tenha continuado, elevando o volume e o nível relativo, o ritimo tende a diminuir. Não obstante, os principais rácios de avaliação de sustentabilidade mostram que, a curto prazo, o país ainda não tem liquidez suficiente para cumprir cabalmente com o serviço da dívida. No mercado internacional, continua o bloqueio de acesso aos mercados de capital, muito pela força das instituições multilaterais e bilaterais que se recusam a conceder novos empréstimos, mas também porque o recurso a créditos comerciais seria a custo proibitivo. A perpectiva de alívio, então, vem na forma de valores actuais líquidos projectados à base de receitas futuras da exportação de gás, a médio (2023/4) e longo prazo (2030/35).
5. Quanto às dívidas ilegais, a situação continua preocupante. O Estado é actualmente incapaz de cumprir cabalmente com as obrigações do serviço destas dívidas, ao mesmo tempo que, por força dos contratos que o amarram e dos custos inerentes ao não cumprimento, o governo deve de tudo fazer para negociar acordos que mais favorecem os credores que o próprio Estado.
6. As implicações da situação exposta na análise apontam para dois cenarios prováveis (na verdade, uma única saída): o governo, através dos acordos de reestruturação das dívidas ocultas, deve paga-las, contando bastante com receitas que provirão dos ganhos associados às exportações de gás da Bacia do Rovuma; e as autoridades legais e judiciárias, devem responsabilizar os autores morais e físicos, em todos os aspectos racionalmente possíveis, tentando reaver o máximo de activos que devem ressarcir ao Estado, pelo direito de regresso que lhe assiste.
7. As OSC, devem continuar a auxiliar ao povo moçambicano, agindo em seu nome e pelo interesse comum, para que seus anseios cheguem aos tomadores de decisão, salvaguardo o papel que cabe aos órgãos de soberania.
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ÍNDICE
Lista de Abreviaturas e Acrónimos ... v
CAPÍTULO 1: INTRODUÇÃO ... 1
Contextualização para o Presente Estudo ... 2
Objectivos do Estudo ... 2
Metodologia ... 3
CAPÍTULO 2: REVISÃO DO PORTFÓLIO DA DÍVIDA ... 4
2.1. Antecedentes ... 4
2.2. Evolução da Dívida Pública no Período 2006 – 2019 ... 5
Evolução da Dívida Pública Externa... 5
Evolução da Dívida Doméstica ... 7
2.3. Riscos da Dívida Pública ... 7
Variações no Crescimento Económico ... 7
Variações na taxa de câmbio ... 8
Variações na taxa de inflação ... 9
Risco da Taxa de Juro ... 9
Risco de refinanciamento ... 10
2.4. Determinantes da Acumulação da Dívida ... 10
Factores Internos ... 10
Factores Externos ... 11
CAPÍTULO 3: RESULTADOS E ANÁLISES DA DINÂMICA DOS INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA PÚBLICA TOTAL ... 12
3.1 Stock da Dívida Pública/PIB ... 12
3.2 Receitas Correntes/PIB ... 13
3.3 Evolução do Serviço da Divida ... 14
3.4 Serviço da Dívida Pública/Receitas Correntes... 16
3.5 Sustentabilidade da Dívida Pública Interna ... 17
3.6 Stock da Dívida Pública Interna/PIB ... 17
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3.8 Serviço da Dívida Pública Interna/Receitas ... 19
3.9 Análise de Sustentabilidade da Dívida Pública Externa ... 19
3.10 Valor Actual da Dívida Pública Externa/PIB... 20
3.11 Valor Actual da Dívida Pública Externa/Exportações ... 20
3.12 Valor Actual da Dívida Pública Externa/Receitas ... 21
3.13 Serviço da Dívida Pública Externa/ Exportações ... 21
3.14 Serviço da Dívida Pública Externa/Receitas ... 22
CAPÍTULO 4: IMPLICAÇÕES DO ACÓRDÃO DO CONSELHO CONSTITUCIONAL SOBRE A DÍVIDA DA EMATUM ... 24
Contexto do Acórdão ... 24
4.1 Implicações para a Acção Judiciária Moçambicana ... 24
4.2 Implicações para o Governo ... 25
4.3 Implicações para os credores ... 26
4.4 Implicações para Sociedade Civil... 27
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1: Evolução da Dívida Pública (Interna, Externa e Total) de Moçambique (2006-2019) ... 5Figura 2: Evolução da Dívida Pública Externa (Bilateral e Multilateral, em mil milhões de USD) ... 6
Figura 3: Evolução da Dívida Pública Interna (2006-2016) ... 7
Figura 4: Variações do Crescimento Económico (Projecções e Real) ... 8
Figura 5: Variações do crescimento Económico (Projecções e Real) ... 8
Figura 6: Variações da taxa de inflação (projecção e real) ... 9
Figura 7: Alteração das taxas de juro (interna e externa) em termos reais e projecções ... 9
Figura 8. Evolução da % do stock da Dívida/PIB em relação ao limite de sustentabilidade (2006-2019) ... 12
Figura 9: Evolução da Receita Corrente/PIB em relação ao limite de sustentabilidade (2006-2019) ... 13
Figura 10: Evolução das Operações Financeiras, 2012 – Setembro de 2019 ... 14
Figura 11: Evolução dos Encargos da Divida ... 15
Figura 12: Evolução dos Indicadores de Esforço Financeiro com o Serviço de Dívida ... 16
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Figura 14: Evolução do Stock da Dívida Interna/PIB em relação ao limite de sustentabilidade (2006-2019) ... 18
Figura 15: Evolução do Stock da Dívida Interna/Receitas correntes em relação ao limite de sustentabilidade ... 18
Figura 16: Evolução do Serviço da Dívida Interna/Receitas Correntes em relação ao limite de sustentabilidade ... 19
Figura 17: Evolução do Valor da Dívida Pública Externa/PIB de 2010 a 2019 ... 20
Figura 18: Evolução do Valor Actual da Dívida Externa/Exportações em relação ao limite de sustantabilidade ... 20
Figura 19: Evolução do Valor Actual da Dívida Pública Externa/Receitas em relação ao limite de Sustentabilidade 21 Figura 20: Evolução do Serviço da Dívida Externa/Exportações em relação ao limite de sustentabilidade ... 22
Figura 21: Evolução do Serviço da Dívida Externa/ Receitas Correntes em relação ao limite de sustentabilidade ... 22
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1: Créditos assinado pelo Governo até Setembro de 2019 (em milhões de dólares) ... 6Tabela 2: Indicadores de Sustentabilidade da Dívida Pública Interna ... 17
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LISTA DE ABREVIATURAS E ACRÓNIMOS
AR Assembleia da República
BdM Banco de Moçambique
BM Banco Mundial
BRICS Brasil, Rússia, India, China e África do Sul CC Conselho Constitucional
CGE Conta Geral do Estado
CPI Comissão Parlamentar de Inquérito
CPIA Avaliação das Políticas e Instituições Nacionais DNT Direcção Nacional do Tesouro
EMATUM Empresa Moçambicana de Atum EUA Estados Unidos da América do Norte FMO Fórum de Monitoria do Orçamento GMD Grupo Moçambicano da Dívida
HIPC Países Pobres Altamente Endividados / Heavily Indebted Poor Countries IDE Investimento Directo Estrangeiro
IDH Índice de Desenvolvimento Humano IESE Instituto de Estudos Sociais e Económicos
FMI/ IMF Fundo Monetário Internacional / International Monetary Fund INE Instituto Nacional de Estatística
MEF Ministério da Economia e Finanças MF Ministério das Finanças
MIMO Mercado Interbancário de Moçambique (Taxa de Juro do...) MPD Ministério de Planificação de Desenvolvimento
ODM Objectivos de Desenvolvimento do Milénio ODS Objectivos de Desenvolvimento Sustentável
OE Orçamento do Estado
PARP Plano de Acção para Redução da Pobreza
PARPA Plano de Acção para Redução da Pobreza Absoluta PGR Procuradoria-Geral da República
vi PIB Produto Interno Bruto
PIBpc Produto Interno Bruto per capita PII Plano Integrado de Investimento
PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PRE(S) Programa de Reabilitação Económica (e Social)
PP Pontos Prcentuais
PPI Plano Perspectivo e Indicativo REO Relatório de Execução Orçamental
RPCGE Relatório e Parecer da Conta Geral do Estado
SADC Comunidade para o Desenvolvimento dos Países da África Austral SISTAFE Sistema de Administração Financeira do Estado
TA Tribunal Administrativo VAL Valor Actual Líquido
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CAPÍTULO 1: INTRODUÇÃO
O endividamento público é um dos instrumentos fundamentais para a distribuição intertemporal dos custos de desenvolvimento e criação da riqueza. Em Moçambique, a escassez de liquidez e a reduzida base de arrecadação de receitas torna este instrumento apetecível para as autoridades financiarem o elevado défice.
Apesar de Moçambique ter passado por uma crise de endividamento público em 1998, cuja saída envolveu o recurso à um perdão por parte de muitos dos credores internacionais, o problema de níveis insustentáveis de endividamento voltou nos últimos anos. A partir de 2010, a dívida pública voltou a mostrar tendências de rápido crescimento, embora mantendo-se dentro dos limites de sustentabilidade. Em 2015, o país entrou em nova crise da dívida, com as chamadas “dívidas ocultas”. Como resultado, o desempenho económico entrou em queda, de taxa média de crescimento a volta de 7% para pouco menos de 3%. Desde então, o assunto passou a ser tanto político, como judicial e sobretudo de debate económico e social.
A redução da actividade económica foi exacerbada por mais factores, nomeadamente: a interrupção do apoio ao orçamento do Estado pela comunidade internacional; a redução, mesmo que por pouco tempo, dos preços das principais mercadorias de exportação (maioritariamente produtos primários); a subida da inflação; a depreciação da moeda doméstica e, consequentemente, a elevação do custo de vida e do serviço da dívida; e, em alguns casos, pelos desastres naturais. A capacidade do país cumprir com o serviço da dívida ficou enfraquecida e, a falta de cumprimento das obrigações financeiras associada aos problemas citados anteriormente, fez com que o país entrasse em rota acelerada de insustentabilidade. Por conseguinte, até que as receitas do Estado aumente, ou com o início das exportações do gás, ou pela retoma do apoio financeiro internacional (menos provável a curto prazo), a capacidade do Estado moçambicano financiar o seu crescimento fica decapitada, exacerbada pelo elevado custo associado à classificação de “lixo” que a economia ganhou nos mercados financeiros internacionais.
A solução dos problemas sociais, económicos e políticos associados à problemática da dívida poderá requerer a recuperação da credibilidade do país nos mercados internacionais, sobretudo junto das instituições multilaterais. O processo, depende das decisões do Estado para resolver os problemas associados à dívidda ilegal, como pela adopção de políticas prudentes com relação a gestão macroeconómica, incluindo a gestão da dívida. Como parte da solução, organizações da Sociedade Civil, e o Grupo Moçambicano da Dívida, em particular, têm vido a fazer esforços para ajudar o Governo a encontrar saídas viáveis, sendo de destacar a petição feita ao Conselho Constitucional para rever a legalidade dos processos administrativos e legais à volta da tentativa de legalização da dívida da EMATUM.
Embora houvesse expectativas de retoma do crescimento da economia acima dos 3%, sobretudo nos últimos dois anos do ciclo de governação que este ano termina (2015-2019), tal perspectiva parece mais credível a partir de 2023, quando a produção e exportação do gás da bacia do Rovuma se concretizar. Segundo previões do Fundo Monetário Internacional (e de outras instituições especializdas), somente por essa altura, a dívida começara a descer, levando os rácios de sustetabilidade para melhores níveis, com realce para as quedas do valor actual do stock da dívida como percentagem do PIB e do serviço da dívida pública sobre as receitas.
Por agora, enquanto as previsões do governo indicavam um crescimento de 4.5%, para 2019, tanto pela expectativa da retoma da actividade económica, como pela perspectiva de incremento do fluxo do Investimento Directo Estrangeiro (IDE), desastres naturais, sobretudo os cicloes Idai e Kenneth afectaram adversamente a capacidade produtiva do país. A taxa de crescimento foi revista para cerca de 2.5% e a política monetária, que vinha com
2 tendência de redução da Taxa do Mercado Monetário Interbancário de Moçambique (MIMO), foi travada, sob alegação de aumento de riscos de pressão inflaccionista2. A taxa de câmbio também regista tendência de estabilidade, com desvios conjunturais esporádicos à volta de um nível de resistência média de cerca de 64 MT/USD3, ajudado pela estabilidade de preço das principais commodities de exportação, da estabilização relativa dos preços das principais importações, e de mais valias de 2017 realizadas em 2019. Perante este cenário relativamente favorável, as autoridades governamentais ousaram em reiniciar com o serviço da dívida da EMATUM, mercê de um acordo parcial com parte considerável dos credores internacionais, para além das amortizações das dívidas legítimas, incluindo a doméstica, e uma parcela considerável da dívida que mantinha com fornecedores privados de bens e serviços.
Contextualização para o Presente Estudo
Em 2015, o Grupo Moçambicano da Dívida (GMD) relançou o debate sobre o endividamento público, num contexto em que as chamadas “dívidas ocultas” polarizaram debates nacionais e internacionais. O caso mais mediático das dívida ocultas refere-se particularmente ao dossier “EMATUM”, pese embora este ter sido precedido de dívidas anteriores, todas ligadas à criação de firmas de segurança maritima, nomeadamente a PROINDICUS e MAM. A descoberta destas dívidas e os consequentes problemas que causaram à economia elevaram a dívida para níveis insustentáveis e, consequentemente, ao imcumprimento das obrigações. O processo gerou forte controvérsia à volta da legalidade do processo da sua contratação, levando certos segmentos da sociedade a clamar por uma responsabilização dos implicados. O primero passo foi dado quando da criação da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), seguida pela contratação da firma internacional especializada em de auditoria financeira, a Kroll. Depois seguiram-se os posicionamentos e acções das autoridades judiciais e legais, nomeadamente a Procuradoria Geral da República (PGR) e pelo Tribunal Administrativo (TA). Actualmente, corre um processo jurídico legal, sendo que alguns dos considerados implicados estão sob custódia das autoridades policiais e prisionais.
Objectivos do Estudo
No âmbito de trabalhos em curso por parte de grupos de advocacia, para auxiliar as autoridades governamentais na busca de soluções para os problemas causados pelas dívidas ocultas, o Grupo Moçambicano da Dívida realiza o presente Estudo sobre a dinámica actual da dívida. Especificamente, este Estudo pretende, com maior ênfase, analisar os seguintes aspectos:
Análise do stock da dívida pública (externa e publicamente garantica, interna, concessional e comercial) registada até 31 de Dezembro de 2018 ou 30 de Junho de 2019;
Situação de sustentabilidade da dívida pública;
Análise do serviço da dívida pública externa e interna;
Análise da situação de (in)cumprimento do serviço da dívida;
As implicações do Acórdão do Conselho Constitucional sobre a dívida da EMATUM (e das outras ocultas);
As dinâmicas administrativas e legais no pós-Acórdão do Conselho Constitucional; e
Recomendar sobre aspectos relevantes para a Advocacia.
2 O Banco de Moçambique prevê é cauteloso para com a MIMO uma vez que considera que a pressão de procura
por razões de reconstrução pós-Idai, e a restrição de circulação no centro e norte do país por razões de conflitos militares possam encarecer o custo de bens e serviços e ponto de influenciar negativamente na inflação. Uma forma que o Banco tem de manter a inflação nos níveis actuais, de pouco mais de 2%, é manter o custo do crédito inalterado e controlar a liquidez.
3
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Metodologia
A actualização da situação da dívida pública foi feita com recurso a revisão documental e da literatura teorica e empírica relevante. Foram usadas e analisadas bases de dados oficiais que versam sobre os indicadores relevantes como os montantes e as taxas de juro, entre outros rácios. As principais fontes de informação foram oficiais, nomeadamente o Ministério de Economia e Finanças (MEF), o Instituto Nacional de Estatísticas (INE), o Banco de Moçambique (BdM) e o Fundo Monetário Internacional (FMI). Para o caso da nova dinâmica que resulta do Acórdão do Conselho Constitucional, foram ouvidos, em entrevistas, especialistas na matéria, para além da consulta e análise de artigos de opinião publicados na imprensa.
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CAPÍTULO 2: REVISÃO DO PORTFÓLIO DA DÍVIDA
Este capítulo traz uma análise da evolução da dívida pública (externa e interna), o custo e o risco associados, bem como os determinantes da sua acumulação. A análise incide sobre o período desde 2006, até os últimos dados existentes na altura da elaboração do presente relatório.
2.1. Antecedentes
Depois da independência, em 1975, Moçambique adoptou um modelo de economia centralmente planificada. Com vista a promover um rápido processo de desenvolvimento económico, o governo concebeu o Plano Prospectivo e Indicativo (PPI), que se previa que fosse financiado pelos países socialistas aliados. Não tendo se materializado esta pretensão, o lançamento do PPI marcou um momento singular no ciclo de endividamento do país. Nos anos que se seguiram, o recurso ao endividamento foi se consolidando. Calamidades naturais, quase que cíclicas, e o recrudescimento da guerra civil (1976-1992) causaram choques negativos na produção e queda de receitas, gerando a incapacidade do Estado em financiar as suas despesas. Em 1982, o Governo tirou 100% das reservas do país para amortizar a dívida, situação que resultou na perda da capacidade de importar, e gerou uma crise que, em finais desse ano, obrigou o Governo a declarar, pública e internacionalmente, a sua incapacidade em sustentar o serviço da dívida.
Para evitar um prolongado declínio, o Governo moçambicano inicia a com a liberalização da economia, beneficiando de fundos concedidos em moldes concessionais e na forma de donativos, mercê da sua adesão, em 1984, ao Fundo Monetário Internacional (FMI) e ao Banco Mundial (BM). Ademais, e com o objectivo de tornar a dívida sustentável, o país beneficiou de um alívio da dívida, através do seu reescalonamento, no âmbito do Clube de Paris e, mais tarde, das iniciativas dos Países Pobres Altamente Endividados (HIPC) e de Alívio da Dívida Multilateral (MDRI). Com um bom registo de recuperação económica, justificado por políticas de gestão macroeconómica prudentes, o país foi qualificado, em 1998, para a Iniciativa “HIPC Reforçada”, cujo ponto de conclusão foi alcançado em 2001. Antes da Iniciativa, o stock nominal da dívida pública aumentava a um ritmo acelerado, tendo atingido, em 1998, a cifra mais alta, mais de 6 biliões de dólares, ou seja, cerca de 153% do PIB, 13 vezes mais do que as receitas do Estado, e 25 vezes mais do que as exportações.
Ao abrigo da MDRI, o FMI, o BM e Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) cancelaram a dívida de Moçambique, beneficiando do que se considerou de “bom desempenho no cumprimento de programas de reformas”, respectivamente, os montantes USD 154 milhões, cerca de USD 1,2 mil milhões, e cerca de USD 500 milhões. Em 2007, o total do stock da dívida pública era de cerca de USD 3,6 biliões, da qual, 91% era dívida externa (41% da qual multilaterae e 9% bilateral). A dívida pública interna ainda constituía uma pequena porção do total, representando cerca de 9%. O país ia emitindo Bilhete de Tesouro (BTs) para efeitos de política monetária do Banco de Moçambique, e para cobrir défices temporários do Tesouro. As Obrigações do Tesouro (OTs) eram emitidas para financiar os défices orçamentais e para o desenvolvimento do mercado doméstico. Embora o mercado doméstico da dívida estivesse na fase incipiente, cresceu rapidamente de 4,9 mil mihões de meticais, em 2003, para 8 mil milhões de meticais, em 2007.4 Desde então, dívida pública continuou a crescer conforme se mostra em seguida.
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5 2.2. Evolução da Dívida Pública no Período 2006 – 2019
De 2006 a 2010, a dinâmica da dívida pública foi de estabilidade, com um aumento ligeiro de 8,37%, que reflectiu basicamente o aumento da dívida interna. Antes de 2010, e no período de 1999 a 2002, a dívida pública interna tendeu a crescer linearmente. No intervalo entre 2003 e 2004, ela registou um decréscimo, passando de USD 217.10 milhões para USD 107.10 milhões. De 2007 a 2008 o nível da dívida voltou a reduzir, de USD 337.60 milhões para USD 292.00 milhões. De 2009 em diante, verificou-se um crescimento linear mais acentuado.
A partir de 2010, o país tornou-se elegível a contrair créditos não concessionais, dado o desempenho positivo das políticas económicas e pelo aumento das oportunidades de investimentos em diversos sectores da economia. O objectivo era de colmatar o défice de financiamento ao desenvolvimento (MEF, 2015). Contudo, os limites fixados eram autorizados pelo Parlamento, em niveis que garantissem a sustentabilidade da dívida pública externa. A partir de 2011, observou-se uma corrida do Governo para o recurso indiscriminado a créditos comerciais, incluindo a emissão de garantias para empresas públicas, para financiar infraestruturas, sem observância rigorosa da capacidade de geração de rendimento destes projectos e dos riscos fiscais decorrentes.
A partir de 2016, o endividamento colocou o stock da dívida pública em níveis insustentáveis, após inclusão das dívidas ocultas nas contas públicas. Com a consolidação fiscal levada a cabo pelo Governo, após a revelação das dívidas ocultas, a situação de insustentabilidade da dívida começa a mostrar sinais de melhoria, a médio prazo (avaliada a partir de Setembro de 2019). Contudo, a curto prazo, ela permanece a níveis preocupantes. O stock da dívida pública, até Setembro de 2019, foi de cerca de 607 mil milhões de meticais (Figura 1), quase 113% do PIB .
Figura 1: Evolução da Dívida Pública (Interna, Externa e Total) de Moçambique (2006-2019)
Fonte: CGE (2006-2018) & REO (2019)
Evolução da Dívida Pública Externa
A Figura 2 descreve o comportamento da dívida pública externa segundo a tipologia dos credores. Nota-se que, desde 2006, a dívida pública externa tem vindo a registar um aumento, com tendência a acelerar a partir de 2012. Em 2014, o valor da dívida externa atingiu um valor 4 vezes maior que o de 2006. A dívida bilateral, passou a ganhar maior preferência das autoridades a partir de 2014, com a crescente utilização de crédito vindo sobretudo das economias emergentes, com realce para a China, a India e o Brasi. Em 2019, com o crédito de emergência
0 200 400 600 800 1000 N IL M IL H ÕE S M ETICA IS
6 concedido pelo FMI para a reconstrução pós-Idai, por um lado, e o abrandamento do crédito bilateral, por outro, contribuíram para a aparente reversão desta tendência.
Figura 2: Evolução da Dívida Pública Externa (Bilateral e Multilateral, em mil milhões de USD)
Fonte: CGE (2006-2018) & REO (2019)
A Tabela 1 resumo os detalhes financeiros de contratos de crédito assinados até Setembro de 2019, com credores multilaterais (53%), bem como credores bilaterais (47%), correspondentes a um total de cerca de USD 252 milhões de dólares, destinados a financiar projectos económicos de grande impacto social.5
Tabela 1: Créditos assinado pelo Governo até Setembro de 2019 (em milhões de dólares)
CREDOR Nome do Projecto Moeda Valor do
Acordo
Maturidade Diferimento Taxa de Juro %
Data de Assinatura
OFID Construção de Porto de Pesca de Angoche
USD 12 22 Anos 7 Anos 1 5/3/2019
Eximbank India
Abastecimento de Água Rural as Províncias de Manica, Sofala, Zambézia e Nampula
USD 38 25 Anos 7 Anos 1.5 20/03/2019
FMI Assistência Financeira a Emergência
USD 117.6 10 Anos 5 Anos e 6 meses
Isento 18/04/2019
BID Projecto de Linha de Transmissão de Temane
USD 4 25 Anos 7 Anos Isento 17/09/2018
Japão Projecto de Desenvolvimento do Ciclo Combinado
USD 44,3 40 Anos 10 Anos 0.01 28/08/2019
TOTAL 251.9
5 Como foi notado anteriormente, este valor contribuiu para elevar o nível de endividamento para os actuais 113%
do PIB (de 110,5% em finais de 2018). 0 2 4 6 8 10 12 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Até 06/2019 Multilateral Bilateral Dívida Pública Total
7 Fonte: GdM - REO (2019)
Evolução da Dívida Doméstica
A dívida pública interna apresentou uma evolução com crescimento médio moderado entre os anos 2006 e 2008. Porém, a partir de 2008, ela começa a atingir níveis de crescimento acentuados, como consequência da depreciação cambial significativa do metical em relação ao dólar norte-americano. A partir de 2014, a tendência de crescimento acelerou, principalmente por via as Obrigações de Tesouro (OTs). De 2014 a 2019, a dívida pública interna cresceu 5 vezes mais, de 34 mil milhões para 171 mil milhões de meticais (Figura 3).
Figura 3: Evolução da Dívida Pública Interna (2006-2016)
Fonte: CGE (2006-2016) & REO (2019)
2.3. Riscos da Dívida Pública
A dívida pública é sensível à variação dos principais indicadores macroeconómicos (crescimento económico, inflação, taxa de câmbio e de juros). Um choque numa destas variáveis, afecta directamente os indicadores de sustentabilidade da dívida pública. Em seguida, e no capítulo da sustentabilidade, explicitamos os mecanismos de transmissão e os níveis de variações.
Variações no Crescimento Económico
Segundo MEF (2018), em Moçambiue, uma redução no crescimento do PIB em 1pp pode resultar numa variação nas Receitas do Estado de 1 a 1,2% do PIB, o equivalente a 9,5 a 9,8 mil milhões de meticais. Esta estimativa explica, em parte, a diferença de resultados entre o mapa fiscal assumido na elaboração da proposta do Orçamento do Estado para 2019 (4,7%) e a taxa de crescimento real que se espera até o final de 2019. Por exemplo, em termos reais, as reduções sucessivas da taxa de crescimento do PIB ao longo de 2019 se devem à vários factores não previstos, como, por exemplo, os efeitos dos ciclone IDAI e Keneth.Conforme mostra a Figura 4, de 2016 a 2018, houve uma tendência de distanciamento entre as projecções do crescimento PIB e o desempenho real da economia. Regra geral, a revisão em baixa da taxa de crescimento deteriora os indicadores de sustentabilidade da dívida. 0 50 100 150 200 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 A T É 0 9 / 2 0 1 9 M il M ilhõ es de M et ic ai s
Banco Central Bilhetes de Tesouro Obrigações de Tesouro Outras Dívidas Dívida Pública Interna Total
8 Figura 4: Variações do Crescimento Económico (Projecções e Real)
Fonte: MEF (2018)
Variações na taxa de câmbio
As variações da taxa de câmbio afectam sobremaneira o stock da dívida pública, tendo em conta que cerca de 85% do envidamento público é externo. A largo hiato de projecção cambial em 2016 (projectado em 45.5 contra o real de 62.6) que levou ao incumprimento das obrigações financeiras do país com os seus credores externos, devido ao alto custo para o serviço da dívida que tal situação representou. Apesar do início da apreciação do metical, em face do pico registado em Outubro de 2016, dar algum alento, o risco em face da actual fragilidade da economia do país permanece alto.
Figura 5: Variações do crescimento Económico (Projecções e Real)
Fonte: MEF (2018) 7,0% 8,0% 6,3% 3,3% 5,5% 5,3% 7,4% 7,5% 6,6% 3,8% 3,7% 4,1% 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 Projecção Real 30,5 31,2 38,3 45,5 81,2 61,7 29,84 31,5 38,28 62,6 63,6 60,5 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 Projecção Real
9
Variações na taxa de inflação
A taxa de inflação é determinante na posição fiscal que o país assume. O desvio acima do previsto requer a mobilização de recursos adicionais para compensar a perda do poder de compra do Estado. Igualmente, a taxa de inflação é indexada sobre o serviço da dívida através da taxa de juro, tendo sido determinante para o incumprimento do serviço da dívida em 2016, com um hiato de 14.4% (i.e. o diferencial entre 5.6% previsto do 19.9% observado.
Figura 6: Variações da taxa de inflação (projecção e real)
Fonte: MEF (2018)
Risco da Taxa de Juro
Em 2017, 90,4% da carteira total da dívida tinha taxa de juro fixa. Em 2018, 17% dos passivos passaram de taxa de juro fixa a flexível, incrementando risco do serviço da dívida. Por exemplo, de cerca de 34% dos passivos da dívida interna ficaram expostos ao risco de alterarem a sua taxa de juro em 2018, tendo em conta que o tempo médio de alteração é de 4 anos (MEF, 2018).
As evidências (Figura 7) mostram que há tendência crescente (real e projectada) da taxa de juro constituir um custo cada vez maior da carteira da dívida, cujo aumento em relação ao projectado pode gerar efeitos negativos no serviço da dívida, principalmente a nível da dívida doméstica.
Figura 7: Alteração das taxas de juro (interna e externa) em termos reais e projecções
7,2% 7,5% 3,3% 5,6% 15,5% 11,9% 4,2% 2,6% 3,6% 19,9% 15,1% 6,8% 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 Projecção Real
10 Fonte: MEF (2018)
Risco de refinanciamento
Uma vez que a maior fatia da dívida pública moçambicanan é de longo prazo, o risco de refinanciamento6 aumentou de um tempo médio de maturidade de 6,3 anos, em 2015, para 14,5 anos, em 2016. Para a dívida pública interna, a maturidade média, em 2016, aumentou de 3 para 4 anos, com uma necessidade de refinanciamento a volta de 26% do stock da divida. Em 2017, 8,7% da carteira total tinha vencimento inferior a um ano, tendo a componente externa um peso de 4,0% e a componente interna um peso de 32,8%. De referir que o período de maturidade média da dívida externa passou para 12 anos e 2 meses e o da dívida interna manteve o 4 anos (MEF, 2018).
2.4. Determinantes da Acumulação da Dívida
Há factores internos e externos que se destacam como determinantes na acumulação do endividamento em Moçambique. Estes factores são em seguida explicitados.
Factores Internos
As dívidas ocultas e o endividamento no geral enquadram-se em alguns factores explicativos, a saber:
A falta de planos claros e consistentes sobre a contratação de crédito leva o Estado ao recurso indiscriminado do endividamento público. Alguns créditos são contraídos sem constarem de planos específicos de investimento do governo, e as vezes não se acautelam os risco financeiros para as finanças públicas, como foi o caso das garantias emitidas a favor das três empresas envolvidas nas dívidas ocultas. No caso da EMATUM, por exemplo, a falta de pagamento da primeira prestação pela empresa fez com que o Estado desembolçasse USD
6Refere-se a dívida de curto prazo, que tem vencimento inferior a um ano, e terá que ser refinanciada com um custo maior e a taxas de juro
mais altas. 11,7 15 18 19 19 20 20 2,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 2 0 2 0 2 0 2 1 2 0 2 2
11 200 milhões, em 2015, correspondentes a 15% do serviço total da dívida da empresa, o equivalente a 70% da dívida externa daquele ano.
As expectativas optimistas do governo de que a indústria extractiva irá gerar ganhos suficientes para pagar as dívidas, constituem uma propensão ao endividamento não negligenciável. Ignorando o contexto de excessivos incentivos fiscais, a as vulnerabilidades à choques externos associados à demanda das mercadorias dos chamados mega projectos do sector extractivo, as autoridades moçambicanas tendem a endividar-se na esperança de vir a colectar receitas volumosas num futuro breve.
As facilidades concedidas pelos chamados países emergentes (no caso concreto o Brasil, a China e a Índia), assim como o surgimento de janelas de financiamento não concessionárias concedidas por alguns bancos internacionais, exacerbaram a corrida ao endividamento.
O impune incumprimento pelo Executivo das leis e dos instrumentos que orientam as finanças públicas, e a falha do actual quadro jurídico-legal em garantir a funcionalidade do princípio democrático basilar da separação de poderes, é um factor igualmente determinante.
Factores Externos
A economia Moçambicana é aberta, e portanto vulnerável à volatilidade dos preços das matérias-primas no mercado internacional. Alguns dos factores que influenciam no aumento do endividamento são:
A redução da procura e as perspectivas de preços não são favoráveis à economia de Moçambique para os principais produtos exportados (minerais, carvão, metal/alumínio), de certos produtos agrícolas (exceptuando o tabaco não processado), da grafite e dos rubis. Os preços baixosp ressionam negativamente a balança comercial.
A região Austral, tida como o potencial mercado de exportação de energia, tem sofrido com a falta de compromisso de potenciais compradores, como é o caso da África do Sul, o que atrasa os investimentos necessários nas redes de geração e transporte de energia, uma das principais fontes de receitas externas.
A contracção económica da China, que não só afecta a procura pelas matérias-primas de Moçambique, como também afecta as políticas de investimento directo estrangeiro daquele país, pela redução da oferta de crédito.
O aumento da taxa de juros norte-americana, que tende a atrair capitais estrangeiros para aquele país (incluindo das BRICS), reduzindo a apentência e propensão de alargamnto do crédito internacional destinado para as economias em desenvolvimento.
12
CAPÍTULO 3:
RESULTADOS E ANÁLISES DA DINÂMICA DOS INDICADORES
DE SUSTENTABILIDADE DA DÍVIDA PÚBLICA TOTAL
A análise de sustentabilidade dos indicadores é feita com base na metodologia da Iniciativa HIPC e da SADC para a dívida pública total. Para a dívida pública interna, recorre-se a metodologia de Johnson (2001). Para a dívida pública externa, recorre-se aos indicadores definidos pelo FMI/Banco Mundial.
A iniciativa HIPC estabeleceu alguns indicadores de sustentabilidade da dívida pública total:
O rácio Receitas Correntes/PIB, que deve se situar acima dos 18%;
O montante do serviço da dívida relativamente à receita orçamental, que deve ter o tecto máximo de 25%. Por sua vez, a SADC, no âmbito das metas de convergência macroeconómica, estabeleceu que para os anos 2004, 2012 e 2018, o Stock da Dívida/PIB dos seus países membros não deve ultrapassar os 60% do PIB.
3.1 Stock da Dívida Pública/PIB
Desde 2006 até antes do fenómeno das dívidas ocultas que o rácio “Stock da Dívida Pública/PIB”7 se manteve em níveis sustentáveis (43%) em relação ao limiar de 60% estabelecido pela SADC. A tendência de estabilidade atingiu o seu melhor resultado em 2010, fixando-se em 39% do PIB. A partir de 2011, começou a mostrar uma tendência crescente, tendo ultrapassado o limite a partir de 2015. Estimativas do Governo, segundo a CGE, indicam que o rácio situou-se em 73% do PIB, abaixo do que foi reportado pelo FMI (94,2%) para o mesmo ano de 2015. A tendência de insustentabilidade mantem-se até no momento em que este Estudo é realizado. Embora as estimativas do Governo continuem a apontar para níveis de insustentabilidade, os rácios de cerca de 97% e 76%, respectivamente para 2018 e até Setembro de 2019, situam-se muito abaixo das estimativas do FMI segundo as quais, as cifras são de 110.5% e cerca de 113%. Esta última cifra resulta da inclusão dos novos créditos assinados pelo Governo (e reportados no REO que cobre 2019 até Setembro), avaliados em cerca de USD 252 milhões, ou cerca de 2% do PIB (Tabela 1). Até finais de 2019, projecta-se que o rácio alcance cerca de 117%, mercê de potencial crédito à Empresa Nacional de Hidrocarbonetos (ENH) para a viabilização da sua participação nos acordos de projectos de exploração de petróleo e gás.
Figura 8. Evolução da % do stock da Dívida/PIB em relação ao limite de sustentabilidade (2006-2019)
7
13
Fonte: CGE (2006-2018); REO (2019); OE(2019); e FMI(2019)
3.2 Receitas Correntes/PIB
Segundo a metodologia HIPC, o rácio Receitas Correntes/PIB deve ser superior a 18%. No caso de Moçambique, este indicador mostra uma evolução favorável de 14% em 2006 e, em 2010, consegue atingir a meta da HIPC, registando 19,2%. No ano seguinte, registou uma redução para 16,7% (abaixo da meta), mas voltou a recuperar rapidamente atingido um pico de 27,3% em 2014. Em 2015, ele apresentou uma redução de 1,4pp, com uma tendência decrescente até 2017, mas sem estar abaixo da meta estabelecida pela HIPC. Até Setembro de 2019, o indicador permanecia a níveis insustentáveis, com uma ligeira redução de para 23.1%, contra 24.8% de 2018. Figura 9: Evolução da Receita Corrente/PIB em relação ao limite de sustentabilidade (2006-2019)
Fonte: CGE (2006-2018); REO (2019)
110,5% 113% 0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 120,0% 140,0% 160,0%
Stock da Dívida/PIB Limite Stock da Dívida/PIB (Dados do FMI)
13,7% 16,2% 15,7% 17,4% 19,2% 16,7% 23,6% 26,6% 27,3% 25,9% 23,6% 23,0% 24,8% 23,1% 18% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 A T É 0 9 / 2 0 1 9
14
3.3 Evolução do Serviço da Divida
O serviço da divida integra duas componentes, os juros dos emprestimos recebidos e a amortização do capital. Em conformidade com a tendencia geral da economia, a evolução destes indicadores teve dois momentos. No período 2012-2014, a soma dos juros e dos encargos da dívida cresceu de 6.940,06 milhões para 10.340,936 milhões de meticais. Neste período, amortizações dos empréstimos externos e internos cresceram com relativa estabilidade.
Figura 10: Evolução das Operações Financeiras, 2012 – Setembro de 2019
Fonte: CGE, 2012-2018 e REO, 2019
Em 2014, o serviço da dívida aumentou em 49%, comparativamente ao ano de 2012. Assumindo tudo o resto constante, este crescimento traduziu-se em redução da base de mobilização de recursos financeiros dedicadas a programas de desenvolvimento, o que veio a tornar-se mais visível com a interrupção do programa de apoio orçamental por parte dos tradicionais credores e doadores internacionais, em 2015.
Entre 2014 e 2015, o valor das amortizações duplicou, como consequência dum maior recurso ao crédito comercial e/ou dívidas com períodos de maturidade mais curtos (GdM/MEF, 2019)8. Em dois anos, as amortizações da dívida externa cresceram em cerca de 80%, e os encargos com a amortização da divida interna quadruplicaram.
Entre 2015 e 2019, a tendência de crescimento das amortizações dos empréstimos manteve-se. Contudo, em relação ao período anterior, nota-se uma mudança no padrão de pagamentos feitos. Entre 2012-2015, as amortizações dos empréstimos internos e externos cresceram em conjunto, explicando o crescimento do volume
8
GdM/MEF (2019). Ministério da Economia e Finanças: Relatório de Riscos Fiscais 2019. Maputo, Dezembro de 2018. 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Amortizacoes 2814,65 3648,44 5094,549 13738,269 15802,2 18818,1 17981,5 17680,3 Interno 1201,097 1121,4 1890,999 7817,949 4449,1 10857,6 9106,8 5606,9 Externo 1613,553 2527,04 3203,55 5920,32 11353,1 7960,5 8874,7 12073,4 juros +capital 6940,059 7601,775 10340,93611 21320,208 32111,12944 36837,749 51176,7 51878,7 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 mil h o es d e MZ N
15 total. Depois de 2015, o aumento do volume de amortizações dos empréstimos externos coincide com a queda relativa das amortizações internas9 (Figura 3).
A Figura 11 apresenta a evolução dos juros pagos entre 2012 e 2019. A tendência geral é dos juros internos superarem os juros externos.10 Em 2012, o valor de juros internos foi estimado em 2.989 milhões de meticais, contra 1.136,08 milhões de meticais de juros externos. Entre 2013 e 2017, os juros externos e internos crescem ao mesmo rítmo11. Com isso, o volume total de juros aumentou, acelerando a partir de 2017, quando os juros internos duplicam, passando de cerca de 9 mil milhões para mais de 19 mil milhões em 2018.
Figura 11: Evolução dos Encargos da Divida
Fonte: CGE 2012 a 2018 e REO 2019
Espera-se que a tendência de agravamento dos juros internos mantenha-se até ao final do presente ano, dado que até Setembro, o relatório de execução orçamental indica desembolsos de 23 mil milhões de Meticais, em juros internos12, contra 11 mil milhões de juros externos.
O aumento dos desembolsos em juros obrigou a um maior esforço da economia e das finanças públicas para fazer face aos encargos da dívida, conforme ilustra a Figura 12. Entre 2012-2014, os rácios do serviço da dívida sobre as exportações, sobre a receita fiscal e sobre o PIB situaram-se, em média, a volta de 3%, 7% e 2%, respectivamente. Estes valores duplicaram em 2015. O rácio serviço da dívida/exportações passpu para 8%. O peso do serviço da
9
A partir desta altura, a preferência pela emissão de Obrigações de Tesouro (cuja maturidade é de longo prazo) aumentou em detrimento dos Bilhetes de Tesouro com maturidades de curto prazo até um ano. Este último instrumento tem a desvantagem de elevar as amortizações que devem ser feitas a curto prazo.
10
Exceptuando as dívidas ocultas, a maior parte da dívida pública externa é concessionária e apresenta taxas de juro relativamente baixas e periodos longos de maturidade.
11
Os juros externos aceleraram devido aos juros das dívidas ocultas que, sendo poucos em número (e mesmo que com pagamentos irregulares) os valores envolvidos são relativamente volumosos devido as relativas taxas de juro mais elevadas (e períodos curtos de maturidade).
12
A partir de 2016, a emissão de bilhetes de tesouro aumentou significativamente, ano pós ano.
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Total de juros 4125,409 3953,335 5246,38711 7581,939 16308,92944 18019,649 33195,2 34198,4 juros internos 2989,327 2230,895 2833,48711 3734,739 7719,12944 9055,4 19774,2 23198,4 juros externos 1136,082 1722,44 2412,9 3847,2 8589,8 8964,249 13421 11000 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 Milh o es d e M ZN
16 dívida no PIB atinge o valor de 4% e o valor do serviço da dívida sobre a receita fiscal aumentou 14%. Daí em diante, o nível de esforço financeiro se elevou.
Figura 12: Evolução dos Indicadores de Esforço Financeiro com o Serviço de Dívida
Fonte: CGE, 2012-2017, REO, 2019
Analisando o quinquênio prestes a terminar, destaca-se a tendência de crescimento do peso do serviço da dívida sobre as receitas fiscais e sobre as exportações. Em média o peso do serviço da dívida sobre as receitas situou-se acima de 20%. Isto significa que o governo não só teve de enfrentar os contrangimentos de liquidez associados a interrupção do programa de apoio orçamental, como também foi obrigado a fazer realocações nas suas despesas programadas para fazer face a exigências cada vez crescentes do serviço da dívida.
3.4 Serviço da Dívida Pública/Receitas Correntes
Um dos indicadores mais importantes de sustentabilidade da dívida pública total é o serviço da dívida em relação as receitas correntes. Este indicador mede a capacidade de o Governo fazer face ao serviço da dívida (i.e. a soma de juros e capital) a partir das receitas internas. Este indicador, com um limiar de 25%, mostra melhoria de 2006 a 2009, caindo em 10% em 2006, para 6% em 2009. Contudo, a partir de 2010 ele subiu rapidamente, ultrapassando, pela primeira vez, o limiar da sustentabilidade, em 2012, com 32,1%. Nos dois anos consecutivos, o seu valor reduziu para 21,1%, mas voltou a atingir o pico da insustentabilidade com cerca de 34,6 % em 2015, e 85% em 2016 (cerca de 3 vezes acima do limiar do HIPC). Até Setembro de 2019, o indicador permanecia a níveis insustentáveis, embora com uma clara redução a caminho de níveis mais sustententávies (Figura 13).
Figura 13: Evolução do Serviço da Dívida/Receita Corrente em relação ao limite de Sustentabilidade
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Juros+capital(%Exportações) 3% 3% 4% 8% 19% 18% 12% 10% Juros+capital(%Receita fiscal) 7,28% 6,16% 6,63% 13,93% 19,78% 19,92% 24,06% 21,96% Juros+capital(%PIB) 2% 1,64% 2% 4% 5% 5% 6% 5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% p erce n ta n ge m
17
Fonte: CGE 2006 a 2018; REO Setembro de 2019.
3.5 Sustentabilidade da Dívida Pública Interna
Para a análise de sustentabilidade da dívida pública interna, são normalmente empregues os seguintes indicadores (Johnson 2001:2):
Serviço da dívida / receitas orçamentais, que mede a capacidade do governo de fazer face ao serviço da dívida (soma juros e capital) a partir das receitas internas.
Valor actual líquido / receitas orçamentais, que mede o custo actual do serviço da dívida em relação a capacidade do governo em efectuar o reembolso.
Juros / receitas orçamentais, que mede o peso dos juros de dívida interna nas receitas internas.
Stock de dívida / PIB, que mede o nível de endividamento em relação à actividade económica do País, e demonstra a proporção da produção do país que seria necessária para reembolsar todo o stock de dívida.
Stock da dívida / receitas orçamentais, que mede o nível de endividamento interno relativamente à capacidade do governo de efectuar o reembolso. Este indicador demonstra o número de anos necessários para efectuar o reembolso de todo o stock de dívida.
A Tabela 2 mostra os limites propostos por Johnson para os indicadores de sustentabilidades que serão analisados em seguida.
Tabela 2: Indicadores de Sustentabilidade da Dívida Pública Interna
Stock da Dívida Interna/PIB 20%-25%
Serviço da Dívida Interna/ Receitas Públicas 28%-63%
Stock de Dívida/Receitas Públicas 92%-167%
Fonte: Johnson (2001)
3.6 Stock da Dívida Pública Interna/PIB
10,5% 7,4% 7,9% 5,7% 14,5% 14,5% 32,1% 29,2% 21,1% 34,6% 85,3% 58,2% 52,1% 42,1% 25% 0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0%
18 Quanto à evolução dos indicadores de sustentabilidade da dívida pública interna, o stock da dívida doméstica sobre PIB passou de 4% entre 2006 e 2008, para 12,8% em 2016. Grosso modo, a subida observou-se entre 2008 a 2016, com um aumento em 9,7pp. Embora mostre uma tendência crescente e de aumento da insustentabilidade, mantém-se abaixo de limite de 25%, fixando-mantém-se em 17% em Setembro de 2019 (Figura 14).
Figura 14: Evolução do Stock da Dívida Interna/PIB em relação ao limite de sustentabilidade (2006-2019)
Fonte: CGE (2006-2016)
3.7 Stock da Dívida Interna/Receitas
O rácio Stock da Dívida Interna/Receitas mede o nível de endividamento interno relativamente à capacidade do país de efectuar o reembolso. Este indicador registou uma evolução estável até 2014, com um pico do período de 39%, em 2011. De 2015 até ao presente momento, o rácio teve uma evolução crescente, registando um novo pico de cerca de 73%, até Setembro de 2019. Apesar desta tendência, conforme ilustra a Figura 15, o rácio mas não chega a superar o limite inferior de 92%, proposto por Johnson (2001: 12), permanecendo a níveis sustentáveis (cerca de 73%).
Figura 15: Evolução do Stock da Dívida Interna/Receitas correntes em relação ao limite de sustentabilidade 3,6% 4,0% 3,1% 4,6% 5,8% 6,5% 5,9% 6,4% 6,1% 11,7% 12,8% 13,3% 16,2% 16,8% 25% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0%
Stock da Dívida Interna/PIB Limite
26,1% 24,5% 19,5% 26,5% 30,0% 38,7% 24,9% 24,1% 22,3% 45,2% 54,0% 57,8% 65,5% 72,6% 167% 0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 120,0% 140,0% 160,0% 180,0%
19
Fonte: CGE (2006-2018); REO (2019)
3.8 Serviço da Dívida Pública Interna/Receitas
O rácio Serviço da Dívida Interna/Receitas é o indicador que melhor espelha a sustentabilidade da dívida em termos de não por em causa o financiamento dos sectores económicos e sociais com base nas receitas internas. Em Moçambique, este indicador esteve em níveis sustentáveis até 2015, em relação ao limite de sustentabilidade proposto por Johnson (2001). Contudo, de 2015 para 2016, ultrapassa o limite de sustentabilidade em 6,9 p.p (Figura 16), antes de voltar a se normalizar, a partir de 2017, e com tendência a melhorar desde então. Em 2019, o rácio fixou-se na média de perto de 34%, abaixo do limiar proposto por Johnson
Figura 16: Evolução do Serviço da Dívida Interna/Receitas Correntes em relação ao limite de sustentabilidade
Fonte: CGE (2006-2018) e REO (2019)
3.9 Análise de Sustentabilidade da Dívida Pública Externa
No que diz respeito à dívida pública externa, em 2005, as instituições Breeton Woods definiram um quadro de indicadores de sustentabilidade, com limiares baseados no desempenho. Tais indicadores tomam em consideração o resultado empírico segundo o qual os níveis de dívida que um país de rendimento baixo pode sustentar aumentam com a qualidade das suas políticas e instituições (GMD, 2010:16). Tais indicadores sofreram algumas actualizações em anos mas recentes, mas caem dentro dos mesmos termos metodológicos.
A qualidade das políticas e instituições de um país é calculada com base na média trienal do Índice de Avaliação das Políticas e Instituições Nacionais (CPIA) do Banco Mundial. Com este critério, Moçambique foi classificado como um país de desempenho médio, durante vários anos, tendo a situação se deteriorado nos últimos três anos.Os limiares de endividamento externo indicativos para países nesta categoria são os seguintes:
VAL do rácio dívida/exportações de 150%;
4,5% 3,8% 4,6% 2,8% 11,6% 11,6% 29,2% 25,7% 17,5% 27,2% 73,0% 48,9% 44,9% 33,9% 63% 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0%
20
VAL do rácio dívida/receitas de 250%;
VAL do rácio dívida/PIB de 40%; e
Rácios serviço da dívida/exportações e serviço da dívida/receitas de 20 e 30%.
A análise de sustentabilidade da dívida pública externa foi feita para os anos 2010 a 2017, com recurso a base de dados extraída da CGE e do REO 2019. O factor que justifica o período em análise tem a ver com o facto da separação da análise entre a dívida total e a externa ser mais relevante para os anos a partir de 2008/9, período em que a dívida interna ganhou peso significativo em termos de stock e serviço da dívida.
3.10 Valor Actual da Dívida Pública Externa/PIB
Em relação ao rácio valor actual da dívida externa/PIB”, pode-se notar que a partir de 2011, começa a mostrar uma tendência de crescimento, sendo que em 2016, com a contabilização das garantias emitidas pelo Estado a favor das empresas MAM e ProÍndicos, o indicador dispara para 72%, quase 2 vezes acima do limite de sustentabilidade (Figura 17). Até 2019, indicador continua acima do limite, tendo em conta as projecções do FMI, com cerca de 70,5%, 30.5pp acima do limite de 40%.
Figura 17: Evolução do Valor da Dívida Pública Externa/PIB de 2010 a 2019
Fonte: MEF & FMI (2019)
3.11 Valor Actual da Dívida Pública Externa/Exportações
O rácio valor actual da dívida externa/exportações, tal como o anterior, ultrapassa o limite de sustentabilidade a partir de 2016, depois de uma evolução sustentável nos anos anteriores (Figura 18). Embora a partir de 2017, tendência é de uma retoma aos níveis de sustentabildide, embora as projecções do FMI prevejam agravamento para 2019.
Figura 18: Evolução do Valor Actual da Dívida Externa/Exportações em relação ao limite de sustantabilidade 24,8% 22,2% 29,5% 29,6% 37,0% 39,9% 71,6% 67,1% 66,4% 70,5% 40,0% 0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0% 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9
21
Fonte: MEF & FMI (2019)
3.12 Valor Actual da Dívida Pública Externa/Receitas
O rácio valor actual da dívida externa/receitas encontra-se numa situação de insustentabilidade a partir de 2016, depois de evoluir de forma estável de 2010 a 2013. A partir de 2014, ele começou a deteriorar-se rapidamente, atingindo o pico em 2016, com quase 50pp acima do limite de sustentabilidade (fixado em 250%). Embora com ligeira melhoria em 2017, ele permanece na insustentabilidade desde entáo. Tendo em conta as projecções do FMI, este indicador deve voltar a deteriorar, pelo menos nos próximos três anos.
Figura 19: Evolução do Valor Actual da Dívida Pública Externa/Receitas em relação ao limite de Sustentabilidade
Fonte: MEF & FMI (2019)
3.13 Serviço da Dívida Pública Externa/ Exportações
67,0% 87,2% 116,7% 90,9% 98,0% 143,4% 216,5% 176,7% 160,1% 175,1% 150,0% 0,0% 50,0% 100,0% 150,0% 200,0% 250,0% 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9 111,9% 103,7% 116,4% 113,4% 129,0% 158,1% 298,6% 265,6% 274,2% 293,9% 250,0% 0,0% 50,0% 100,0% 150,0% 200,0% 250,0% 300,0% 350,0% 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9
22 O rácio do serviço da dívida externa sobre exportações apresentou um crescimento estável de 2010 até 2013 (Figura 20). Contudo, a partir de 2014, ele tendeu a deteriorar-se, estando quase no limiar da sustentabilidade, cujo limite é de 20%, valor quase atingido em 2016 (19%). As projecções do FMI mostram que este indicador poderá melhorar a partir de 2019.
Figura 20: Evolução do Serviço da Dívida Externa/Exportações em relação ao limite de sustentabilidade
Fonte: MEF & FMI (2019)
3.14 Serviço da Dívida Pública Externa/Receitas
O comportamento do rácio serviço da dívida externa/receitas é identico ao anterior indicador. Não sendo insustentável, este indicador apresentou um alto crescimento de 2015 para 2016, atingido quase no limite de 30%, em 2017 (com registo de 27%). As projecções para 2019 vislumbram alguma melhoria, podendo tornar-se mais sustentável nos anos subsequentes (Figura 21).
Figura 21: Evolução do Serviço da Dívida Externa/ Receitas Correntes em relação ao limite de sustentabilidade
Fonte: MEF & FMI (2019)
1,7% 2,4% 3,4% 3,4% 4,0% 8,2% 18,8% 18,2% 11,7% 9,8% 20,0% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9
Serviço da Dívida/Exportações Limite
2,9% 2,9% 3,4% 4,3% 5,0% 9,1% 25,9% 27,3% 20,1% 16,4% 30,0% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9
23 A Tabela 3 faz um resumo dos indicadores de sustentabilidade da dívida externa. Embora quase todos indicadores apontem para a insustentabilidade até 2019, exceptuando os rácios Serviço da Dívida Externa / Receitas e Serviço da Dívida Externa / Exportações. Espera-se que com o início da exploração do gás natural na Bacia do Rovuma, o aumento do PIB e das exportações possam melhorar a situação de sustentabilidade da dívida pública externa.
Tabela 3: Evolução da Sustentabilidade da Dívida Pública Externa (2010-2015)
Descrição Limites 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Valor Actual da Dívida/PIB 40 24,8 22,2 29,5 29,6 37 39,9 71.6 67.1 66.4 70.5 Valor Actual da Dívida/Exportações 150 67 87,2 116,7 90,9 98 143,4 216.5 176.7 160.1 175.1 Valor Actual da Dívida/Receitas 250 111,9 103,7 116,4 113,4 129 158,1 298.6 265.6 274.2 293.9 Serviço da Dívida Externa/Exportações 20 1,7 2,4 3,4 3,4 4 8,2 18.8 18.2 11.7 9.8 Serviço da Dívida Externa/Receitas 30 2,9 2,9 3,4 4,3 5 9,1 25.9 27.3 20.1 16.4 Fonte: MEF e FMI (2019)
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CAPÍTULO 4: IMPLICAÇÕES DO ACÓRDÃO DO CONSELHO CONSTITUCIONAL
SOBRE A DÍVIDA DA EMATUM
CONTEXTO DO ACÓRDÃO
A situação ilegal e inconstitucional da contracção das dívidas que financiaram as empresas PROÍNDICUS, MAM e EMATUM foi confirmada através das investigações que se seguiram a sua descoberta em 2016, tanto pela Assembleia da República (AR), como pela Procuradoria Geral da República. Subsequentemente, os ilícitos foram apurados na auditoria da Kroll. Mesmo assim, as dívidas foram inscritas e validadas nos relatórios da Conta Geral de Estado, das edições 2013 d 2014, em violação do artigo 179 número 2 alínea p) e número 3 da Constituição da República de Moçambique13. As respectivas Propostas de Lei do Orçamento do Estado de 2013 e de 2014, também foram violadas, nos termos da alínea f) do art.º 24/4 do SISTAFE.14
As violações das leis levaram organizações da sociedade civil congregadas no Forúm de Monitoria do Orçamento (FMO), de que faz parte o Grupo Moçambicano da Dívida (GMD), a submeterem uma petição ao Conselho Constitucional (CC), em 2017, afim de que aquele órgão declarassem ilegalidade e inconstitucionalida, com força obrigatória geral, a dívida da EMATUM, a única que foi tornada soberana pelo Governo, a partir de Abril de 2016, passando o Estado a assumir a inteira responsabilidade da sua reestruturação e do seu pagamento. Para as dívidas da PROINDICUS e MAM, as petições foram em separado, mas para o mesmo fim.
Dois anos após a submissão da petição, no presente ano de 2019, o Conselho Constitucional declarou nulos todos os actos inerentes a contratação deste empréstimo, fundamentado pela actuação do Governo à margem da Constituição e da Lei, elementos estes que constam da petição submetida pelo FMO.
4.1 Implicações para a Acção Judiciária Moçambicana
Uma possível implicação do Acórdão do CC é de reforçar a acção do judiciário moçambicano que, até início de 2019, tinha feito detenções de parte dos arguidos para o caso destas dívidas. À consistência dos elementos apurados por diferentes órgãos nacionais (AR, TA e PGR) e internacionais (Kroll e autoridades judiciais nos EUA), junta-se o Acordão do Conselho Constitucional, e torna mais sério e necessário o seguimento do processo de responsabilização em curso no País.
Apesar do processo de responsabilização ter iniciado em 2016, a lentidão com que se tem arrastado, mesmo com comprovados ilícitos, coloca a atitude da PGR numa situação complexa de intepretar, sobretudo porque desde 2018
13
A autorização dos empréstimos desta natureza, e com aquela envergadura de avales ou garantias, é da competência exclusiva da Assembleia da República.
14 Os empréstimos não constavam das respectivas leis, assim como o montante contraído estava acima dos limites
25 que decidiu submeter o processo ao Tribunal Administrativo, por alegada necessidade de apuramento de factos susceptíveis de consubstanciar infracções financeiras.
Era de esperar que, com o acórdão do CC, o ritmo de responsabilização e a busca de soluções plausíveis fosse mais célere e mais provável de ter um desfecho a curto prazo (do que na situação sem o Acordão). Passos nesse sentido, podem contribuir sobremaneira para a recuperação da confiança do Estado, a par do que o Governo clama com a decisão de retomar o pagamento da dívida, após um processo de sua renegociação com parte considerável dos credores.
De acordo com juristas ouvidos em entrevistados, sobre a matéria “dinâmicas administrativos e legais do pós-acordão”, o pagamento que o Governo decidiu fazer tem bases legítimas e é “economicamente justificável”, no sentido de que, sendo as garantias regidas por contrato susceptível de ser sancionado por leis internacionais e em praças no estrangeiro, o não cumprimento poderá fazer com que o Estado seja eventualmente executado, acima das consequências de má reputação nos mercados internacionais de capitais, de que resultara uma má clasificação do perfil do risco do país. Por outro lado, segundo os entrevistados, o que o Acordão traz de mais valioso é a necessidade das autoridades judiciais e legais tudo fazerem para a rápida recuperação dos valores do calote, e a total e inteira responsabilzação dos actores implicados. Portanto, o Acórdão fala da nulidade dos actos administrativos, implcando os autores que, em cede da lei nacional, a violaram e hipotecaram o Estado, segundo interpretação de Chamuço (2019)15.
4.2 Implicações para o Governo
Desde 2015, o Governo vem assumindo o pagamento e a necessidade de reestruturação da dívida pública, sobretudo a ilegal. O principal argumento é de que, cabe as outras instituições do Estado (AR, PGR, TA e CC), e não ao executivo, o papel de declarar ilegal, inconstitucional e a responsabilização dos infractores. Assim, por muito tempo, o Governo, através do Ministério de Economia e Finanças, vem sendo o representante do Estado na negociação com os credores, no pressuposto de que as empresas que contraíram as dívidas pertencem ao Estado e as dívidas tiveram aval deste, pelo que cabia ao executivo defender os interesses do Estado como um todo. Entretanto, com os últimos desenvolvimentos de declaração de inconstitucionalidade das dívidas ilegais ou da nulidade dos actos associados a sua constituição, abre-se, com mais evidências, uma oportunidade do Governo afastar-se do seu envolvimento directo no pagamento e reestruturação destas dívidas (ilegais), suspendendo as negociações, para deixar que o processo legal aplique as molduras penais inerentes ao caso. Ou seja, sendo inequívoco o envolvimento de actores nacionais e internacionais nos esquemas de corrupção montados, então, o Governo devia se afastar definitivamente deste processo oneroso, e deixar a justiça (interna e externa) determinar
15 Chamço, Télio (2019: 7). Dívidas ocultas e/ou odiosas: Sua conceptualização, manifestações, natureza e regime
jurícos aplicáveis, tratamento, implicações e consequências. Primeira parte de um artigo de “Opinião”, publicado
26 as culpabilidades, responsabilidades, indeminizações e quaisquer outras consequências e prejuízos directos ou indirectos aos infractores (singulares ou colectivos) em função do seu grau de envolvimento.
Contudo, o afastamento do Governo, em representação do Estado no processo de negociação e pagamento das dívidas ocultas, pode custar a deterioração do perfil de risco que o país possui a nível do mercado financeiro internacional. As consequências manifestar-se-ão pelo maior custo de financiamento externo, que pode retrair o investimento externo. Aliás, a situação recente de melhoria do país na classificação do rating a nível internacional está, em grande medida, relacionada com os esforços que o Governo vem enveredando, de negociar com os credores, e que resultou no pagamento de 38 milhões de USD, em Setembro de 2019.
Se, por um lado, a falta de pagamento acarreta consequências associadas à deterioração do perfil do risco do país, por outro lado, a continuação das negociações do Governo com os credores e o respectivo cumprimento imediato das obrigações financeiras com os credores implica custos em termos de serviço da dívida que desviam recursos de sectores sociais e produtivos.
Nesse contexto, mesmo com a declaração de nulidade dos actos administrativos que levaram ao endividamento, o afastamento do Estado das dívidas ocultas pode não ser tão atractivo quanto parece ser, sendo que esta medida dependerá da comparação das perdas em investimento associadas à péssima classificação de rating e o custo de oportunidade que o serviço da dívida impõe aos demais sectores.
4.3 Implicações para os credores
Regra geral, para os credores, a declaração de inconstitucionalidade não muda a sua exigência de pagamento das dívidas. Aliás, pelo contrário, reforça o argumento de que os mesmos foram enganados pelo Estado moçambicano, por este não ter consultado as suas instituições relevantes para o efeito da contratação da dívida. Os credores – deixando a parte os bancos inicialmente envolvidos na mobilização dos recursos para as três empresas – reclamam, legitimamente, que não tinham informação sobre os esquemas de corrupção que caracterizaram o processo, e não foram informados sobre a existências de outras dívidas ocultas, quando foram emitidos os títulos da EMATUM. Assim, estes credores podem recorrer à tribunais internacionais, para processar o Estado moçambicano, com sérias implicações que, em casos extremos, podem levar ao congelamento de activos do Estado que estejam ao alcance desses organismos internacionais.
Para os credores, o Acordão do CC vem reforçar a vicissitude associada as dívidas ocultas. O facto do Acordão fortalecee a acção dos actores nacionais responsáveis por tomar medidas de responsabilização (PGR e TA), enfraquece a imagem do país perante os credores internacionais, tanto pela “mancha” confirmada como pelo risco maior de não poderem reaver os seus investimentos (feitos na compra dos títulos da EMATUM). Isso poderia acarretar mais dificultdades do Governo aceder aos mercados internacionais de capitais por tempo considerável. Até agora, a acção de o Governo representar o Estado no contexto destas dívidas resultou, até certo ponto, na melhoria da classificação de crédito do país, bem como, da manifestação expressa do FMI em retomar o apoio ao Estado moçambicano, uma vez atingidos níveis de sustentabilidade exigidos por aquele organismo. Resta saber se os benefícios associados a essas novas situações compensam sacrifício do pagamento do serviço da dívida associada aos empréstimos ilegais.
