A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO COMPONENTE DA
SEGURIDADE SOCIAL
A Assistência Social tem por finalidade garantir a prestação de um benefício de caráter diferenciado dos demais cidadãos, daqueles vinculados ao sistema previdenciário, com o objetivo de amparar a pessoa portadora de necessidades especiais e o idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria subsistência e nem de tê-la provida pela sua família.
Assim, a pretensão, neste capítulo, é descrever brevemente a evolução histórica da Seguridade Social, estudar o seu marco inicial, discorrer acerca da sua organização. Conceituar e analisar a organização da Assistência Social, com posterior análise dos principais acontecimentos históricos a ela relativos.
1.1 Seguridade Social – breve evolução histórica
Inicialmente, é necessário salientar que a Seguridade Social é um meio de proteção social, o qual, no decorrer dos anos, evoluiu de acordo com os acontecimentos e fatos históricos. Assim, a fim de proporcionar uma melhor compreensão do tema, será feito um breve relato histórico da Seguridade Social.
A Seguridade Social, para Ibrahim (2009, p. 1), nasceu na família:
A concepção de família já foi muito mais forte do que nos dias de hoje, no passado, as pessoas comumente viviam em largos aglomerados familiares. O cuidado aos mais idosos e incapacitados era incumbência dos mais jovens e aptos para o trabalho. Contudo, nem todos eram dotados de tal proteção familiar e, mesmo quando esta existia, era frequentemente precária. Daí a necessidade de auxílio externo, com natureza eminentemente voluntária de terceiros, muito incentivada pela Igreja.
Para Kertzman (2009) a Seguridade Social surgiu a partir da luta dos trabalhadores em busca de melhores condições de vida. As primeiras normas
editadas eram de caráter protetivo com natureza meramente assistencial. Entre as primeiras leis editadas, o autor cita a Lei dos Pobres (Poor Relief Act), editada na Inglaterra em 1601, que tinha como objetivos auxiliar e socorrer o público necessitado.
Posteriormente, de acordo com Martins (2004a) e Kertzman (2009), Otto Von Bismark, em 1883, na Alemanha, com o intuito de atenuar a tensão existente nas classes trabalhadoras, editou o primeiro ordenamento legal que estabelecia uma série de seguros sociais. Em seguida, na Europa, a Inglaterra editou sua primeira lei de proteção social, denominada como Workmen’s
Compensation Act, que “estabeleceu o seguro obrigatório contra acidente de
trabalho” (KERTZMAN, 2009, p. 37).
Em 1929, para tentar resolver a crise econômica nos Estados Unidos, Franklin Roosevelt, inspirado pelo Welfare State (Estado do bem-estar social), adotou a política do New Deal, a fim de lutar contra a miséria e combater as perturbações da vida humana, especialmente o desemprego e a velhice (MARTINS, 2004a). Além disso, Kertzman (2009, p. 36), completa: “Esta política determinava uma maior intervenção do Estado na economia, inclusive com a responsabilidade de organizar os setores sociais em investimentos na saúde pública, na assistência social e na previdência social”.
Em 1935, foi aprovado nos Estados Unidos, o Social Security Act, criando a Previdência Social como forma de proteção social, a fim de auxiliar os idosos, bem como instituir auxílio-desemprego aos trabalhadores que temporariamente ficassem desempregados (MARTINS, 2004).
Em 1942, para Kertzman (2009, p. 38), “a chave do estudo da evolução histórica mundial” ocorreu na Inglaterra quando constituído o Plano Beveridge:
Este plano é o que marca a estrutura da seguridade social moderna, com a participação universal de todas as categorias de trabalhadores e cobrança compulsória de contribuições para financiar as três áreas da seguridade: saúde, previdência social e
Pierotti (2011), ao abordar o contexto histórico da Seguridade Social divide-a em três fases, as quais são denominadas como a fase da formação; a fase da Universalização e fase da Consolidação.
I. da formação: que se inicia em 1883 e se encerra com o advento da Primeira Guerra Mundial (1914-1918) [...]
II. da universalização: Teve como ápice o Tratado de Verssalhes que criou a OIT (Organização Internacional do Trabalho) indo até o advento da Segunda Guerra Mundial (1939-1945);
III. da consolidação: Devido à Segunda Grande Guerra Mundial, surge a necessidade da reconstrução dos países envolvidos, com vistas a assegurar-se o mínimo de bem-estar social (p. 25).
Desta forma, Silva (2011), define os marcos fundamentais da Seguridade Social como sendo: o plano Beveridge; a Declaração de Santiago de 1942; a declaração Universal dos Direitos Humanos em 1948; em 1974, a Declaração dos Princípios Fundamentais de Direito do Trabalhador e de Segurança Social, promulgada no México.
No Brasil, a doutrina majoritária considera a publicação da Lei Eloy Chaves, Decreto Legislativo 4.682, de 24 de janeiro de 1923, como sendo o marco inicial da Assistência e Previdência Social (KERTZMAN, 2012).
Em 6.10.1921, o Deputado Federal perrepista1 de São Paulo, Eloy Marcondes de Miranda Chaves, apresentou o Projeto de Lei n. 446/21, em 1922 sob o n. 362/22, aprovado na Comissão de Legislação Social em 26.12.22, sancionada pelo Presidente Arthur da Silva Bernardes em 24.1.23, seguindo-se as assinaturas dos Ministros [...]. A publicação saiu no DOU em 28.1.23, com alterações em 14.4.23 (MARTINEZ, 2003, p. 70).
Martinez (2003) cita uma manifestação de Eloy, que sempre teve senso de fazer justiça, em 1921, quando estava na Câmera Municipal de Jundiaí:
A áspera luta de classes, figurada e aconselhada pelos espíritos extremados ou desvairados por estranhas ou complicadas paixões, eu anteponho, confio no seu êxito total, a colaboração íntima e pacífica de todos, em benefício da pátria comum e dentro da ordem! (p. 70).
1 “Perrepista: Partido Republicano Paulista (PRP) foi um
partido políticobrasileiro fundado em
18 de abril de 1873, durante a Convenção de Itu, que foi o primeiro movimento republicano
moderno no Brasil. Seus adeptos eram chamados de perrepistas” (PARTIDO REPUBLICANO PAULISTA, 2012, texto digital, grifo do autor).
Tavares (2005, p. 38) também refere que o marco inicial da Previdência Social no Brasil foi a partir do Decreto 4.682, de 24/01/1923 que:
[...] determinou a criação de Caixas de Aposentadorias e Pensão para os empregados das empresas ferroviárias [...], impondo uma característica mantida até os dias atuais na administração da previdência pública: a administração colegiada (art. 194, parágrafo único, VII, da CRFB/88). E, com isso, caracterizou-se a década de 20 do século passado pela proliferação das Caixas de Aposentadoria e Pensão, vinculadas a empresas e de natureza privada.
Castro e Lazzari (2010) também descrevem a publicação do Decreto 4.682/23, conhecido como Lei Eloy Chaves, como sendo o marco inicial da Previdência no Brasil. Contudo, salientam que “antes mesmo da Lei Eloy Chaves já existia o Decreto n. 9.284 de 30.12.11 que instituiu as Caixas de Aposentadorias e Pensões dos Operários da Casa da Moeda, abrangendo, portanto, os então funcionários públicos daquele órgão” (p. 69).
De fato, a Lei Eloy Chaves propiciou a filiação dos trabalhadores (vinculados a empresas privadas) em empresas que se aproximam hoje das conhecidas entidades fechadas de previdência complementar, ou fundos de pensão, já que se constituíam por empresas (CASTRO; LAZZARI, 2010).
Stephanes, apud Castro e Lazzari (2010, p. 69), salienta certas dificuldades para a aplicação da Lei Eloy Chaves, bem como alguns de seus princípios:
[...] muitas vezes não atingia o número necessário de segurados para o estabelecimento de bases secundárias – ou seja, um número mínimo de filiados com capacidade contributiva para garantir o pagamento dos benefícios a longo prazo. Mesmo assim, Eloy Chaves acolheu em sua proposta dois princípios universais dos sistemas previdenciários: o caráter contributivo e o limite de idade, embora vinculado a um tempo de serviço.
Após, em 1926, com a promulgação do Decreto legislativo nº 5.109, houve a extensão do regime para os empregados das empresas de navegação marítima e fluvial, além dos portuários (CORREIA; CORREIA, 2008). Por fim, os autores referem que, atualmente no Brasil, a “matéria previdenciária é regida pelas Leis nº 8.212/91 (relativo ao custeio) e 8.213 (referente aos benefícios), regulamentados pelo Decreto 3.048/99” (p. 14).
Por sua vez, Ibrahim (2009, p. 4) conclui que “a Seguridade Social, aliada às ações de natureza voluntária da sociedade, compõe o mecanismo mais completo na realização da proteção social no Brasil e no Mundo”.
Assim apontamentos e breve explanação histórica da Seguridade Social, é possível analisar a organização, bem como definir o que é a Seguridade Social.
1.2 Organização e conceito de Seguridade Social
O direito à Seguridade Social, conforme Amado (2012, p. 34) “consiste no conjunto integrado de ações que visam a assegurar os direitos fundamentais à Saúde, à Assistência e à Previdência Social, de iniciativa do Poder Público e de toda a sociedade”; é um direito social (previsto nos arts. 6º; 22, XXIII e 24, XII, XIV e XV e 194 ou 195 da Constituição Federal)2 que compreende um conjunto de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinados a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Previdência e à Assistência Social.
Martins (2004a) sustenta que a seguridade é composta por um conjunto de princípios e normas destinado a estabelecer um sistema de proteção social aos indivíduos; “é na verdade, um gênero do qual são espécies a Previdência Social, a Assistência Social e a Saúde” (p. 46).
2
Constituição Federal:
“Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: [...]
XXIII - seguridade social;
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...]
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência; XV - proteção à infância e à juventude
[...]
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais” (CF/88, texto digital).
Por sua vez, Martinez (2001) sustenta que a Seguridade Social, segundo o potencial de cada um, é a técnica de proteção social, custeada solidariamente por toda a sociedade, propiciando universalmente a todos o bem-estar das ações de Saúde e dos serviços assistenciais em nível mutável, conforme a realidade socioeconômica das prestações previdenciárias.
Bonavides apud Tavares (2005), sustenta que a Seguridade Social é um direito social nos termos do que está previsto no art. 6º da Constituição Federal. Conforme o art. 194 da CF/88, ela compreende um conjunto de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à Saúde, à Previdência Social e à Assistência Social. Assim, está previsto no art. 6º:
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição (CF/88, texto digital).
No mesmo sentido, a Carta Magna trata especificamente de Seguridade Social no art. 194:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social.
Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social [...] (1988, texto digital).
Martins (2004a) define Seguridade Social como sendo um conjunto de princípios com a finalidade de assegurar ao cidadão direitos relativos à Saúde, Previdência e Assistência Social.
É um conjunto de princípios, de regras e de instruções destinado a estabelecer um sistema de proteção social aos indivíduos contra contingências que os impeçam de prover as suas necessidades pessoais básicas e de suas famílias, integrado por ações de iniciativa dos Poderes Pùblicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (MARTINS, 2004a, p. 43).
Em outra palavras, Beveridge apud Horvath Júnior (2008, p. 103), define a Seguridade Social como:
[...] apenas uma parte da luta contra os cinco gigantes do mal: a miséria física, que o interessa diretamente; a doença, que é muitas vezes a causadora da miséria e que ainda produz muitos males; a ignorância, que nenhuma democracia pode tolerar de seus cidadãos; a imundice que decorre principalmente da distribuição irracional das indústrias e da população; e contra o desemprego involuntário (ociosidade) que destrói a riqueza e corrompe os homens, estejam eles bem ou mal nutridos [...] mostrando que a seguridade, pode combinar-se com a liberdade, a iniciativa e a responsabilidade do indivíduo pela sua própria vida.
Para Cutait Neto (2006), a Seguridade Social funciona como um mecanismo de garantias sociais, com o objetivo de manter a sociedade protegida, com justiça, igualdade e segurança.
Duarte (2008) define que a Seguridade Social tem como principal finalidade a cobertura dos riscos sociais e o amparo social mantido entre receita tributária e assemelhada, ainda que protegido pelo núcleo familiar.
Kertzman (2012) sustenta que:
Todos devem estar cobertos pela proteção social, pois a saúde e a assistência social estão disponíveis a todos que necessitam dos seus serviços, já a previdência é de regime contributivo de filiação obrigatória para os que exercem atividade remunerada (p. 56).
Desta forma, é possível concluir que a Seguridade Social, conforme sustenta Martins (2004a), é um conjunto de princípios, regras e instruções destinados a estabelecer um sistema de proteção social aos indivíduos contra contingências que os impeçam de prover as suas necessidades pessoais básicas e de suas famílias, complementado por ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, visando assegurar os direitos relativos à Saúde, Previdência e Assistência Social.
Assim, após apontamentos doutrinários acerca do conceito de Seguridade Social, é possível concluir que a mesma, prevista no art. 194 e art. 195 da CF, é um conjunto de medidas destinadas a garantir condições sociais mínimas de uma vida digna com o objetivo de assegurar o direito à Saúde, à Previdência Social e à Assistência Social. Porém, para bem delinear suas finalidades, será feito um estudo de cada um dos direitos assegurados.
1.2.1 Saúde
Direito constitucionalmente assegurado a todos, a Saúde, segundo Alencar (2011), é um direito fundamental do ser humano. Este deve ser amparado pelo Estado que tem o dever de prover as condições indispensáveis a seu pleno exercício.
Especificamente, está prevista no art. 196 da CF de 1988:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação (texto digital).
Além disso, cumpre observar que a União deverá zelar pela saúde pública, conforme dispõe o art. 23 da Carta Magna.
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência (CF/88, texto digital).
Assim, explica Viana (2006, p. 30):
A Saúde integra a seguridade social e por essa razão o financiamento desta contribuirá para o financiamento daquela, mas não de forma exclusiva. Vejamos: as ações e serviços públicos de saúde são geridos pelo SUS, o qual, por sua vez, é integrado pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. A competência para prestação dessas ações é comum; assim, todos devem contribuir para o seu financiamento. A União contribui por meio de uma parcela do orçamento da seguridade social, o que não exclui a participação do orçamento fiscal, e dos demais entes por meio de seus respectivos orçamentos. Outras fontes também podem contribuir para o financiamento da saúde.
Em outras palavras, Tavares (2005) conceitua Saúde como sendo um direito de todos e que será realizada diretamente pelo Estado ou através de terceiros, por pessoa física ou jurídica de direito privado. Contudo, o autor faz a
ressalva de que não se pode confundir a prestação da saúde pública com a exploração da saúde privada:
Não há, contudo, que se confundir a exploração da saúde privada com a prestação da saúde pública por entidades privadas. A primeira é livre aos profissionais habilitados (art. 199), cobrando o preço que entenderem justo na prestação de seus serviços.
A saúde pública é dever do poder público, que pode conveniar-se com entes de natureza privada para prestá-la. De qualquer forma, será gratuita para os pacientes, devendo o Estado remunerar as entidades pelo serviço (TAVARES, 2005, p. 15)
Neste sentido, Alencar (2011) sustenta que a Saúde deve ser garantida pelo Estado, com acesso universal e igualitário, pois é um direito fundamental do ser humano. Argumenta que o Estado deve executar políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos e doenças. Destaca o autor que cabe ao Sistema Único de Saúde administrar a Saúde no território nacional; e que o conjunto de ações e serviços de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS) são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal de 1988.
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade (texto digital).
Além de estar na pauta da CF/88, a Saúde também está fundamentada nas leis n. 8.080/90 e 9.656/98, que regulamentam acerca da proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes, bem como sobre os planos e seguros privados de Assistência à Saúde. Desta forma, sobre a Saúde temos os arts. 2º e 3º da Lei nº 8.080/90:
Art. 2º A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Estado prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício. § 1º O dever do Estado de garantir a saúde consiste na formulação e execução de políticas econômicas e sociais que visem à redução de riscos de doenças e de outros agravos, e, no estabelecimento de condições que assegurem acesso universal e igualitário às ações e aos serviços para a sua promoção, proteção e recuperação.
§ 2º O dever do Estado não exclui o das pessoas, da família, das empresas e da sociedade.
Art. 3º A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica do País. Parágrafo único. Dizem respeito também à saúde as ações que, por força do disposto no artigo anterior, se destinam a garantir às pessoas e à coletividade condições de bem-estar físico, mental e social (texto digital).
Neste contexto, conclui-se que a Saúde, conforme ótica de Martins (2004b), tem por finalidade uma política social e econômica com intuito de reduzir os riscos de doenças e outros agravos, proporcionando ações e serviços para a proteção e recuperação do indivíduo.
1.2.2 Previdência
Organizada sob a forma de regime geral, Vianna (2006) define a Previdência Social como sendo um regime de caráter contributivo e de filiação obrigatória, devendo observar critérios que preserve o equilíbrio financeiro e atuarial. Este regime deve atender, nos termos da lei, à cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, idade avançada, proteção à maternidade (especialmente à gestante), proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário e auxílio-doença para os dependentes dos segurados de baixa renda, pensão por morte do segurado (homem ou mulher) ao cônjuge ou companheiro e dependentes.
Fundamentada no art. 201 da CF/88, a Previdência Social será organizada da seguinte forma:
Art. 201. A previdência social será organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, e atenderá, nos termos da lei, a:
I - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte e idade avançada;
II - proteção à maternidade, especialmente à gestante;
III - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; IV - salário-família e auxílio-reclusão para os dependentes dos segurados de baixa renda;
V - pensão por morte do segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, observado o disposto no § 2º (texto digital).
Neste sentido, Vianna (2006) sustenta que a Previdência Social, diferente da Saúde e Assistência Social, é organizada de forma contributiva. Aduz que a contribuição é requisito fundamental para a participação no regime, e que a mesma será organizada sob a forma de regime geral, abrangendo todos os trabalhadores que não participam de regimes próprios e não exerçam atividade remunerada sujeita ao regime geral, bem como àqueles de filiação obrigatória, ou seja, não facultativa, não dependendo de ato de vontade do segurado.
Ainda, conclui o autor, a Previdência Social tem enorme função social, mas sua eficácia está intimamente ligada ao desenvolvimento nacional, que funciona como um limitador do alcance daquela.
O sistema previdenciário brasileiro é composto por dois Regimes Básicos, denominados como: Regime Geral da Previdência Social - RGPS, que é organizado pelo Instituto Nacional de Seguro Social – INSS; Regimes Próprios de Previdência de Servidores Públicos e Militares - RPPS, mantidos pela União, Estados e Municípios. Além destes, destaca-se dois regimes Complementares de Previdência, classificados como aberto e fechado no RGPS Público e público fechado nos RPPS (IBRAHIM, 2009).
Tavares (2005) por sua vez, divide a Previdência Social em Pública (composta por entes federados e Regime Geral de Previdência Social) e Privada (dividida em aberta e fechada). A previdência privada (conforme prevê o art. 202 da CF/88 e leis Complementares n° 108 e 109/2001) é definida como sendo um sistema complementar e facultativo de seguro, com natureza contratual:
Art. 202. O regime de previdência privada, de caráter complementar e organizado de forma autônoma em relação ao regime geral de previdência social, será facultativo, baseado na constituição de reservas que garantam o benefício contratado, e regulado por lei complementar (CF/88, texto digital).
A Previdência fechada, de acordo com o doutrinador Martins (2004b, p. 94), “normalmente é chamada de „fundo de pensão‟. Ocorre entre uma ou mais empresas de um mesmo grupo econômico, sendo beneficiários seus funcionários. Geralmente, a contribuição do participante é dividida com a Empresa”.
Com relação à Previdência Aberta, Martins (2004b, p. 94) refere que são feitos “planos por companhias, seguradoras ou sociedades autônomas de previdência”, esses planos devem ser pagos por 10, 15, 20 ou 25 anos para que o beneficiário faça jus a algum direito. Assim, descreve alguns fatores e definições:
Alguns fatores são sopesados [apreciados], como idade de ingresso, idade de saída e a renda mensal que se pretende a título do benefício. Há planos de contribuição definida, em que o valor do benefício a ser concebido dependerá do total acumulado. Existem planos livres, em que o próprio participante faz os depósitos por ele determinados. A pessoa pode escolher quanto tempo quer pagar, quanto vai pagar quanto quer receber e a partir de quando irá começar a receber o benefício (MARTINS, 2004b, p. 94).
Já a previdência pública, segundo o autor, é mantida por pessoa de direito público, com natureza institucional, filiação compulsória e natureza tributária; pode ser destinada aos servidores públicos e mantida pelos entes da Federação.
Para Oliveira (2008, texto digital) Previdência Social é:
[...] o sistema pelo qual, mediante contribuição, as pessoas vinculadas a algum tipo de atividade laborativa e seus dependentes ficam resguardados quanto a eventos de infortunística (morte, invalidez, idade avançada, doença, acidente de trabalho, desemprego involuntário), ou outros que a lei considera que exijam um amparo financeiro ao indivíduo (maternidade, prole, reclusão), mediante prestações pecuniárias (benefícios previdenciários) ou serviços.
De acordo com Ibrahim (2009, p. 25):
A previdência social é definida como seguro sui generis, pois é de filiação compulsória para os regimes básicos (RGPS e RPPS), além de coletivo, contributivo e de organização estatal, amparando seus beneficiários contra os chamados riscos sociais [...] Todavia, a previdência social é técnica protetiva mais evoluída que os antigos seguros sociais, devido à maior abrangência de proteção e à
flexibilização da correspectividade individual entre contribuição e benefício.
Logo, a Previdência Social vai abranger a cobertura de contingências decorrentes de doença, invalidez, velhice, desemprego, morte e proteção à maternidade, mediante contribuição, concedendo aposentadorias, pensões, etc. (MARTINS, 2004a).
1.2.3 Assistência Social
De acordo com o disposto no art. 203 da CF/88, a Assistência Social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à Seguridade Social e terá por objetivos:
Art. 203.
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei (texto digital).
Além de constar da Constituição Federal, a Assistência Social está prevista no art. 3° do Decreto 3.048/99 e no art. 4° da Lei 8.212/91:
Art. 3º A assistência social é a política social que provê o atendimento das necessidades básicas, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência, independentemente de contribuição à seguridade social (DECRETO nº 3.048/99, texto digital).
Art. 4º A Assistência Social é a política social que provê o atendimento das necessidades básicas, traduzidas em proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência, à velhice e à pessoa portadora de deficiência, independentemente de contribuição à Seguridade Social (LEI 8.212/91, texto digital).
A Assistência Social é regida por lei específica (Lei 8.742/93) que, no seu art. 1º, define:
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas (texto digital).
Amado (2012, p. 49) define a Assistência Social como:
[...] as medidas públicas (dever estatal) ou privadas a serem prestadas a quem delas precisar, para o atendimento das necessidades humanas essenciais, de índole não contributiva direta, normalmente funcionando como um complemento ao regime de previdência social, quando este não puder ser aplicado ou se mostrar insuficiente para a consecução da dignidade da pessoa humana.
Tavares (2005) destaca que é um plano de prestações sociais mínimas e gratuitas a cargo do Estado para fornecer às pessoas necessitadas condições dignas de vida.
Machado apud Mentriner (2007, p. 34) alega que a Assistência Social delimita um campo social:
Assim, ela compreende um conjunto de ações e atividades nas áreas públicas e privadas, com o objetivo de suprir, sanar ou prevenir, por meio de técnicas próprias, deficientes e necessidades de indivíduos ou grupos quanto à sobrevivência, convivência e autonomia social.
Também Fortes e Paulsen (2005, p. 264) conceituam a Assistência Social como:
A Assistência Social, portanto, constitui-se em uma das vias do sistema de proteção social, destinada a abarcar os sujeitos não cobertos pela Previdência Social (cujo caráter, como já se acentuou, é eminentemente contributivo), justamente por sua ausência de inserção no mercado formal de trabalho e de renda mínima, de modo a ofertar-lhes condições de sobrevivência em enfrentamento à miséria num primeiro momento e, para além disto, também propiciar condições mínimas de sobrevivência com dignidade.
Na lição de Machado (2007), a Assistência Social no Brasil foi incluída no âmbito da Seguridade Social a partir da Constituição Federal de 1988. Sua regulamentação se deu a partir da promulgação da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), adquirindo força de política pública de Estado. Assim, é imperioso mencionar que a Assistência Social é uma política pública social
destinada a prestar gratuitamente proteção a quem dela necessitar (TAVARES, 2005).
Tendo em vista a importância da Assistência Social, será feita uma abordagem da sua origem e evolução histórica para melhor compreender seu conceito e finalidades.
2. Origem e evolução histórica da Assistência Social
Presente desde os primórdios, a Assistência Social teve seus primeiros relatos descritos na Bíblia Sagrada. Contudo, somente depois muitos anos, com a promulgação do Código de Hamurabi, verificaram-se os primeiros registros citando a Assistência Social.
Pires (2010) define Evolução e Transição como sendo as palavras que têm marcado a política de Assistência Social no Brasil nos últimos tempos. O autor aduz que, historicamente, a Assistência Social foi marcada pelo voluntarismo e guiada apenas por sentimentos nobres de ajuda ao próximo, não havendo estratégias nem coordenação das ações oferecidas à população carente, hoje identificada por sua vulnerabilidade social e pessoal.
Será feito um breve estudo acerca da evolução histórica da Assistência Social, abrangendo inicialmente os principais acontecimentos relacionados à Assistência ocorridos no contexto mundial. Daí, passando a analisar um dos principais fatos ocorridos mundialmente, que foi a Convenção Internacional do Direito das Pessoas com Deficiência, encerrando com o relato da trajetória histórica percorrida pela Assistência no Brasil.
2.1 No mundo
O primeiro registro acerca da Assistência Social, de acordo com Pierotti (2011), foi o da Bíblia, com posterior registro no código de Hamurabi. Na Bíblia Sagrada, de acordo com o autor, mais precisamente nos livros de Deuteronômio e Eclesiástico há citações de cunho assistencialista, dentre elas,
narrações de quando Deus transmitiu ao povo hebreu o dever de proteção a seus órfãos e pobres. Em seguida, o autor ainda refere que há registros da Assistência Social na Inglaterra em 1601, quando foi editada pela Rainha Isabel a lei dos Pobres (Poor Law Act). Promulgada em 19 de dezembro de 1601, determinava às paróquias o desenvolvimento de programas para a diminuição da miséria, proteção às crianças carentes, trabalho aos desempregados, amparo aos idosos e aos inválidos.
No mesmo sentido, Tavares (2005, p. 41) afirma: “O marco da criação da assistência social encontra-se na Inglaterra e data de 1601, com a edição da Lei dos Pobres (Poor Relief Act), que regulamentou a instituição de auxílios e socorros públicos aos necessitados” (grifo do autor).
Martins (2004a), ainda salienta que a referida Lei dos Pobres instituía a contribuição obrigatória para fins sociais e que a paróquia auxiliava o indigente. Além disso, o autor refere que os juízes das comarcas tinham o poder de lançar um imposto de caridade que seria pago por todos os ocupantes e usuários de terras.
Já Horvath Junior (2008) afirma que antes da publicação da Lei dos Pobres, a evolução da proteção social foi identificada em Roma:
[...] a família romana tinha a obrigação de prestar assistência aos servos e clientes, em uma forma de associação mediante contribuição de seus membros, de modo a ter condições de ajudar os mais necessitados. Quem administrava e controlava tal sistema era o
pater famílias (p. 22, grifo do autor).
Mais tarde, em 1891, foi editada pelo papa Leão XIII, a Encíclica denominada Rerum Novarum, a carta aberta a todos os bispos debatendo as condições das classes trabalhadoras (PIEROTTI, 2011).
A Encíclica critica fortemente a falta de princípios éticos e valores morais na sociedade laica de seu tempo, uma das grandes causas dos problemas sociais. O documento papal refere a alguns princípios que deveriam ser usados na procura da justiça na vida industrial e socioeconômica, como, por exemplo, a melhor distribuição de riqueza, a intervenção do estado na economia a favor dos mais pobres e desprotegidos, a caridade do patrimônio aos trabalhadores (PIEROTTI, 2011, p. 23).
No mesmo sentido, Ibrahim (2009) aponta como sendo evolutiva a Encíclica, salientando que esta teve importante participação no quadro de crescimento da seguridade social como um todo, pois acarretou maior participação dos Estados e da população na área social.
Em 1908, na Inglaterra, foi editada uma Lei de natureza assistencial, denominada Old Age Pensions, que concedia pensão aos maiores de 70 anos, sem exigir nenhum tipo de contribuição dos beneficiários (PIEROTTI, 2011; HORVATH JÚNIOR, 2008).
Posteriormente, no ano de 1948, conforme Pierotti (2011), conclui-se a evolução histórica com a promulgação da Declaração Universal dos Direitos Humanos que abrangia em seus artigos 22, 25 e 28 o direito à Seguridade Social.
Registram os referidos artigos:
Artigo XXII
Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito à segurança social e à realização, pelo esforço nacional, pela cooperação internacional e de acordo com a organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade. Artigo XXV
1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência
fora de seu controle.
2. A maternidade e a infância têm direito a cuidados e assistência especiais. Todas as crianças nascidas dentro ou fora do matrimônio gozarão da mesma proteção social.
Artigo XVIII
Toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que os direitos e liberdades estabelecidos na presente Declaração possam ser plenamente realizados (BRASIL, Declaração Universal dos Direitos Humanos, 2007, texto digital).
Observa-se que a Declaração Universal dos Direitos Humanos não distinguiu o que viriam a ser prestações da Previdência e da Assistência Social. Apenas citou o direito à segurança social em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência, bem como assistência à maternidade e à infância (TAVARES, 2005).
Em 1975, a Organização das Nações Unidas, elaborou a Declaração Universal das Pessoas com Deficiência, também conhecida como Convenção de Nova York.
A partir da Declaração Universal dos Direitos Humanos, promulgou-se, no ano de 2006, a primeira legislação de proteção de direitos humanos: a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência (VIEIRA, 2012).
Dessa forma, conclui-se que, após passar pelas regras do art. 5º, § 3º, da CF/88, a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência foi internalizada no ordenamento jurídico pátrio como se fosse a própria manifestação do poder constituinte reformador. Ou seja, a Convenção de Nova York integrou-se à Constituição da República, como uma emenda constitucional. Apesar de não constar no texto da CF/88, ela é formal e
materialmente constitucional, pois observou os requisitos formais de aprovação
e possui conteúdo constitucional, relativo aos direitos fundamentais da pessoa com deficiência (FOLMANN, 2011).
2.2.1.1 Convenção dos Direitos das Pessoas com Deficiência
Na expectativa de conformar uma sociedade construída com liberdade, justiça e paz, a declaração Universal dos Direitos Humanos – DUDH, promulgada pelas Nações Unidas, em 10 de dezembro de 1948 e, após o gozo e exercício de 60 anos da Carta de Direitos Humanos, a ONU cunhou a expressão “Dignidade e Justiça para Todos Nós”. Além de direitos fundamentais, após ultrapassar o mínimo de vinte ratificações, em 2008, passa a ter a mais nova e surpreendente Convenção ou norma internacional vinculante, com seu Protocolo Facultativo, denominada como a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, homologada pela Assembleia das Nações Unidas em 13 de dezembro de 2006, tornando efetivos os direitos fundamentais descritos no texto de 1948 (RESENDE; VITAL, 2008).
Após o último século de profícua atividade internacional na efetivação e proteção dos direitos humanos fundamentais, inaugurou-se, no presente século XXI, a primeira legislação internacional de proteção de direitos humanos: a Convenção Internacional sobre os Direirtos das Pessoas com Deficiência – CIDPD. Referida convenção é um tratado internacional de direitos humanos que foi aprovada pela Assembleia Geral da ONU em 13 de dezembro de 2006 e assinado pelo governo brasileiro em 30 de março de 2007, com vigência internacional, justamente com seu protocolo facultativo, após a vigésima ratificação de país soberano signatário, em 03 de maio de 2008.
Em 30 de março de 2007 foi assinada pelo Estado Brasileiro a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, e seu protocolo facultativo trouxe importantes alterações no tratamento dos direitos das pessoas com deficiência (DECRETO, n.º 6.949/2009).
A introdução, no ordenamento jurídico pátrio, da “Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência”, foi aprovada por meio do Decreto Legislativo 186/2008, de 09/07/2008, pelo rito previsto no art. 5º, § 3º da Constituição Federal, equivalendo a uma Emenda Constitucional (AMADO, 2012).
Para completar tal entendimento, Martinez (2003, p. 856) cita o art. 85 – A do PCSS (Plano de Custeio e Organização da Seguridade Social), que dispõe que “os tratados, convenções e outros acordos internacionais de que o Estado estrangeiro ou organismo internacional e o Brasil sejam partes, e que versam sobre matéria previdenciária, serão interpretados como lei especial”.
Ainda, conclui o referido autor que os acordos internacionais apresentam uma característica atípica, e que “uma vez aprovados pelo Congresso Nacional, editados através do decreto Legislativo, reduzem-se à condição de lei ordinária a ser observada como qualquer outra” (MARTINEZ, 2003, p. 856).
Em 09/07/2008, o Congresso Nacional ratificou a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência firmada pelo Brasil, a qual foi incorporada ao direito interno com a respectiva promulgação através do Decreto n.º 6.949/2009, de 25 de agosto de 2009, com status de emenda constitucional, conforme assegura o art. 5º, § 3º, da Constituição Federal.
Nesse sentido, observa-se que o art. 1º da Convenção prevê:
Artigo 1 Propósito
O propósito da presente Convenção é promover, proteger e assegurar o exercício pleno e equitativo de todos os direitos humanos e liberdades fundamentais por todas as pessoas com deficiência e promover o respeito pela sua dignidade inerente (DECRETO nº 6.949/2009, texto digital).
Além disso, tendo em vista que a Convenção foi recepcionada como Emenda Constitucional, o item 4 do art. 4° da Convenção estabelece que deve ser aplicada a regra mais benéfica ao deficiente:
Artigo 4 [...]
4.Nenhum dispositivo da presente Convenção afetará quaisquer disposições mais propícias à realização dos direitos das pessoas com deficiência, as quais possam estar contidas na legislação do Estado Parte ou no direito internacional em vigor para esse Estado. Não haverá nenhuma restrição ou derrogação de qualquer dos direitos humanos e liberdades fundamentais reconhecidos ou vigentes em qualquer Estado Parte da presente Convenção, em conformidade com leis, convenções, regulamentos ou costumes, sob a alegação de que a presente Convenção não reconhece tais direitos e liberdades ou que os reconhece em menor grau (DECRETO nº 6.949/2009, texto digital).
É de se observar, porém, de acordo Mazzuoli (2008) que, a Convenção não estabelece a metodologia de aplicação da norma no direito interno dos Estados Partes, o que autoriza ao intérprete buscá-la nas fontes materiais do Direito Internacional Público: os costumes e os princípios gerais do direito, que ostentam juridicidade, conforme reconhecido pelo Art. 38 do Estatuto da Corte Internacional de Justiça. Desta forma, é possível concluir que a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência tornou efetivo os direitos fundamentais e dignos de uma pessoa com deficiência.
Em face ao exposto, após analisar os aspectos internacionais que influenciaram na história da Assistência Social, será feito um estudo acerca da sua evolução no Brasil.
O primeiro ordenamento jurídico sobre Assistência Social ocorreu em 1824, denominado como Constituição do Império que assegurava socorros públicos à população carente (PIEROTTI, 2011). De acordo com o autor, a referida Constituição foi bastante criticada, tendo em vista a ausência de liberdade e igualdade.
O texto constitucional da época tratava da Assistência da seguinte forma:
Art.179. A inviolabilidade dos Direitos Civis e Políticos dos Cidadãos Brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte.
[...]
XXXI. A Constituição também garante os socorros públicos (BRASIL, Constituição Política do Império do Brazil de 24 de março de 1824, texto digital).
Em prosseguimento, Carmo apud Pierotti (2011), afirma que, em 1854, Dom Pedro II, ordenou a construção de três organizações destinadas ao amparo das pessoas portadoras de deficiência, nomeadas como: O Imperial Instituto dos Meninos Cegos; Instituto dos Surdos-Mudos e o Asilo dos Inválidos da Pátria, destinado aos ex-combatentes mutilados nas guerras em defesa da pátria.
Em seguida, o autor descreve claramente a evolução da Assistência Social, relatando a trajetória em todas as Constituições Brasileiras. Começa pela Constituição Federal de 1891, que simplesmente previa direito aos primeiros socorros, até a atual Constituição Federal de 1988, que assegura de forma mais objetiva os direitos que o cidadão tem, por meio da Assistência Social, de uma vida digna e saudável. Além disso, é importante ressaltar que:
[...] o Assistencialismo no Brasil, bem como na maioria dos países, é anterior à criação da previdência social, sendo esta consequência da transação do estado absolutista ao social, passando pelo liberal, até chegar à seguridade social, com o advento da Constituição Federal de 1988, sistema tripartite que engloba a previdência, assistência e saúde pública (AMARO, 2012, p. 48).
Assim, Machado (2007) conclui que somente a partir de 1930 o “estado assume para si a responsabilidade de uma ação mais efetiva no âmbito social”.
Contudo, salienta que o Estado por si só é insuficiente, e que necessita de outros Conselhos e organizações para “cumprir o que determina a Constituição, ou seja, prestar assistência social a todos que dela necessitam” (p. 35).
2.2.2.1 Benefício de prestação continuada e a extinta renda mensal vitalícia
O Benefício de Prestação Continuada, ou Benefício Assistencial, ou Amparo Social, veio substituir o Benefício da Renda Mensal Vitalícia (PIEROTTI, 2011). Criada pela Lei 6.179/74, a Renda Mensal Vitalícia, de acordo com Vianna (2006), era concedida à pessoa com deficiência e ao idoso com 70 anos ou mais que comprovassem a impossibilidade de prover a própria manutenção nem tê-la provida por sua família. Refere que a família era composta pelo “cônjuge, companheira, companheiro e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos ou inválido; os pais; e o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de 21 anos”. Além disso, referia que “pessoa com deficiência é aquela incapacitada para a vida independente e para o trabalho” (VIANNA, 2006, p. 38-39).
Amado (2012) define muito bem o extinto benefício, o qual era concedido às pessoas acima de 70 anos ou inválidos que não exercessem atividade remunerada e que não tivessem como prover o sustento, o benefício era no valor de um salário mínimo, desde que o segurado, conforme disposto no art. 1º da Lei.
Nesse sentido, a lei 6.179/74, dispunha:
Art. 1º Os maiores de 70 (setenta) anos de idade e os inválidos, definitivamente incapacitados para o trabalho, que, num ou noutro caso, não exerçam atividade remunerada, não aufiram rendimento, sob qualquer forma, superior ao valor da renda mensal fixada no artigo 2º, não sejam mantidos por pessoa de quem dependam obrigatoriamente e não tenham outro meio de prover ao próprio sustento, passam a ser amparados pela Previdência Social, urbana ou rural, conforme o caso, desde que:
I - tenham sido filiados ao regime do INPS, em qualquer época, no mínimo por 12(doze) meses, consecutivos ou não, vindo a perder a qualidade de segurado; ou
II - tenham exercido atividade remunerada atualmente Incluída no regime do INPS ou do FUNRURAL, mesmo sem filiação à Previdência Social, no o mínimo por 5 (cinco) anos, consecutivos ou não, ou ainda:
III - tenham ingressado no regime do INPS, após complementar 60 (sessenta) anos de idade sem direito aos benefícios regulamentares (texto digital).
No mesmo sentido, Amado (2012), salienta que era possível obter a renda mensal vitalícia desde que observado o disposto no art. 1º, bem como o disposto nos seus incisos. Os requisitos principais eram: estar filiado à Previdência por, no mínimo, 12 meses; ter exercido atividade remunerada, por no mínimo, 5 anos, posteriormente abarcada pelo regime do INPS ou FUNRURAL.
Amado, ainda refere que a Renda Mensal Vitalícia não podia ser acumulada com nenhum benefício do RGPS, da antiga Previdência Urbana ou Rural, ou até mesmo de outro regime.
De igual entendimento, Castro e Lazari (2010), confirmam que o valor da renda mensal vitalícia era de um salário mínimo, que era computado a partir da data da apresentação do requerimento administrativo. Além disso, era vedada a possibilidade de cumular com qualquer outro benefício do RGPS, ou da antiga Previdência Social Urbana ou Rural, ou de outro regime.
Tal benefício foi revogado pelo Decreto 1.744/95 a partir de 01.01.1996, que regulamentou a Lei 8.742/93, pois foi substituído pelo amparo assistencial do idoso (benefício previdenciário substituído por assistencial).
Assim, Horvath Júnior (2008, p. 347) explica:
Com a edição da Lei Orgânica da Assistência Social (Lei 8.742/93), este benefício desaparece, surgindo para ocupar este nicho de proteção o Benefício de Prestação Continuada, de natureza assistencial, conhecido como benefício LOAS, previsto no art. 20.
Logo, conclui-se que o Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social fundamentou-se na extinta renda mensal vitalícia e concretizou-se com a publicação da Lei 8.742/93. Sendo assim, diante das disposições supramencionadas, é possível concluir que a Seguridade Social
acompanhou as evoluções históricas, sem jamais perder a sua finalidade inicial, que é proteger a sociedade.
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