Universidade do Minho
Escola de Economia e Gestão
Isabel Maria dos Santos Barbosa de Oliveira
Lopes Pereira da Silva
abril de 2016
A Teoria das Networks aplicada às instituições
do setor social no concelho de Braga
Isabel Maria dos Sant
os Barbosa de Oliv eira Lopes P er eira da Silva A T eoria das Networks aplicada às ins tituições do se
tor social no concelho de Braga
UMinho|20
Isabel Maria dos Santos Barbosa de Oliveira
Lopes Pereira da Silva
abril de 2016
A Teoria das Networks aplicada às instituições
do setor social no concelho de Braga
Trabalho efetuado sob a orientação do
Professor Doutor António Fernando Freitas Tavares
Dissertação de Mestrado
Mestrado em Administração Pública
Área de Especialização em Gestão Pública e Políticas Públicas
Universidade do Minho
DECLARAÇÃO
Nome ISABEL MARIA DOS SANTOS BARBOSA DE OLIVEIRA LOPES PEREIRA DA SILVA
Endereço electrónico: isabellopes1974@gmail.com
Número do Bilhete de Identidade: 10283833 0 ZZ7
Título dissertação: A TEORIA DAS NETWORKS APLICADA ÀS INSTITUIÇÕES DO SETOR SOCIAL NO CONCELHO DE BRAGA
Orientador: PROFESSOR DOUTOR ANTÓNIO FERNANDO FREITAS TAVARES
Ano de conclusão: 2016
Designação do Mestrado: MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – ÁREA DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA E POLÍTICAS PÚBLICAS
É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA TESE APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE;
Universidade do Minho, 08/04/2016
iii Agradecimentos
Agradeço em primeiro lugar às instituições que aceitaram participar neste estudo, partilhando connosco os seus conhecimentos sobre a realidade do trabalho desenvolvido no setor social, e em particular aos profissionais da Rede Social de Braga e da Rede Europeia Anti-Pobreza, que permitiram que uma leiga, como eu, pudesse aprender com eles. Muito obrigado!
Agradeço ao meu orientador, Doutor António Tavares, pelo encorajamento e por sempre me ter indicado os caminhos certos por onde deveria conduzir este trabalho, dando-me as bases de que necessitava para o desenvolver. Sinto-me muito honrada por ter sido orientada por si.
Agradeço aos meus diretores, pelo incentivo que me deram para que continuasse este trabalho, quando alguns obstáculos se levantavam e quando se afigurava difícil conciliar os estudos com a carreira profissional.
Agradeço às minhas amigas e colegas de trabalho que me ajudaram, através das suas próprias networks, a chegar ao contato com várias instituições cujo contributo para o desenvolvimento deste estudo foi fulcral.
Agradeço à minha família, sobretudo aos meus filhos e ao meu marido, de cuja companhia tive de abdicar durante longas horas para poder realizar este trabalho. Obrigada por terem compreendido e por me terem apoiado! Amo-vos muito!
v
A Teoria das Networks aplicada às instituições do setor social no concelho de Braga Resumo
A importância das instituições privadas na concretização dos objetivos de solidariedade social que foram consagrados na Constituição da República Portuguesa tem sido reconhecida pelo Estado de forma transversal às várias legislaturas desde 1976. Contudo, nos últimos anos o Estado, no âmbito das políticas públicas aplicadas ao setor social, tem reforçado a sua posição de parceiro que confia nas instituições sociais e no trabalho de proximidade que estas desenvolvem, e nelas delega cada vez mais responsabilidade no que diz respeito ao desenvolvimento e concretização das respostas sociais. Este novo paradigma está também refletido no Acordo de Parceria e dos Programas Operacionais 2014-2020, do qual resulta um novo modelo de governação que implicará alterações na supervisão e gestão dos recursos disponíveis e a concertação estratégica e operacional entre parceiros públicos e privados. Como tal, constitui um desafio para as instituições que prestam o apoio social, que terão de encontrar novas formas de atuação que aumentem a sua eficácia e garantam a sua sustentabilidade.
Tendo em conta o exposto, o presente estudo teve como principal objetivo analisar a forma como as instituições privadas que prestam apoio social no concelho de Braga se relacionam em rede e como articulam com os organismos públicos na atual conjuntura. Utilizamos neste estudo uma abordagem dedutiva, que parte da Teoria das Networks, segundo a qual a posição de cada interveniente numa rede determinará as oportunidades e obstáculos que encontrará. A metodologia adotada é de cariz quantitativo e o principal instrumento de recolha de informação adotado foi um inquérito online enviado às instituições privadas que prestam apoio social no concelho de Braga.
Deste estudo foi possível concluir que as instituições do Setor Social e Solidário do concelho de Braga não formam ainda uma network suficientemente coesa, e que ainda é preponderante o seu relacionamento com os organismos públicos.
Palavras-chave: Instituições do setor social, Teoria das Networks, Estruturas em Rede entre organismos públicos e privados
vii
Network theory applied to the institutions of the social sector in the municipality of Braga
Abstract
The importance of private institutions in the realization of the goals of social solidarity that were contemplated in the Portuguese Constitution has been recognized by the State along the various legislatures since 1976. However, in recent years the State, within the framework of public policies applied to the social sector, has strengthened its position as a partner that relies on social institutions and in the outreach work that these develop, delegating in those institutions increasing responsibility with regard to the development and implementation of social responses. This new paradigm is also reflected in the Portugal 2020 Partnership Agreement, which results in a new model of governance that will lead to changes in the supervision and management of the resources available and in the strategic and operational coordination between public and private partners. This constitutes a challenge to the institutions of the social sector, as they will have to find new ways to increase their efficiency and ensure their sustainability.
Thus, the present study had as main objective to analyze the relationships among private institutions of the social sector in the municipality of Braga, and how they articulate with the public services in the current conjuncture. We use in this study a deductive approach, based on the Network Theory, which sustains that an actor’s position in a network determines in part the constraints and opportunities that she/he will find. The methodology is quantitative and the main instrument of data collection was an online survey sent to private institutions that provide social support in the municipality of Braga.
We were able to conclude thatthe institutions of the social sector in the municipality of Braga are not part of a cohesive network yet and that they articulate mainly with the public sector services. Keywords: Institutions of the social sector, Network Theory, Networks among public services and private institutions of the social sector.
ix ÍNDICE Agradecimentos ... iii Resumo ... v Abstract ...vii Índice de Tabelas ... xi
Índice dos Gráficos ... xii
Índice de Figuras ... xii
Índice de Matrizes ... xii
Lista de siglas e abreviaturas ... xiii
Introdução ... 1
Capítulo 1 – Enquadramento Teórico e Conceptual ... 3
1. A Teoria das Networks ... 3
1.1. As Networks como forma de governação ... 3
1.2. Conceitos básicos da Teoria das Networks ... 6
1.2.1. Motivações para a organização das Networks ... 8
1.2.2. A importância do tamanho, densidade e homogeneidade da network... 10
1.2.3. Conceitos de centralidade e equivalência estrutural ... 11
1.2.4. O papel do broker numa network ... 12
1.2.5. Diferentes estruturas adotadas pelas networks ... 13
2. Estruturas em rede no Setor Social e Solidário ... 15
2.1. A Rede Social ... 15
2.1.1. A formação e consolidação da Rede Social em Portugal ... 15
2.1.2. A Rede Social de Braga ... 18
2.2. A Rede Europeia Anti-Pobreza ... 22
2.3. Outras estruturas em rede ... 23
3. Financiamento e sustentabilidade das instituições do Setor Social e Solidário ... 29
3.1. O Acordo de Parceria Portugal 2020 ... 29
3.2. A cooperação entre o Estado e o Setor Social e Solidário ... 32
3.3. A sustentabilidade financeira das instituições... 33
Capítulo 2 - Metodologia ... 37
1. Desenho da Investigação ... 37
2. Participantes do Estudo ... 43
2.1. Caraterização das Entidades Respondentes ... 46
x
2.1.2. Dimensão de acordo com o número de utentes abrangidos ... 48
2.1.3. Dimensão de acordo com o número de funcionários ... 49
2.1.4. Área geográfica de atuação ... 50
Capítulo 3 – Apresentação e análise dos resultados ... 51
1. Desenho do Inquérito ... 51
1.1. Dados de caraterização das Entidades Respondentes ... 51
1.2. Relacionamento com outras entidades ... 52
1.2.1. Relacionamento com outras instituições privadas e com organismos públicos ... 52
1.2.2. Colaboração com outras entidades para partilha de informação ... 55
1.2.3. Colaboração com outras entidades para organização de eventos conjuntos e partilha de equipamentos sociais ... 56
1.2.4. Identificação das instituições privadas por name generator ... 57
1.2.5. Formas de colaboração com as outras instituições privadas ... 60
1.2.6. Acesso à informação e a outros recursos ... 61
1.2.7. Estruturas em rede ... 64
1.3. Acesso ao financiamento ... 67
Conclusões ... 70
Referências Bibliográficas ... 74
xi Índice de Tabelas
Tabela 1: População, área e densidade das freguesias do concelho de Braga... 20
Tabela 2: Caraterização das entidades por áreas de intervenção... 47
Tabela 3: Caraterização das entidades de acordo com o número de utentes abrangidos... 49
Tabela 4: Caraterização das entidades de acordo com o número de funcionários a tempo inteiro... 49
Tabela 5: Caraterização das entidades de acordo com a área geográfica de atuação... 50
Tabela 6: Colaboração das entidades para partilha de informação... 55
Tabela 7: Colaboração das entidades na organização de eventos e partilha de equipamentos sociais... 56
Tabela 8: Instituição que permite mais acesso à informação... 62
Tabela 9: Instituição que permite mais acesso a outros recursos... 64
Tabela 10: Principais vantagens do trabalho em rede... 66
Tabela 11: Motivos para não integrar qualquer estrutura em rede... 66
Tabela 12: Gestão dos apoios financeiros no âmbito do Portugal 2020... 68
Tabela 13: Entidade que deveria gerir os apoios financeiros no âmbito do Portugal 2020... 68
xii Índice dos Gráficos
Gráfico 1: Áreas de intervenção das entidades respondentes... 48
Gráfico 2: Área geográfica de atuação das entidades respondentes... 52
Gráfico 3: Relacionamento com outras instituições privadas e com organismos públicos... 53
Gráfico 4: Tipologia de instituições privadas identificadas pelas entidades respondentes... 58
Gráfico 5: Formas de colaboração com outras Instituições privadas... 61
Gráfico 6: Facilidade de acesso à informação………... 62
Gráfico 7: Estrutura(s) que integra atualmente... 65
Gráfico 8: Principal fonte de financiamento... 67
Índice de Figuras Figura 1: Sociograma representativo da network objeto do estudo... 59
Índice de Matrizes Matriz 1: Relacionamento entre as entidades respondentes... 54
xiii Lista de Siglas e Abreviaturas
Sigla Significado
CCDR Comissão de Coordenação de Desenvolvimento Regional CES Conselho Económico e Social
CLAS Conselho Local de Ação Social
CLDS Contrato Local de Desenvolvimento Social
CNIS Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade CPCJ Comissão de Proteção de Crianças e Jovens
CPCS Comissão Permanente de Concertação Social CSF Comissão Social de Freguesia
CSIF Comissão Social Inter-Freguesias
DGIDC Direção Geral de Inovação e Desenvolvimento Curricular
DL Decreto-Lei
DLBC Desenvolvimento Local de Base Comunitária
E Entidade
EA Entidade Agregadora
EAPN European Anti-Poverty Network (Rede Europeia Anti-Pobreza) ENR Entidade Não Respondente
EP Entidade Privada
FAPPC Federação das Associações Portuguesas de Paralisia Cerebral FEADER Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
FEAMP Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
FENACERCI Federação Nacional de Cooperativas de Solidariedade Social FRSS Fundo de Reestruturação do Setor Social
FSE Fundo Social Europeu
IEFP Instituto do Emprego e Formação Profissional INE Instituto Nacional de Estatística
INR Instituto Nacional para a Reabilitação IPSS Instituição Particular de Solidariedade Social ISS Instituto de Segurança Social
ITI Investimentos Territoriais Integrados
N.º Número
NUT Nomenclatura das Unidades Territoriais para fins Estatísticos ONG Organização Não Governamental
PETI Programa para a Prevenção e Eliminação da Exploração do Trabalho Infantil POAT Programa Operacional de Assistência Técnica
RCM Resolução do Conselho de Ministros RLIS Rede Local de Intervenção Social UM União das Mutualidades Portuguesas UMP União das Misericórdias Portuguesas
1 INTRODUÇÃO
A importância das instituições privadas na concretização dos objetivos de solidariedade social que foram consagrados na Constituição da República Portuguesa tem sido reconhecida pelo Estado de forma transversal às várias legislaturas desde 1976. Contudo, nos últimos anos o Estado, no âmbito das políticas públicas aplicadas ao setor social, tem reforçado a sua posição de parceiro que confia nas instituições sociais e no trabalho de proximidade que estas desenvolvem, e nelas delega cada vez mais responsabilidade no que diz respeito ao desenvolvimento e concretização das respostas sociais. Este novo paradigma está também refletido no Acordo de Parceria e dos Programas Operacionais 2014-2020, do qual resulta um novo modelo de governação que implicará alterações na supervisão e gestão dos recursos disponíveis e a concertação estratégica e operacional entre parceiros públicos e privados. Como tal, constitui um desafio para as instituições que prestam o apoio social, que terão de encontrar novas formas de atuação que aumentem a sua eficácia e garantam a sua sustentabilidade.
Tendo em conta o exposto, o presente estudo teve como principal objetivo verificar de que forma as instituições privadas que prestam apoio social no concelho de Braga têm vindo a estabelecer parcerias entre si e como se relacionam com os organismos públicos. Nesse sentido, a investigação procura responder à seguinte questão de partida:
“De que forma as instituições privadas que prestam apoio social no concelho de Braga se relacionam em rede e como articulam com os organismos públicos na atual conjuntura?” Conforme é referido no Enquadramento Teórico e Conceptual, o estudo parte da Teoria das Networks, dado que esta abordagem permite determinar se os intervenientes de uma network estão interligados, em que grau e de que forma, com base no pressuposto de que a posição dos intervenientes na network influencia o seu poder e o seu acesso à informação e à partilha de recursos. No Enquadramento Teórico e Conceptual são também abordadas as diferentes estruturas em rede que têm surgido no Setor Social e Solidário nas últimas décadas, criadas por diplomas legais ou por geração espontânea entre as próprias instituições privadas que operam neste Setor. Finalmente, é incluída no Enquadramento Teórico e Conceptual a questão do financiamento e sustentabilidade das instituições na atual conjuntura sócio económica, por se considerar que terá um papel determinante na formação de networks entre as instituições que prestam o apoio social.
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No capítulo referente à metodologia, são apresentados de forma mais concisa o desenho da investigação, a questão de partida e as hipóteses formuladas, a natureza e os métodos de recolha dos dados, e é feita a caraterização das entidades participantes no presente estudo, consoante a sua área de intervenção social, dimensão em termos de utentes e funcionários a tempo inteiro e área geográfica de atuação.
No capítulo seguinte são apresentados os resultados do inquérito aplicado no âmbito do presente estudo, com os quais são confrontadas as hipóteses inicialmente formuladas.
Por fim, é feito o resumo das conclusões retiradas do que ficou exposto, lançando-se as bases para um novo estudo que aprofunde a informação recolhida.
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CAPÍTULO 1 - ENQUADRAMENTO TEÓRICO E CONCEPTUAL
1. A Teoria das networks
1.1. As networks como forma de governação
Em meados do século XX, Richard Musgrave sistematizou as funções do Estado em 3 grandes áreas: afetação (eficiente) de recursos, distribuição (equitativa) de rendimento e estabilização económica (Musgrave, 1959).
Na primeira área de intervenção cabe ao Estado garantir a provisão de bens ou serviços públicos que uma sociedade considera necessários mas que o mercado não proporciona de modo eficiente. Compete também ao Estado diminuir ou eliminar os efeitos das externalidades negativas produzidas no âmbito do funcionamento dos mercados, bem como regular a afetação dos recursos para que os mercados se mantenham competitivos.
Ao garantir uma distribuição mais justa dos recursos o Estado procura corrigir a distribuição de rendimentos, riquezas, propriedades e até mesmo talentos e capacidades de que os indivíduos que compõem uma sociedade foram dotados. Insere-se nesta função a provisão de bens públicos que são designados de bens primários ou bens de mérito: os cuidados primários de saúde e a escolaridade obrigatória são exemplos disso.
No que diz respeito à função de estabilização económica, esta desenrola-se essencialmente ao nível macroeconómico, criando as condições para que haja um bom funcionamento dos mercados, promovendo o crescimento económico, um elevado nível de emprego e equilíbrio nas contas externas.
Porém, nas últimas décadas do século XX, sobretudo a partir de 1970, o Estado Providência entrou em crise em diversos países do Ocidente, e passou a atribuir-se ao Estado o papel de regulador do funcionamento dos mercados e de provedor de bens públicos essenciais, mas ele próprio limitado por critérios que impedem o excessivo poder do executivo e o excessivo crescimento da despesa pública.
Foi neste contexto que ganhou forma um novo modelo de gestão aplicado ao setor público que procura aproximá-lo ao setor privado, com o objetivo de conseguir ganhos de eficiência nos bens e serviços prestados, com uma utilização mais racional dos recursos disponíveis. Este novo
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modelo, designado de Nova Gestão Pública (da tradução de New Public Management) consubstancia-se na adoção de ferramentas de gestão privada e de uma agenda guiada por critérios económicos.
Embora se possa pensar que a aplicação deste modelo decorre da crescente falta de recursos financeiros, que obrigou a que se repensassem as despesas e receitas do setor público, na verdade foi toda uma conjuntura cultural, política, social e económica – caraterizada pela globalização, pela generalização da utilização das novas tecnologias de informação e comunicação e por uma crescente exigência de um melhor setor público por parte dos cidadãos – que conduziu ao reconhecimento de que o anterior modelo de gestão estava esgotado (Rodrigues e Araújo, 2005). O novo paradigma traduziu-se não apenas na adaptação de mecanismos de gestão privada ao setor público, mas também no desenvolvimento crescente de parcerias entre o Estado e entidades privadas, com e sem fins lucrativos, para as quais foram sendo, paulatinamente, transferidas responsabilidades que decorrem das funções do Estado atrás referidas.
Por sua vez, autores como Denhardt e Denhardt (2000) criticaram a utilização do modelo de mercado na governação e a ênfase colocada pela Nova Gestão Pública nos clientes (no lugar dos cidadãos) e na gestão empresarial. Em contraponto, advogaram o nascimento do Novo Serviço Público (New Public Service), reafirmando os valores da democracia, da cidadania e do serviço no interesse público. No contexto do Novo Serviço Público assumem um papel fulcral, como nova alternativa à forma de governação, as networks.
De acordo com os autores atrás referidos, as organizações públicas deverão ajudar os cidadãos a melhor articular os interesses que partilham em vez de os procurar controlar e indicar o caminho a seguir, pois adotar uma posição de colaboração nas networks permitir-lhes-à alcançar maior sucesso a longo prazo.
Também Rhodes (1996) apontou as networks como novas alternativas à forma de governação, enquanto estruturas formadas por organizações que necessitam de trocar recursos (financeiros, informação técnica, entre outros) para poderem prestar os seus serviços.
Tais networks têm, na sua grande maioria, uma génese espontânea e são autónomas do Estado, daí que não devam ser vistas como meras ferramentas de governação, mas sim como entidades parceiras na prestação de serviços públicos. Nesses casos, o Estado junta-se às organizações que
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compõem a network como mais um ator, em igualdade de circunstâncias, procurando beneficiar da sua sinergia. Há, no entanto, autores que referem que mesmo nessa forma de governação o Estado assume um duplo papel, pois é parceiro e, simultaneamente, o organizador das condições de governação (Almeida, 2011; Ferreira, 2012).
Por vezes as networks estabelecem-se por iniciativa do próprio Estado, como forma inovadora de fornecimento de serviços públicos, impulsionando o envolvimento de múltiplas organizações com objetivos comuns que se alinham com as políticas públicas que o Estado pretende prosseguir. Foi dessa forma que surgiu em Portugal, nos finais do século XX, o Programa Rede Social, resultante de uma parceria estabelecida entre o Estado e as organizações sem fins lucrativos com tradição (nalguns casos secular) na resolução de problemas sociais de âmbito local (Araújo, 2005). De facto, a Rede Social partiu do reconhecimento, por parte do Estado, do trabalho desenvolvido por “redes de solidariedade” criadas por inúmeras instituições particulares, ao nível do apoio social às populações locais. Baseando-se na adesão livre de autarquias e entidades públicas e privadas sem fins lucrativos que nela queiram participar, a Rede Social procurou constituir-se como uma plataforma de cooperação e coordenação entre os diversos atores, atribuindo assim alguma organicidade às networks espontaneamente estabelecidas.
No entanto, no Setor Social e Solidário existem outras estruturas que, funcionando igualmente em rede, complementam o trabalho realizado no âmbito da Rede Social. Como tal, no presente estudo serão também abordadas a Rede Europeia Anti-Pobreza (EAPN), entre outras estruturas de geração espontânea, bem como estruturas criadas por diplomas legais, como os Contratos Locais de Desenvolvimento Social e as Redes Locais de Inserção Social.
Importa aqui esclarecer que neste estudo será designado de Setor Social e Solidário o conjunto de entidades privadas que, sob a forma de Cooperativas, Fundações, Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS), Santas Casas da Misericórdia, Mutualidades e Associações de reconhecido interesse público sem carácter lucrativo, têm em vista a prossecução de objetivos de solidariedade social consignados na Constituição. Por vezes este conjunto de entidades é também designado de Terceiro Setor (distinguindo-se assim do Primeiro Setor - o setor público, do Estado - e do Segundo Setor – o setor privado, regido pelo mercado), dado prosseguir fins públicos sem fins lucrativos e de âmbito não-governamental. A própria Constituição da República Portuguesa refere, na descrição da organização económico-social do país (artigo 80.º), a divisão em três setores: o setor público, o setor privado e o setor cooperativo e social. Sem prejuízo do exposto,
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importa referir que autores como Laville (2004) e Filho (2002), lembram que o termo “Terceiro Setor” é herdeiro de uma tradição anglo-saxónica, particularmente influenciada pela ideia de filantropia, numa abordagem que faz corresponder ao Terceiro Setor todo o universo das organizações sem fins lucrativos, sendo por isso uma definição demasiado abrangente.
Não raras vezes é utilizada a designação de Economia Social para se fazer referência ao mesmo setor. Num estudo elaborado em 2007 para as instâncias da União Europeia é apresentada a seguinte definição de Economia Social: “conjunto de empresas privadas formalmente organizadas, com autonomia de decisão e liberdade de filiação, criadas para satisfazer as necessidades dos seus sócios através do mercado, fornecendo bens e serviços, incluindo seguros e financiamento, e em que uma eventual distribuição de benefícios ou excedentes entre os sócios, bem como a tomada de decisões, não estão diretamente ligadas ao capital ou às quotizações de cada sócio, correspondendo um voto a cada um deles, ou em que todas as decisões são tomadas democraticamente e de forma participada. A economia social também agrupa as entidades privadas organizadas formalmente, com autonomia de decisão e liberdade de filiação, que prestam serviços não comercializáveis para as famílias, cujos eventuais excedentes, não podem ser apropriados pelos agentes económicos que os criam, controlam ou financiam” (Chaves e Monzón, 2007).
Tendo em conta que o conceito de Economia Social abrange tanto as empresas como as organizações privadas mantidas por donativos, quotizações, trabalho voluntário, doações e recursos públicos, e o presente estudo debruça-se apenas sobre estas últimas, optámos assim por adotar o conceito de Setor Social e Solidário enquanto sub-setor da Economia Social.
1.2. Conceitos básicos da Teoria das Networks
As networks podem ser definidas como padrões de relacionamentos estabelecidos entre diversas entidades. A perspetiva da teoria de networks permite reconhecer a presença destas estruturas até mesmo ao nível do sistema nervoso de um organismo. Contudo, interessa-nos no presente estudo compreender os padrões – concretos e mensuráveis – que se estabelecem no espaço social, entre indivíduos e entre organizações. Como tal, parte-se do pressuposto de que as relações que se estabelecem entre estes não são aleatórias e exercem influência no seu desempenho. Diversos estudos têm-se debruçado sobre as redes sociais que se formam entre indivíduos (sejam elas redes de amizade, românticas, de aconselhamento ou entre-ajuda, de partilha de hobbies e
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interesses comuns) e entre organizações (alianças estratégicas, joint-ventures, associações de comércio e indústria, parcerias de I&D, entre outras), adotando uma visão de network como o conjunto de indivíduos ou organizações que partilham os mesmos interesses ou funções e que, como tal, é suposto interagirem. Porém, esta visão é incompleta, na medida em que descura os diferentes papéis que assumem os indivíduos ou organizações que pertencem a uma rede formalmente organizada. Em contrapartida, o estudo de tais papéis e da estrutura que as networks assumem permite aumentar a sua eficácia, pois estas poderão reorganizar-se de modo a, por um lado, colocar em posições mais centrais os indivíduos ou organizações que desempenham os papéis mais preponderantes e, por outro lado, estabelecer novos laços que alcancem intervenientes menos integrados na estrutura, com vista a facilitar a troca de informação e outros recursos com tais intervenientes (Neal, 2013).
Conforme já foi referido, o crescente interesse pela teoria das networks advém do reconhecimento de que esta é uma forma de governação alternativa ao modelo hierárquico e ao modelo de mercado (Powell, 1990; Rhodes, 1996). Em termos resumidos, o modelo hierárquico carateriza-se pela adoção de um conjunto de regras, impostas numa abordagem top-down, em que as linhas de autoridade estão claramente definidas, o grau de flexibilidade é baixo e o nível de dependência é elevado. Neste tipo de modelo, um interveniente apenas interage com aquele que está no nível imediatamente acima ou abaixo numa estrutura rigidamente estabelecida.
Os mercados, por outro lado, assentam em mecanismos de coordenação espontâneos, dotados de maior flexibilidade e independência, pois organizam-se apenas quando têm em vista a prossecução de um objetivo comum e têm algo a ganhar com a interação. Desta forma, os mercados são mecanismos de coordenação, mas que não promovem a integração dos intervenientes. Caraterizam-se igualmente por não haver uma estrutura de comando ou controlo claramente definida, e por uma total liberdade de escolha relativamente aos intervenientes com quem se irá interagir.
As networks, por sua vez, baseiam-se na reciprocidade e na interdependência entre os vários intervenientes (Rhodes, 1996). Tal como numa estrutura hierárquica, os intervenientes de uma network reconhecem a importância da sua interdependência e abdicam de parte da sua autonomia na medida em que tal resultará em benefício mútuo. A confiança mútua é, assim, basilar neste tipo de modelo, contrapondo-se à lógica competitiva dos mercados. As ações individuais que apenas possam beneficiar um dos intervenientes minam a confiança mútua e reduzem o nível de
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eficiência da network (Araújo, 1998). Por outro lado, contrariamente ao que acontece num modelo hierárquico, a interdependência não está sujeita a um conjunto de regras rigidamente estabelecidas por uma entidade controladora, mas antes a um “código de conduta” tacitamente aceite por todos os intervenientes. Cada interveniente procurará manter as normas de reciprocidade, por uma questão de reputação, por receio de exclusão da network, ou pelo simples reconhecimento de que a manutenção da reciprocidade resultará em vantagens que vão para além da lógica económica e que dizem respeito, por exemplo, à redução da incerteza do meio envolvente pela partilha de informação (Thurmaier e Wood, 2001).
Um modelo de governação assente na teoria das networks implica assim um novo paradigma, uma vez que exige um processo de negociação e mediação, no lugar da aplicação de leis (Araújo, 1998). De acordo com alguns autores, a participação nas networks permite aos cidadãos ter algum controlo sobre as políticas públicas, pelo que representam um desafio que obriga a que o Estado se adapte, procure novas formas de cooperação e passe a assumir a figura de facilitador de tais networks (Rhodes, 1996; Denhardt e Denhardt, 2000). Prell (2003), citado por deLeon e Varda (2009), refere que as políticas criadas e implementadas por este tipo de networks têm maior aceitação e apoio por parte das comunidades.
É amplamente aceite que a análise das redes sociais (Social Network Analysis) é uma alternativa relevante na abordagem ao estudo das políticas públicas, revelando-se a mais adequada quando verificamos que os problemas já não são tratados por grandes organizações governamentais mas sim por instituições regionais e agências sem fins lucrativos (deLeon e Varda, 2009). Segundo os referidos autores, esta abordagem permite determinar se os intervenientes de uma network estão interligados, em que grau e de que forma – se através de trocas de recursos ou conhecimento/informação. Assim, a chave para a abordagem das networks é perceber como as relações se formam e quais as partes da rede mais fortes e mais ligadas às restantes. Esta questão é fulcral pois, tal como é referido por Neal (2013), a posição dos atores na network influencia o seu poder e o seu acesso à informação e à partilha de recursos. Foi este o pressuposto que serviu de base ao presente estudo.
1.2.1. Motivações para a organização das networks
As motivações que levam à organização de networks podem estar relacionadas com questões de eficiência, assimetria, estabilidade, reciprocidade, necessidade, ou legitimidade (Oliver, 1990).
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No que diz respeito à eficiência, existem diversos estudos que apontam as vantagens, em termos de economia de escala, do estabelecimento de networks. O estudo conduzido por Thurmaier e Wood (2001) na Região Metropolitana de Kansas City, por exemplo, revelou que os governos locais são influenciados pelo meio envolvente na sua procura por prestar os serviços públicos de forma mais eficiente e eficaz, e a celebração de acordos inter-locais permite a resolução de problemas que ultrapassam fronteiras, a um custo inferior (graças às economias de escala), sem duplicação de serviços, e com a possibilidade de partilha de serviços especializados ou de equipamentos que apenas poderão vir a ser necessários em situações de crise.
O estudo atrás referido demonstra que as networks criadas entre os governos locais permitem também reduzir a assimetria de informação e, dessa forma, as incertezas que resultam do meio envolvente, aumentando a estabilidade. Realça ainda que as networks dão soluções para problemas ainda não equacionados por cada governo local, afetando desta forma os interesses dos que nela participam.
Por outro lado, o estudo refere que a participação em tais networks exige um elevado grau de confiança entre os parceiros, que é, no entanto, um “custo inferior” aos custos de transação implicados na monitorização de entidades privadas a quem pudesse ser concessionado o serviço e aos custos que resultariam de ser o governo local, por si só, a providenciar o serviço em causa. A confiança existente entre os intervenientes de uma network pode resultar de uma tradição de cooperação que reconhece que a reciprocidade é mutuamente benéfica e permite alcançar mais facilmente objetivos comuns. Powell (1990), citado por deLeon e Varda (2009), verificou nos seus estudos que à medida que as networks evoluem torna-se mais vantajosa (em termos económicos) a participação ativa nas mesmas do que a saída, pois a network permite partilhar benefícios e encargos.
Sem prejuízo do exposto, há autores que referem que as networks podem ser igualmente estabelecidas por uma questão de legitimidade - quando os intervenientes aceitam a cooperação para poder criar ou reforçar a sua reputação ou prestígio (Podolny e Page, 1998), ou por necessidade - quando resultam de uma imposição legal ou política, como acontece frequentemente com as parcerias estabelecidas entre organizações públicas (Neal, 2013), ou por permitir o acesso a recursos ou soluções que cada interveniente por si só não consegue obter. Conforme é referido no ponto 3.3. do capítulo 1, a criação de networks pode contribuir para a sustentabilidade financeira das entidades, dado que permite a racionalização dos recursos
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existentes e a criação de economias de escala, tal como é mencionado no relatório final do estudo intitulado “A Economia Social e a sua Sustentabilidade como Fator de Inclusão Social”. Nas conclusões de tal Relatório pode ler-se que “a falta de transparência das atividades das IPSS traduzida na sua postura de entidades fechadas sobre elas próprias (sendo difícil por vezes conhecer e ter acesso aos dados da sua atividade) – esquecendo as oportunidades que o trabalho em parceria e os trabalhos em rede podem trazer como fatores positivos de equilíbrio orçamental e financeiro das instituições – constitui fator de bloqueio.”
Esta conclusão contrasta com o que seria expectável: que na atual conjuntura económica - que tornou mais escassos os recursos e aumentou a necessidade de respostas sociais – as instituições do Setor Social e Solidário se envolvessem mais na criação de networks para a partilha de informação e para a organização de eventos conjuntos e partilha de equipamentos sociais, e estivessem mais recetivas à colaboração com outras instituições para ter acesso às novas formas de financiamento, como sejam os fundos comunitários do Portugal 2020, por exemplo.
1.2.2. A importância do tamanho, densidade e homogeneidade da network
As networks são, como já foi referido, padrões específicos que se podem observar nas relações que se estabelecem entre células, indivíduos, organizações, regiões, países e mesmo à escala global, pelo que o tamanho que uma network pode ter é muitíssimo variável. Se considerarmos que os intervenientes estabelecem networks para trocar recursos (sejam eles recursos financeiros, informação ou apoio moral ou político), podemos concluir que o tamanho da network influencia o seu desempenho, na medida em que uma network com mais intervenientes oferece mais fontes de recursos (Neal, 2013).
Porém, a densidade que uma network apresenta é igualmente um fator preponderante. Uma network é tanto mais densa quanto maior for o número de interações entre os diferentes intervenientes. Tal como referem Borgatti, Everett e Johnson (2013), a densidade é uma medida de coesão, pois expressa a relação entre o número de laços existentes numa network e aqueles que poderiam existir. Por outro lado, daqui se conclui que a densidade é uma medida que tendencialmente terá valores tanto menores quanto maior for a network.
Verifica-se que uma network densa ou coesa pode influenciar de forma positiva ou negativa o comportamento dos seus intervenientes, pois se por um lado tende a criar um forte sentimento de pertença, confiança e entreajuda, por outro lado, pode levar a um maior condicionamento do
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comportamento de cada interveniente e mesmo ao fenómeno denominado de closure (isolamento da network em relação ao exterior).
Tal fenómeno poderá estar relacionado com a tendência dos indivíduos ou organizações para se associarem ou interagirem com aqueles que são similares (tendência designada no estudo das networks por homofilia), e que pode ajudar a criar uma identidade coletiva, mas pode igualmente levantar barreiras em relação aos indivíduos ou organizações que fiquem de fora.
Sem prejuízo do exposto, importa aqui referir que alguns autores referem que a única forma de uma network ser suficientemente inovadora é através da diversidade dos seus elementos, pelo que esta deverá ser uma caraterística presente nas networks que colaboram na formulação e implementação das políticas públicas (deLeon e Varda, 2009).
Um estudo realizado por Askim, Johnsen e Christophersen (2007), apresenta conclusões interessantes a respeito da influência do tamanho e da homogeneidade/heterogeneidade na aprendizagem por benchmarking entre networks de municípios noruegueses. As networks estudadas por tais autores foram criadas partindo de alguma homogeneidade em termos do tamanho dos municípios, e tendo em conta a proximidade geográfica dos mesmos, de modo a serem reduzidos os custos de deslocação dos participantes. Todavia, o estudo concluiu que o tamanho das networks e a existência de municípios de diferentes tamanhos numa mesma network são fatores que não influenciam significativamente a aprendizagem dos municípios. Por outro lado, os municípios tiraram mais vantagem das networks mais heterogéneas em termos da situação fiscal dos municípios (isto, as networks em que estavam representadas tanto os municípios que têm mais receitas provenientes dos recursos energéticos como os que têm situações deficitárias). Os autores do estudo referem que os municípios puderam aprender mais com outros que tinham contextos diferentes, e que por terem diferentes pontos de referência as comparações negativas seriam menos possíveis.
1.2.3. Conceitos de centralidade e equivalência estrutural
No estudo das networks são também importantes os conceitos de centralidade e equivalência estrutural. Os intervenientes centrais são aqueles que têm mais interações com a maioria dos restantes intervenientes na network ou aqueles que se situam no seu centro. Os intervenientes são definidos como estruturalmente equivalentes se tiverem relações idênticas com os restantes intervenientes na network (Thurmaier e Wood, 2001).
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Em regra, a posição mais central numa network é a mais privilegiada, pois tende a concentrar o controlo sobre os recursos ou a exercer maior influência sobre quem os controla. Todavia, importa realçar que centralidade e poder não são conceitos sinónimos, pelo que numa determinada network o interveniente mais central poderá não ser o mais influente.
O grau de centralidade de um determinado ator da network é medido através do número de laços que o respetivo nó apresenta. Como tal, é uma medida que é facilmente calculada, mesmo em networks pouco densas. Contudo, apresenta como desvantagem o facto de não levar em conta a conetividade dos nós que são adjacentes ao nó sobre o qual se operou o cálculo. Ou seja, um nó que esteja ligado a cinco outros nós sem mais ligações apresenta o mesmo grau de centralidade que um nó ligado a cinco outros nós bem conectados e que se apresentam no centro da network (Borgatti, Everett e Johnson, 2013).
1.2.4. O papel do broker numa network
O broker é o interveniente de uma network que serve de ponte entre outros intervenientes que não tinham relação entre si dentro dessa mesma network. Sendo um facilitador, ocupa uma posição influente, embora não necessariamente central na network. Na realidade, embora o papel de broker seja muitas vezes assumido por indivíduos que ocupam lugares de direção em várias organizações em simultâneo, nem sempre são vistos pelos restantes atores da network como as figuras centrais, e podem nem deter poder de decisão ou controlo direto sobre os recursos (Neal, 2013).
Diversos autores argumentam que a maioria dos intervenientes de uma network tende a interagir com um número limitado de outros intervenientes, pelo que o recurso a um broker poderá justificar-se para contrariar a posição mais periférica que alguns intervenientes irão ocupar na network. A dependência que os intervenientes mais periféricos terão em relação ao broker atribui-lhe poder, sobretudo se não existirem outros potenciais intermediários. Contudo, este terá de ser eficiente, para que o valor acrescentado que oferece seja superior ao custo que representa a confiança que os intervenientes nele depositam (Thurmaier e Wood, 2001).
Estudos realizados na área do apoio social demonstram que algumas organizações - como instituições religiosas e instituições de solidariedade social que prestam apoio à infância, aos idosos, ou outros grupos mais desfavorecidos - assumem o papel de brokers ao permitir às populações mais necessitadas o acesso aos recursos (educação, emprego, cuidados de saúde,
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entre outros) detidos pelas organizações governamentais e outras organizações, com e sem fins lucrativos (Small, 2006). De acordo com este autor, para que tais brokers sejam bem sucedidos são necessários três fatores: estabilidade (capacidade de manter a transferência dos recursos ao longo do tempo), resiliência (em relação a mudanças políticas ou económicas) e capacidade de operar mesmo em áreas sensíveis (como por exemplo, a da violência doméstica).
Importa, no entanto, referir que também os intervenientes mais periféricos, frequentemente designados de “elos fracos” poderão servir de ponte entre diversas networks, pois poderão estar integrados em mais do que uma em simultâneo. A literatura também refere que, por não ocuparem lugares centrais, os atores periféricos são mais recetivos à inovação e ao risco e respondem mais facilmente às mudanças no meio envolvente (Thurmaier e Wood, 2001).
1.2.5. Diferentes estruturas adotadas pelas networks
Em termos de representação gráfica, as networks são representadas como um conjunto de nós (nodes) ligados por arestas (edges) – os intervenientes ou atores da network e o conjunto de relações sociais que os unem, respetivamente.
As networks podem adotar variadíssimas estruturas, as quais dependem do seu tamanho, densidade, centralidade e conetividade dos seus intervenientes, concentração ou dispersão do poder, entre outros fatores.
No estudo conduzido por Feiock, Lee e Park (2010) na área metropolitana de Orlando, Florida, os autores debruçaram-se sobre dois tipos de networks: as que procuram resolver problemas de coordenação entre potenciais parceiros e as que respondem melhor a dilemas de cooperação, que envolvem riscos mais elevados e que, como tal, exigem um maior grau de confiança e credibilidade.
As networks de coordenação relacionam-se com questões de eficiência, de redução de custos, e facilitam a transmissão de informação entre os diversos intervenientes, sobretudo quando não há uma autoridade central que promova a partilha de informação ou que detenha o poder de decisão. Neste tipo de network, a estrutura pode incluir um ator central, que goza de maior popularidade e com o qual todos os intervenientes se relacionam. A vantagem deste tipo de estrutura resulta dos benefícios que todos podem retirar do facto de estarem ligados ao interveniente que coordena a difusão da informação, pois diminui a probabilidade de haver informação redundante, tornando
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assim a network mais eficiente. As networks de coordenação podem também adotar uma estrutura que contemple um ator que não seja central mas que faça a ponte com os intervenientes mais periféricos, permitindo-lhes o acesso à informação – um broker.
As networks de cooperação, por seu lado, baseiam-se em laços de reciprocidade e confiança. A cooperação só é possível quando os intervenientes trabalham em conjunto para alcançar benefícios mútuos, regendo-se por normas de reciprocidade que procuram evitar os oportunismos e o fenómeno de “free riders”. Acresce que nas networks de cooperação tendem a desenvolver-se padrões de relacionamentos mais densos, numa estrutura bastante aglomerada que permite que haja um maior controlo sobre o comportamento de cada interveniente. Este tipo de estrutura carateriza-se ainda pela transitividade, isto é, a tendência para que dois intervenientes com quem um determinado ator se relaciona venham também a relacionar-se entre si (Neal, 2013).
Feiock, Lee e Park (2010) consideraram também no seu estudo a homofilia e a dependência de recursos como dois fatores que poderão determinar estruturas de networks potencialmente opostas. O primeiro fator por congregar atores que preferem políticas similares, o segundo por levar a que se estabeleçam relações entre os intervenientes que possam partilhar diferentes tipos de recursos e informação.
15 2. Estruturas em rede no Setor Social e Solidário
Conforme exposto no ponto 1.1 deste capítulo, o Programa Rede Social é um bom exemplo de uma network estabelecida com o propósito de impulsionar o envolvimento das múltiplas organizações, públicas e privadas, que operam no Setor Social e Solidário. Contudo, é importante referir que existem várias outras estruturas em rede que promovem a divulgação de informação e a organização de atividades conjuntas (que permitem a rentabilização dos recursos existentes) entre as entidades que operam no referido Setor.
No presente estudo optámos por abordar apenas as estruturas que foram referidas com maior frequência no levantamento etnográfico que realizámos numa fase prévia do trabalho: a Rede Social, a Rede Europeia Anti-Pobreza, a Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade, a União das Misericórdias Portuguesas, a União das Mutualidades Portuguesas, a Federação Nacional de Cooperativas de Solidariedade Social (FENACERCI), a Federação das Associações Portuguesas de Paralisia Cerebral, a Ensemble (Associação Portuguesa de Instituições de Ensino de Música), os Contratos Locais de Desenvolvimento Social e as Redes Locais de Inserção Social.
2.1. A Rede Social
Esta secção apresenta um breve resumo da evolução do Programa Rede Social em Portugal, tendo por base a legislação que o regulamenta e a informação que consta no Relatório Final de Avaliação do Programa Rede Social reportado ao biénio 2010-2012, e um ponto de situação sobre a Rede Social de Braga em particular.
2.1.1. A formação e consolidação da Rede Social em Portugal
A Rede Social em Portugal foi criada através da Resolução do Conselho de Ministros (RCM) n.º 197/97, de 18 de novembro, na sequência de vários outros Programas (como o Programa Europeu de Luta contra a Pobreza, o Programa de Erradicação da Exploração do Trabalho Infantil, as Redes Regionais de Emprego, entre outros) em que o Estado se passara a associar e a impulsionar o trabalho em rede, estabelecendo parcerias de caráter local. A Rede Social foi, assim, um reflexo do novo modelo de relação entre o Estado central, o poder local e as instituições particulares de solidariedade social.
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Todavia, a RCM n.º 197/97 traduziu-se essencialmente numa Carta de Princípios, pelos quais se deveriam reger as entidades que operassem na área da ação social e que pretendessem fazer parte da Rede.
Para além do Princípio da Participação (incentivada, mas não obrigatória), a Rede Social preconiza desde logo o Princípio da Subsidiariedade, o qual assenta no conceito de proximidade. Como tal, fica desde logo estabelecido que a Rede Social será composta por Comissões Sociais de Freguesia (CSF), mais próximas de quem presta o serviço de apoio social local, e por Conselhos Locais de Ação Social (CLAS), de caráter municipal e de articulação com a Administração Central.
Conforme é referido no Relatório Final da Avaliação do Programa Rede Social 2010-2012, o modelo de governação subjacente na RCM n.º 197/97 criou algumas tensões entre o poder local e as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS), parceiros fundamentais na Rede Social, e entre os dirigentes das entidades e os técnicos que operacionalizavam o apoio social prestado à população local. Em ambos os casos, o foco da tensão prendia-se com o facto da Rede Social atribuir mais poder aos autarcas e dirigentes do que às restantes entidades e aos seus técnicos. A Declaração de Retificação n.º 10-O/98, de 30 de maio, procurou resolver este problema, introduzindo a possibilidade da presidência das CSF poder ser assegurada por IPSS e não apenas por autarcas.
Outro foco de tensão resultou do facto de algumas freguesias não possuírem recursos que lhes permitissem assegurar que o apoio seria prestado a nível local, passando tal responsabilidade para os CLAS que, por sua vez, transferiam a responsabilidade da articulação das políticas para a Segurança Social.
O Despacho Normativo n.º 8/2002, de 12 de fevereiro, veio regulamentar a Rede Social, instituindo-a como um Programa, com recursos próprios, quer financeiros quer humanos, que visam o alcançar de resultados claramente definidos e vertidos em instrumentos (o Diagnóstico Participado, o Plano de Desenvolvimento Social e o Plano de Ação anual), que passam a ter de constar em dossiers técnico-financeiros. A Rede Social passa a ter uma estrutura própria, e o seu objetivo deixa de ser a mera articulação do trabalho desenvolvido pelas entidades parceiras para passar a ser o do planeamento estratégico de recursos a afetar às políticas sociais.
Estas alterações legislativas criaram, naturalmente, mais focos de tensão. Desde logo porque a formalização da Rede Social passou a criar mais constrangimentos ao nível da sua abertura ao exterior, dado que as formas de adesão e participação passaram a ter de obedecer a regulamentos
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internos, relatórios, etc. Por outro lado, a perspetiva bottom-up, em que as entidades poderiam contribuir para a Rede Social com a diversidade dos seus recursos e competências, passou para segundo plano com a institucionalização da Rede Social como parte de uma estrutura top-down de planeamento e uniformização das políticas sociais.
Este processo de institucionalização da Rede Social culminou na publicação do Decreto-Lei n.º 115/2006, de 14 de junho, através do qual foi conferida à Rede Social uma estrutura orgânica. Contudo, o n.º 1 do artigo 3.º deste diploma legal continua a definir a Rede Social como “uma plataforma de articulação de diferentes parceiros públicos e privados”. O n.º 2 do mesmo artigo acrescenta que “a rede social assenta no trabalho de parceria alargada, efetiva e dinâmica e visa o planeamento estratégico da intervenção social local, que articula a intervenção dos diferentes agentes locais para o desenvolvimento social”.
Desta forma, a Rede Social apresenta-se, simultaneamente, como um agente facilitador da articulação entre as entidades que nela participam, com a flexibilidade necessária para que cada território tenha as respostas mais adequadas à especificidade dos problemas locais, e como um instrumento que padroniza as respostas que as entidades parceiras podem dar. Importa referir, a este propósito, que as entidades que prestam o apoio social passam a depender de pareceres do Núcleo Executivo do CLAS sobre as “candidaturas a programas nacionais ou comunitários fundamentados no diagnóstico social e no plano de desenvolvimento social” (alínea n) do n.º 1 do artigo 28.º do DL n.º 115/2006) e sobre “a criação de serviços e equipamentos sociais, tendo em vista a cobertura equitativa e adequada no concelho, assim como o impacte das respostas em matéria de igualdade de género, designadamente na conciliação da vida familiar e da vida profissional” (alínea o) do n.º 1 do artigo 28.º do DL n.º 115/2006).
Conforme já foi referido, os princípios da subsidiariedade e da participação orientaram a Rede Social desde a sua criação, na medida em que esta preconiza que os problemas locais devem, tanto quanto possível, ser resolvidos através dos recursos e competências detidos por um conjunto alargado de atores locais que nela decidam participar. O Decreto-Lei n.º 115/2006, de 14 de junho, acrescentou a esses princípios o da integração (no sentido da ação dos intervenientes da Rede ter de ser concertada e coordenada), o princípio da articulação (para que resultem sinergias do conjunto dos contributos de cada parceiro), o princípio da inovação (pois a descentralização da intervenção social deverá traduzir-se em dinâmicas menos burocráticas e mais inovadoras nos
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processos de trabalho, nas práticas e nas próprias culturas institucionais), e o princípio da igualdade de género.
Em resumo, poderá dizer-se que a Rede Social procura dotar de uma visão partilhada dos problemas locais as autarquias e as entidades públicas e privadas que têm intervenção direta na área social, de modo a que estas possam desenvolver uma ação concertada que possibilite uma utilização mais racional dos recursos disponíveis e, dessa forma, permita dar resposta a um maior número de solicitações. Constitui-se, por este motivo, um bom exemplo de uma forma alternativa de governação.
2.1.2. A Rede Social de Braga
Em Portugal Continental existem atualmente 28 plataformas territoriais supraconcelhias (uma por cada região NUT III) e 278 Conselhos Locais de Ação Social (um por cada concelho).
O CLAS de Braga, sedeado nas instalações do Município de Braga, é o órgão dinamizador da Rede Social neste concelho, a qual teve a sua génese em finais de 2002 e contava em inícios de 2015 com mais de 250 entidades parceiras, conforme informação constante no site da Segurança Social relativamente ao Conselho Local de Ação Social de Braga. Destas, mais de 70 (na sua maioria, IPSS) têm assento no Plenário do CLAS, de acordo com um sistema de representatividade que contempla organismos públicos (Câmara Municipal de Braga, Centro Distrital de Segurança Social, Comissão de Proteção de Crianças e Jovens de Braga, Instituto do Emprego e Formação Profissional, Hospital de Braga, Instituto Português da Juventude, Agrupamentos de Escolas, Centros de Saúde, Instituto de Reinserção Social, PETI-Programa para Prevenção e Eliminação da Exploração do Trabalho Infantil e Universidade do Minho – Instituto de Estudos da Criança), IPSS, Associações, Cooperativas, Organizações Não Governamentais e as Comissões Sociais de Freguesias e Inter-freguesias.
Relativamente a estas últimas, importa referir que, à data, integram a Rede Social de Braga 14 Comissões Sociais – sendo 4 de Freguesia (Palmeira, S. José de S. Lázaro, S. Vicente e S. Vítor) e 10 Inter-freguesias:
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CSIF Zona Histórica (Sé, Cividade, S. João do Souto e Maximinos)
CSIF Nordeste (Adaúfe, Crespos, Navarra, Pousada e Santa Lucrécia de Algeriz)
CSIF Varandas do Este (Arentim, Cunha, Fradelos, Priscos, Ruílhe, Vimieiro, Tadim, Tebosa e Vilaça)
CSIF do Alto Este (Gualtar, Este S. Mamede e Este S. Pedro)
CSIF Monte do Sameiro (Espinho, Lamaçães, Nogueiró, Pedralva, Sobreposta e Tenões)
CSIF Caminhos do Sul (Arcos S. Paio, Esporões, Ferreiros, Fraião, Lomar e Nogueira)
CSIF de Veiga do Penso (Escudeiros, Figueiredo, Guisande, Lamas, Morreira, Oliveira S. Pedro, Penso S. Vicente, Penso Santo Estevão e Trandeiras)
CSIF do Oeste (Aveleda, Cabreiros, Celeirós, Passos S. Julião e Sequeira)
CSIF do Cávado (Gondizalves, Merelim S. Paio, Merelim S. Pedro, Mire de Tibães, Padim da Graça, Panoias, Parada de Tibães e Semelhe)
CSIF da Ribeira (Dume, Frossos e Real).
Contudo, está a decorrer uma reorganização destas Comissões Sociais, de modo a ajustá-las ao novo mapa que foi fruto da reorganização administrativa do território das freguesias (Lei n.º 11-A/2013, de 28 de janeiro).
De acordo com os dados recolhidos pelo INE nos últimos Censos (2011), o concelho de Braga conta com mais de 180.000 habitantes, que se encontram distribuídos pelas atuais 37 freguesias, de acordo com a tabela 1.
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Concelho de Braga (37 Freguesias) População (2011) Área (km2)
Densidade (hab./km2)
Adaúfe 3 711 10,81 343,29
Arentim e Cunha 1 530 5,72 267,48
Braga (Maximinos, Sé e Cividade) 14 572 2,57 5 670,04
Braga (S. José de S. Lázaro e S. João de Souto) 14 301 2,44 5 861,07
Braga (S. Vicente) 13 236 2,55 5 190,59
Braga (S. Vítor) 29 642 4,08 7 265,20
Cabreiros e Passos (S. Julião) 2 165 4,80 451,04
Celeirós, Aveleda e Vimieiro 6 671 7,56 882,41
Crespos e Pousada 1 347 7,34 183,51
Escudeiros e Penso (Santo Estevão e S. Vicente) 1 864 8,04 231,84
Espinho 1 181 4,48 263,62
Esporões 1 709 4,74 360,55
Este (S. Pedro e S. Mamede) 3 837 9,80 391,53
Ferreiros e Gondizalves 9 148 4,26 2 147,42
Figueiredo 1 198 2,03 590,15
Gualtar 5 286 2,74 1 929,20
Guisande e Oliveira (S. Pedro) 1 053 4,71 223,57
Lamas 842 1,25 673,60
Lomar e Arcos 6 805 4,02 1 692,79
Merelim (S. Paio), Panoias e Parada de Tibães 5 363 5,36 1 000,56
Merelim (S. Pedro) e Frossos 3 726 3,15 1 182,86
Mire de Tibães 2 437 4,36 558,94
Morreira e Trandeiras 1 447 4,54 318,72
Nogueira, Fraião e Lamaçães 13 054 8,40 1 554,05
Nogueiró e Tenões 5 129 4,43 1 157,79
Padim da Graça 1 521 3,39 448,67
Palmeira 5 468 8,88 615,77
Pedralva 1 110 8,07 137,55
Priscos 1 341 3,65 367,40
Real, Dume e Semelhe 11 700 8,46 1 382,98
Ruílhe 1 142 2,20 519,09
Santa Lucrécia de Algeriz e Navarra 994 6,22 159,81
Sequeira 1 811 4,35 416,32 Sobreposta 1 301 5,98 217,56 Tadim 1 143 2,68 426,49 Tebosa 1 129 2,59 435,91 Vilaça e Fradelos 1 580 2,80 564,29 TOTAL 181 494 183,45 989,34
Tabela 1: População, área e densidade das freguesias do concelho de Braga
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Atualmente está também em curso a elaboração do novo Plano de Desenvolvimento Social, o qual, de acordo com o Decreto-Lei n.º 115/2006, de 14 de junho, deve ter uma duração sincronizada com o calendário da Estratégia Europeia (o anterior é referente ao período de 2008-2013). O Plano de Desenvolvimento Social tem por base o Diagnóstico Social, sendo ambos os documentos elaborados, de forma participada, por todos os parceiros da Rede Social Local. Tais documentos identificam as necessidades e potencialidades do concelho, em articulação com outros instrumentos de coordenação de políticas nacionais, regionais e locais.
O Diagnóstico Social do concelho de Braga elaborado em Dezembro de 2003, apresentava como principais problemas identificados pela população bracarense: a pobreza, o desemprego, a exploração do trabalho infantil e os baixos salários. A estes somavam-se, no meio urbano, os problemas de consumo/tráfico de drogas, alcoolismo e delinquência. Nas zonas mais periféricas do concelho, as principais preocupações eram com os idosos e a área da saúde.
Procurando dar resposta a estes problemas existia, em 2003, um conjunto de 80 instituições particulares de solidariedade social com acordos com o Centro Distrital de Segurança Social. As áreas de intervenção de tais instituições abrangiam sobretudo as crianças, jovens e idosos, mas existiam também entidades que prestavam apoio a nível familiar a agregados domésticos com diversos tipos de carências, a toxicodependentes, pessoas com deficiência, grupos étnicos desfavorecidos, e desempregados.
Estes dados vão de encontro às áreas que, a nível nacional, são identificadas pelo Relatório Final de Avaliação do Programa Rede Social (2010-2012) como as principais áreas de intervenção dos parceiros das Redes Sociais Locais.
No presente estudo procurar-se-à verificar, entre outros fatores, se as diferentes áreas de intervenção influenciam a forma como as instituições do Setor Social e Solidário de Braga se relacionam.
22 2.2. A Rede Europeia Anti-Pobreza
A Rede Europeia Anti-Pobreza (em inglês European Anti Poverty Network - EAPN) nasceu em Bruxelas em 1990, altura em que, contrariamente ao que seria de esperar, o crescimento económico na Europa fez-se acompanhar por um aumento das desigualdades e das situações de pobreza. A Cruz Vermelha e a Cáritas Internacional estão entre as Organizações Não Governamentais (ONG’s) que fizeram parte da génese da EAPN, que se constituiu como um lobby junto de Bruxelas, para alertar para os problemas de pobreza que se agravavam e exigiam uma resposta conjunta.
O Núcleo Distrital de Braga da EAPN iniciou a sua atividade em 1997, tendo surgido no âmbito do projeto SIFAT (Sistemas de Informação, Formação e Apoio Técnico). Este projeto teve como objetivo dinamizar o funcionamento de Redes Locais de Desenvolvimento e de Solidariedade Social no combate à Pobreza e à Exclusão social, “através de sistemas integrados de receção, tratamento e difusão de informação”, conforme é referido no site da EAPN.
A EAPN é formada por associados, que tanto podem ser ONG’s como pessoas em nome individual. É uma instituição aberta, que congrega várias outras e que faz parte, ela própria, das Redes Sociais Locais, como é o caso da Rede Social de Braga. A EAPN tem assento nos Núcleos Executivos das Plataformas supra concelhias – sendo que o Núcleo Distrital de Braga está presente na Plataforma supra concelhia do Ave e na Plataforma supra concelhia do Cávado.
A EAPN reconhece que as alterações que têm vindo a verificar-se ao nível do funcionamento e financiamento do setor social passam pelo assumir de um novo papel por parte da Segurança Social, mais de supervisão e não tanto de gestão dos apoios, e implicam que a sustentabilidade das IPSS (pelo menos das de menor dimensão) só possa ser possível em rede.
A EAPN considera que o que leva as instituições a funcionar em rede ou não depende das suas lideranças e da informação que os seus colaboradores lhes fazem chegar. Por esse motivo, a EAPN considera essencial a capacitação dos recursos humanos das instituições do Setor Social e Solidário, tanto ao nível da liderança como dos colaboradores que devem apresentar propostas fundamentadas que suportem boas decisões por parte da liderança. Como tal, a EAPN defende uma visão horizontal, em que o líder distribui tarefas e responsabilidades pelos seus colaboradores e estes, por sua vez, dão o seu contributo informado para a tomada de decisões.
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Assim, conforme foi referido na entrevista conduzida no Núcleo Distrital de Braga, esta estrutura tem 3 áreas de atuação para capacitar o Setor Social e Solidário:
Informação (pretende-se fazer chegar informação útil e de forma atempada);
Investigação e Projetos (são celebrados protocolos com Universidades, como é o caso da Universidade do Minho, através do Instituto de Ciências Sociais);
Formação (das lideranças e dos restantes recursos humanos das instituições do Setor Social e Solidário).
2.3. Outras estruturas em rede
No levantamento etnográfico que serviu de base à elaboração do inquérito aplicado no âmbito deste estudo, as instituições contactadas referenciaram, a par da Rede Social e da Rede Europeia Anti-Pobreza, a Confederação Nacional das Instituições de Solidariedade (CNIS), enquanto entidade fulcral na divulgação de informação e na organização de atividades que permitem a rentabilização dos recursos existentes.
Sendo sucessora da União das Instituições Particulares de Solidariedade Social, criada vinte anos antes, a CNIS surgiu em julho de 2001, com o objetivo de acolher numa única estrutura representativa todas as instituições que, independentemente da sua forma jurídica, integram o Setor Social e Solidário.
A CNIS, enquanto organização confederada das instituições particulares de solidariedade social, tem como objetivo promover o desenvolvimento das IPSS, reforçando a sua organização e capacidade de intervenção junto das comunidades, ao mesmo tempo que preserva a identidade destas instituições.
A Confederação congrega dois tipos de associadas: associadas de nível intermédio (federações e uniões distritais ou regionais) e associadas de base (instituições que não estão filiadas nas estruturas intermédias). As estruturas intermédias estão presentes nos 18 distritos de Portugal Continental e nos arquipélagos dos Açores e da Madeira. No que diz respeito à União Distrital das IPSS de Braga (UDIPSS Braga), que é referida no presente estudo, é reconhecida pelas entidades que operam no Setor Social e Solidário como uma estrutura muito importante na divulgação da informação relevante para este Setor.
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Por outro lado, e conforme consta no site da CNIS, esta estrutura pretende “assumir o papel de interlocutor privilegiado do Governo e parceiros sociais e fortalecer a sua capacidade negocial, através da sua representação em diferentes estruturas, grupos de trabalho e comissões”. Pretende também “promover as perspetivas mais atuais das políticas sociais, reforçando o papel das IPSS na intervenção e na gestão das redes, parcerias e contratualizações que assegurem a proteção social”. De realçar ainda que a CNIS procura reforçar as relações entre as IPSS e os organismos públicos da administração central e local “mantendo disponibilidade para o diálogo e para a cooperação na construção das melhores soluções para os problemas sociais locais”.
Em conformidade com o exposto, a CNIS celebrou com o Governo Português, a União das Misericórdias Portuguesas, e a União das Mutualidades Portuguesas o Compromisso de Cooperação para os anos de 2015-2016. Tal protocolo visa reforçar a relação de parceria entre o Governo Português e o Setor Social e Solidário, e serve de base à celebração dos acordos de cooperação que, por sua vez, permitirão a comparticipação financeira das instituições por parte da Segurança Social. O Compromisso de Cooperação preconiza igualmente a criação das condições para que seja maximizada a capacidade instalada das respostas sociais já existentes e para que seja garantida a sustentabilidade das instituições, questão que é abordada no ponto seguinte deste capítulo.
Associadas a setores específicos, que privilegiam formas jurídicas diferentes ou públicos-alvo muito distintos, existem no Setor Social e Solidário outras estruturas que promovem a articulação em rede das suas associadas. É o caso da União das Misericórdias Portuguesas, da União das Mutualidades Portuguesas, da Federação Nacional de Cooperativas de Solidariedade Social (FENACERCI), da Federação das Associações Portuguesas de Paralisia Cerebral, da Ensemble (Associação Portuguesa de Instituições de Ensino de Música), entre muitas outras.
A União das Misericórdias Portuguesas (UMP) foi criada em 1976 e tem como missão promover os valores e a atividade das Santas Casas de Misericórdia na sociedade portuguesa. Pretendendo ser muito mais do que a mera soma das suas associadas, a UMP procura salvaguardar a cultura e o Património das Misericórdias, ao mesmo tempo que as apoia no desenvolvimento das respostas sociais nas áreas do envelhecimento, na saúde, na infância e juventude, no combate à pobreza. De referir que a própria UMP gere alguns equipamentos sociais nas áreas da deficiência profunda e da terceira idade.
