31º ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS 22 a 26 de Outubro Caxambu MG - Brasil

31º ENCONTRO ANUAL DA ANPOCS 22 a 26 de Outubro – Caxambu – MG - Brasil

ST 25 – POLÍTICAS PÚBLICAS: MÉTODOS E ANÁLISES

A CONTINUIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS E O MINISTÉRIO PÚBLICO NA EFETIVAÇÃO DO DIREITO À

SAÚDE

Felipe Dutra Asensi¹ Roseni Pinheiro²

RESUMO

A Constituição de 1988 estabeleceu a saúde como um direito fundamental e rediscutiu o papel de algumas instituições, dentre elas o Ministério Público (MP). Esta pesquisa multicêntrica foi realizada nos municípios de Aracaju (SE), Belo Horizonte (MG) e Porto Alegre (RS), no Brasil, cujas técnicas qualitativas foram: entrevistas semi-estruturadas, observação do cotidiano e análise de documentos institucionais. Observa-se que a temática do direito à saúde no âmbito do MP envolve uma estratégia de atuação na garantia da continuidade das políticas públicas. O próprio conceito de direito à saúde passa a receber um novo significado, que engloba um caráter interdisciplinar, o que amplia as possibilidades de atuação do MP em sua garantia e auxilia na própria defesa de uma política de saúde duradoura que vise aproximar o mundo do direito do mundo dos fatos. Esta pesquisa conta com o apoio do CNPq, FAPERJ e Ministério da Saúde.

Palavras-chave: Políticas públicas em saúde; Ministério Público; Direito à saúde

ABSTRACT

The Constitution of 1988 established health as a basic right and re-discussed the role of some institutions, amongst them the Parquet (MP). This multicentric research was carried through in the cities of Aracaju (SE), Belo Horizonte (MG) and Porto Alegre (RS), in Brazil, which used the following qualitative techniques: institutional document analysis, semi-structuralized interviews and daily observation. It was observed that the right’s thematic in Parquet’s scope involves a strategy of performance in the guaranteeing of public politics’ continuity. The proper concept of right to health starts to receive a new meaning, that refers to a interdisciplinary character, which extends the possibilities of performance of the MP in its guarantee and assists in the proper defense of lasting public policy in health that aims to approach the “world of rights” and the “world of facts”. This research counted on the support of CNPq, FAPERJ and Health department.

Palavras-chave: Public policy in health; Parquet; Right to health

1 Cientista social formado pela UERJ. Concluinte de Direito pela UFF. Mestrando em Sociologia pelo IUPERJ. Bolsista do CNPq. Pesquisador do Laboratório de Pesquisas sobre Práticas de Integralidade em Saúde (LAPPIS), no Brasil. E-mail: [email protected]

2Professora adjunta do Instituto de Medicina Social da UERJ. Coordenadora do LAPPIS.

I. INTRODUÇÃO

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 é fruto de exaustivos debates entre diversos atores. Esta Constituição representa o resultado de lutas de anos, e que culminam na garantia de direitos sociais e coletivos.

Alguns fatores concorrem para o teor social desta Constituição. Em primeiro lugar, a Constituição representa a tentativa de correção dos excessos e descaminhos provocados pelo regime militar, garantindo um amplo catálogo de direitos sociais e coletivos intangíveis pelo Estado. Estes direitos estão vinculados ao princípio da dignidade humana e, portanto, devem ser plenamente garantidos. A dignidade da pessoa humana consiste, ao mesmo tempo, em um limite e tarefa dos poderes estatais, e é através dela que as ações públicas devem se pautar. Um outro fator refere-se à própria intenção de formular uma Constituição que atue como redutora de diferenças sociais. A nova Constituição deveria ser um instrumento de emancipação social, com o intuito de buscar a igualdade concreta entre as pessoas através do principio da isonomia³. Justifica-se, assim, o fato de Ulyssses Guimarães tê-la apelidado de Constituição Cidadã. Um terceiro elemento refere-se à própria participação da sociedade civil, dos grupos sociais e institucionais e dos diversos grupos de pressão. Em virtude do fato da democracia ter advindo antes da própria Constituição, foi possível a expressiva participação de todos os atores no processo de sua formulação.

Neste sentido, é possível afirmar que uma característica deste momento histórico é o pluralismo. A idéia de pluralismo já foi tratada em outras oportunidades (Asensi, 2005a, 2005b). Na ocasião, foi realizada uma diferenciação entre a noção de pluralismo jurídico, consagrada no campo da sociologia jurídica, e o que é chamado de pluralismo no processo político- decisório, que se insere no campo da ciência política. Segundo Santos “existe uma situação de pluralismo jurídico sempre que no mesmo espaço geopolítico

3 O princípio da isonomia preconiza que todos são iguais perante a lei. Traduz, assim, uma igualdade formal.

Segundo Marx (2003), a idéia de igualdade perante a lei não basta para promover a igualdade concreta. O Estado não reconhece e não intervém no conflito, já que todos são iguais perante a lei; assim, o formalismo da lei por si só não garante a igualdade entre os homens. Esta questão será desenvolvida em capítulos posteriores.

vigoram (oficialmente ou não) mais de uma ordem jurídica” (Santos, 1980:109).

Por outro lado, foi possível evidenciar que a noção de pluralismo no processo político-decisório traz consigo três elementos: a) são os fatores sociais que incidem na produção jurídica através de relações de poder; b) o campo da produção jurídica envolve o embate e o conflito, o que pode levar a contradições dentro de um mesmo ordenamento; c) a função partidária consiste em realizar uma composição de interesses (tanto de intelectuais orgânicos quanto de grupos de pressão) para que os conflitos sejam minimizados e seja estabelecido um consenso. Deste modo,

o pluralismo no processo político-decisório representa a forma através da qual as relações de poder se manifestam tendo em vista a minimização de conflitos e a conseqüente satisfação de interesses por vezes contraditórios. Assim, ao passo que o pluralismo jurídico significa a emergência de outros centros de poder que realizam a sua própria produção de direito [fora do Estado], o pluralismo no processo político- decisório representa um passo adiante: a forma que estes centros procuram, através do embate e do conflito de idéias, inserir na norma estatal a sua norma particular (Asensi, 2005a)

Por essa razão, a produção de direitos realizada fora do Estado retorna ao seu âmbito, na medida em que tem a pretensão universalizante. Este retorno ao Estado pode ocorrer diretamente (através de um legislador, por exemplo) ou indiretamente (através de grupos de pressão ou intelectuais orgânicos). Neste sentido, a Constituição de 1988 adotou em seu texto consensos que são fruto de embates e conflitos entre os diversos atores sociais não-estatais. Com efeito, nota-se que as condições de aprovabilidade de uma lei estão diretamente ligadas à capacidade desta lei de dar conta dos diversos interesses, principalmente dos parlamentares e dos grupos de pressão. Ou seja, para esta lei passar por todos os processos de sua formulação e ser aprovada de maneira efetiva, deve necessariamente conter elementos que tragam para si a aprovação dos que a fazem, o que implica reconhecer que

o alargamento da abrangência da lei é um elemento estruturante da democracia pluralista, justamente porque esta lei só poderá dar conta dos interesses se for através da abrangência semântica. A pluralidade traz consigo a incapacidade de formar homogenias legais, propiciando leis e artigos com redação cada vez mais imprecisa e heterogênea (Asensi, 2005b)

Neste sentido, o fato de haver direitos assegurados na Constituição não significa que ainda não faltem instâncias, espaços, leis, regulamentos e diretrizes que otimizem e operacionalizem a sua concretização. Os direitos e seus princípios correlatos consistem em verdadeiras clausulas abertas que ainda necessitam de regulamentação. Em virtude desta abrangência semântica do conteúdo dos direitos, o processo de concretização da Constituição “envolve necessariamente um alargamento do círculo de intérpretes [...], na medida em que devem tomar parte do processo hermenêutico todas as forças políticas da comunidade”

(Cittadino, 2003:23). Em outras palavras, a ampliação da comunidade de intérpretes da Constituição está intimamente relacionada ao processo de democratização da hermenêutica constitucional “e, nesta perspectiva, exige uma cidadania ativa que, por esta via, concretiza ou realiza a Constituição” (Idem, 24).

Com efeito, a “plasticidade das formas jurídicas é, ao contrário, um elemento benéfico, quando o espírito político é plástico e pode adaptar a lei às formas sociais” (Torres, 1982:41). O que temos, então, é o debate sobre os limites e possibilidades de extrapolação da norma jurídica para, a partir das práticas sociais, conferir algum sentido aos direitos. Mais propriamente, como, diante do amplo catálogo de direitos formalmente garantidos, podemos pensá-los na prática ou torná-los cotidiano? Como as pessoas efetivamente vêem os direitos como direitos?

Por isso, se observa a articulação entre os atores não-estatais e as instituições jurídicas tanto na produção quanto na interpretação do direito, o que seguramente amplia a porosidade das instituições às demandas construídas socialmente (Pinheiro e Mattos, 2005). Importante, aqui, é a idéia de que o direito à saúde é um direito fundamental assegurado na Constituição de 1988 e, então, é um direito de todos⁴. E a responsabilidade para satisfazer este direito, segundo a Constituição, pertence às esferas de poder político (União, Estados, Distrito Federal e Municípios), o que enseja um debate sobre o papel das instituições jurídicas no âmbito de sua efetivação, na medida em que “nem todo ‘direito’

4 A fundamentalidade do direito reside justamente no fato dele pertencer a todos os membros de uma comunidade de forma indistinta, não podendo ser eliminado ou restringido pelo Estado.

(objetivo) é – como veremos – direito ‘garantido’” (Weber, 1980:119). O direito à saúde surge, então, enquanto direito fundamental que deve ser efetivado de forma ativa por meio da participação perene e contínua da sociedade civil em conjugação com as instituições jurídicas. Por isso, seria preciso deslocar-se de uma perspectiva formalista “e alcançar a realização cotidiana, somente possível em espaços públicos onde os interesses divergentes são traduzidos, democraticamente, em consensos relativos que devem ser objetivados em práticas concretas” (Nogueira e Pires, 2004), o que amplia o debate sobre o próprio sentido social dessas instituições.

Para refletir mais intimamente sobre esses arranjos, o texto será dividido em quatro tópicos. No primeiro tópico, intitulado “Introdução”, buscou-se contextualizar o tema do direito à saúde e chamar atenção para alguns desafios presentes no âmbito de sua garantia. No segundo tópico, intitulado “Delimitando o papel das instituições jurídicas”, enuncia-se o papel das instituições jurídicas no processo de efetivação do direito à saúde a partir da literatura sobre o tema. O terceiro tópico, intitulado “A efetivação do direito à saúde e a continuidade das políticas públicas”, trata das principais questões empíricas de uma pesquisa desenvolvida no LAPPIS⁵, de modo a contextualizá-las e, simultaneamente, promover uma reflexão sociológica de seus aspectos subjacentes. Por fim, no quarto tópico, intitulado “Considerações finais”, são realizadas ponderações a respeito dos avanços e obstáculos ainda presentes no campo do direito à saúde, de modo a propor caminhos possíveis de sua superação pelas instituições jurídicas e pela sociedade civil.

II. DELIMITANDO O PAPEL DAS INSTITUIÇÕES JURÍDICAS 2.1. A problemática do acesso à justiça

5 Pesquisa desenvolvida no Laboratório de Pesquisas sobre Práticas de Integralidade em Saúde (LAPPIS/UERJ), certificado pelo CNPQ, cujo objetivo consiste em analisar as relações entre as instituições jurídicas (MP e Judiciário) nos municípios de Aracaju (SE), Belo Horizonte (MG) e Porto Alegre (RS), no que concerne à utilização de dispositivos institucionais e jurídico-legais para a garantia do direito à saúde, nos anos de 2005 e 2006. Trata-se de um estudo multicêntrico por meio de uma abordagem sócio-política, cujas técnicas qualitativas são: entrevistas com roteiros semi-estruturados, observação do cotidiano e análise de documentos institucionais

A temática do acesso à justiça no campo da sociologia do direito ganhou força a partir da década de 70, por meio dos trabalhos de Cappelletti e Garth (1999) e Santos (1974). Basicamente, a discussão centra-se nos limites e possibilidades de acesso dos cidadãos aos mecanismos estatais de resolução de conflitos, principalmente o Judiciário, ensejando uma reflexão crítica sobre este Poder e sobre suas formas de organização, administração e funcionamento.

Além disso, o pressuposto central da perspectiva inaugurada por estes autores consiste na seguinte assertiva: diante da presença de “obstáculos econômicos, sociais e culturais” (Santos, 1999:168) e de um judiciário “incapaz de absorver determinados conflitos coletivos referentes a direitos sociais emergentes a partir dos anos 70, é necessário analisar o papel desempenhado por outras agências estatais na resolução desses conflitos” (Junqueira, 1996:5). Repare-se que o leque é ainda maior na medida em que se encontra nas pesquisas desenvolvidas nas décadas posteriores um contexto em que não somente outras agências estatais atuam na resolução de conflitos, mas também agências para- estatais, infra-estatais e supra-estatais, o que configura uma situação de pluralismo jurídico (Santos, 1980, 2003; Faria, 2003; Faria e Kuntz, 2002; Asensi, 2005a).

A crítica travada ao Judiciário - e, indiretamente, ao Estado - diz respeito à constatação da inacessibilidade estrutural, social e cultural de certos seguimentos historicamente marginalizados a partir de variáveis expressivas, tais como raça, renda, situação fundiária, etc. De certo modo, esta crítica baseou-se em três frentes, quais sejam: a) a percepção de justiça [entendida como Judiciário] teria se transformado em questão crítica e problemática por amplos setores da população, da classe política e dos operadores do Direito; b) a considerável diminuição no grau de tolerância em relação à baixa eficiência do sistema judicial; c) o aumento da corrosão no prestígio do Judiciário (Sadek, 2004). Por isso, as características de resolução de conflitos que remetem a uma judicialidade ou formalidade,

“apesar de há longo tempo criticadas, saíram da penumbra (confortável?) e passaram para o centro das preocupações. E, por outro lado, acentuaram-se as críticas e a queda nos índices de credibilidade” (Sadek, 2004).

Com efeito, outros espaços têm sido adotados como esferas de resolução de conflitos que visam, em maior ou menor grau, se afastarem de qualquer estrutura de funcionamento similar à do Judiciário, adotando, por vezes, estratégias de mediação, pactuação e negociação fundamentalmente céleres e que visam, em certa medida, atuar na efetivação de direitos existentes e na construção de novos direitos. No âmbito dessas novas esferas estatais, o Ministério Público desempenha papel fundamental.

2.2. Ministério Público e Poder Judiciário

As instituições jurídicas, no sentido de lidarem com uma nova modalidade de direitos que não remetem somente ao indivíduo isoladamente, mas à toda coletividade, devem se adequar, tornarem-se dinâmicas, adquirirem uma nova roupagem diversa do modelo liberal, o qual pressupõe o conflito individual de partes. Os principais atores para a concretização destes novos direitos são o Poder Judiciário e, principalmente, o Ministério Público. Entende-se por instituição

um conjunto articulado de saberes (ideologias) e práticas (formas de intervenção normatizadora na vida dos diferentes grupos e classes sociais). Estes conjuntos (instituições) permeabilizam grande parte das atividades humanas dentro da sociedade [...] Neste sentido, trata-se de ver as instituições como conjunto articulado, como ligação vital de saberes e práticas com efeitos fundamentalmente políticos, envolvendo uma estratégia de luta (Luz, 1979:30-31)

No Poder Judiciário – que é a esfera de Poder do Estado responsável pela atividade jurisdicional - reina a máxima latina nemo iudex sine actore, ou seja, não há juiz sem autor. Essa máxima evidencia que o judiciário somente pode agir para a concretização de direitos mediante provocação de quem se sentir lesado pela ação ou omissão de outrem, tomando uma postura estática enquanto não for chamado à resolução do litígio. Tal atitude remonta à própria idéia de que o Estado deve intervir minimamente nas relações sociais, de modo que a resolução de conflitos extrajudiciais seja sempre preferível. Assim, o princípio da intervenção mínima do Estado, dentre as suas diversas facetas, traz a idéia de que o Judiciário, no intuito de respeitar a separação dos poderes e a continuidade das relações sociais, só pode atuar mediante provocação para a manutenção da

ordem social (Asensi e Pinheiro, 2006). Como essa cultura liberal que predomina no âmbito judicial “não consegue lidar com o novo padrão de conflitualidade emergente no Brasil do início dos anos 80, os novos conflitos coletivos, não podendo ser encaminhados ao Poder Judiciário, cujo acesso lhes é negado, são remetidos a outras arenas” (Junqueira, 1996:4-5).

Por essa razão, é preciso considerar as instituições dinâmicas para a garantia de direitos. Dentre elas, destaca-se o Ministério Público, haja vista não precisar ser provocado para atuar em prol da efetivação de direitos. A atuação do MP para a garantia da saúde é premente, uma vez que este direito requer celeridade nas decisões sobre sua efetivação (Asensi, 2007; Machado, 2006). Por isso, deve-se distinguir a atuação do MP das atividades do Poder Judiciário, na medida em que o Ministério Público tem a sua razão de ser na necessidade de ativar o Poder Judiciário, em pontos em que este remanesceria inerte porque o interesse agredido não diz respeito a pessoas determinadas, mas a toda coletividade (Bastos, 1996).

De acordo com a Constituição, o Ministério Público é uma instituição permanente, que se caracteriza por ser essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica e do regime democrático. Para o exercício de suas atribuições, o MP (chamado na legislação alienígena de Parquet) é um órgão autônomo e, conseqüentemente, não se encontra submetido a nenhum Poder. Na verdade, trata-se de uma das legislações mais avançadas no mundo, porque “colocou o Parquet fora da subordinação a quaisquer dos Poderes, mantendo, porém, uma similitude com o Poder Judiciário, eis que estabeleceu princípios e garantias comuns àquelas aplicáveis ao referido Poder e aos seus juízes” (Ritt, 2002:124). No Brasil, o MP ganhou o status constitucional de instituição autônoma e independente, não vinculada a qualquer Poder do Estado, possuindo seus membros as mesmas garantias dos magistrados. Este arranjo institucional diferencia o MP brasileiro de qualquer congênere alienígena, que ora o situam dentro do Poder Judiciário, ora dentro do Poder Executivo e, conseqüentemente, sem a autonomia e independência que aqui foi determinado constitucionalmente (idem, 134).

Relembrando Bobbio, os direitos nascem de forma gradual, ou seja, “não todos de uma vez e nem de uma vez por todas” (Bobbio, 1992:5). Não nascem por

“bondade” dos governantes; são conquistas árduas e legítimas da sociedade civil (Machado, 2006). Marx já havia debatido essa questão ao afirmar que os direitos não são “uma dádiva da natureza, um presente da história, mas fruto da luta contra o acaso do nascimento, contra os privilégios que a história, até então, vinha transmitindo hereditariamente de geração em geração”. (Marx, 2003:32). Neste sentido, é evidente a relação existente entre, de um lado, o nascimento e o crescimento dos direito sociais e, de outro, a transformação da sociedade. Uma das arenas principais desse movimento é o campo do direito, pois sujeitos ou grupos sociais “sentindo-se privados de seu direito ao acesso ao serviço de que supostamente necessitam, acionam judicialmente o Estado. Juízes, procuradores e advogados passam a emitir juízos sobre quais são as necessidades de saúde em um caso concreto” (Mattos, 2005:36). Surgem, então, questões sobre os motivos pelos quais o MP se apresenta desta forma ou, mais precisamente, sobre que arranjo institucional permite ao Parquet ocupar esse papel privilegiado na defesa de direitos supra-individuais, colocando o protagonismo do judiciário em segundo plano.

III. A EFETIVAÇÃO DO DIREITO À SAÚDE E A CONTINUIDADE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

3.1. O debate sobre a continuidade das políticas públicas

A temática das instituições jurídicas tem cada vez mais se configurado presente no campo da garantia do direito à saúde, esfera que tem possibilitado um arranjo institucional específico no qual se formulam estratégias de aproximação entre os direitos constitucionais e as práticas concretas. (Asensi, 2007; Asensi e Pinheiro, 2006; Machado, 2006), o que enseja um debate sobre os próprios limites e possibilidades de atuação das instituições jurídicas na efetivação de direitos.

Primeiramente, deve-se observar que a atuação do MP tem se concentrado no âmbito das políticas de saúde, principalmente por meio da ênfase na idéia de que o direito não se esgota na norma e de que as políticas públicas devem ter continuidade, configurando-se como políticas de Estado. Porém, observa-se que a atuação do MP no âmbito da micropolítica - que é um espaço muito discutido e criticado por usuários e conselheiros - é menor e pontual. Fica a idéia de que MP atua num âmbito e usuários noutro, quando na verdade estes atores visam promover uma atuação mais próxima. Não se discute com profundidade a questão da qualidade do atendimento e do serviço nos relatos do MP, o que demonstra que usuários e MP caminham em âmbitos distintos.

Por outro lado, há um ganho no tocante à atuação do MP que não se concentra somente na norma constitucional, mas promove um movimento de socialização e contextualização deste direito a partir das práticas sociais. Busca- se, nesta linha, observar o direito vivo na prática, muito mais do que o direito positivo. Neste sentido, a questão das políticas públicas ensejou uma diferenciação entre políticas de Estado e políticas de Governo. Os atores das localidades trouxeram diferentes aspectos sobre o tema, os quais convergem para a idéia de perenidade das políticas, a exemplo das seguintes passagens:

As ações têm que ter continuidade e compromisso. Além disso, não devem ser feitas de forma campanhística (Membro do MP – Belo Horizonte)

Talvez, um dos grandes problemas que a gente enfrenta é que o país, os entes públicos, eles não têm, me parece, políticas de Estado, certo? Eles não têm um planejamento para dez anos, para vinte anos, para trinta anos, não! (Membro do MP - Aracaju)

Observa-se a ênfase na continuidade das políticas, entendo-se por continuidade o dever do Estado de garantir a saúde de forma integral, tanto no nível da atenção quanto no nível as políticas. Houve, deste modo, uma crítica às campanhas, que são muito pontuais pouco eficazes em longo prazo; assim, a política deveria se caracterizar pela continuidade e compromisso social. Nesta linha, seria importante considerar o caráter de relevância pública da saúde no ordenamento jurídico brasileiro, a exemplo da seguinte peça processual:

Considerando o disposto no art. 197 da Constituição da República de 1988, segundo o qual “são de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros, e, também, por pessoa física ou jurídica de direito privado” (Termo de Ajustamento de Conduta – Belo Horizonte)

Observa-se a ênfase no direito como assunto de relevância pública, que extrapola um mandato e, em virtude de sua peculiaridade, apresenta caracteres de perenidade e, por isso, exige compromisso por parte dos governos em tratá-lo como política de Estado.

O outro debate relaciona-se à indisponibilidade de recursos do Estado para satisfazer plenamente o direito. Basicamente, foi ressaltado que a insuficiência de recursos enseja a priorização de certas ações em detrimento de outras, o que promove a parcial satisfação do direito à saúde. Para os membros do MP, o argumento do recurso escasso não é razoável, já que o direito à saúde é de titularidade de todos e dever do Estado. Porém, sensível às limitações concretas que o Estado enfrenta, o MP admite que seja alegada a insuficiência, desde que seja investido o mínimo constitucional exigido.

De fato, estamos diante de questões relevantes para a identificação de sucessos e falhas no sistema de saúde, cuja perenidade do conflito, contradição e resistência entre estes atores, constituem-se como fatores relevantes de seu êxito como uma política de saúde do Estado brasileiro. É a partir desta correlação de forças que se tem permitido a troca de discursos e, por sua vez, a construção multifacetada e plural do SUS no Brasil.

Assim, podemos dizer que o SUS tem se desenvolvido ao longo dos anos concomitantemente a um intenso debate a respeito de seus limites e possibilidades de atuação. Esses limites seriam decorrentes da influência da ordem (neo)liberal que vem moldando o quadro internacional de atuação dos Estados frente às políticas públicas sociais, inibindo, ou, efetivamente, impedindo seu pleno desenvolvimento. A estratégia liberal se dá principalmente na ênfase na redução de gastos na área social e na extrema centralização dos recursos, diminuindo acentuadamente a autonomia e a capacidade de gestão de estados e

municípios (Machado, 2006). O MP tem contribuído de forma importante na superação desta questão, porque

Diferentemente do Poder Judiciário, a postura do MP ante a lei e a própria Constituição é de uma compreensão mais ampla, não se apegando exclusivamente à ‘forma do texto’. O MP é um organismo em contínuo movimento, pois tem sido capaz de absorver, assimilar e participar ativamente das transformações sociais. A partir dessa atuação, pode-se pensar numa espécie de ‘papel pedagógico’ na sociedade.

(Machado, Pinheiro e Guizardi, pág 58)

Sarlet, com vistas a pacificar este conflito, afirma que somente “o legislador democraticamente legitimidado [...] possui competência para decidir sobre [...]

recursos, falando-se [...] de um princípio da reserva parlamentar em matéria orçamentária” (Sarlet, 2002). Portanto, o argumento da escassez de recursos seria aplicável somente nos casos em que o próprio legislador aplica a sua alocação, tendo em vista que é de sua competência a matéria orçamentária. Em decorrência disto,

Embora tenhamos que reconhecer a existência destes limites fáticos (reserva do possível) e jurídicos (reserva parlamentar em matéria orçamentária) [...] quando se considera que os recursos públicos deverão ser distribuídos para atendimento de todos os direitos fundamentais sociais básicos, sustentamos o entendimento [..] no sentido de que sempre onde nos encontramos diante de prestações de cunho emergencial, cujo indeferimento acarretaria o comprometimento irreversível ou mesmo o sacrifício de outros bens essenciais, notadamente - em se cuidando da saúde - da própria vida, integridade física e dignidade da pessoa humana, haveremos de reconhecer um direito subjetivo do particular à prestação reclamada em Juízo [independentemente do argumento da escassez utilizado pelo gestor] (idem)

Por isso, seria necessário admitir que o sentido de direito à saúde engloba, segundo os dados, dois aspectos:

- ações em saúde, que são o conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público;

- condicionantes da saúde, que, segundo o art. 3º da Lei 8.080/90 (Lei Orgânica da Saúde), são a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais.

Observa-se uma reivindicação importante veiculada nos relatos e Manual de Atuação do MPF e nos dados empíricos, ao defenderem que o orçamento das ações em saúde não deve se confundir com o orçamento dos condicionantes da saúde. Entretanto, isto não quer dizer que o direito à saúde não englobe os condicionantes. Deste modo, o orçamento que engloba o direito à saúde envolve tanto as ações em saúde quanto os condicionantes da saúde. Observe o que diz o Manual:

Também não se pode considerar como ações e serviços públicos de saúde os gastos públicos com os chamados fatores determinantes e condicionantes da saúde pelo art.

3º da Lei 8080/90, pois se condicionam a saúde com ela não se confundem. Ademais, prevalecendo o entendimento de que tais fatores se confundem com ações e serviços públicos de saúde para fins de implementação da Emenda Constitucional n. 29/00, haverá um completo esvaziamento da reserva constitucional estabelecida em favor do direito à saúde, pois dentre os fatores condicionantes encontram-se praticamente todos os direitos sociais, de modo que o orçamento destinado à saúde serviria, a prevalecer tal entendimento, a todas as políticas sociais do governo. (MPF, 2005:42)

Neste sentido,

ao abordar no art. 3^o os fatores determinantes ou condicionantes da saúde [...] a LOS ampliou de maneira corajosa o conceito da saúde. O conceito inclusivo ou compreensivo de saúde presente na LOS permite compreender que os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica do País, o que situa nitidamente e intencionalmente o direito à saúde como elemento basilar da construção da cidadania brasileira. (Simões, p. 20-21)

Observa-se, então, que o direito à saúde é ampliado de acordo com a Lei Orgânica da Saúde, principalmente porque o orçamento para a sua concretização é dual (envolve tanto as ações quanto os condicionantes). Segundo os membros do MP, a não aplicação de recursos em moradia ou em transporte também enseja uma infração ao direito à saúde. Isso amplia consideravelmente os conflitos que podem ser juridificáveis.

aquilo que é dinheiro para condicionar a saúde, não é dinheiro de saúde. Aquilo entra noutro ponto do orçamento. Não dá pra deslocar o rico dinheiro da saúde para atender alimentação, transporte, lazer, que afinal de contas isso é tudo que se espera da ação de um governo na área social (membro do MP - Aracaju)

Por fim, observe a concepção de um membro do MP sobre o que significa direito à saúde:

o direito à saúde é mais do que a mera assistência à saúde. É o Estado proporcionando naquilo em que é possível pra ele, dentro daquilo que o Estado pode fazer que não seja um problema inalcançável para o estado para proporcionar qualidade de vida pro seu cidadão. Então isso envolve desde as condicionantes de saúde até o atendimento de saúde por mais complexo que ele seja. No ponto de vista mais amplo possível, isso é direito da saúde. (membro do MP - Aracaju)

3.2. Formas de atuação do Ministério Público

Durante a pesquisa, observamos que a atuação do MP para a concretização do direito à saúde se pauta, principalmente, pela fiscalização do gestor e dos prestadores de serviços. Para tal, ele tem atuado por intermédio de duas formas genéricas: através de trabalho “de gabinete” ou através de visitas in locci.

A primeira forma, o trabalho “de gabinete”, consiste no trabalho realizado dentro do próprio espaço físico do MP. O Promotor de Justiça (leia-se, também, Procurador da República⁶), age de acordo com as demandas em saúde que lhes são apresentadas por jornais, pelas ouvidorias (tanto as do SUS quanto as do MP), ou por representação social. Em todos os casos, a demanda passa por um crivo de veracidade para que a sua atuação não seja despropositada.

No caso dos jornais, o Promotor formula a sua intervenção em função da regularidade e da importância da notícia. Ou seja, na medida em que o caso noticiado se apresenta como relevante, e que este caso tenha uma certa regularidade, o Promotor age no sentido da concretização do direito que esteja insuficientemente satisfeito.

No caso da ouvidoria, é em geral o cidadão-usuário que a utiliza para demandar direitos individuais. Esta demanda individual é registrada no Ministério Público pois, caso seja repetida por outras pessoas, configura um direito essencialmente coletivo e difuso, ensejando a sua atuação. Vejamos um exemplo:

suponha uma pessoa que informa à ouvidoria que compareceu ao posto de saúde,

6 De fato, a designação “Promotor de Justiça” é atribuída ao membro do Ministério Público do Estado, ao passo que a designação “Procurador da República” é atribuída ao membro do Ministério Público Federal.

Neste artigo, serão todos designados como “promotores”, para fins meramente didáticos

mas não lhe foi fornecido o medicamento que precisa sob a alegação de que está em falta. A atuação do MP pode ser justificada por dois motivos:

- De início, é evidente que se trata de um direito individual; porém, se outras pessoas também reclamarem da falta daquele medicamento, este direito adquire um caráter coletivo;

- Mesmo sendo um direito individual, o MP poderia atuar independentemente de outras reclamações, na medida em que a falta desse remédio certamente afeta outras pessoas, pouco importando se foi procurado para atuar. Em termos práticos, esta segunda forma tem sido a mais utilizada pelo MP, ou seja, a de considerar que o exercício de direitos individuais generalizáveis a uma coletividade são da seara de sua competência.

No caso da representação social, o MP recebe a denúncia diretamente por parte da sociedade civil organizada, tais como associações de classe, representações profissionais, Conselhos de Saúde, etc. Durante a pesquisa, observamos que alguns promotores procuram agir de forma conjunta à sociedade civil para que a atuação do Ministério Público, além de legalmente possível, tenha uma legitimidade advinda da própria sociedade civil.

Para além destas possibilidades de atuação do Promotor “no gabinete”, há outras formas muito mais dinâmicas, que se baseiam fundamentalmente no diálogo. Segundo Ritt,

Os membros do Ministério Público devem abandonar a praxe de sustentação do direito tradicional e sair de seus gabinetes com o fim de, em contato direto com a sociedade, conhecer suas carências e procurar efetivar seus direitos. Portanto, deve privilegiar sua atuação como órgão agente, na busca da efetivação dos direitos sociais (Ritt, 2002:194-195)

Neste sentido, as visitas in locci - nos locais – têm se mostrado um instrumento eficaz. O hábito dos Promotores em irem ao local problemático para observar diretamente a controvérsia é uma forma interessante de atuação. Deste modo, o promotor torna-se não somente aquele que defende o direito mas também aquele que fiscaliza diretamente o que não está sendo feito.

Tenta-se, a partir da visita aos locais, dialogar com os próprios atores sociais (profissionais de saúde, gestores, usuários, etc) para se chegar a maneiras

de solucionar a questão. Em outras palavras, o que confere dinamicidade às ações do MP são as suas formas de atuação, cujo protagonismo na resolução de conflitos consiste na construção de diálogos, negociações e pactos para atendimento das demandas apresentadas pela sociedade civil.

Portanto, deve-se dizer que o fio condutor da atuação do promotor nas localidades estudadas – e que pauta todas as outras formas de atuação – é o diálogo. Entendemos por dialogo a possibilidade de construção de um consenso a partir de um ambiente democrático e participativo, o que possibilita a construção de sinergias e porosidades que englobem as demandas sociais. O Poder Judiciário, por exemplo, levaria considerável tempo para resolver um litígio em relação à gestão ou às licitações, sendo que, enquanto não o resolve, há muitas indivíduos que permanecem prejudicados em seu direito. Segundo Silva,

O promotor [...] vê-se não somente como defensor dos interesses e direitos metaindividuais, mas também como agente que deve buscar soluções para "resolver o problema social" relacionado a tais direitos. A via judicial é evitada, não só pela lentidão e incerteza das repostas do Poder Judiciário, mas porque o promotor [...]

interpreta o seu papel como atividade que transcende o sistema de justiça e requer legitimação na comunidade (Silva, 2001:15)

A dinamicidade dos meios de resolução, desta forma, é um elemento essencial à atuação do MP. Inclusive, os próprios Promotores reconhecem que na área da saúde a rapidez na solução dos problemas está diretamente relacionada à dinamicidade e à maleabilidade dos instrumentos de concretização de direitos.

Um tema que está intimamente relacionado à leitura que os promotores realizam sobre o judiciário é a juridificação dos conflitos. Compreender a idéia de jurificação, portanto, nos auxilia na própria compreensão da crítica do MP aos saberes e práticas desenvolvidos no cotidiano do Judiciário. A princípio, deve-se dizer que o tema da juridificação enseja uma heterogeneidade de termos para denominar esta categoria que, por vezes, podem ocasionar interpretações equivocadas. O debate consiste no seguinte:

Alguns autores (Arantes, 1999; Vianna, 2003; Silva, 2001; Dallari, 1988) indicam que o reconhecimento legal de direitos difusos e coletivos tem uma implicação importante: a possibilidade de judicialização de conflitos político- sociais. Na perspectiva de Arantes,

Novidade no caso brasileiro recente é a possibilidade de tais conflitos, antes restritos à esfera política, ganharem foro judicial e receberem solução mediante a aplicação técnica do direito. A este novo (des)encaminhamento de conflitos de interesse, da política para a Justiça, é que podemos denominar de judicialização da política (Arantes, 1999)

Neste sentido, os autores denominam como judicialização o termo que define o movimento de discussão, na esfera institucional do Judiciário, dos conflitos político-sociais. Parte-se do princípio de que o judiciário, “provocado adequadamente, pode ser um instrumento de formação de políticas públicas”.

(Dallari et al, 1996), o que confere a esta instituição centralidade, em ampla literatura, no âmbito da efetivação de direitos, havendo pouca referência ao papel extrajudicial desempenhado pelo MP nesta seara.

O tema da procedimentalização do direito, apesar de propor uma alternativa menos formalista e mais garantista, também trabalha na lógica de um MP proponente e um Judiciário centrado, na medida em que coloca “os juízes no centro do campo analítico”, de modo que “seus comportamentos, as decisões por eles proferidas e as motivações delas constantes, passaram a ser uma varivável dependente” (Santos, 1999:173). Nesta perspectiva, o que caracteriza a democracia participativa seria a procedimentalização do direito. Residiria, aqui, a idéia de que a finalidade democrática do direito não basta para constituir uma democracia efetiva; deve haver, portanto, a democracia no processo de produção do direito. Neste sentido, a democracia se realiza na medida em que temos um direito cujas finalidades e procedimentos tiveram a participação de todos em conexão com o judiciário. Sob essa nova formatação institucional, que enfatiza a idéia de procedimentalização, tem sido possível “criar um outro lugar de manifestação da esfera pública, decerto que ainda embrionário, na conexão do cidadão e de suas associações com o Poder Judiciário e que é capaz de atuar sobre o poder político” (Vianna, 2003:11).

Com essa perspectiva, o papel do MP não recebe destaque, na medida em que a lógica jurídica já pressupõe o modelo liberal clássico, em que o juiz é o centro no qual gravitam as duas partes. Bourdieu descreve muito bem este cenário, ao analisar que o campo jurídico liberal representa a

confrontação de pontos de vista singulares, ao mesmo tempo cognitivos e avaliativos, que é resolvida pelo veredicto solenemente enunciado de uma “autoridade”

socialmente mandatada, o pleito representa uma encenação paradigmática da luta simbólica que tem lugar no mundo social: nesta luta em que se defrontam visões do mundo diferentes, e até mesmo antagonistas, que, à medida de sua autoridade, pretendem impor-se ao reconhecimento, e, deste modo, realizar-se, está em jogo o monopólio do poder de impor o princípio universalmente reconhecido de conhecimento do mundo social, o nomos como princípio universal de visão e de divisão (nemo significa separar, dividir, distribuir), portanto, de distribuição legítima (Bourdieu, 2000:236)

Porém, o que se observa no cenário contemporâneo é uma pluralidade de instituições e centros que também atuam decisiva e legitimamente na construção e garantia de direitos (Asensi, 2007). Devemos, então, considerar que há outras formas de envolvimento de instituições jurídicas que não necessariamente levam à judicialização de conflitos, ganhando relevo a perspectiva de Ferreira (1982), Gavronski (2003), Machado (2006) e Asensi & Pinheiro (2006). Analisando a atuação do MP,

podemos observar que conflitos políticos sofrem muito mais uma juridificação (conflitos que não remetem necessariamente ao poder judiciário) do que uma judicialização (conflitos que são levados ao poder Judiciário), na medida em que há diversas instituições jurídicas (MP, Defensoria Pública, etc) que não se utilizam necessariamente do poder judiciário para realizar suas ações (Asensi e Pinheiro, 2006)

E é esta possibilidade de atuar de forma independente do judiciário que permite a proeminência e o destaque do MP na área da saúde. Em decorrência disto, o MP é referido como um “Ministério Social”, pois “representa a sociedade político-juridicamente organizada no Estado, mas não a pessoa jurídica desse”

(Ferreira, 1982:17-18). Vejamos a passagem abaixo:

O nosso objetivo primeiro é sempre buscar o consenso. É por isso que Habermas pra mim é um ídolo do diálogo. Então buscar o diálogo, buscar o consenso, buscar o que é possível agora, criar condições para que aquele outro possível se concretize em um momento mais próximo, mas assim, sempre numa visão de futuro. (membro do MP – Porto Alegre)

A juridificação ainda permite discutir a própria politização do direito, na medida em que representa um agir político que remete ao aspecto humano da justiça e qualifica a norma e o saber jurídico sob o ponto de vista da sociedade.

Por isso, no trabalho de campo, foi possível observar uma forte crítica dos membros do MP ao Judiciário, sob o argumento principal de que o direito liberal

“passou a ser cada vez mais identificado como instrumento útil ao regime autoritário, por enfraquecer demandas coletivas, e como fator de isolamento do Poder Judiciário, incapaz de absorver as novas demandas” (Silva, 2001). Por essa razão, o MP tem preconizado uma atuação extrajudicial, tendo como norte a idéia de cidadania e democracia. Observa-se uma perspectiva a de democratizar o SUS na plano das práticas, porque, em teoria, ele já o seria. Trata-se de uma abordagem garantista do direito à saúde, pois considera que a lei não basta para o seu exercício, sendo preciso uma atuação concreta no plano das instituições. Não obstante, nos casos em que se torna dificultosa a conciliação dos interesses envolvidos, o Ministério Público tem lançado mão de dois instrumentos formais para a garantia do direito à saúde, os quais promovem um debate sobre o sentido de suas próprias ações: o Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) e a Ação Civil Pública (ACP).

O TAC, como o próprio nome sugere, visa a garantir um direito ou um serviço de saúde que se encontra insuficientemente satisfeito. Mais propriamente, ele consiste em um compromisso firmado entre o Ministério Público e o gestor, de modo que este realize alterações necessárias para o exercício de um determinado direito. Essencialmente, este Termo de Ajustamento busca corrigir uma situação débil. Vejamos três exemplos comuns que encontramos na pesquisa nas experiências na saúde nas localidades citadas:

- No caso da estrutura do hospital que não tem leitos suficientes, faz-se um TAC através do qual o gestor se compromete a, em um ano e meio, por exemplo, prover um número de leitos correspondente à demanda do hospital;

- No caso do hospital que não dispõe de ambulâncias, faz-se um TAC para que, em um ano, por exemplo, ele adquira o número necessário;

- No caso de um posto de saúde que apresenta falta de medicamentos, faz-se um TAC através do qual o gestor se compromete a, em seis meses, por exemplo, obter uma quantidade de remédios suficiente.

Este instrumento - o TAC – traz como vantagem a sua força de título executivo, ou seja, caso seja descumprido, o Ministério Público propõe a ação no Poder Judiciário na fase de execução, o que demanda consideravelmente menos tempo do que uma ação comum.

A ACP, por sua vez, é vista como um último recurso a ser utilizado pelo promotor. Ela consiste em uma ação proposta pelo MP ao Judiciário para a garantia de um direito que se encontra violado⁷. Este tipo de ação, como é proposta perante o Poder Judiciário, demanda mais tempo para ser solucionada.

Portanto, nos assuntos relacionados à saúde – que, em geral, precisam de rapidez nas decisões -, a Ação Civil Pública não é um meio eficaz e célere. A prática tem mostrado que o TAC tem sido preferível à Ação Civil Pública, pois mesmo que ambos responsabilizem o gestor pelos seus atos, o TAC permite: a) uma previsão de quando será solucionado o problema (através de um prazo); b) quem o solucionará (através de quem assinou o termo); c) como solucionará (medidas a serem tomadas no prazo para solucionar).

Logo, a segurança de que o problema será resolvido, conjugada à rapidez do processo decisório, propicia ao TAC o status de caminho mais eficaz de atuação formal do Ministério Público, pois dá maior certeza da garantia de um direito. Em outras palavras, o TAC reforça a institucionalização de um tipo de responsabilidade na área da saúde: a responsabilidade sanitária.

Nas localidades estudadas, observou-se uma preocupação dos promotores em vincular os efeitos do não cumprimento do TAC à pessoa do gestor, e não à administração pública, o que amplia consideravelmente as possibilidades de seu cumprimento. Pelo lado do gestor, a assinatura do TAC demonstra a sua boa vontade em resolver a questão. Caso não assinasse, a ACP demandaria muito mais tempo e, por vezes, quando é resolvida, o próprio gestor já não se encontra mais no comando gestão, o que o desresponsabilizaria.

Neste sentido, o gestor que assina o TAC demonstra, simbolicamente, que não quer se aproveitar da lentidão do poder judiciário para não implementar uma

7 Como vimos, a principal forma de atuação do Ministério Público é o diálogo, o que justificaria o fato da Ação Civil Pública ser o último recurso a ser utilizado pelo Promotor

política. Assina o TAC, deste modo, mediante prazo fixado e responsabilização certa.

Na verdade, o que torna relevante o papel desempenhado por uma determinada técnica (no caso, o TAC) não são necessariamente seus atributos inerentes, mas, de fato, uma certa finalidade específica da qual ela é investida em um contexto próprio de disputa de forças, sem o qual estes atributos não fariam sentido (Machado, 2006). É a lógica que rege o campo da saúde que, ao interferir na prática do MP, confere sentido de ação ao TAC; caso contrário, não seria ele nem preferencial, nem necessário. O TAC permitiu uma nova forma de resolução de conflitos, configurando-se uma das principais estratégias de ação em saúde.

Deve-se esclarecer, contudo, que não foi o uso mais freqüente deste instrumento que o transmutou numa estratégia privilegiada de ação, mas, pelo contrário, foi a partir da uma nova compreensão das forças em jogo no campo específico da saúde. Desta maneira, não por acaso, regidos pela “lógica do possível”, isto é, pela noção da necessidade de concretizar em ações dos gestores os preceitos abstratos do direito à saúde, os TAC’s passaram a promover um arranjo mais harmonioso dos elementos discordantes sob o prisma do diálogo (idem). Assim, este instrumento foi alçado ao papel estratégico de ação do MP, não por mera escolha aleatória, mas por se fazer necessário à rearticulação de forças antagônicas no campo da saúde através do consenso, do acordo e do diálogo.

IV. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O direito à saúde no Brasil, mesmo após quase duas décadas de sua universalização e adoção de princípios constituintes, ainda enfrenta muitos desafios no plano de sua efetivação. Os desafios e debates sobre a garantia do direito não se encontram esgotados, abrindo espaço para novas concepções, sentidos, investigações e reflexões sobre a forma através da qual se pode garanti- lo eficazmente.

O Ministério Público, no Brasil, desempenha uma função fundamental para a continuidade da democracia: na medida em que não está vinculado a nenhum Poder, o Ministério Público representa não somente o defensor da lei, como também o defensor da sociedade, portanto esta instituição age pela sociedade. De fato, o que se observa é um órgão independente, emancipatório e autônomo, cuja legitimidade advém da lei por mérito dos concursados.

De certo, essa legitimidade formal constitui apenas uma faceta que possibilita a ação do MP, o que abre caminho para uma legitimidade material, concreta, em virtude de sua qualidade de instituição dinâmica de garantia de direitos. O MP tem se configurado como um eficaz articulador na resolução de conflitos, buscando conjugar os direitos garantidos constitucionalmente às práticas sociais. Por isso, o MP tem se mostrado uma instituição jurídica importante para superar o hiato constituído entre direitos existentes e a realidade desigual ou, mais propriamente, entre o mundo do direito e o mundo dos fatos, valendo-se da estratégia de publicização⁸ e efetivação⁹ de direitos. De uma forma específica, o MP tem atuado no sentido de fiscalizar a administração pública e de mediação de conflitos, com vistas à sua resolução imediata, o que permite seu destaque no cenário da garantia de direitos.

O Judiciário, por sua vez, tem como desafio incorporar em seu cotidiano as dinâmicas societárias desenvolvidas no interior de contextos específicos, principalmente da sociedade civil, reconhecendo que as formas não são, por si só, efetivadoras de direitos. São os indivíduos em suas relações sociais - e não os textos - que constroem a legalidade e a legitimidade. Por isso, “é preciso também relativizar o valor das formas e saber utilizá-las e exigi-las na medida em que seja indispensável à consecução do objetivo que justifica a instituição de cada uma delas”(Cintra, Grinover e Dinamarco, 2005:46-47), cujo objetivo consiste na

efetividade do processo como meio de acesso à justiça. E a concretização desse desiderato é algo que depende menos das reformas legislativas (importantes embora), do que da postura mental dos operadores do sistema (juízes, advogados, promotores

8 Publicização de direitos significa que o MP deve permitir e incentivar que todos saibam seus direitos e deveres. Segundo (Machado, Pinheiro e Guizardi, 2005) reside nesta atuação o papel pedagógico do MP.

9Efetivação de direitos significa que o MP tem o importante papel de tornar o direito garantido um direito concreto, um direito efetivamente exercido pelos seus titulares e, portanto, não negligenciado pelo Estado.

de justiça). É indispensável a consciência de que o processo não é mero instrumento técnico a serviço da ordem jurídica, mas, acima disso, um poderoso instrumento ético destinado a servir à sociedade e ao Estado (idem, 47)

Portanto, a valorização da sociedade no momento da resolução de conflitos e da ampliação de direitos representa não somente a expansão das possibilidades de atuação das instituições jurídicas, mas também uma nova forma de sociabilidade, calcada na celeridade e na efetividade da garantia de direitos sociais. Em certa medida, é preciso reconhecer que o acesso à justiça

não se identifica, pois, com a mera admissão ao processo, ou possibilidade de ingresso em juízo [...] para que haja o efetivo acesso à justiça é indispensável que o maior número possível de pessoas seja admitido a demandar e a defender-se adequadamente (inclusive em processo criminal), sendo também condenáveis as restrições quanto a determinadas causas (pequeno valor, interesses difusos); mas, para a integralidade do acesso à justiça, é preciso isso e muito mais (idem, 35)

Da mesma forma, no que se refere à mentalidade dos juízes,

pode-se afirmar que o Judiciário não difere, neste aspecto, de outras instituições igualmente fechadas, com traços aristocráticos. O figurino da instituição tem se mostrado um ponto problemático, uma vez que, longe de encorajar o substantivo, prende-se à forma; ao invés de premiar o compromisso com o real, incentiva o saber abstrato (Sadek, 2004)

A compreensão de que esse descompasso entre o valorizado pela instituição e as mudanças vividas pela sociedade responde, em boa parte, pela imagem negativa da magistratura junto aos cidadãos. Talvez seja preciso pensar em estratégias de aproximação do Judiciário à população, produzindo sua democratização e, simultaneamente, ampliando a possibilidade de efetivação de direitos. O “processo de mudança social é intencional e, ainda, racional” (Friedman e Ladinsky, 1980:205), o que implica em problematizar as mazelas existentes e construir uma justiça efetivamente de todos.

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