VINÍCIUS TIJOLIN BARROS
ANÁLISE DA POLÍTICA EXTERNA BRASILEIRA
o poder exercido pelo brasil, na geopolítica mundial, entre os anos 2003 a 2014
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito a obtenção do diploma do Curso de Pós Graduação em Segurança Internacional e Defesa.
Orientadora: Profa. Dra. Monica Herz
Rio de Janeiro 2019
considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG
~,~1.~
VINICIUS TIJOLINBARRÕS
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
B277a Barros, Vinícius Tijolin
Analise da política externa brasileira: o poder exercido pelo Brasil, na geopolítica mundial, entre os anos de 2003 a 2014 / Vinícius Tijolin Barros.
- Rio de Janeiro: ESG, 2019.
51 f.
Orientador: Profa. Ora. Mônica Herz
· Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Pós-Graduação em Segurança Internacional e Defesa, 2020.
1. Brasil - Relações exteriores. 2. Brasil - Relações - Países estrangeiros. 1. Título.
COO- 327.81
Elaborada pelo bibliotecário Antonio Rocha Freire Milhomens - CRB-7/5917
AGRADECIMENTO
A Deus pelo dom da vida, pela fé e perseverança para vencer os obstáculos.
Aos meus pais, Ivaldete Tijolin Barros e José Roberto Barro, pela orientação, dedicação e incentivo nessa fase do curso de pós-graduação e durante toda minha vida.
Ao Felipe T. C. Torrão, por toda sua ajuda, atenção e carinho.
Aos meus amigos do curso da pós-graduação pela força e companheirismo.
A minha orientadora professora Dra. Monica Herz que me orientou, pela sua disponibilidade, interesse e receptividade com que me recebeu e pela presteza com que me ajudou.
...
Enfim, sou grato a todos que contribuíram de forma direta ou indireta para realização desta monografia.
RESUMO
O poder é um conceito central em relações internacionais. Este trabalho visa compreender por meio de estudo e análise a influência e o poder exercido pelo Brasil dentro da ordem geopolítica mundial, durante os anos de 2003 a 2014, avaliando se as relações Sul-Sul colaboram para uma maior atuação brasileira, no cenário internacional, tendo como base o comportamento da elite brasileira e a atuação do governo. O estudo foi realizado com base no raciocínio dedutivo sendo utilizada como procedimento metodológico a pesquisa bibliográfica. A análise do comportamento brasileiro mostrou traços das correntes teóricas liberalismo, neo- institucionalismo e construtivismo. A atuação brasileira em assuntos externos apresentou uma postura autônoma apoiadas em parcerias estratégicas e no diálogo horizontal da Cooperação Sul-Sul. Revelando uma política inovadora e arrojada que projetou o Brasil no sistema internacional. O Estado brasileiro conquistou voz no sistema internacional, fazendo-se ouvido em áreas diversas, como em transações comerciais, temas ambientais e sociais, em que os discursos foram convertidos em alianças para concepção de um sistema internacional menos assimétrico, mais inclusivo e multilateral.
Palavras-chave: Poder, Brasil, Elite Brasileira, Política Externa, Correntes teóricas.
ABSTRACT
Power is a central concept in international relations. This paper aims to understand, through study and analysis, the influence and power exercised by Brazil within the world geopolitical order, during the years 2003 to 2014, evaluating if the South-South relations contribute to greater Brazilian performance on the international scene, based on the behavior of the Brazilian elite and the performance of the government.
The study was conducted based on deductive reasoning and bibliographical research was used as methodological procedure. The analysis of Brazilian behavior showed traces of the theoretical currents liberalism, neoinstitutionalism and constructivism.
The Brazilian acting in foreign affairs presented an autonomous posture supported by strategic partnerships and horizontal dialogue of South-South Cooperation.
Revealing an innovative and audacious policy that projected Brazil into the international system. The Brazilian State has gained a voice in the international system, making its voice heard in various areas, such as commercial transactions, environmental and social issues, in which the speeches have been converted into alliances for the conception of a less asymmetrical, more inclusive and multilateral international system.
Key-words: Power, Brazil, Brazilian Elite, Foreign Policy, Theoretical Currents.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ...07
2. METODOLOGIA...08
3. REFERENCIAL TEÓRICO-CONCEITUAL...08
3.1. O cenário teórico para construção do poder...08
3.1.1. O realismo, o poder e as relações internacionais...11
3.1.2. O pensamento liberal/institucionalismo e o neo-institucionalismo nas relações internacionais...12
3.1.3. O Construtivismo e via média nas relações internacionais...16
4. O poder e a elite brasileira no governo do PT (2003-2014)...19
4.1. A política externa brasileira para construção do poder e influência do Brasil...19
4.2. A política externa das elites brasileiras...23
4.3. O governo Lula – de Luiz Inácio Lula da Silva ...26
4.4. O governo Dilma Rousseff ...32
5. O Brasil frente às articulações da América do Sul ...35
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS...39
7. BILBIOGRAFIA...42
1. INTRODUÇÃO
O fim da guerra-fria marcou a instalação de uma nova dinâmica no sistema internacional de relacionamento entre os agentes. Se caracterizando pela
“multiplicidade de atores e o relacionamento entre eles o mote que impulsiona as demandas dentro do espaço internacional. Neste sentido, várias dinâmicas passaram a ser repensadas, entre elas, a do que seria poder e influência internacionais em um novo cenário relacional global” (Pinto, 2016).
No Brasil, o eixo da atuação da elite nacional no cenário internacional também se alterou desde o início da década passada, aproximando-se mais dos países denominados como ‘em desenvolvimento’. Dado que, desde a década de 60, os relacionamentos entre países considerados, na época, como “terceiro mundo”
estavam sendo construídos. Dessa forma, a aproximação brasileira aos Estados emergentes, não ocorreu somente devido às semelhanças políticas, econômicas e/ou sociais que os mesmos compartilham com o Brasil, mas também está relacionado ao movimento de fortalecimento e ascensão desses Estados, chamado de Cooperação Sul-Sul.
Após o estabelecimento de uma nova diplomacia brasileira, com a chegada do governo Lula ao poder, a elite brasileira intensificou as relações já existentes, como é o caso do Mercosul, e conquistou novos parceiros, fomentou diversas interações, com o objetivo de desenvolver uma maior influência brasileira perante o sistema internacional.
A análise do campo diplomático de cada período político, considerando as tendências políticas, econômicas, sociais e culturais é fundamental para o entendimento dos resultados alcançados pelos governos, visto que impactam diretamente na vida dos cidadãos (CASSANO et al., 2017). Porém, existe uma lacuna na América Latina no âmbito teórico das relações internacionais, como apresenta Tickner et al. (2013), ou seja, faltam estudos teóricos feitos para a América Latina realizados pela América Latina, sendo assim, este trabalho tem como intuito analisar e interpretar a influência e o poder do Brasil disseminados no ambiente internacional, buscando contribuir com o conhecimento científico brasileiro, na área das teorias das relações internacionais, logo, latino americano.
Observa-se a necessidade de identificar como tem se dado o comportamento brasileiro perante suas principias conexões com os Estados do Sul e examinar quais
foram às características de poder, apresentadas pela elite brasileira, durante as articulações políticas expostas no estudo entre os anos de 2003 a 2014. Além de, buscar entender como a mesma se organizou e propagou sua influência na esfera internacional e de que modo uma nova elite governamental conseguiu ampliar e aprimorar o poder do Estado brasileiro dentro da ordem geopolítica mundial.
De forma que, este trabalho visa transparecer o comportamento da elite brasileira diante de outros Estados emergentes, delineando a atuação do Estado brasileiro com base na influência de poder nas relações internacionais. Destarte, entender como a elite brasileira se comportou perante os Estados do Sul durante os anos de 2003 a 2014.
2. METODOLOGIA
O estudo foi realizado com base nas perspectivas de poder na área da Ciência Política, no campo da teoria das relações internacionais. O raciocínio dedutivo foi utilizado como procedimento metodológico permeando a pesquisa bibliográfica, a qual buscou os fundamentos teóricos indispensáveis ao estudo, sendo esses, as construções conceituais do poder em diferentes correntes teóricas, mas também foram utilizadas análises, observações e avaliações de estudiosos, pesquisadores e especialistas sobre os acordos propostos, com o intuito de interpretar o comportamento brasileiro durante os anos de 2003 a 2014. De forma que, se possibilitou a verificação de como transcorreu a atuação brasileira perante a Cooperação Sul-Sul, e se pode averiguar o desenvolvimento da influência brasileira ante a ordem geopolítica mundial.
3. REFERENCIAL TEÓRICO-CONCEITUAL 3.1. O cenário teórico para construção do poder
No mundo contemporâneo, o conceito de poder tem se tornando cada vez mais intrínseco à política, que foi descrita por Goodin e Klingemann (1996) como:
“(...) o uso limitado do poder social. A partir disso, o estudo de política – seja por acadêmicos ou políticos – pode ser caracterizado, por sua vez, como o estudo da natureza e da fonte dessas limitações e das técnicas para o uso do poder social dentro destes limites.” (GOODIN; KLINGEMANN, 1996, p.7, tradução SANTOS,
2017). Dessa forma, poder pode ser conceituado como “a capacidade ou a possibilidade de agir, de produzir efeitos” (STOPPINO, 1998, p. 933).
A aquisição de poder por parte de um Estado nem sempre se dá através de vitórias em guerras, de processos de triunfo ou agregações, pelo aumento do parque bélico ou do quantitativo militar. Por vezes, o simples crescimento sustentável do produto interno bruto e a ascensão dos investimentos estrangeiros diretos, em tempos de crises econômicas internacionais, associadas a uma sólida liderança pode se tornar sinal de crescimento em se tratando de quociente de poder (CASTRO, 2012).
O legado político-filosófico ocidental pós-renascimento, segundo Rossiter (1964), tem-se preocupado com a necessidade de domesticar o poder, especialmente, nas esferas estatal e internacional. Entretanto, pouco tem conseguido no tocante a domesticação institucionalizada e efetiva do poder na política internacional, apesar de que passos significativos foram dados neste sentido, como a consolidação dos direitos humanos, com o regime de não proliferação nuclear (CASTRO, 2012). Segundo o autor, a história política dos últimos séculos tem mostrado necessidade de domar o acesso, o usufruto e o manuseio do quociente (ou dos capitais) de poder.
No âmbito das relações internacionais, o estudo do poder tem se mostrado como elemento fundamental, considerado como uma premissa da teoria realista.
Ressalta-se, pois que o poder do Estado não é determinado por capacidades próprias, porém por meio da comparação com Estados adversários (SANTOS, 2012). De forma que, alianças formais e informais são consolidadas e desfeitas.
Acordos das mais diversas naturezas são construídos em fóruns multilaterais e também em relacionamento recíproco entre dois Estados visando seus interesses (CASTRO, 2012).
O estudo da ciência política oportuniza a reflexão sobre a coerência e os efeitos produzidos pela prática política. Evidenciada pelo poder que em sentido amplo, emana dos agentes que buscam equacionar seus interesses comuns e os ganhos mútuos, dependendo da estratégia dominante dos atores envolvidos. Assim, no sentido amplo, o jogo se forma de maneira a correlacionar as forças desses atores que pode ser chamadas de “não tradicionais” visando maximizar o retorno possível das ações empreendidas (CASTRO, 2012).
O poder, no sentido restrito, está fundamentado nas muitas circunstâncias do estudo tradicional da ciência política atual e envolve os órgãos do Estado em todos os níveis, e também fora dele, com direto interesse e conjugação. Sendo necessário estabelecer mecanismos que permitem maior conhecimento, vinculando-o às relações internacionais, criando mecanismos de sua mensuração e adequação científica por meio de índices de poder (CASTRO, 2012).
O poder representa, simultaneamente, essência e matéria do objeto do saber internacional. O poder é etéreo e é concreto; sua transcendência é substantiva e adjetiva. Adquiri-lo significa, para muitos policymakers, a necessidade consequente de preservá-lo ou mesmo de aumentá-lo; perdê- lo expressa derrotismo estatal com redução de prestígio, atingindo os brios nacionais. Há incessante busca pela aquisição, preservação e aumento do quociente de poder em jogo de múltiplos tabuleiros. (CASTRO, 2012, p.
161).
De forma que, no cerne do realismo político, também conhecido como realismo neoclássico, está estruturado em princípios por Morgenthau (2002, p.18) da seguinte maneira: “O poder pode abarcar tudo que estabeleça e mantenha o controle do homem sobre o homem. [...] engloba todos os relacionamentos sociais que se prestam a tal fim, desde a violência física até os mais sutis laços psicológicos mediante os quais a mente de um ser controla uma outra.”
Para Rocha (2002), as estruturas de poder pertencentes ao sistema internacional são indisponíveis, mas as identidades dos países que detêm esse recurso de poder também possuem uma grande relevância, pois seu comportamento foi condicionado pela forma que ele percebe a si mesmo e aos países ao seu redor.
A política internacional, no estudo da lógica interna e da prática das ideologias políticas, pode servir de exemplo sobre formações ideológicas como socialismo, neoliberalismo, terceira via, populismo e o exercício prático dessas ideologias se apresentam sob a forma de programas políticos e regimes políticos em todos os Estados. Sem se situar numa perspectiva sistêmica, Aron (1962) definiu o sistema internacional como, um conjunto formado por unidades políticas que mantêm entre si relações estáveis e que todas são passíveis de ser implicadas numa guerra geral.
O Estado, segundo Morgenthau (2003) define o interesse nacional, que tem como regra básica, dentro da anarquia do sistema internacional, a sobrevivência. E em sua teoria o poder é o tema central: “Sejam quais forem os fins da política internacional, o poder constitui sempre o objetivo imediato” (MORGENTHAU, 2003, p. 49). No sistema internacional, há uma luta permanente pelo poder, que se divide em três vertentes políticas distintas: a manutenção do status quo (manter o poder
existente), a expansão do poder (imperialismo) e a demonstração (política de prestígio) (NOGUEIRA; MESSARI, 2005).
Neste cenário, Humboldt (1993) defende que, a segurança internacional é um termo amplo de cunho jusfilosófico que envolve além das abordagens jurídicas e filosóficas, também outras áreas do conhecimento humano que contribuem de forma conjunta para aumentar o padrão de confiança dos Estados e a promoção da paz, segurança e estabilidade internacionais.
3.1.1. O realismo, o poder e as relações internacionais
O realismo de linha ontológica tem se fundamentado no conceito de entendimento e de assimilação da realidade como é e como se apresenta de fato aos sujeitos coalescentes. Seu foco está nos desejos, muitas vezes imorais, do sujeito com suas vicissitudes na luta da vida em sociedade (LANG, 2007). “Em oposição ao idealismo, o realismo também está presente na literatura, nas artes cênicas, no cinema e em outros âmbitos” (CASTRO, 2012, p. 312).
Os realistas compreendem os Estados como uma “caixa-preta”, dentro do sistema internacional, como um ator unitário e racional, que trabalha conforme o interesse nacional (NOGUEIRA; MESSARI, 2005). Ainda, segundo os autores, no paradigma realista, o Estado tem a função de “manter a paz dentro das suas fronteiras e a segurança dos seus cidadãos em relação a agressões externas”
(NOGUEIRA; MESSARI, 2005, p. 24).
Partindo da premissa de que o cenário internacional não é isonômico, o realismo defende que o sistema internacional, ao mesmo tempo em que é calcado na incerteza, também se estrutura em desigualdade de informações por conta do relacionamento desnivelado entre os Estados e outros atores não estatais (CASTRO, 2012). Em vista disso, Kennen (1951) advoga que o meio internacional é forjado pelo poder, força e interesse podendo se constituir num debate tenso, entre interesse nacional, o coletivo e o hegemônico no sistema internacional.
O cenário internacional é calcado na desigualdade inerente aos Estados e se retroalimenta por contradições. Espelha as desigualdades profundas dos Estados com seus níveis de desenvolvimento socioeconômico, peso político, aspectos geodemográficos e, sobretudo capacidade bélica. A corrente alicerça-se na existência de anarquia, e os interesses individuais dos atores políticos dão forma, funcionamento e coesão ao sistema político.
Existem, além disso, a desigualdade e a consequente busca pelo militarismo, pela geoestratégia de defesa e manobra e pela lógica da
conquista como eixos fundamentais, tanto sob o ponto de vista explicativo, descritivo, prescritivo e de previsão. (KENNEN, 1951. p. 45-51).
De forma que, um dos princípios do realismo clássico é que as relações humanas, assim como as relações internacionais, em última instância são centradas no poder, tendo como combustível a lógica da dominação (CASTRO, 2012).
A teoria neorrealista defendida por Waltz (1979) define o poder como forma de garantia de segurança e sobrevivência. Tendo sua origem no conceito de poder, a teoria mostra a balança/equilíbrio de poder, em que um Estado se une a uma grande potência para garantir seu interesse nacional. Dessa forma, atesta-se uma atitude política que é externa ao poder, a garantia do interesse nacional, onde a procura por esse interesse não descarta o desequilíbrio da balança entre os Estados e evidencia que não existe um sistema unipolar no cenário internacional (SANTOS, 2012).
Para Waltz (1979), embora os Estados tenham características distintas exercem atividades equivalentes. Entre os estados, a diferença está na distribuição de capacidades, ou seja, na divisão de poder no sistema internacional.
3.1.2. O pensamento liberal/institucionalismo e o neo-institucionalismo nas relações internacionais
O liberalismo traz sementes de interpretação que se distingue pela visão progressista e otimista da natureza humana, a confiança no progresso da humanidade, a divisão de responsabilidades comuns em prol da paz, da justiça e da cooperação, assim como a força das instituições multilaterais, dos regimes internacionais e dos acordos e convenções entre os povos (CASTRO, 2012).
O pensamento liberal deu visibilidade à relevância das instituições dentro do sistema internacional anárquico, como meio de garantia dos acordos de longo prazo.
Haja vista que, sem a confiança nas normas, não podia haver cooperação. E que, um comportamento em consonância com o que foi acordado entre as partes, possibilitaria ganhos mútuos em escala de tempo maior e fortaleceria o sistema (NOGUEIRA; MESSARI, 2005).
O espaço cooperativo onde acontecem as relações comerciais continua sendo anárquico e ordenado, em partes, pela regulação normativa e por instituições coordenadoras e, em partes, pelo relacionamento entre os atores estatais. De forma
que, a cooperação está no centro do debate e não se vê esforço em alterar as premissas que tornam um Estado relevante e poderoso dentro do sistema. O controle da relação se dá por meios de regras e organismos que guia a ideia de maximizar os interesses coletivos em um arcabouço de medidas benéficas para o todo (PINTO, 2016).
Segundo Castro (2012),
Enquanto o realismo – em sentido amplo – advoga centralidade no e para o Estado, o liberalismo não desconsidera a importância do Leviatã, porém, enxerga outras forças pulverizadas juridicamente guiadas no interior e no exterior dos Estados que possuem papel legitimante nas Relações Internacionais (CASTRO, 2012, p. 338).
Antes do fim da bipolaridade internacional, os teóricos liberais já atentavam para a inaptidão do realismo de esclarecer o fenômeno da cooperação entre Estados, no âmbito internacional, mesmo com a anarquia e a necessidade fundamental de sobrevivência, (NOGUEIRA; MESSARI, 2005). Nesse cenário, Axelrod e Keohane (1985) defenderam que o estado de guerra não é um contínuo e homogêneo no sistema internacional. Que a política internacional é demasiada rica e complexa. De forma que, ainda que houvesse muita desconfiança entre os Estados, estes realizavam acordos comerciais e cooperavam em benefício de interesses mútuos. Para esses autores, a cooperação não estava centrada numa relação harmônica e recíproca, outro sim, em manter uma relação de interesses em que ambos os envolvidos tinham vantagens.
A partir do momento que o realismo não atendia mais a nova realidade mundial, final da década de 1970, o liberalismo se apresentou com uma linha de pensamento mais adequada aos grandes fluxos comerciais e de interação e intercomunicação entre as diversas nações, incluindo os atores não estatais nas relações transnacionais (NOGUEIRA; MESSARI, 2005).
No decorrer do tempo, os ideais liberais foram se espalhando como contrapontos do realismo e, surgiram as premissas da escola liberal: “a lógica da boa fé, da cooperação, da interação normativa e igualitária das unidades políticas na esfera internacional e um arcabouço jurídico capaz de articular a paz e a justiça mundiais por meio de partilha e aceitação de valores universais” (CASTRO, 2012, p.
340).
O texto fundamental de Kant – À Paz Perpétua – lança as bases e consolida o liberalismo, no que concerne às suas premissas essenciais:
A ideia do direito internacional pressupõe a separação de muitos Estados vizinhos independentes uns dos outros, embora uma tal situação seja em si já um estado de guerra (se uma união federativa entre eles não previne a eclosão das hostilidades); é, contudo, mesmo este estado, segundo a ideia da razão, melhor do que fusão deles por uma potência que cresça uma sobre a outra e que se converta em uma monarquia universal, porque as leis, com a abrangência aumentada do governo, sofrem danos com a sua pressão sempre e um despotismo vazio de alma, depois que extirpou os germes do bem, genera, ao fim, em anarquia. (KANT, 2008, p. 52).
Nessa conjuntura, os liberais Keohane e Nye (2001) enunciaram os processos transnacionais que alteraram as dinâmicas do sistema internacional. Para os autores, os Estados se deparavam, cada vez mais, com problemas que tem origem em esferas nas quais não possuem controles. O que torna os atores não estatais relevantes para a política internacional. Além de que acelerava a interdependência entre os Estados, proporcionando uma nova agenda de discussões sobre conflito e cooperação (JUBRAN et al., 2015).
Entretanto, Keohane e Nye (2001), diferentemente dos liberais anteriores, não tinham uma interpretação tão normativa da interdependência, que sempre foi considerada como um fator de estabilidade e concórdia pelo liberalismo. Para esses autores, a interdependência favorecia a cooperação, mas ela também podia ser um fator de disputa e um recurso de poder. Havia uma tentativa de conciliar aspectos da teoria realista com os preceitos liberais nesse novo pensamento.
A anarquia para os liberais seria nas palavras de Axelrod e Keohane (1985):
Dizer que a política mundial é anárquica, não implica que ela careça totalmente de falta de organização. As relações entre os atores podem ser cuidadosamente estruturadas em algumas áreas, mesmo que não sejam em outras. Da mesma forma, algumas questões podem estar intimamente ligadas através do funcionamento das instituições, enquanto os limites de outras questões, bem como as normas e princípios a serem seguidos, são objeto de disputa. Anarquia, definida como falta de governo comum, continua a ser uma constante; mas o grau na qual as interacções são estruturados, e os meios pelos quais elas são estruturados, variam.
(AXELROD; KEOHANE, 1985, p. 226).
De forma que, para modificar a ordem realista e introduzir a liberal, os teóricos liberais se apoiavam em três premissas: livre-comércio, democracia e instituições internacionais. Defendendo a tese de que, esses três pontos interligava os Estados e, consequentemente, a busca por uma coexistência mais pacífica, cooperativa e harmoniosa entre os mesmos (Pinto, 2016).
Essa concepção inicial de liberalismo permitiu novas interpretações que surgiram com o intuito de considerar a organização do poder e as questões econômicas como aspectos importantes no sistema internacional. A promoção por
meio de leis e de organismos de cooperação multilateral movimentou o relacionamento entre os Estados, garantindo a moderação e a estabilidade nas relações internacionais (PECEQUILO, 2004).
Esta nova perspectiva de início, na década de 1970, ao liberalismo institucional, que se afirmou como um complemento à teoria realista, pelo fato que introduziu uma nova forma de concepção ao poder exercido na esfera internacional (Pinto, 2016). O pensamento liberal institucionalista – uma linha dessa teoria que ganhou força nos anos 1990 – não promoveu a quebra do paradigma do Estado racional e unitário, haja vista que, Keohane (1993) defendeu a importância das instituições internacionais na cooperação, uma vez que estas reduziam as incertezas nas relações estatais.
Essa novidade para a interpretação da teoria liberal diversificou os atores que influenciavam o ambiente político internacional, ampliando os temas das agendas de negociação e afirmando o decrescente uso da força como forma de conquistar poder nas relações internacionais (NOGUEIRA; MESSARI, 2005). Na tentativa de entender melhor a dinâmica da política internacional, “o liberalismo institucional vai retirar o papel central do Estado como ator unitário do sistema internacional, transformando esse agente num espaço onde diversos grupos de interesse vão determinar as ações que serão tomadas na esfera da política mundial” (PINTO, 2016, p. 118-119).
De acordo com Nogueira e Messari (2005), para a teoria institucionalista os Estados são os atores principais nas relações internacionais e agem de acordo com seus interesses, ou seja, a teoria se apoia nos conceitos realistas e liberais. De forma que, o liberalismo introduz a premissa da possibilidade de cooperação dentro do sistema internacional, em consonância com o tema principal dos liberais que é fortalecer as redes comerciais pelo mundo (Pinto, 2016).
Segundo Nogueira e Messari (2005), o liberal institucionalismo ou neo- institucionalismo originou-se da necessidade da revisão dos conceitos básicos pelos teóricos do liberal institucionalismo na tentativa de “contemplar a compatibilidade entre a existência de um mundo povoado por Estados e a prevalência das estratégias de cooperação sobre as de conflito” (NOGUEIRA; MESSARI, 2005, p.
89-90). Em seu principio o neo-institucionalismo não foi pensado para analisar o ambiente internacional, o que não seria possível, visto não existir um poder supranacional. Outro sim, da necessidade de encontrar uma forma para as
instituições melhorarem as questões de ordem social e política dentro de um Estado, ou seja, as relações hierárquicas de poder seu interior (PINTO, 2016).
Entretanto, de acordo com March e Olsen (2008), o ressurgimento dessa preocupação com as instituições é consequente da atual transformação das instituições sociais e, em anos recentes,
As instituições sociais, políticas e econômicas tornaram-se maiores, consideravelmente mais complexas e cheias de recursos e, prima facie, mais importantes para a vida coletiva. A maioria dos principais atores nos sistemas econômicos e políticos modernos são organizações formais e as instituições da lei e da burocracia ocupam um papel dominante na vida contemporânea (MARCH; OLSEN, 2008, p. 121-122).
O arcabouço teórico do neo-institucionalismo pressupõe a ideia de normas, regras e instituições como elementos fundamentais da edificação do poder e influência do Estado, assim como, na noção de interação entre agente e estrutura para a concepção de técnicas e métodos de ação no âmbito internacional (PINTO, 2016). A alegação de que as instituições podem ser compreendidas como atores políticos constitui-se em uma exigência de lógica e de autonomia institucionais.
Sendo essa reivindicação de coerência uma necessidade para que as instituições sejam tratadas como tomadoras de decisão (LEVI, 1981).
Segundo Batistela (2009), para os neo-institucionalistas ainda que haja disputa de poder e adoção pelo Estado de estratégias de sobrevivência em âmbito internacional, o conflito de forças não será o resultado final, mas o surgimento de oportunidade de cooperação e interação entre esses atores. Os neo- institucionalistas acreditam que, esta cooperação terá, com o tempo, seu foco recaído sobre o Estado.
3.1.3. O construtivismo e via média nas relações internacionais
Os estudos teóricos sobre o realismo e liberalismo mantêm-se como as correntes dominantes, apesar de que, nas últimas décadas, tem se observado um relativo declínio de sua importância, na área de relações internacionais (NOGUEIRA;
MESSARI, 2005). O construtivismo, como um via média, possibilita analisar os discursos e as práticas não como legítimos espelhos da realidade, mas como artifícios sociais que refletem o poder, as percepções e os interesses daqueles que os enunciam e praticam (KRATOCHWIL, 2001; ZEHFUSS, 2001).
Segundo Pinto (2016), em conjunto com essa dinâmica, está o construtivismo de Alexander Wendt, que
(...) trará a ideia da realidade, entre ela a do sistema internacional, ser socialmente construída. Desta maneira, o pensamento do teórico, abre uma janela de oportunidade para que seja possível pensar em novos padrões de relação dos agentes e da estrutura, calcados em valores trazidos pelos agentes, que hoje, no século XXI, vivenciam novos desafios de inserção e governabilidade no espaço internacional (Pinto, 2016, p. 120).
O construtivismo associa o método de ações recíprocas com o método dinâmico que envolve a estrutura e agentes de forma a construir o ajuntamento das relações internacionais. Aliado ao pensamento que premissas como o pensamento, as ideias e os valores detêm maior potência que as estruturas materiais existentes;
as concepções abstratas internas compreendem os meios (canais) que conduzem os fluxos das relações internacionais; assim como, a criação das ideias e dos ideais constituem parcela da composição dos interesses, das identidades e da convicção dividida entre os agentes internacionais (CASTRO, 2012).
Segundo Guzzini (2013), o construtivismo vem contribuindo de forma significativa para o debate teórico em relações internacionais, uma vez que permite a crítica ou pelo menos o ponto de vista inovador em relação ao convencional, se estabelecendo como uma suposta posição de "via média", evitando os extremos do empirismo e do idealismo, do individualismo e do holismo, ou do absolutismo e do relativismo. E embora, não houve no construtivismo uma busca designada pela via média nos debates teóricos, mas pelo contrário essa lacuna foi ocupada de forma natural e legítima.
Segundo Chernoff (2007), o sistema internacional é complexo,
A estrutura de todo e qualquer sistema social – o cenário internacional é uma forma ampliada de sistema social complexo – é composto de três fatores preponderantes: condições materiais, interesses e ideias. Cada um desses fatores interage de maneira a construir (e co-construir) o tecido complexo da política internacional. (CHERNOFF, 2007, p. 143).
A compreensão do construtivismo nas relações internacionais exige o entendimento de dois desenvolvimentos históricos. Em primeiro lugar, deve-se relacionar a emergência do construtivismo ao que Beck (1986, p. 14) chama de
“modernidade reflexiva”. Que na verdade, trata-se da tomada de consciência de forma crescente dos limites e confusões característicos ao progresso técnico e social, iniciado no começo do século XX. Enquanto, um segundo contexto histórico importante está mais intimamente relacionado com os debates intrínsecos das
relações internacionais, em um prazo muito menor, particularmente durante a segunda détente e o fim da Guerra Fria (GUIZZINI, 2013).
Holsti (2006) defende que, o principal tema que vem agregando os construtivistas tem sido a ênfase na construção social da realidade. Dessa forma, o construtivismo desafia o argumento materialista implícito às teorias dominantes das relações internacionais. Nesta perspectiva, o comportamento dos atores sociais e políticos no meio internacional são condicionados igualmente pelas estruturas regulamentárias e patrióticas.
O construtivismo contrapõe-se ao racionalismo característico das teorias mais rigorosas das relações internacionais de várias formas, conforme descreve Reus- Smit (2005),
Primeiro, onde os racionalistas assumem que os actores são cumulativamente egoístas, os construtivistas tratam-nos como sendo altamente sociais (...) segundo, em vez de tratar os interesses dos actores como sendo determinados de forma exógena, estabelecidos antes da acção social, os construtivistas tratam os interesses como sendo endógenos a essas mesmas interacções, como consequência da aquisição de identidade, aprendido através do processo de comunicação, reflexão da experiência e de desempenho do papel. Terceiro, enquanto os racionalistas vislumbram sociedade como um domínio estratégico, um local onde os actores prosseguem racionalmente os seus interesses, os construtivistas compreendem-na como um reino constitutivo, um local que cria actores enquanto agentes sociais e políticos reconhecíveis, o domínio que os faz quem eles são. (REUS-SMIT, 2005, p. 199).
De acordo com Guzzini (2013), o construtivismo orienta, contra o empirismo, que a observação não é um registro passivo ou uma percepção subjetiva pura, mas que os objetos do conhecimento são construídos. Sobre o idealismo epistemológico, o construtivismo alega que os princípios da construção do conhecimento não estão relacionados exclusivamente no campo dos discursos, também são constituídos socialmente por meio de práticas, conforme esclarece Bourdieu (1980). A cerca do positivismo, o construtivismo assegura uma diferença qualitativa entre fatos institucionais e fatos brutos ou naturais, sendo que os primeiros tem essência substancialmente social e, por isso mesmo, pode comandar o interesse do cientista social (GUZZINI, 2013b). Ainda segundo o autor, o construtivismo trata da construção social epistemológica do conhecimento e ontológica da construção social da realidade.
Há padrões do construtivismo que variam entre o realismo construtivo e o idealismo construtivo. De forma geral, o construtivismo inovou de forma revolucionária os conceitos ontológicos e sobre o entendimento dos valores e da
relevância da sensibilização humana aos problemas internacionais. O ambiente físico e humano está estruturado em normas concretas e abstratas, ao passo que as regras e os valores que consolidam a sociedade são construídos pelos homens e por instituições através de acordos densos, constantes e mutuamente estruturados (CASTRO, 2012).
O construtivismo apresenta os atores como seres sociais vinculados ao contexto que os rodeia, salientando os fatores endógenos e exógenos induzem a uma determinada ação ou tomada de decisão (ANDREATTA, 2005). De forma que, a realidade se apresenta como uma construção social, sublinhada pela interação com estruturas e agentes, que em última instância condicionam as decisões destes (FIERKE, 2007). Assim, mesmo que o construtivismo crítico reconheça que diversas estruturas afetam o processo de tomada de decisão, faz se a opção por não as objetivar, haja vista que também essas estruturas são uma construção social, histórica e discursiva (COPELAND, 2006).
Relacionando o poder observado na multilateralidade atual Pinto (2016) entende que,
(...) o neo-institucionalismo e o construtivismo podem ser alternativas teóricas as correntes tradicionais. Se atentarmos, veremos a capacidade do neo-institucionalismo em propor normas, valores, instituições de maneira muito mais alargada na sua compreensão, e sendo capaz de criar novos mecanismos de relacionamento e identidade entre os atores, principalmente os Estados, que irão produzir novos maneiras de relacionamentos, e consequentemente, novos paradigmas de poder. (PINTO, 2016, p. 120).
Para Wendt (1987), o mundo lá fora passa por etapas de construção social com bases em valores e ideais. Segundo Adler (1997), a capacidade comunicativa dos atores sociais lhes permite socializar, revelando as percepções da sua própria identidade e da construção magnética do outro e, também estabelecendo relações de poder e redefinindo interesses.
Os construtivistas, como Wendt, acreditam que a anarquia do sistema interancional existe não como algo conflituoso, mas a anarquia se revela naquilo que os agentes – principalmente os Estados – fazem dela (PINTO, 2016). De forma que, segundo a autora, se haver vontade de cooperar, esta será construída por meio de interesses e identidades comuns, prevalecendo o cenário de uma anarquia kantiana.
4. O poder e a elite brasileira no governo do PT (2003-2014)
4.1. A política externa brasileira para construção do poder e influência do Brasil
O realista Waltz (1979) vê o mundo como anárquico, onde o Estado tem como objetivo lutar pela sobrevivência, mantendo seu poder soberano e sua integridade regional. Enquanto Keohane e Nye Jr. (1989) defenderam uma visão neo- institucionalista que acreditava nas regras, normas e instituições como os melhores meios de garantia de segurança e estabilidade no sistema internacional. Wendt (1992, 2014) partindo de uma visão construtivista entende que essas características são fruto de uma relação social e que pode então, ser modificada a qualquer momento. Nesse cenário, este trabalho de pesquisa, busca compreender o sistema internacional, na contemporaneidade, em que tem sido observada a promoção de uma ordem baseada na cooperação e na interdependência.
Neste cenário, a cooperação resultará da articulação dos interesses e identidades em comuns, por meio da competência do Estado em estabelecer parcerias (PINTO, 2016), sendo que, no caso do Brasil,
(...) a sua capacidade de criar em seus parceiros regionais, de influência direta, essa identidade e interesses, e posterior cooperação, será um requisito fundamental para poder expandir este cenário e tornar o ator estatal brasileiro um agente com poder e capacidade de influência no espaço internacional. A cooperação que não for calcada numa assimilação de própria vontade através da lente dos interesses dos demais parceiros, pode ver seu objetivo fracassado num atual mundo contemporâneo cercado de interdependências entre os atores do sistema (PINTO, 2016, p. 150).
Quanto maior a força política de um Estado, menor foi sua sensibilidade no ambiente da interdependência, logo dispondo de um tempo maior para se ajustar ao sistema (KEOHANE, 2005). Segundo Santos e Cerqueira (2015, p. 24), “como país de nível de desenvolvimento intermediário, ou seja, que não figura entre as grandes potências, o Brasil deposita grande importância nas instituições multilaterais como forma de limitar o poder dos países hegemônicos e impedir que eles adotem medidas unilaterais”.
O Brasil possui os predicados de recursos de poder, entretanto nota-se a necessidade de aperfeiçoamento destes numa lógica de identidade com os parceiros. De forma que, é necessário repensar as ações externas brasileiras e retomá-las visando criar laços de cooperação que privilegie ganhos e bens públicos globais (PINTO, 2016).
Segundo Castro (2012, p. 40), “a governança do poder, no poder e pelo poder representava e representa meio e fim da política internacional que, muitas vezes, não se diferencia muito do contexto futuro nas primeiras décadas do século
XXI”. Diniz (2003) entende que, a abordagem institucionalista com a participação em múltiplas instituições internacionais, nas relações exteriores, tem o potencial de mudar o interesse das grandes potências e modificar a funcionamento da balança de poder, além das questões de segurança.
A esse respeito, Santos e Cerqueira (2015) defendem que,
O fortalecimento dos mecanismos multilaterais pode amortizar a ação das potências, reduzindo seu poder relativo. Ainda que países com níveis mais baixos de poder e recursos não possam competir igualitariamente com grandes potências, é possível que eles alcancem, dessa maneira, seus interesses relativos no sistema internacional. (Santos; Cerqueira, 2015, p.
22).
Segundo Castro (2012), a simplicidade observada no mundo pós-Segunda Guerra – países socialistas versus o ocidente, disputa bipolar russo-americana, política de blocos – contrapõe-se à heterogeneidade atual. Para Pagliari (2009, p.
21), “o fim da bipolaridade gerou alterações como a redistribuição de poder entre os principais atores do sistema e uma mudança de percepção relativamente à segurança dos Estados e indivíduos, provocando uma reorientação na política externa de muitos países”.
A conjuntura internacional atual tem contribuído de certa forma, para ressaltar a redefinição da distribuição do poder no meio internacional, na passagem da unipolaridade para a multipolaridade (FERNANDES, 2015). O conceito desse multilateralismo é de que “a reciprocidade se estabelece quando as regras do ordenamento multilateral beneficiam a todas as nações” (CERVO; BUENO, 2008, p.
496). Ainda, segundo os autores, a existência de regras para compor o ordenamento internacional e a elaboração conjunta dessas regras são as duas premissas são necessárias para atingir essa concepção.
Segundo Desiderá Neto et al. (2015), no que concerne à política externa brasileira,
Foi grande a mudança na maneira de o país se colocar no ambiente internacional, abandonando relativamente o foco em participar passivamente dos regimes internacionais criados pelas grandes potências ocidentais, para então enfatizar a diversificação de parceiros e a aposta no multilateralismo como ferramentas para ampliar a autonomia do país e tentar modificar as regras que regem a governança global (DESIDERÁ NETO et al., 2015, p. 78).
A partir do governo do PT observou-se mudança no direcionamento das estratégias de política externa brasileira para uma maior aproximação com os países do Cone-Sul e países emergentes, além da busca por uma ampliação da
participação brasileira em organismos multilaterais, visando a alteração do status quo do sistema internacional (VIGEVANI, RAMANZINI JÚNIOR, 2009). “Iniciava-se uma era onde a participação do Brasil no sistema internacional não se entendia apenas como um meio para conseguir vantagens exclusivas para o Estado, mas sim, como uma ferramenta para a construção de um ator influente e autônomo”
(PINTO, 2016, p. 242).
As relações Sul-Sul orientaram a ação externa visando à participação em diferentes foros internacionais além da construção de coalizões para aumentar as possibilidades de influência nesse sistema, num formato em que surgiram novos poderes e as potências tradicionais entraram em dificuldades no final da década de 2000 (DESIDERÁ NETO et al., 2015). Como afirma Amorim (2008, p. 28) “Temos uma inserção internacional que (...) tem muito a ver com nossa política independente, não-confrontacionista, ao mesmo tempo sem pedir licença para fazer as coisas”.
No plano das parcerias estratégicas e da Cooperação Sul-Sul, o Brasil diversificou e expandiu suas relações internacionais (BRAGA, 2017). À vista disso, a articulação dos agrupamentos Sul-Sul, tornou-se uma importante saída política por parte dos Estados do Sul, para se estruturarem internamente e internacionalmente, de forma a não dependerem somente do Norte, desenvolvendo uma maior autonomia na ordem geopolítica mundial (CAIXETA; SUYAMA, 2016). Nessa perspectiva, caberia ao Brasil aderir aos princípios e às normas internacionais por meio da formação de alianças estratégicas, a priorização da América do Sul e a preferência pelo eixo Sul-Sul em suas relações externas.
Essa estratégia de cooperação Sul-Sul empreendida pelo novo governo teve duas faces principais: de um lado, a cooperação para o desenvolvimento, em suas diversas modalidades, destinada mormente aos países africanos de língua portuguesa e aos países latino-americanos; de outro, a coalizão internacional com as demais potências emergentes e também outros países do Sul, objetivando a atuação conjunta para obter composição de poder de barganha em espaços multilaterais (DESIDERÁ NETO et al., 2015, p. 78).
A priorização da América do Sul foi fundamental para intensificar a Cooperação Sul-Sul. A região era estratégica para o fortalecimento do poder negociador do Brasil nas ações de estreitamento com outras potências, sendo elas atores centrais no sistema internacional como China e Rússia, ou emergentes como África do Sul e Índia (HIRST, 2006). Baseado nisso, se compreende a relevância da América do Sul que “teve menos a ver com novas ideias sobre governança coletiva
ou sobre uma suposta identidade regional comum do que com um cálculo instrumental calcado em considerações de poder e autonomia” (SPEKTOR, 2010, p.
34).
O Brasil, com base no multilateralismo universal, articulou juntamente com os governos da Índia, da China, da África do Sul, entre outros, a criação do G-20 Comercial no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), a partir de 2003, em Cancun (BRAGA, 2017). A criação da coalizão G-20 Comercial demonstrou ser dos principais instrumentos para o aumento da capacidade de influência dos países em desenvolvimento, tanto no posicionamento na Rodada Doha da OMC, como também na indicação dos limites aceitáveis por parte do Brasil no âmbito da Alca e no Acordo Mercosul com a União Europeia – UE (DESIDERÁ NETO et al., 2015).
Nas palavras de Hurrell (2009, 11), “o poder nas relações internacionais requer propósito e projeto”. Carmona (2014) bem esclarece que, para se tornar potência não basta a um Estado à vontade nacional, é necessário reunir condições objetivas, ou seja, atributos clássicos de poder, tais como território, população, riqueza, capacidade científica e militar. Entretanto, reunir as condições objetivas, sem coesão nacional em torno do objetivo de ascender à condição de potência, o fará declinar e conceder seus atributos de poder a outros estados que possuam projeto de nação mais bem delineado.
4.2. A política externa das elites brasileiras
O Estado constrói seus meios de poder e usa-os tentando ganhar vantagens competitivas, no meio internacional (CERVO, 2008). Porém, a busca por maior influência internacional não é exclusiva do corpo diplomático, mas se estende através da história e tem sido compartilhada pelas elites brasileiras, na esperança de obter com essa postura o reconhecimento e aceitação internacional enquanto uma liderança regional (LIMA, 2005).
O principal desafio brasileiro tem se concentrado no fortalecimento do núcleo da economia nacional com vistas ao nível alcançado por países desenvolvidos. Para isso, o país tem apoiado empresas públicas e privadas para aprimorar seu desempenho e competitividade empreendedora. De forma que, sob o paradigma logístico, o Estado, passa a ser um estrategista e não um condutor (CERVO, 2008).
Seguindo a lógica de que o desenvolvimento é resultado da coordenação entre governo e sociedade civil, ou seja, as elites (SOUZA; DIAS, 2013).
Dessa forma, o paradigma logístico tem fornecido os meios para a integração regional sul-americana, como observa Sebben (2010). Destarte, a integração da América do Sul atende a objetivos como: proteger o país de choques externos, propiciar um meio estável e pacífico para favorecer o desenvolvimento regional e projetar o poder brasileiro no cenário internacional (STUENKEL, 2013).
“O paradigma logístico tem se apresentado como experiência brasileira e latino-americana em que o Estado conduz a política externa para atender os interesses nacionais” (BRAGA, 2017, p. 8). Entretanto, ainda segundo o autor, o Estado é campo de luta entre as classes dominantes e, a política externa carrega em si os interesses dessas classes contidas no bloco de poder, ou na forma de alianças entre as classes. Nesta linha de pensamento, Mariano (2007) defende que há necessidade de um paradigma atender as necessidades da elite dominante para que se mantenha em um determinado período,
O paradigma americanista, ou qualquer outro paradigma, se fortalece em um determinado período histórico quando há uma forte relação entre o padrão econômico adotado internamente, um atendimento às necessidades da elite dominante numa situação de elevado grau de coesão e, simultaneamente, uma funcionalidade naquilo que seria o objetivo último de qualquer política externa que é a manutenção ou ampliação da capacidade de ação autônoma no sistema internacional. (MARIANO, 2007, p. 35).
Ernst Haas (1961), teórico neofuncionalista, ao abordar a constituição de uma integração regional ressalta o processo pelo qual as elites do Estado nacional transferem suas lealdades para o âmbito regional, ou seja, havendo a transferência de parte das funções desempenhadas anteriormente pelo Estado, para a esfera regional. Segundo Santos e Cerqueira (2015), nota-se a caráter desenvolvimentista para solucionar as questões sociais:
Destaca-se o fato de que a política externa brasileira, além de buscar alcançar os objetivos de política internacional e os interesses das elites nacionais, tem uma função social, ou seja, é usada como instrumento para o desenvolvimento do país e como meio para solucionar suas questões sociais. Nesse sentido, a política externa e a cooperação internacional prestada pelo Brasil possuem forte caráter “desenvolvimentista” (SANTOS;
CERQUEIRA, 2015, p. 4).
Holzhacker (2006) ressaltou a percepção das elites e dos públicos de massa a respeito da insuficiência de canais formais ou informais para viabilizar a ampliação do leque de atores e interesses na agenda da política externa brasileira, além de seu controle democrático, nos governos que precederam o PT. A manifestação da
opinião e influência das elites brasileiras a respeito da política externa brasileira, a partir de 2003, representou um importante impacto na conjuntura econômica e internacional que impulsionou para a mudança nas parcerias econômicas com o Brasil (ALCÂNTARA, 2017).
Segundo Vigevani e Ramanzini Júnior (2009), principalmente de 2008 em diante, em razão da crise financeira internacional a possibilidade de ganhos de escala, favorecida por um acesso maior a mercados, deu uma nova abertura aos temas do universalismo e autonomia, às elites empresariais nacionais, além de impactar a opinião pública para que se posicionassem frente os processos de integração regional.
Marques (2005) acredita que, a elite brasileira não só tem compartilhado da aceitação da imagem do Brasil como potência média, mas também tem se amparado na capacidade diplomática brasileira em apregoar no âmbito internacional essa consciência, o que justificou a tentativa de conseguir um assento no Conselho de Segurança da Organização das Nações Unidas – ONU.
Segundo Lima (2005), a compreensão do Brasil com relação a sua atuação no exterior, ao papel da diplomacia e de sua elite na política externa, aliado ao seu reconhecimento pelos outros Estados, exigiu também um papel mais ativo em política internacional, privilegiando as relações não só com os países desenvolvidos, mas também com aqueles em desenvolvimento. Marques (2005) afirma que
“(...) embora o país apresente uma extensão territorial continental, reservas de recursos naturais e um mercado consumidor potencial e relativamente grande, o Brasil não manifesta força militar relevante ou presença considerável no comércio mundial. Contudo, o entendimento brasileiro do país como potência média sustenta-se na força das ideias e das percepções para influenciar as decisões no sistema internacional (...)” (MARQUES, 2005, p. 110).
Nesse contexto, a redefinição da inserção internacional do Brasil e da América do Sul no cenário internacional tem enfrentado além do “desafio da condução interna ao aparato estatal, as negociações levadas pelo governo enfrentavam o desafio de garantir um equilíbrio de interesses entre as elites nacionais e construir um posicionamento que refletisse a complexidade da estrutura econômica e social brasileira” (DESIDERÁ NETO et al., 2015, p. 33).
Segundo Braga (2017) pode-se dizer que,
Por intermédio de uma atuação mais assertiva da diplomacia brasileira, os grandes empreendimentos de empresas estatais e de alguns grupos nacionais privados tiveram seus objetivos econômicos se expandindo sobre os países vizinhos e no interior de nações extracontinentais (principalmente
em países africanos) por intermédio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (BRAGA, 2017, p. 8).
O fato do presidente Lula, em suas viagens ao continente Africano estar sempre acompanhado de representantes da elite empresarial evidenciava a influência das elites nas relações do Brasil com a África (CARMODY, 2013).
Demonstrando o caráter do novo paradigma, que vinculava a ação estatal com o setor privado. Assim, como os investimentos brasileiros na África cresceram marcadamente também o comércio do Brasil com o continente africano quadruplicou sob a presidência de Lula (BRASIL, 2010).
4.3. O governo Lula – de Luiz Inácio Lula da Silva
O Partido dos Trabalhadores – PT inaugurou seu governo no Brasil no ano de 2003, quando Luiz Inácio Lula da Silva iniciou seu primeiro mandato como Presidente da República. Sendo que, o aprofundamento das relações do Brasil com os países vizinhos foi uma das maiores prioridades da política externa do governo Lula e, a integração sul-americana que se destacou desde o início do governo, consolidou-se como um dos principais eixos de atuação da política exterior (LEÃO, 2016).
A política externa do governo Lula teve como principal finalidade a ampliação do espaço brasileiro no cenário internacional, com a busca de um melhor posicionamento perante as relações de poder entre os países. Ainda que os resultados efetivos da diplomacia do governo Lula não tenham sido totalmente favoráveis ao país – pois, significava abrir mão de outros interesses nacionais, como o desenvolvimento econômico nacional com base no mercado regional – a diplomacia nacional promoveu por meio de suas ações uma imagem mais atuante e enérgica do Brasil no sistema internacional (PRADO, 2007).
O núcleo decisório de política externa no Brasil – gabinete da Presidência da República e o Ministério das Relações Exteriores – identificou na América do Sul uma forma de garantir maior influência para o país no âmbito internacional. Fato este que se concretizou, haja vista que, o Brasil alcançou importantes resultados como a participação mais influente do governo brasileiro no cenário internacional, durante o governo do PT (CASSANO et al., 2017). Essa visão política do governo Lula criou um novo paradigma de ação internacional que visava atingir, por um lado o
multilateralismo de reciprocidade e, por outro, internacionalização econômica (CERVO; BUENO, 2008).
A opção do governo Lula em priorizar a América do Sul, em sua política externa dando maior consistência à integração regional, tem sua justificativa na transição do unilateralismo do pós-Guerra Fria para uma estruturação de um mundo multipolar, o que propiciou ao Brasil a busca pela associação com os vizinhos, com os quais compartilhava valores e aspectos históricos comuns (GARCIA, 2008).
A estratégia visava identificar os principais problemas a serem enfrentados, como a concentração social e espacial de renda, a pobreza, a degradação ambiental, a cidadania, o desemprego e a transformação dos ganhos de produtividade em aumento de renda para os trabalhadores (LESSA et al., 2009).
Tais proposições domésticas foram elencadas para a política externa brasileira, o que tornou o Brasil possível “porta voz” para os demais “países do Sul”.
A fórmula adotada pelo governo Lula tem sido vincular um novo acervo de políticas sociais que atacam a pobreza e a desigualdade no plano doméstico com uma ativa diplomacia presidencial. Ao mesmo tempo em que se transformou a questão social numa bandeira de política externa (...) (HIRST et al., 2010, p. 6).
O exercício da política externa, durante o governo Lula, regulou-se pela defesa dos interesses brasileiros no meio internacional. O contexto sistêmico mais adequado para esse novo padrão de inserção internacional seria o multipolarismo compreendido como um movimento amplo em busca da desconcentração e regulação de novos polos de poder nas relações internacionais (OLIVEIRA, 2014).
Ainda segundo o autor, nas relações externas do Brasil, caberia a adesão aos princípios e às normas internacionais pela formação de alianças estratégicas, priorizando a América do Sul e a preferência pelo eixo Sul-Sul.
O governo Lula, desde seu início exerceu de forma deliberada uma política externa a partir da visão de mundo do PT, assim como se guiou pelos programas formulados pelo partido. Posicionamento este, visto como contrapartida ao apoio silencioso e até à neutralidade a que foi submetido o PT quando o presidente Lula decidiu manter e continuar à política econômica do governo Fernando Henrique Cardoso – FHC (BARBOSA, 2013).
A não ruptura na política externa entre os governos FHC e Lula fica clara quando se observa que Lula deu continuidade a algumas iniciativas já tomadas na
administração de FHC. Observaram-se mudanças de certas metas e apesar dos dois governos representarem tradições diplomáticas distintas, mantiveram em comuns os objetivos da busca pelo desenvolvimento econômico e a autonomia (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007). Cervo (2008) aponta continuidades no campo da economia, em função da preocupação em manter a estabilidade financeira e imagem do país diante dos investidores internacionais, entre os governos FHC e Lula.
A política externa do governo Lula recebeu ao longo de seus dois mandatos severas críticas de ex-ministros e diplomatas aposentados em torno da ideia de que o PT instituiu uma política externa “ideologizada e partidarizada” e quebrou o
“consenso” que levou anos para ser construído, e isso contrariou o entendimento de que a política externa diz respeito à política de Estado e não de um governo em particular (LAFER, 2009).
Segundo Jakobsen (2016) também, houve críticas de que as altas autoridades do Itamaraty teriam aderido à premissa da política partidarizada e tomado decisões equivocadas nos dois mandatos do Presidente Lula, como a busca obsessiva por uma cadeira permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas – ONU, o que teria criado mais problemas com outros países do que resultados satisfatórios para o Brasil. Além dessas críticas, Ricupero (2010) destaca os encaminhamentos considerados equivocados em relação ao Mercosul, ausência de resultados concretos no comércio exterior, relações amistosas com ditaduras, frustações em candidaturas a cargos em organismos internacionais, abertura demasiada de embaixadas e exagero na diplomacia do Presidente Lula que colocou em risco o caráter institucional e impessoal da diplomacia, por seu estilo ideológico e carismático, na atuação internacional.
Embora a política externa de Lula, tenha sido descrita como um dos maiores esforços do governo, uma parte fundamental de um projeto maior para o desenvolvimento do país, como uma tentativa de superação da vulnerabilidade do Brasil no cenário internacional. Onde, as relações diplomáticas o governo constituiriam uma forma de inserção do Brasil no sistema internacional e um maior equilíbrio nas relações de poder existentes entre os Estados, visando o crescimento interno (PRADO, 2007).
A questão da liderança regional, entre outros fatores, encontrou resistência nos interesses dos demais países da América do Sul, que se sentiram ameaçados e
não apoiaram o governo Lula. A Argentina é exemplo disso, a busca de liderança da região, pelo Brasil, não agradou os argentinos, que se incomodaram com a relativa inferioridade de poder (LIMA, 2003).
Saraiva (2005) comparando as políticas externas da Argentina e do Brasil, no referido período, observou que ambos os países passaram por um período de baixo relacionamento, em que os interesses e a maneira de agir se mostraram bem distintos. Enquanto, a Argentina adotou uma política exterior de caráter globalista, direcionada ao estabelecimento de relações equilibradas, com interesses relacionados à adoção de uma agenda global. O Brasil, no governo Lula, assumiu um caráter de autonomia para a região sul-americana, buscando a consolidação dos interesses brasileiros e presença na soberania do sistema internacional, pretendendo exercer a liderança regional. Entretanto, a política nacional de liderança a América Latina não foi avaliada positivamente pela Argentina e, consequentemente, afastou-a do Brasil, o que impediu a consolidação dos interesses comuns, haja vista as características semelhantes no sistema internacional.
Durante o governo PT difundiu-se a necessidade de concepção da nova geografia comercial, como opção de entrada dos países médios ao comércio internacional, o que correspondeu a uma tentativa de alargar as relações comerciais com importantes economias mundiais, como China, Índia, África do Sul, Rússia e Países Árabes. No bojo deste contexto, inseriu-se a chamada Cooperação Sul-Sul, que embora, já fazia parte das diretrizes diplomáticas brasileiras tradicionais esteve presente no governo Lula. A expansão de acordos com os Estados do eixo Sul era, na verdade, parte integrante de um projeto maior visando alterar o sistema comercial internacional e permitir o acesso aos países menores ao mercado internacional, promovendo a democratização do sistema (PRADO, 2007).
O governo Lula consolidou uma diplomacia ativa no cenário internacional, com a participação brasileira em diversas frentes de atuação, tendo como objetivo a ampliação do espaço nacional no sistema internacional (PRADO, 2007). Ainda segundo a autora, o governo Lula investiu no multilateralismo e na cooperação internacional em diversas áreas, como a tecnológica, cultural e de infraestrutura.
Era uma nova concepção, na qual fazia sentido privilegiar o âmbito multilateral, ajustar os objetivos governamentais e privilegiar as relações Sul-Sul,
