4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais De 22 a 26 de julho de 2013.
POLÍTICA EXTERNA PARA AS FRONTEIRAS AMAZÔNICAS. O caso da fronteira Brasil, Colômbia, Peru no governo Lula, Uribe e
García (2002-2010)
Área Temática: PE - Política Externa Apresentação em Painel Avulso
Edgar Andrés Londoño Niño PPGRI STD Unesp, Unicamp e PUC-SP
Belo Horizonte 2013
Edgar Andrés Londoño Niño
POLÍTICA EXTERNA PARA AS FRONTEIRAS AMAZÔNICAS. O caso da fronteira Brasil, Colômbia, Peru no governo Lula, Uribe e García
(2002-2010)
Trabalhosubmetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais – ABRI.
Belo Horizonte 2013
RESUMO
A crescente importância da Amazônia, sobre todo desde a década dos 80, reflete-se nas políticas internas e externas dos países a partir desse período, pois há uma mudança e uma nova discussão de como ela deve ser entendida no plano nacional, regional e global, assim como o entendimento de fronteira a partir das transformações no cenário mundial. Mas cada país tem uma estratégia distinta, segundo os atores que exercem influencia na definição da política interna e externa.
Pelo fato da Amazônia ter ganhado maior importância na Política Externa Brasileira, a Tríplice Fronteira entre Brasil, Colômbia e Peru resulta um caso interessante para a análise da política externa para as fronteiras amazônicas.
Este trabalho tem como objetivo analisar a importância da fronteira amazônica para a Política Externa, a partir da fronteira estudadaentre o ano 2002 e 2010.Em primeiro lugar, tratar-se-á o tema da relação entre política externa, Amazônia e fronteiras e a importância de falar da política externa para as fronteiras amazônicas. Em segundo lugar, falar-se-á o tema da Política Externa amazônica no caso brasileiro a partir da influencia dos militares, a inclusão da Amazônia na agenda externa e o tratamento da vizinhança. Finalmente, levar-se-á em conta alguns dos acontecimentos de política exterior durante o período mencionado sobre as fronteiras amazônicas e essas regiões fronteiriças compartilhadas a partir de projetos, visitas e acordos feitos entre os países.
Palavras – Chave
A POLÍTICA EXTERNA E AS FRONTEIRAS
Quando se pensam as Relações Internacionais, faz-se a alusão a elas como relações sociais além dos limites do poder dos Estados. Para Braillard “o que caracteriza propriamente as Relações Internacionais é o fato de elas constituírem fluxos que atravessam as fronteiras” (BRAILLARD, 1990: 86).
A fronteira é, em consequência, o limite da soberania de um Estado. Ela delimita o espaço onde o Estado exerce sua soberania e estabelece uma primeira separação entre o que é nacional e o que é não nacional e, por tanto, define o campo das Relações Internacionais.
Precisamente sobre a importância das fronteiras para a política externa Celso Lafer diz que “Rio Branco solucionou o primeiro problema de toda política externa que é a da delimitação das fronteiras nacionais, pois equacionou, com virtúe fortuna, por meio do direito e da diplomacia os limites do país com os seus inúmeros vizinhos.” (LAFER, 2000: 261).
No mesmo sentido, é também legado de Rio Branco o fato do Brasil privilegiar a diplomacia e as vias de direito na sua atuação no cenário internacional, como ele fez com a organização do território. Isto, como se verá mais para frente, caracteriza o papel do Brasil desde a definição de suas fronteiras até a resolução dos conflitos fronteiriços.
Segundo Celso Lafer (LAFER, 1987:73-74) um país atua em três campos a partir da harmonização das necessidades internas com as possibilidades externas:
1. Campo estratégico-militar
2. Campo das relações econômicas
3. Campo dos valores (modelo e fim de vida da sociedade). Esses campos têm três contextos diplomáticos:
1. Contexto das grandes potências 2. Contexto regional
3. Contexto contíguo, ou seja, da interação entre países que têm fronteira comum. Esse contexto de interação com países fronteiriços resulta uma área de atuação importantíssima da política externa, pois nasua análise não pode fugir o tema do tratamento das fronteiras por constituir, precisamente, um contexto de atuação de um país.
A maior importância das fronteiras na política externa tem a ver com a mudança de entendimento de fronteira, pois deixa de ser entendida somente como limite político, onde o vizinho é visto como ameaça. Pedro Motta Pinto Coelho assinala que “No caso das
fronteiras, a visão nova e positiva que passa a caracterizá-las, em termos globais, pode ser facilmente visualizada com a queda do Muro de Berlim, episódio que por sua transcendência, se projeta, por exemplo, na idéia de que segurança nacional se faz melhor por via da integração, do que por via de confronto” O autor diz, além disso, que o Brasil põe essa noção em prática nas relações com seus vizinhos. (PINTO COELHO, 1992:10)
É importante assinalar que o entendimento de fronteira e as possibilidades de cooperação passam também pelos casos específicos, pois mesmo o Brasil tendo uma política externa que procure a cooperação, nem sempre é possível, pois se depende também de como o outro estado entende um território e o tratamento que dá a seu vizinho. Daí que seja tão importante considerar no caso de uma fronteira a política externa dos países que a compartilham.
As fronteiras do norte do Brasil resultam diferentes das fronteiras no Sul. Pinto Coelho (1992) diz que no caso das fronteiras amazônicas ainda existem conceitos de fronteira envelhecidos e se vê como uma periferia onde existem alguns atores que garantem a “integridade nacional”. Mesmo que haja uma prevalência desse entendimento, essa situação tem mudadopela ampliação de ações do estado nesses territórios que não se limitam ao campo militar.
O tema das fronteiras foi sempre importante para as políticas externas de nossos países latino-americanos. Pela marginalidade das fronteiras amazônicas, as regiões fronteiriças passavam, por muitos anos, por um desconhecimento sobre esses territórios, seus processos e suas realidades socioeconômicas. Diz Pinto Coelho que essa abstenção e desconhecimento “não coincide, entretanto, com as preocupações históricas dos países sul-americanos com suas fronteiras (...) os limites coloniais e depois, das Repúblicas independentes, ocupam lugar de destaque nas políticas externas, primeiro das metrópoles, depois dos países independentes” (1992:14). Acrescenta o autor que os países sul-americanos concentraram atenção extraordinária nos limites, mas satisfeitos com a eventual delimitação, deixaram marginalizadas as áreas em torno dessas linhas e passaram a desempenhar funções de áreas de separação, de presença militar, de territorialidade e de controle territorial.
A presença militar constitui um exercício simbólico e prático de defesa do território nacional, onde as fronteiras amazônicas são exemplos dessa mostra simbólica da soberania. Foi por isso desde a coroa portuguesa foi feito um forte na atual cidade de Tabatinga (AM) que marcava os limites ocidentais na região amazônica, que anos depois caiu pelo abandono. Outro exemplo foi que a cidade Benjamin Constant, da qual Tabatinga era distrito, foi declarada durante a ditadura militar como Área de Segurança Nacional.
Agora bem, dizer que a Amazônia é uma área marginal tem suas ressalvas, pois o anterior, somado ao Ciclo da borracha que contribuiu ao desenvolvimento de Manaus e Belém ou o projeto e a construção da Transamazônica demonstra que houve um interesse histórico do Brasil nesses territórios. Foi importante na medida em que os países exerceram sua soberania para a definição dos limites e houve momentos de crescimento econômico, mas em diferentes momentos históricos a região pode ser considerada como periférica pela pouca população, o pouco interesse de determinados grupos de poder no território, as grandes distâncias e os problemas de comunicação que não foram resolvidos.
POLÍTICA EXTERNA NAS FRONTEIRAS AMAZÔNICAS Diplomacia e militares
A fronteira delimita o espaço onde o Estado exerce a sua soberania, cujo exercício simbólico é protagonizado pelas Forças Armadas. O campo estratégico-militar resulta fundamental no contexto contíguo, nos termos de Celso Lafer.
No caso da Amazônia a análise conjunta da política e estratégia de defesa e da política externa, resulta necessária para compreender o tratamento da fronteira e seus problemas e realidades.
Precisamente, o protagonismo dos militares nas fronteiras é evidente, geralmente com as questões de fronteiras constituindo-se em primazia do estamento militar enquanto o Itamaraty se ocupa de negociações no plano diplomático (MIYAMOTO, Citado em: SCHUTZER: 19)
No mesmo sentido, segundo Shiguenoli Miyamoto, nas fronteiras do Norte do Brasil haviam duas políticas, uma diplomática e outra militar, “enquanto a diplomacia cuidava de questões relacionadas com as denúncias sobre a devastação ambiental, (...) os setores diretamente voltados para a estratégia nacional pensavam e elaboravam planos para proteger as fronteiras.” (MIYAMOTO, 2008: 82)
Existiam interesses tanto diplomáticos como militares nas fronteiras amazônicas, mas é necessário considerar que havia uma falta de coordenação entre a política de defesa e a política externa. Alsina Jr (2009) argumenta que a baixa prioridade da política de defesa, a ausência de direção política efetiva sobre essa política, o perfil não-confrontacionista da política externa e a ausência de mecanismos operacionais de articulação entre as duas, são as razoes para o descompasso entre militares e diplomatas.
O papel dos militares na Amazônia e nas suas fronteiras é mais evidente no caso brasileiro. Contrário aos países vizinhos, o Brasil tem importante presença militar nas
regiões fronteiriças na Amazônia, com o Comando Militar da Amazônia que tem 27 pelotões de fronteira que controla a região fronteiriça dos sete países. Está sediado em Manaus tem quatro Brigadas de Infantaria da Selva, um grupo de engenheiros, um comando naval e dois aéreos. Em Tabatinga, por exemplo, faz parte do Comando o Hospital de Guarnição de Tabatinga e a 5ª Delegacia do Serviço Militar da 29ª CSM.
Diz Eliezer Rizzo de Oliveira, no Seminário de Fronteiras, que “Com a priorização da Amazônia, os militares ganharam conceitualmente uma batalha política em que estiveram sozinhos. Nem mesmo o Itamaraty esteve com eles num determinado momento.” (RIZZO, 2004: 74). Isto demonstra como os militares são um ator fundamental na Política Externa Brasileira a partir do caso da Amazônia, pois conseguiram incluir na agenda internacional a defesa da região, sustentando um risco futuro que teria de ser apropriado na agenda externa.
A presença militar do Brasil no seu território amazônico, mas sobre tudo a influencia dos militares na definição e reformulação da política externa para a Amazônia, marca a diferença com a Colômbia e o Peru, países que não deram a mesma importância à Amazônia e a presença militar se centrou no controle, ainda limitado, aos grupos armados ilegais (Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia, FARC, e Sendero Luminoso). A Amazônia é assim tratada por esses países no plano interno na atenção de alguns dos problemas prioritários, mais que uma atuação desde o plano externo.
A Amazônia na agenda externa
Pensar na Amazônia é pensar em fronteiras porque na Amazônia compartilham territórios os países sul-americanos. A Amazônia brasileira abrange os estados de Pará, Amazonas, Maranhão, Goiás, Mato Grosso, Acre, Amapá, Rondônia e Roraima que limitam com Bolívia, Guiana, Colômbia, Peru, Suriname, Venezuela e com França, pela Guiana Francesa.
A definição do que a Amazônia é e o que significa passa, então, pela consideração dela ser uma região de fronteiras, mas mesmo assim, nem sempre teve a mesma importância. Para os estrategistas brasileiros, “Nas três últimas décadas a Amazônia se converteu no foco das atenções” (Miyamoto, 2009:98). Por isso, fez-se referência anteriormente ao fato de considerá-la como uma área marginal, pois “atenção menor foi dedicada historicamente à proteção da Amazônia, porque perigos reais se davam de forma reduzida, ao contrário do que ocorria no Cone Sul” (2008:70). Isto significa que poderia haver presença militar, mesmo muito limitada, mas não fazia parte das prioridades nacionais e, muito menos, da política externa a defesa da Amazônia.
O cuidado do meio ambiente passou a ser pensado em um nível internacional e não somente nacional. Por isso, começava a ser mais evidente um contexto externo de críticas ao papel do Brasil no cuidado da região e no aproveitamento dos recursos, pois “Essas pressões internacionais sobre o problema ambiental, mormente sobre países como o Brasil, eleito como grande vilão, vão ser altamente consideradas pelo governo no que tange à formulação das políticas de ocupação e de defesa do território amazônico.” (2008:75)
Portanto, o meio ambiente passou a ser parte central da ação diplomática brasileira, pois era necessário um melhoramento da imagem internacional do país, mas ao mesmo tempo atuar no campo externo pela defesa dos interesses nacionais nessa região e da autonomia da política brasileira sobre a tomada de decisões sobre a Amazônia.
Precisamente, as intenções de internacionalização ou de a Amazônia como área compartilhada minimizavam a importância da fronteira como domínio geográfico (Miyamoto, 2008:67) e o que o Brasil, procurou como objetivo foi defender as fronteiras com sua política interna e externa para garantir a sua soberania na região. Em outras palavras, o Brasil reafirmou a validade das fronteiras com a defesa da soberania pela presença militar e de população nas fronteiras, acompanhada de uma estratégia diplomática nesse mesmo sentido que virou permanente.
No plano diplomático, como resposta a esse contexto e às propostas de internacionalização da região, em 1978 se assina o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), como iniciativa brasileira que procurava a defesa da soberania sobre a Amazônia por meio da cooperação.Desta forma, o TCA foi uma tentativa para, precisamente, abranger no plano diplomático a defesa da Amazônia, mas voltou a ser do plano interno e militar pelos diferentes problemas de institucionalização e coordenação com os outros países amazônicos.
O Brasil, também se preocupou pela liderança no tema ambiental, deixando clarasua posição nas conferencias ambientais (por exemplo em Estocolmo e Rio 92) e marcando o discurso de não ingerência externa e autonomia dos países amazônicos. Pode se evidenciar que o fato do Brasil ir contra dos interesses de internacionalização da Amazônia em diferentes espaços bilaterais e multilaterais é reflexo da autonomia da política externa no caso do tratamento na Amazônia, planteando desde um início que o país pode ser dependente, mas não subordinado.
Mas a Política Externa Brasileira atravessa também o dilema entre crescimento econômico e a preservação do meio ambiente. Esse debate é protagonizado por vários atores, onde “as próprias Forças Armadas, [são] contrárias a muitas das demandas dos ambientalistas, justamente porque as áreas reivindicadas para preservação estão
normalmente nas fronteiras, consideradas de segurança nacional.” (2009:91). Para o citado autor, a Política de Defesa Nacional dos 90 priorizou as ações para desenvolver e vivificar a faixa de fronteira nas regiões norte e centro-oeste.
Os vizinhos
Como anota Adriano Silva Pucci, a ausência de controvérsias sobre limites na pauta bilateral constitui pressuposto para qualquer intento de aprofundamento da integração fronteiriça (SILVA PUCCI, 2010). A fronteira com a Colômbia e o Peru, tem a característica de não ter importantes conflitos por limites, o que é uma vantagem para realizar acordos em diferentes áreas entre os países.
Como pode se evidenciar ao longo do texto, o interesse na Amazônia é diferente para cada Estado e isso se reflete nas políticas exteriores. O Peru fez a ocupação dos territórios amazônicos com um permanente interesse na região e na definição dos limites com recursos militares e diplomáticos. O historiador peruano Gustavo Pons afirma que Peru e Brasil são os países autenticamente amazônicos, pois fizeram da incorporação e assimilação dessa região um objetivo na sua política exterior (PONS, 1961:42). Frente a isso, podem ser feitas duas ressalvas. A primeira que essa ocupação é problemática pelo uso dos recursos naturais e o desconhecimento em alguns casos dos povos nativos e a segunda que a incorporação da Amazônia na Política Externa é muito mais clara no caso brasileiro e que a afirmação de Pons foi feita em 1961, quando a diferença entre o entendimento da Amazônia entre ambos os países era muito menor.
Frente à liderança do Brasil na defesa da Amazônia, é também importante levar em conta que como diz Enrique Amayo Zevallos (AMAYO, 2009), esse país toma a defesa da região como se fosse própria, mais que como uma região compartilhada com outros países vizinhos. A Amazônia é entendida como brasileira, mais que como uma região que oito estados devem cuidar e administrar. Somado a isso, o autor acrescenta que existe uma atitude passiva por parte desses países que se limitam a se aderir às iniciativas brasileiras, mas não é incorporada de maneira sistemática a Amazônia na sua política externa.
Pelo modelo presidencialista centralizado na capital, as regiões afastadas e de fronteira na Colômbia estiveram historicamente marginalizadas. Foi por causa desse desatendimento que em 1932 o Peru ocupou os territórios colombianos na Amazônia e se gerou a guerra entre juntos países que termina dois anos depois.Atualmente a atenção sobre a Amazônia se tem concentrado mais no controle do narcotráfico e dos grupos armados, assim como a promoção do turismo.
PE AMAZÔNICA NO GOVERNO LULA (2003-2011) Sivam/Sipam
Um dos projetos mais ambiciosos sobre a Amazônia é o Sistema de Vigilância da Amazônia/Sistema de Proteção da Amazônia (Sivam/Sipam) para monitorar o espaço aéreo da Amazônia e defende-la de possíveis ameaças. Esse projeto tem sido foco de atenção do governo, os outros países amazônicos, pesquisadores e vários atores que influem e decidem sobre a política interna e externa. Foi inaugurado no ano 2002 pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e por isso foi o presidente Lula quem começa as operações iniciais do projeto e responde às criticas que foram dadas sobre ingerência dos Estados Unidos com a tecnologia e a possível intromissão nos países vizinhos. O SIVAM foi defendido como um meio para a defesa da soberania do país.
A aeronave de vigilância R-99A do Sivam pode, sem sair da linha de fronteira brasileira, detectar o movimento de aviões a uma distância de cerca de 200 km dentro do território colombiano.1O Sivam conta com apoio do governo colombiano, pois é pensado
como marco para processos de cooperação para a luta contra o narcotráfico a partir do acesso a informação que pode beneficiar a ambos os países, mas especialmente porque a Colômbia poderia usar as informações recolhidas pelo sistema para o controle dos grupos armados e suas atividades.
Em visita ao Brasil no ano 2004, o vice-ministro da Defesa e o Comandante do Batalhão de Combate Aéreo das Forças Aéreas da Colômbia, manifestaram seu interesse em utilizar as informações dos sistemas brasileiros Sivam e Sipam, assim como na compra de aviões brasileiros2.
Igualmente, O Grupo de Trabalho Binacional entre Brasil e Peru, teve como objetivo continuar com o processo de integração do Peru ao Sivam, com reuniões periódicas. No departamento Madre de Dios, foi utilizado um radar para a busca de informações, não somente da área de segurança, mas também dos recursos naturais e as atividades econômicas com especial atenção no controle do tráfico ilegal de madeiras.
Em 2006 no marco da “II Reunião do Grupo de Trabalho Binacional sobre Cooperação em Matéria do Projeto de Sensoriamento Remoto e Hidrologia da Zona Sul da Amazônia Peruana”, representantes desse país conheceram o funcionamento do Sipam3.
1
Radar do Sivam pode vigiar a Colômbia, Folha de São Paulo, http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2403200314.htm
2
http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2004-06-04/colombia-quer-dados-do-sivam-e-pode-comprar-avioes-brasileiros-diz-ministro-em-visita-ao-brasil
3
Sobre a integracao do Peru em matéria de segurança no projeto pode ser consultado o site http://www.sipam.gov.br/content/view/192/
Assim, o projeto teve a preocupação, nesse sentido, de contar com o apoio dos países vizinhos, especialmente com Colômbia e Peru, que argumentaram benefícios de uma possível cooperação.
Seguindo a Fabio Borges, o projeto temvárias críticas pelo fato de ter tecnologia estadunidense, gerando uma dependência estrangeira desnecessária, utiliza o pretexto do controle do narcotráfico para atividades de espionagem,não tem os resultados esperados apesar dos grandes custos e limitar mais uma vez ao campo militar as soluções para a segurança na Amazônia(BORGES, 2006).
Outros projetos
O Projeto Calha Norte (PCN) foi criado em 1985 para o desenvolvimento e a defesa do norte do Brasil. Atualmente tem 14 bases ao longo dos 5.993 km da faixa de fronteira (mais de 1/3 das fronteiras terrestres do país)4 e atende a 194 municípios, dos quais 95
ficam em área de fronteira. O PCN inclui também o componente de povoamento e melhoria com as relações com os países vizinhos.
Durante o governo Lula se deu seguimento ao projeto e o ministro Jobim manifestou a necessidade de não descaracterizá-lo com reformas parlamentares, mas sim garantindo atividades vinculadas ao processo de desenvolvimento auto-sustentável da região5.
Miyamoto assinala que “O que se veria depois, contudo, seria uma complementação – se assim a podemos designar – do PCN através de políticas com objetivos mais amplos e claramente definidos, por intermédio dos projetos Sistema de Vigilância da Amazônia/Sistema de Proteção da Amazônia (Sivam/Sipam)” (2008:84).
Em Janeiro de 2005, o presidente Lula visita a Amazônia e relança o projeto Rondon. Esse projeto foi criado durante a ditadura militar, em 1967 com o lema “integrar para não entregar”, dentro do binômio desenvolvimento e segurança, e buscava que estudantes de diferentes universidades do Brasil fossem a áreas afastadas do território nacional. Mesmo com a força que ganhou durante os 70 e parte dos 80, o governo federal deu menos importância e foi extinto em 1989.
O relançamento foi feito precisamente em Tabatinga (AM), buscando com a visita do Presidente, acelerar ações sociais do governo em comunidades ribeirinhas da Amazônia. Isto demonstra o interesse do governo na fronteira com Colômbia e Peru, fazendo uso da instituição militar da região fronteiriça e ajuda a conhecer melhor a realidade econômica e
4
http://www.amazonialegal.com.br/textos/Calha_Norte.htm
social das populações.O projeto integra diferentes políticas e instâncias de decisão que ampliam os atores e o campo de ação nos territórios amazônicos.
A situação com a Colômbia
As visitas de Estado do presidente Lula à Colômbia e de Uribe ao Brasil tiveram como tema principal o combate ao terrorismo, a delinquência, o crime e temas afins. Também temas de infraestrutura, investimentos e comércio.
Desde o final do governo de Andrés Pastrana Arango (1998-2002) começou um
lobby político e diplomático por parte do governo colombiano para que as FARC fossem
reconhecidas pelos outros estados como grupo terrorista. O governo do presidente Álvaro Uribe (2002-2010) fez ainda mais forte essa petição, fazendo parte da sua agenda externa o tema de combate à guerrilha.
É importante assinalar que Colômbia faz um traslado da atenção à fronteira com Equador pelo problema com esse país em 2008 e com a Venezuela. A política externa do governo deUribeteve central(e excedida) atenção ao tema de defesa, pois como reflexo das políticas internas de combate à guerrilha, a política externa deu ênfase na cooperação para o luta contra o terrorismo, mas também de exigência aos outros governos para dar o mesmo tratamento à guerrilha nas fronteiras, como foi o caso da fronteira com o Equador. Isso limitou a iniciativa colombiana de diversificação nos temas de cooperação fronteiriça e contribui a atitude passiva e de baixo perfil perante propostas no tema de segurança, como o caso do Sivam/Sipam.
Mas o Brasil, mesmo não considerando às FARC como o governo colombiano queria, esteve interessado em ter boas relações com esse país e cooperar com o combate ao terrorismo, seguindo sua tradição cooperativa. Por exemplo, em março de 2003 os presidentes Uribe e Lula criaram o Grupo de Trabalho Bilateral para a Repressão da Criminalidade e o Terrorismo, que tem como objetivo a cooperação e o intercambio de informações para prevenir e reprimir a criminalidade e está integrado pelos ministros de Relações Exteriores, Defesa e Justiça de ambos os países.
Jorge Eliézer Rizzo estabelece que as ameaças da Amazônia são: narcotráfico, crimes ambientais, contrabandos, e a difícil situação da Colômbia (2004:74). Considerar a situação com a Colômbia como ameaça dá uma central atenção a esse país, mas limita também os acordos a temas de segurança pela cooperação militar.
O dia 20 de Julho de 2008 o presidente Álvaro Uribe comemorou a independência colombiana na cidade de Leticia, convidando aos presidentes do Brasil, Inácio Lula, e do Peru, Alan García. Claramente, foi mais um gesto diplomático que uma mudança de política
que alterasse a integração na região substancialmente, mas demonstra um exercício simbólico de soberania nessa região, pouco atendida pelo governo central. Essa visita também foi aproveitada para assinar um acordo relativo ao combate de atividades ilícitas nos rios fronteiriços e comuns entre os três países.
Visitas e PEB
As visitas diplomáticas e de altos funcionários, inclusive várias vezes do presidente Lula, são reflexo da importância que a Amazônia e as fronteiras têm ganhado na agenda interna e externa sobre tudo desde o segundo governo.
As visitas dos chanceleres e do presidente à fronteira mostram como a região não é somente foco de atenção interna, mas também da política externa. Esse descompasso entre militares e diplomatas que se fez referência anteriormente tenta ser reduzido com estas estratégias de coordenação de políticas, mais desenvolvidas no governo de Lula.
Em visita a Tabatinga em Outubro de 2007, o chanceler Nelson Jobim afirmou “esta terra tem dono” quando estava nos batalhões nas fronteiras amazônicas.6Presidente e
Chanceler repetem a tradição de rejeição da intromissão de agentes externos sobre como a Amazônia deve ser tratada. Esse tratamento à Amazônia reflete a tradição de uma Política Externa Independente e da Autonomia da Política Externa, seguindo desde os anos 70 o discurso da defesa da soberania sobre a Amazônia e a autonomia do Brasil de decidir sobre seu aproveitamento.
Durante o primeiro mandato de Lula a atitude do mandatário foi mais defensiva, pois eram várias as pressões por parte de atores ambientais internos e externos. Segundo Paulo Moutinho do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia “No início do governo Lula havia muita resistência do Brasil em tratar da questão da mudança do clima de forma mais proativa, era um discurso na defensiva. Passamos de uma posição extremamente conservadora e cautelosa para outra de liderança”7. Assim o governo Lula fez das suas
visitas diplomáticas uma plataforma para demonstrar a diminuição do desmatamento, como foi proposto em Copenhague no ano 2009, junto com a criação de áreas protegidas e o uso de biocombustíveis.
Mesmo assim, grande parte da opinião pública nacional e internacional considerava ambígua a posição do governo, pois protagonizava uma liderança mundial para o desenvolvimento sustentável, mas ao mesmo tempo teve várias críticas para o
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http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,amazonia-tem-dono-diz-jobim,64429,0.htm
licenciamento ambiental de grandes projetos na Amazônia, como é o caso das hidrelétricas do Rio Madeira, em Rondônia ou da Usina de Belo Monte, no Rio Xingu, no Pará.
Acordos e mecanismos de cooperação
Há instrumentos importantes que viabilizam os processos de cooperação fronteiriça. O mais dinâmico é a Comissão de vizinhança (CV) entre Brasil e Colômbia, em funcionamento desde 1993. Essa Comissão fez uma reunião em 2002 e 2005 e se trataram vários assuntos em matéria consular, meio ambiental, de segurança e armas, de saúde, comercial, educação e de cultura. As Comissões Técnicas Binacionais (CTB) são uma plataforma importante para a formulação de programas, convênios e projetos na fronteira, que são viabilizados na CV. Nas visitas dos chanceleres e do presidente colombiano ao Brasil foram feitos vários acordos em diferentes áreas. Diversos são os convênios de cooperação técnica assinados entre os países para o tratamento de problemáticas fronteiriças.
Por outra parte, em 2003 foi firmado o Memorando de Entendimento sobre Integração Física e Econômica entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Governo da República do Peru, assim como novos acordos em visita ao Brasil no ano de 2006 do presidente do Peru, Alan García nas áreas de defesa, desenvolvimento social, energia, saúde, educação e cooperação técnica.
A Aliança Estratégica entre Brasil e Peru, reforçada pelos presidentes Lula e García desde 2003, foi marco de vários acordos em matéria de comércio. Nesse espaço, ambos os mandatários mostraram seu interesse pela Organização do Tratado de Cooperação Amazônica e o apoio às atividades que ela realiza para a defesa da Amazônia e a integração entre os países. Precisamente, o governo Lula coincide com a fase de intensificação dos contatos entre os países amazônicos e o objetivo de revitalizar a OTCA (SIMÕES, 2011).
Em Junho de 2005 foi assinado pelos chanceleres do Brasil e da Colômbia um Memorando de Entendimento sobre o ensino de espanhol e português na região fronteiriça.
Pode se ver como há uma tendência cada vez mais crescente de diversificação dos acordos entre o Brasil, a Colômbia e o Peru, em parte porque a ação dos grupos armados de ambos os países nas regiões fronteiriças é agora menos preocupante.
Não é, então, suficiente a presença militar em uma fronteira, pois há dinâmicas da população que devem ser levadas em conta nos processos de integração fronteiriça. Precisamente vazios institucionais geram um espaço de ação grupos armados, atividades ilegais, mas também de ONGs e outros atores políticos e sociais.
Em Setembro de 2008 foi feita a XI Reunião da Comissão de Vizinhança e Integração (CVI)8, onde se trataram vários assuntos entre a Colômbia e o Brasil e se
assinaram acordos em diversas áreas novas.
Tudo isso marca uma linha de ação que dá continuidade à política externa para a Amazônia, com uma diversificação da agenda de cooperação e abriu caminho para o governo seguinte organizar sua agenda interna e externa amazônica. Com o governo de Dilma Rousseff segue se dando continuidade à atenção militar nas fronteiras amazônicas com o Plano Estratégico de Fronteiras, mas também a atenção militar com a Operação Ágata ou a Operação Amazônia.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Compartilhar fronteiras na Amazônia significa, em primeiro lugar, ter uma preocupação pela atuação dos outros países no tema de defesa da soberania. O que um país faz na região pode ser fonte de inquietação ou de apoio. As problemáticas de um país devem ser consideradas também por seu vizinho como acontece especialmente com a Colômbia.Neste texto, foram consideradas somente algumas das ações, principalmente do governo brasileiro, para entender os lineamentos da política externa amazônica.
Em segundo lugar, existem vários agentes da política externa que tem de ser considerados, pois há influência na fronteira de diplomatas, militares, ambientalistas, ONGs, empresas, etc. Em outras palavras, para o caso da Amazônia, diferentes atores no nível local, nacional e internacional devem ser levados em conta.
No caso brasileiro, as Forças Armadas sempre enfatizam na necessidade de maior atenção e recursos para a região. São então um ator fundamental para a definição da política externa amazônica. A percepção de ameaça sobre a Amazônia pelas propostas de internacionalização da região, fez com que esse ator pedisse mais atenção e conseguiu influir de uma forma importantíssima na política externa brasileira ao lograr que a Amazônia fosse considerada como área de interesse nacional.
Como se mencionou anteriormente, Colômbia foi sempre foco de preocupação por parte do governo brasileiro, pois na fronteira com esse país se percebem ameaças dos grupos armados colombianos, assim como a presença de narcotráfico e contrabando.
Para Germán Grisales (2005) a integração fronteiriça na Tríplice Fronteira Colômbia, Brasil e Peru tem duas limitações: que a fronteira não é economicamente tão atrativa para o
8 A Ata pode ser lida no site do Itamaraty. http://www.itamaraty.gov.br/o-ministerio/conheca-o-ministerio/america- do-sul/departamento-da-america-do-sul-ii-das-ii/colombia/comissao-de-vizinhanca-e-integracao/ata-da-xi-reuniao-da-comissao-de-vizinhanca-e-integracao
Brasil quanto a fronteira sudeste e que conta com muitos problemas de segurança potenciais. Mas também um projeto mais amplo tem duas vantagens: que as dinâmicas da fronteira são trinacionais e os problemas e soluções também e, como elemento fundamental, que nenhum estado foi capaz de erradicar por si só seus problemas. Nesse sentido, pode se dizer que mesmo com o fortalecimento da presença militar na região, sem harmonização das ações entre os três países, resulta difícil a solução das problemáticas comuns.
Em vários casos, as visitas dos presidentes nas fronteiras são importantes, como marco de acordos em diversas áreas e não somente atos diplomáticos. Durante o governo de Lula, foram várias as visitas às fronteiras norte do Brasil e podem se encontrar vários acordos e convênios de cooperação com os vizinhos. Igualmente nas visitas de Estado dos três presidentes, o tema da fronteira tomava muitas vezes boa parte das discussões.
Durante o governo Lula a agenda se centrou nos temas de segurança fronteiriça, também pelo fato da política externa colombiana privilegiar esse assunto sobre muitos outros. Mas com a revisão dos acordos assinados entreo Brasil e Colômbia e o Peru, pode se dizer que além de acordos militares existiu um pausado avanço de acordos em diferentes áreas de cooperação entre os países (saúde, educação, uso e aproveitamento dos recursos naturais, etc.) que procuram uma ação conjunta deles para a população fronteiriça.
Evidencia-se uma continuidade no governo Lula de antecedentes da política de defesa da Amazônia e da política externa para a defesa da região, por exemplo, com o Projeto Calha Norte com o Sivam/Sipam e o relançamento do Projeto Rondon existe uma retomada de discurso e políticas de presidentes anteriores sobre autonomia e reafirmação da soberania sobre a Amazônia.A Amazônia reflete que o Brasil a defende com sua força interna e no plano diplomático e que as fronteiras resultam necessárias para isso.
A Colômbia e o Peru, não adotaram ainda o discurso na sua politica exterior de defesa da Amazônia. Ainda é tratada como uma região marginal atendida pela politica interna quando for necessário. Por causa disso e sua cercania com os Estados Unidos, assumiram uma atitude passiva de aceitação da liderança brasileira e um baixo perfil na política exterior amazônica.
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