FUNDAÇÃO PRESIDENTE ANTÔNIO CARLOS - FUPAC FACULDADE PRESIDENTE ANTÔNIO CARLOS DE ITABIRITO CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO SANDERS JONES DE ASSIS

FACULDADE PRESIDENTE ANTÔNIO CARLOS DE ITABIRITO CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO

SANDERS JONES DE ASSIS

CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO E SEUS ENTRAVES PARA O CRESCIMENTO DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS APÓS A IMPLANTAÇÃO

DA LEI 8.666/93: UM ESTUDO DE CASO

Itabirito/ MG 2018

SANDERS JONES ASSIS

CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO E SEUS ENTRAVES PARA O CRESCIMENTO DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS APÓS A IMPLANTAÇÃO

DA LEI 8.666/93: UM ESTUDO DE CASO

Monografia apresentada ao curso de graduação em Direito da Faculdade Presidente Antônio Carlos de Itabirito, Fundação Presidente Antônio Carlos – FUPAC, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito.

Orientador: Prof. Me. Ramon Mapa Silva

Itabirito/MG 2018

SANDERS JONES DE ASSIS

CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO E SEUS ENTRAVES PARA O CRESCIMENTO DOS MUNICÍPIOS BRASILEIROS APÓS A IMPLANTAÇÃO

DA LEI 8.666/93: UM ESTUDO DE CASO

Monografia apresentada ao curso de graduação em Direito da Faculdade Presidente Antônio Carlos de

Itabirito, Fundação Presidente Antônio Carlos - FUPAC, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito.

Aprovada em 10/12/2018

BANCA EXAMINADORA

______________________________________________________ Prof. Me. Ramon Mapa Silva

Faculdade Presidente Antônio Carlos de Itabirito Orientador

______________________________________________________ Prof. Me. Dimas de Abreu Melo

Faculdade Presidente Antônio Carlos de Itabirito

______________________________________________________ Prof. Me. Raphael Carminate

Dedico este trabalho, em primeiro lugar, a Deus que me deu força para perseverar mesmo nos momentos de adversidades que a vida coloca em nossos caminhos, a minha família que nunca duvidou do meu caráter, da minha honestidade e da minha honradez, em especial a minha esposa, a meus filhos, genros, noras e netos que sempre me apoiaram incondicionalmente em todos os momentos, acreditando no marido, no pai, no sogro e no avô. Vocês são as razões de conseguir vencer mais esta etapa da minha vida. O meu muito obrigado a todos!

AGRADECIMENTOS

Os meus agradecimentos aos meus colegas de classe que tiveram paciência para me aceitar numa turma de jovens, os quais alguns poderiam ser meus filhos ou até mesmo meus netos e, nestes cinco anos do curso, me ajudaram de diversas maneiras inclusive fazendo as minhas atividades extraclasse. Vai um especial muito obrigado a minha amiga Maria Luiza Tabari Ramalho, que apesar de ser uma quase vizinha, só tive a oportunidade de conhecê-la como ser humano durante os nossos dois anos de convivência no curso de direito, demonstrou ser uma pessoa amiga fiel, companheira e antes de tudo uma mãe amorosa com seus filhos, me incentivou diversas vezes quando pensei em desistir, tínhamos plano de montarmos junto um escritório de advocacia, mas quis o destino que isto não se tornasse uma realidade, mas quando me vejo aqui neste momento defendendo o meu TCC, não tem como não dizer que ela foi muito importante para que conseguisse chegar onde chequei. Muito obrigado amiga e que de onde tiver sei que estará sorrindo e torcendo pelo nosso sucesso.

Quero agradecer a todos os professores da Unipac que foram importantes para que hoje pudéssemos estar aqui apresentando o nosso TCC, foram 05 anos de muita luta e que muitos obstáculos precisaram ser vencidos, tivemos alguns desencontros, mas todos foram superados com muita luta.

“A alegria que se tem em pensar e aprender faz-nos pensar e aprender ainda mais.”

RESUMO

O presente trabalho teve como objetivo procurar demonstrar como a Lei 8.666/93 cria entraves para o crescimento dos municípios brasileiros, após a sua entrada em vigor modificando a maneira como era feita a concessão de direito real de uso. Como exemplo, utilizamos o processo de concessão do terreno para a Femsa, em Itabirito, Minas Gerais, com o intuito de demonstrar como o processo de licitação previsto na lei pode atrapalhar a captação de novas empresas para as pequenas e grandes cidades. Considerando que grande parte dos pequenos municípios acaba se desenvolvendo por meio de apenas um tipo de atividade econômica, correndo sempre o grande risco de uma possível recessão nas atividades em questão, podemos citar como exemplo o caso das cidades que vivem da exploração de minério, como acontece em Itabirito. Desse modo, na pesquisa, concluiu-se que é necessário rever alguns postulados impostos na lei, uma que vez ela dificulta o bom desenvolvimento dos municípios brasileiros, que não tem capacidade de investirem em infraestrutura para a captação de novos investimentos para a sua diversificação econômica.

Palavras-chave: Direito real de uso. Concessão. Itabirito. Público. Direito

Administrativo.

ABSTRACT

The present work had as objective to seek to demonstrate how 8,666/93 law creates obstacles to the growth of the Brazilian municipalities, after your entry into force changing the way was made the grant of right in rem to use. As an example, we use the process of granting land for the Femsa in Itabirito, Minas Gerais, in order to demonstrate how the bidding process prescribed by law may stand in the way of attracting new companies to the small and large cities. Whereas a large number of small municipalities end up developing by means of only one type of economic activity, running the risk of always a possible recession in the activities in question, we can cite as an example the case of cities Live from exploitation of ore, as happens in Itabirito. Thus, in the research, it was concluded that it is necessary to review some principles in law, one time she complicates the development of Brazilian municipalities, that has no ability to invest in infrastructure to attract new investments for your economic diversification.

LISTA DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1 – Participação dos estados da região sudeste na população total do Brasil – 1970-2000;

GRÁFICO 2 – Taxas de crescimento da população no Brasil entre os anos de 1940-2000;

LISTA DE DIAGRAMAS

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 – Valor adicionado por setor;

QUADRO 2 – Métodos e técnicas utilizados na pesquisa;

QUADRO 3 – Ranking dos principais municípios na arrecadação da CFEM em Minas Gerais – 2013.

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ... 13

2 ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO ... 16

2.1 O conceito de propriedade ... 16

2.2 O Direito Público e o Direito Privado ... 19

3 O DIREITO ADMINISTRATIVO ... 23

3.1 O Direito Administrativo internacional... 23

3.2 O Direito Administrativo no Brasil ... 24

4 O AUMENTO POPULACIONAL EM MINAS GERAIS ... 27

5 A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO ... 30

5.1 O bem público... ... 30

5.2 Os direitos reais... ... 31

5.2.1 A supremacia dos interesses públicos face aos interesses privados ... 33

5.2.2 Politica Urbana...34

5.3 A concessão de direito real de uso e a LEI 8.666/93 ... 34

6A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO EM ITABIRITO ... 38

6.1 A cidade... ... 38

6.2 Tipos de atividades... ... 38

6.3 Material e métodos.... ... 39

6.4 Dificuldades na captação de novas empresas ... 40

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 44

1 INTRODUÇÃO

Considerando o grande aumento populacional das últimas décadas, é possível destacarmos, também, o crescimento exponencial dos municípios. Desse modo, discutir acerca de medidas que ajudam na construção de um crescimento equilibrado das cidades é, então, importante para demonstrar como algumas leis auxiliam ou dificultam nesse bom desenvolvimento.

Por isso, nesta pesquisa, decidimos debater sobre a concessão do direito real de uso, que, muitas vezes, ajuda constantemente no bom desenvolvimento dos municípios; mas que, após a instauração da Lei nº 8.666 de 1993 começou a criar entraves ao crescimento de muitos municípios.

Essas dificuldades acontecem, porque, segundo a lei, para que haja qualquer tipo de concessão é necessário que seja feita a licitação do imóvel, o que impede, e tira dos municípios o poder de negociação existente antes da edição da Lei 8.666/93

Dessa forma, o objetivo deste trabalho é procurar demonstrar que a Lei 8.666/93 que tinha como objetivo normatizar a utilização do imóvel público por empresas privadas, que era muito promiscua, acabou criando na realidade uma barreira ao desenvolvimento dos diversos municípios brasileiros, principalmente aos pequenos municípios que têm a sua arrecadação comprometida e por isso sem capacidade de fazer investimentos em infraestrutura, o que os possibilitaria competir em igualdade com os municípios com maior capacidade de investimentos.

Assim, é preciso problematizar o tema escolhido e, para isso, faremos uso de autores da área, por meio da pesquisa bibliográfica e jurisprudencial. Levantando, então, as teorias relacionadas ao tema e demonstrando a aplicabilidade da concessão do direito real de uso, além dos entraves criados pela sua obrigatória licitação.

Ainda, com o intuito de discutirmos melhor nossa proposta de pesquisa, fizemos uso do estudo de caso como pesquisa. Para isso, foi realizada uma observação participativa durante a concessão de um terreno

para a lotação de uma multinacional na cidade de Itabirito, Minas Gerais. A partir disso, demonstramos como a Lei 8.666/93 criou dificuldades durante esse processo de concessão.

Posto isto, nossa pergunta problema é: A Licitação de Concessão de Direito Real de Uso colabora para o desenvolvimento das Cidades?

Para que este trabalho se estruture da melhor maneira, em primeiro momento, delimitaremos a conceituação entre direito público e o direito privado, que fazem parte ativamente da conceituação geral de propriedade.

A partir disso, discutiremos sobre um dos importantes ramos do direito público: o direito administrativo, apontando a história por trás do direito administrativo e como ele foi concebido no Brasil.

Além disso, para que nossa discussão seja completa, escreveremos sobre a história do conceito de propriedade e como ela começou a ser estruturada no Brasil, dando ênfase para as leis que permitiram o direito de propriedade no país.

Assim, após grafarmos sobre esses importantes tópicos, demonstraremos o grande crescimento populacional nos municípios de Minas Gerais e as necessidades de leis que ajudem a manter uma economia circulante, tornando a vida das pessoas melhor.

Ainda, depois disso, discutiremos a aplicabilidade da concessão de direito real de uso e como a Lei 8.666/93 passou a dificuldade esse processo de concessão como consequência da obrigatoriedade de licitação.

Demonstraremos como a Lei 8.666/93 dificulta a liberação de um espaço de concorrência e investimento das empresas dentro dos municípios, impedindo, assim, o crescimento das cidades no Brasil.

Por meio disso, iniciaremos nossa discussão acerca da dificuldade de concessão de terrenos para alavancar a economia no município de Itabirito, Minas Gerais, tentando gerar mais empregos através da diversificação econômica, trazendo novas atividades para a cidade, que é

muito restrita e dependente da indústria extrativa mineral para a geração de empregos.

Toda a discussão sobre os problemas na concessão de terrenos em Itabirito é realizada dando ênfase na grande importância que a facilitação da concessão de direito real de uso pode ter para os pequenos municípios, principalmente as cidades que possuem uma concentração muito grande em apenas um tipo de atividade.

2 ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO

2.1 O conceito de propriedade

Ao longo de toda a história, o homem sempre procurou justificar sua existência, pensando sobre seu objetivo e questionando acerca de suas próprias atitudes. Antes mesmo do desenvolvimento da civilização, o homem precisava criar técnicas para sua sobrevivência, fosse sobre como manusear o fogo até suas técnicas de caça e coleta de alimentos.

Não é exagero afirmarmos que a propriedade nasce junto com o indivíduo, quase como algo inato do ser humano. Mais do que como um fenômeno jurídico, podemos caracterizá-la como um fenômeno social, por sua vez abraçado pelo Direito. O conceito de propriedade desenvolve-se quase que conjuntamente com a transição da fase do homem selvagem para a do homem sedentário, quando a civilização assenta-se sobre determinados espaços físicos, retirando da terra seu sustento e valores. (ASSIS, 2008, p. 782)

Aos poucos, os homens foram constituindo grupos e esses grupos foram se mantendo em conjunto. A partir disso, era necessário criar normas, regras que fizessem com que aquele grupo sobrevivesse. Essas regras possibilitavam que esses homens pudessem calcular a quantidade de comida que precisavam para sobreviver no inverno, além de conseguir manter um bom convívio entre o grupo.

Com o crescimento desses grupos, os homens começaram a entender que não era mais possível se deslocarem rapidamente para diferentes lugares. Assim, começaram a se estabelecer em apenas um local, deixando, então, de serem nômades. Por meio dessa transformação, iniciou-se a delimitação da área dos diferentes grupos, visando sua permanência e convívio.

Com o aprimoramento de suas propriedades, os antigos nômades foram, aos poucos, dando forma à moradia fixa e dando início, então, ao pequeno conceito de propriedade.

A partir disso, os romanos foram os primeiros a concederem um conceito de propriedade, se preocupando, principalmente, com suas conquistas de terras durante as batalhas. O entendimento dos romanos acerca

da propriedade se dava por meio de suas conquistas, com o objetivo de expandir suas fronteiras na época do Imperador Justiniano, quando foi publicado o Corpus Iuris Civilis.

Não muito diferente dos romanos, podemos demonstrar a cidade idealizada por Platão, em A República, no qual ele demonstra uma organização ideal da Polis, estando, então, inserido a ideia de propriedade.

Segundo a concepção da época, a cidade é o homem escrito em letras grandes e a cidade ideal dessa forma, corresponde ao homem ideal. A construção da cidade platônica corresponde a uma relação entre as quatro virtudes da alma (Sabedoria, Temperança, Coragem e Justiça) e as três da alma (o apetite, a impetuosidade e a racionalidade). Assim, a cidade ideal também deveria ter três classes: os artesãos, que correspondem ao apetite, os guerreiros, correspondentes à impetuosidade e os guardiães à racionalidade. (SILVA, 2001, p. 255)

Entre os séculos XVII e XVIII, os ideais liberais começaram a se sobressair, trazendo questionamentos acerca dos direitos individuais e dos direitos coletivos; fazendo com que se integrasse nessa discussão a ideia de propriedade privada e propriedade pública.

A partir disso, o direito de propriedade foi evoluindo, aos poucos, e deixando de ser absoluto, se transformando, assim, no direito constitucional, estando inserido nos direitos fundamentais do cidadão, principalmente após os aspectos estruturados pela Revolução Industrial.

Assim, podemos constatar um novo tratamento constitucional ao conceito, tratamento esse que, repetimos, relativiza o direito de propriedade frente aos novos direitos sociais que passam a ser constitucionalizados, e que exigem do estado uma ação positiva para a sua promoção. Um novo modelo estatal é desenhado. Esse modelo pressupõe não mais a omissão do Estado na defesa dos direitos fundamentais, mas sua promoção por meio das políticas e serviços públicos. Nesse contexto, o direito de propriedade, embora ainda considerado uma garantia fundamental, adquire uma nova dimensão e necessita adequar-se à evolução social e política que leva à reformulação dos textos constitucionais. (ASSIS, 2008, p. 785)

No Brasil, a questão de direito de propriedade sempre foi realizada de maneira desigual, assim como a conhecemos atualmente, uma grande porcentagem de propriedades nas mãos de poucos. Não muito diferente acontecia no Brasil colonial. A distribuição de propriedade na época era sempre realizada de maneira aleatória, buscando, muitas vezes,

concretizar os interesses da Coroa.

Com esse tipo de distribuição de propriedade aleatória, os textos constitucionais brasileiros adotaram o direito de propriedade. A Constituição de 1824 e a Constituição de 1891 permaneceram dando o mesmo tipo de tratamento que era dado anteriormente ao direito de propriedade.

No entanto, a Constituição de 1988 dispõe de uma ideia diferenciada do direito de propriedade, muito diferente do que as constituições anteriores traziam. A Carta Magna possui diversos artigos que tratam acerca do direito de propriedade; porém é o art. 170 que chama a atenção para as mudanças:

Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: I - soberania nacional; II - propriedade privada; III - função social da propriedade; IV - livre concorrência; V - defesa do consumidor; VI - defesa do meio ambiente; VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003) VII - redução das desigualdades regionais e sociais; VIII - busca do pleno emprego; IX - tratamento favorecido para as empresas brasileiras de capital nacional de pequeno porte. IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 6, de 1995) Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei. (BRASIL, 1988) Como é possível observarmos, o Art. 170, em seu inciso III trata de tornar positivo o conceito de função social da propriedade, o que auxilia, paulatinamente, na construção de uma sociedade menos desigual. Além disso, observamos que a Carta Magna de 1988 demonstra que a justiça deve atender e respeitar o princípio da propriedade privada.

Mais do que isso, o art. 173 trouxe uma série de limitações ao direito de propriedade como a servidão, a ocupação temporária, a requisição, além da já prevista desapropriação.18 Todas essas limitações ao direito de propriedade evidenciam que esse não é mais um direito absoluto, e que necessita ser cotejado não apenas com outros direitos constitucionais fundamentais, mas também com o interesse público e as necessidades do Estado moderno. (ASSIS, 2008, p. 789)

2.2 O Direito público e o direito privado

A diferenciação entre direito público e direito privado, apesar de iniciar um pouco sua discussão já no direito romano. De acordo com o direito romano, a coisa pública era voltada para a ação dos homens livres e o aspecto privado era voltado para a sobrevivência.

No entanto, é imprescindível apontar que sua teoria geral se iniciou durante a Idade Moderna. Isso porque, na Idade Média pouco se discutia ainda acerca do conceito de propriedade e governo. Assim, não existia uma visão clara acerca da diferenciação do público e privado.

Este tipo de conceituação na Idade Média era pouco gesticulado porque a Coroa não possuía, na época, servidores fixos, mesmo que sua administração se encontrasse no regime absolutista, os interesses do estado estavam vinculados aos interesses das oligarquias municipais. Por isso, na Idade Média não existia uma Administração Pública como a conhecemos atualmente.

A partir disso, começaram a se desenvolver os exércitos permanentes, que foram efetivamente consolidados apenas na Idade Moderna juntamente com a “justiça da Coroa”. Para controlar o seu efetivo exército, era preciso adotar novas medidas de organização.

Esse núcleo histórico do serviço da Coroa, por sinal, sequer se

concentrava naquilo que veríamos hoje como “funções

administrativas”. Respondendo às necessidades mais prementes da monarquia e à concepção tradicional do Rei como juiz, a expansão da Coroa priorizou, de início, as funções relativas à distribuição de justiça e a arrecadação. E mesmo nos servidores a que se atribuíam funções que vemos como “administrativas”- como os corregedores portugueses- estas não constituíam sua única ocupação. (SEELAENDER, 2007, p. 256)

Apesar dessas “funções administrativas”, o direito público não toma uma forma relevante durante o regime absolutista e isso ocorre porque ele acaba se dissipar nas mãos no rei.

Todo esse panorama vai se modificando com o tempo, na Inglaterra ele se modifica a partir da Revolução Francesa, em 1789, na qual se consolida a ideia de que o poder que vem do povo deve ser exercido pelo

Estado, se configurando, assim, como o direito público.

Essa ideia de que as ideias do povo precisam ser defendidas pelo Estado, passa a ser entendido como o direito público, porque era preciso entender que o Estado precisa criar normas que busquem consolidar e concretizar os interesses coletivos, face às normas que buscam consolidar os interesses privados. Disso, nasce a grande dicotomia entre o direito público, os interesses coletivos, e o direito privado, o interesse particular.

Por meio do desenvolvimento dessa dicotomia, o critério de interesse exclusivo, que antes era alocado para justificar a divisão entre o público e o privado, passa a não obter a mesma validação anterior. Isso acontece porque percebe-se que o ser humano é um ser social, fazendo com que toda a relação jurídica precise satisfazer, ao mesmo tempo, os interesses públicos e os privados.

Dessa forma, o direito passa a proteger, também, os interesses privados como consequência da sua proteção aos interesses coletivos. A partir disso, o que era critério de interesse exclusivo passa a ser interesse dominante; visto que, o direito público implementa normas que protegem de imediato os interesses públicos e de mediato os interesses privados.

Além dessa distinção, existe também o critério de coercibilidade das normas, na qual o direito público estabelece obrigatoriedades ou proibições para regular os comportamentos nas relações públicas; já o direito privado estabelece apenas os comportamentos dentro das relações particulares.

Sendo assim, concebemos o direito público como o conjunto de normas de natureza pública, com atuação do Estado. Por sua natureza pública, o direito público possui diferentes ramos: o direito constitucional, administrativo, tributário, financeiro e Penal.

O Direito Constitucional se configura como as normas fundamentais de cada Estado, elas são as normas internas e estruturais. Essas normas têm caráter de estruturação da sociedade, limitação do modelo econômico que será utilizado no Estado, além dos modelos políticos e socais que fazem rigor aos direitos fundamentais de cada pessoa inserida naquele

Estado. Além de ser o que regula a criação de novas leis.

Já no que se refere ao Direito Administrativo, é possível grafarmos que ele se configura como o direito que regula as atividades do Estado, fazendo menção a todos os serviços públicos que estão dispostos para aquela sociedade, tendo sempre como objetivo o bem comum. Além disso, o direito administrativo possui uma relação entre a esfera pública e a privada, fazendo com que o relacionamento entre essas duas esferas aconteça de forma a alcançar bons ganhos para a sociedade do Estado.

Ainda, outro ramo do direito público é o Direito Tributário que está diretamente relacionado com os meios de arrecadação de capital do Estado e seus modelos de econômicos. Dentro disso, encontram-se os impostos, as taxas e as contribuições geridas pela sociedade pertencente aquele Estado. Não muito distante do Direito Tributário, o Direito Financeiro fica encarregado de gerenciar os recursos vindo do Direito Tributário, tendo como objetivo o melhor investimento dessas arrecadações, tendo como foco, também, o bem comum em sociedade.

Não obstante, o Direito Penal tem como objetivo disciplinar a conduta humana, com foco no bem-estar em sociedade. Esse ramo do direito público procura entender as necessidades de segurança para que o convívio social possa existir em harmonia, eliminando os riscos para os indivíduos que vivem na sociedade do Estado.

Diferentemente do direito público, o direito privado possui apenas dois ramos: o Direito Civil e o Direito Empresarial.

O Direito Civil tem como objetivo disciplinar o relacionamento entre os indivíduos, ordenando, assim, todos os campos de interesses particulares. As normas do Direito Civil estão descritas no Código Civil que possui duas estruturas: a geral e a especial. No Código Civil geral temos as normas abrangentes e no Código Civil especial podemos observar as normas que tratam de assuntos mais específicos.

O outro ramo do direito privado é o Direito Empresarial que tem como objetivo regular as práticas comerciais e os direitos das partes envolvidas nas negociações. Além de disciplinar essas práticas, o Direito

Empresarial também impõe as regras relacionadas aos títulos de crédito. A partir disso, entendemos a diferente conceituação atribuída ao direito público e ao direito privado e como essa dicotomia se estabeleceu ao longo dos anos. Por isso, para compor melhor nossa pesquisa, é importante adentrarmos mais especificamente em um dos ramos do direito público: o Direito Administrativo.

3 O DIREITO ADMINISTRATIVO

3.1 O Direito Administrativo Internacional

O Direito Administrativo sempre existiu onde existia a figura do Estado de Direito, no entanto, era sempre tratado como direito civil. O Direito Administrativo passou a ser visto separadamente apenas entre o final do século XVIII e o início do século XIX, pós revolução.

Isso porque nos aspectos anteriores, o poder da administração sempre estava nas mãos dos reis e imperadores, os quais detinham o poder absoluto. Apesar do entendimento de muitos acerca do reconhecimento do direito administrativo nas mãos dos reis, esse pensamento pode ser errôneo; visto que o direito administrativo tem como objetivo o bem comum do povo e, por ser um regime absolutista, isso, consequentemente, não acontecia.

Nesse tipo de regime, os reis e imperadores soberanos pensavam apenas em administrar para a Coroa, para que a Coroa obtivesse mais poder e cada vez mais lucro; diferentemente do que o direito administrativo é focado, ou seja, o povo. 7

Assim, o marco do início da autonomia do direito administrativo no mundo foi a Revolução Francesa em 1789, pois separou o Estado absolutista e o Estado de Direito, nascendo, então, o direito administrativo. Após a revolução, a França adotou a tripartição do Estado: Executivo, Legislativo e Judiciário, sendo configurados pela interdependência entre esses poderes.

A tripartição das funções do Estado em executivas, legislativas e judiciárias, propiciando a especialização das atividades governamentais e a relativa autonomia dos órgãos incumbidos de realizá-las,12 fundamentada na Teoria da Separação dos Poderes {Vesprit des lois, 1748, Charles Louis de Sécondat, Barón de Brède et de Montesquieu), aliada à integral sujeição do Poder Executivo ao império da lei, ou seja, às normas estatuídas pelo Poder Legislativo13 (que foi a verdadeira grande conquista da Revolução Francesa, pois o Estado a elas não se submetia) veio a redundar no "Estado de Direito" caracterizado por u m sistema de "freios e contrapesos" onde a autoridade de cada um dos Poderes contrabalança e equilibra a dos demais, "sob o qual pode vicejar a liberdade individual' e impedindo (ou ao menos dificultando sobremodo) o arbítrio. (ARAÚJO, 2013, p. 151-152)

Por isso, o marco inicial do direito administrativo é constituído pela Lei francesa de 1800. Desse modo, para que esses poderes possam exercer seu pleno funcionamento, foram criados os tribunais judiciais e administrativos.

Como instrumento teórico, o direito administrativo passou a ser discutido, em 1808, com a publicação da obra Principes d’Administration Publique, de Charles Jean Bonin, no qual ele fez a diferenciação do Direito Administrativo do Direito Constitucional.

3.2 O Direito Administrativo no Brasil

Diferentemente da criação do direito administrativo internacional, no Brasil a construção do direito administrativo não aconteceu com a vinculação à justiça administrativa independente.

Em 1824 foi criado o Conselho de Estado que funcionava como um órgão de assessoria do Imperador, com o intuito de auxiliar nas tomadas de decisões acerca dos assuntos graves e das medidas gerais. Esse Conselho de Estado no país não atuou na área jurisdicional; além disso, não havia nenhum tipo de texto sobre a criação da Administração.

A discussão acerca do direito administrativo no Brasil teve início quando as disciplinas específicas de direito administrativo foram instauradas em São Paulo e em Olinda, começando, então, o debate acerca do tema no país. Essa implementação das cadeiras nas universidades do Brasil foi realizada por meio da influência vinda da Europa a partir de suas novas teorias do direito administrativo.

Após dado início na discussão, em 1857 Vicente Pereira do Rego publicou a obra “Elemento do direito administrativo brasileiro comparado com o direito administrativo francês segundo o método de P. Pradier-Foderé”. Essa obra foi o primeiro livro a abrir o debate acerca das técnicas e conceituações do direito administrativo no Brasil.

Dois anos depois da publicação da obra de Rego, Veiga Cabral publica o livro “Direito administrativo brasileiro”, no qual demonstra algumas reformas do direito administrativo no Brasil e a criação de organizações que

auxiliariam no progresso no país.

A Carta Magna de 1891 tinha um caráter liberal e individualista, como consequência de ter sido desenvolvida tendo como influência o texto da Constituição dos Estados Unidos da América. Dessa forma, o Brasil passou a ter um sistema de jurisdição muito parecido com o anglo-americano, no qual todos os processos administrativos passavam pelo Poder Judiciário, além de, também, pela Justiça Comum.

Em 1934, houve a publicação da Constituição Federal de 1934 que, diferentemente da Carta Magna de 1891, era composta de um grande aspecto social, levando, então, a administração pública se tornar atuante nas áreas da educação, transporte, saúde, entre outras.

Após dar início ao caráter social em 1934, a Constituição de 1988 instaurou uma nova ordem, fazendo com que o direito administrativo recebesse grandes modificações, fortalecendo, assim, as normas da administração.

De acordo com o Art. 37 da Constituição de 1988: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]” (BRASIL, 1988)

Uma das grandes mudanças fundadas a partir da Constituição de 1988 foi o incentivo ao trabalho ou atividades para serem desenvolvidas dentro da sociedade. Além de incentivarem as atividades privadas, juntamente com a contratação em regime CLT, a Carta Magna incentivou as atividades de serviço público, auxiliando no estabelecimento de suas normas:

I - os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; III - o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período; IV - durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos

concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira; V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento [...] (BRASIL, 1988) Dessa forma, observamos que o direito administrativo no Brasil recebeu várias influências externas, mas foi a partir da Constituição de 1988 que o direito administrativo como conhecemos atualmente começou a tomar forma.

4 O AUMENTO POPULACIONAL EM MINAS GERAIS

O estado de Minas Gerais, está localizado na região sudeste do Brasil, uma das regiões que, a partir do século XIX, começou a crescer desaceleradamente como consequência da concentração das grandes indústrias, contendo, então, a maior parte da população em área urbana entre 1970 e 2000, como podemos observar no gráfico 1 abaixo:

GRÁFICO 1 – Participação dos estados da região sudeste na população total do Brasil – 1970-2000

Fonte: Fundação João Pinheiro, 2003.

A partir disso, observamos que São Paulo e Minas Gerais possuíam uma quantidade significante da população total do Brasil, entre os anos de 1970 e 2000. Como consequência desse número, era preciso que existissem normas e regras que auxiliassem os municípios desses estados a crescerem de modo organizado e prosperassem.

Apesar da grande concentração de indivíduos brasileiros no Sudeste, observamos que, após o ano de 1980, a taxa de crescimento populacional no Brasil começa a cair. No entanto, em Minas Gerais, essa taxa

mantem uma aproximada linearidade, como é possível observar no gráfico 2:

GRÁFICO 2 – Taxas de crescimento da população no Brasil entre os anos de 1940-2000

Fonte: Fundação João Pinheiro, 2003.

Dessa forma, Minas Gerais chega ao final do século XX com uma população de aproximadamente 17,8 milhões de habitantes, um número um pouco menor do que apontam os dados do século XIX; mas, ainda assim, um número significante se comparado aos outros estados do Brasil.

Apesar da taxa de crescimento populacional do estado de Minas Gerais ter caído ao final do século XX, ela volta a crescer no século XXI. Isso porque, atualmente, de acordo com os dados do IBGE, Minas Gerais possui uma população de aproximadamente 21 milhões de habitantes.

É importante notar que, diferentemente dos séculos XIX e XX, a população de Minas Gerais passa a ser, em grande número, de habitantes em área urbana. A partir disso, notamos a importância da discussão de leis e políticas públicas que consigam abarcar as necessidades, principalmente, das cidades do interior que começaram a crescer nos últimos quinze anos.

Para isso, é necessário pensar acerca da faixa etária dos indivíduos que habitam o estado, levando em consideração os níveis de desemprego e a necessidade de captação de novos investimentos de

empresas públicas e privadas.

No gráfico 3, é possível notarmos que a faixa etária predominante, não apenas no estado de Minas Gerais, mas no Brasil inteiro, é entre 10 a 34 anos:

GRÁFICO 3 – Pirâmide Etária Brasil

Fonte: IBGE,

2018.

Considerando que as atividades de trabalho de um indivíduo se iniciam no país a partir dos 16 anos, é possível observarmos que discutir sobre maneiras de estabelecer um bom desenvolvimento dos municípios é de grande importância para a construção da economia de todo um estado.

5 A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO

5.1 O bem público

Para discorrermos acerca da concessão de direito real de uso, é preciso, primeiro, delimitarmos o que é considerado como bem público e bem privado, no âmbito de entendermos a relação que se estabelece durante a concessão de direito real de uso.

No direito administrativo, é possível observar o significado de bem público como todo e qualquer valor material ou imaterial que possa ser objeto do direito. Assim, o bem público se configura como os bens que são propriedades da União, Estado-Membro ou Município.

Podemos notar essa diferenciação a partir do pequeno diagrama abaixo:

DIAGRAMA 1 – Bem público e bem privado

Fonte: RIBEIRO, 2009, modificado pelo autor.

No entanto, não é possível limitarmos os bens públicos apenas às propriedades pertencentes ao governo; isso porque, propriedades particulares que passam a atender demandas públicas podem, também, passarem a ser observadas como bens públicos.

Quanto ao titular

Bem público: o títular é o Estado.

Bem privado: o títular não integra o

Estado.

Quanto ao regime

jurídico

que o títular integre a Administração Pública

Na sequência, temos a classificação segundo o art. 99 do Código Civil, que leva em conta a destinação do bem, e é onde temos os bens públicos, inciso I, de uso comum do povo (mares, rios, estradas, ruas e praças), inciso II, o de uso especial (repartições estatais, serviços públicos) e, por fim, inciso III, os dominicais ou dominais, ou seja, os que constituem o patrimônio disponível, como objeto de direito pessoal ou real. [...] temos outra classificação possível, a de bens corpóreos e incorpóreos, que leva em consideração a sua existência, ou não, física no espaço, sendo que os corpóreos podem ser móveis ou imóveis, conforme seja ou não possível promover seu deslocamento físico sem promover sua desnaturação. Já os incorpóreos, que correspondem basicamente aos direitos, não se confundem com as coisas móveis. (RIBEIRO, 2009, p. 22)

Além disso, como também grafa Ribeiro (2008), para compor as normas sob as propriedades privadas que são destinadas às atividades públicas, são necessárias mais classificações:

[...] temos mais classificações fundadas nos seguintes critérios: quanto à destinação original, sendo subdivididos em necessários e acidentais, os necessários são os que por sua própria natureza, estão destinados à um interesse público tão óbvio que dispensam qualquer declaração oficial tornando-o um bem público, contrariamente, os acidentais, tem a necessidade de um ato ou fato que nitidamente os incorpore ao domínio público patrimonial, seja pelo fato de terem sido privados ou porque era res nullius. (RIBEIRO, 2009, p. 23)

Ainda, podemos observar que o bem público pode ser concedido a terceiros, mesmo que privados, para que possam ser realizadas atividades que auxiliem no desenvolvimento das cidades. A partir disso, notamos as condições da concessão de direito real de uso no Brasil e como um bem público pode ajudar no crescimento das cidades por meio de, também, iniciativas privadas.

5.2 Os Direitos Reais

Os direitos reais ou os direitos das coisas possui uma delimitação árdua, visto sua abrangência. De maneira geral, o direito das coisas se configura como um conjunto de regras, estipuladas de modo obrigatório, que regulam os direitos que o indivíduo possui sobre seus móveis, imóveis ou bens corpóreos. Esses direitos reais acontecem por imposição legislativa.

ele aparece em duas diferentes classificações: jus in re própria e a jus in re alínea. No primeiro caso, é o direito que se resume na propriedade e no segundo caso, é o direito real exercido sobre a coisa alheia.

De acordo com Costa (1999):

A) Direitos reais na coisa própria: I – domínio pleno ou plena in re potestas ou síntese de todos os direitos reais; II – domínio direto, nua propriedade, propriedade limitada, gravada ou onerada: substância jurídica da propriedade esvaziada do conteúdo econômico ou limitada por um ônus ou gravame. B) Direitos reais na coisa alheia: I – de gozo ou fruição: enfiteuse, usufruto, uso, habitação, servidão predial, concessão de uso; II – de garantia: penhor, hipoteca, anticrese, alienação fiduciária e constituição de renda imobiliária; III – de aquisição: promessa de compra e venda irrevogável e sua cessão, inscritas no registro imobiliário (arts. 5º, 16 e 22 do DL 58/37); compra e venda com cláusula de retrovenda (art. 1.140 do CCB); direito de preferência do condômino na venda de coisa indivisível (arts. 632, 1.139 e 1.777 do CCB); direito de preferência do locatário e do arrendatário rural (art. 33 da Lei 8.245/91 e art. 92, §§ 3º e 4º, da Lei 4.504/64; direito de preferência na enfiteuse (arts. 685 e 689 CCB). (COSTA, 1999, p. 75)

Ainda, segundo o autor, além dos direitos reais na coisa própria e dos direitos reais na coisa alheia, existe, também, a classificação do direito real de posse. Consoante suas ideias, a posse

está mais para o direito real do que para o direito obrigacional, embora seja condição da utilização das coisas em ambos esses direitos. A posse pura ou natural, independente de contrato e de direito real, é um fato juridicamente relevante e, portanto, um direito amparado pelos interditos e capaz de se transformar em domínio, se atendidos os demais requisitos do usucapião. A posse contratual, objeto de direito obrigacional, é protegida pelos interditos, inclusive contra o dono, embora não seja objeto de usucapião. Mas sobretudo os direitos reais de gozo dependem da posse, como instrumento indispensável ao uso direto ou à fruição da coisa. Por isso o nosso código a incluiu no Livro do Direito das Coisas, embora não prevista no artigo 674 como direito real típico. Seria direito real especial. (COSTA, 1999, p.75)

Apesar das áreas abrangentes dos direitos reais, o direito real mais completo é o direito de propriedade, visto que todos os outros direitos foram constituídos tendo o direito de propriedade como referência.

A partir disso, notamos que, atualmente, existe um pensamento acerca da prevalência do bem coletivo em detrimento ao bem individual, dado a importância da estabilidade da vida em sociedade. Por meio disso, inicia-se as discussões modernas sobre a supremacia dos interesses públicos sobre os

direitos privados.

5.2.1 A supremacia dos interesses públicos face aos interesses privados

Considerando as relativas mudanças impostas por meio da Constituição de 1988, o Direito Administrativo no Brasil passou por diferentes postulados que fizeram com que se tornassem especiais as condições públicas e o interesse público.

Consoante às ideias de Mello (1994), a supremacia do interesse público sobre o interesse privado é um tipo de ordem jurídica que não está representada em qualquer texto normativo no país. No entanto, apesar do pressuposto não estar oficialmente escrito nos documentos oficiais, de acordo com o autor, esse pensamento é uma lógica que deve ser levada em consideração; visto que a prevalência dos interesses públicos auxilia na construção de uma sociedade estável, tendo, então, como consequência, o bem-estar em sociedade.

A supremacia do interesse público sobre o privado começou a ser marcante no Brasil por causa das discussões de diversos teóricos da área, demonstrando que o interesse público precisa prevalecer sobre o interesse privado, tendo sempre em vista a estabilidade da sociedade.

Apesar desses debates e publicações de obras acerca do tema, ainda existem diversos autores que discordam sobre esse princípio e grafam que, como não há menções acerca dessa prevalência nos textos oficiais, não deve existir o princípio de supremacia do interesse público.

Oliveira e Oliveira (2014, p. 7) grafam que:

Acrescente-se: sendo esse motivo para se negar o status jurídico de princípio à supremacia do interesse público sobre o particular, o mesmo raciocínio não poderia ser feito para se recusar qualquer vitória de antemão, ou maior peso atribuído em favor dos direitos fundamentais? Isso porque para que a descoberta de qualquer princípio seja metodicamente sustentável, qualquer interesse (seja público ou particular) só pode assumir uma relação de condicionada prioridade in concreto, não antes. 29 Logo, para que a crítica seja na sua inteireza coerente, a lógica tem de ser a mesma diante de qualquer caso: interesse público ou privado.

interesse público sobre o interesse particular, de acordo com os autores, é passível entender que ambos os interesses precisam ser tratados da mesma forma, sem a prevalência de um sobre o outro.

Esse tema é muito debatido nos anais de direito administrativo, visto que, muitas vezes, deixar prevalecer o interesse privado pode desestabilizar toda uma comunidade e é por isso que é preciso pensar no conjunto de boas práticas relacionadas ao interesse privado face ao interesse público.

5.2.2 Política Urbana

A questão da política urbana no Brasil foi introduzida pela constituição de 1988, quando no seu Art. 182, fica definida como será implantada a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. A implementação de uma política urbana vigorosa depende de uma quantidade expressiva de recursos públicos e de diretrizes da política pública estruturada e com continuidades ao longo do tempo. A eficácia da política não se estabelece apenas no interior do aparato estatal, mas na interseção de interesses e projetos com a sociedade civil.

A nova orientação influenciou as Constituições Estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios, obrigatórias para os com mais de 20 mil habitantes. Concretamente, a nova orientação constitucional aponta para o abandono da ideia de planejamento urbano e substitui-a pela concepção de gestão, mostrando quais os elementos que as prefeituras dispõem para gerir recursos, no sentido de uma maior equidade.

5.3 A concessão de direito real de uso e a lei 8.666/93

Como já discutido anteriormente, apesar de existir uma grande dicotomia entre os interesses públicos e os privados, assim como em seu caráter de propriedade, entendemos, aos poucos, que uma propriedade pública

pode ser utilizada por uma organização privada com o intuito de atender os interesses sociais.

Assim, considerando as necessidades dos municípios em realizar concessões de uso para, principalmente, industrializações nas pequenas cidades, em 1967 é publicado o Decreto-Lei nº 271 que dispõe sobre loteamento urbano, responsabilidades do loteador, concessão de uso e espaço aéreo.

Apesar de o Decreto-Lei nº 271/67 estipular providências também acerca de diferentes aspectos, o que nos interessa nesta pesquisa é, intrinsecamente, o Art. 7, que dispõe sobre as normas da concessão de uso:

Art. 7º. É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, ou outra

utilização de interêsse social.

§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo administrativo, e será

inscrita e cancelada em livro especial.

§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o imóvel e suas rendas. § 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza. § 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência. (BRASIL, 1967)

A partir disso, entende-se, então, as disposições acerca a concessão de direito real de uso.

Para que essa concessão de uso aconteça, existem diversos instrumentos legais que se distinguem de acordo com a necessidade de utilização do bem público. Segundo Lima (2004):

Autorização de uso – é o ato unilateral, discricionário e precário pelo qual a Administração consente na prática de determinada atividade individual incidente sobre um bem público. ... Permissão de uso – é o ato negocial, unilateral, discricionário e precário através do qual a Administração faculta ao particular a utilização individual de determinado bem público. Cessão de uso – é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no

respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. ... Concessão de uso – é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem de seu domínio a particular, para que o explore segundo sua destinação específica. ... Concessão de direito real de uso – é o contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social. (LIMA, 2004, p. 6)

No entanto, é preciso compreender, também, que essas concessões precisam ser realizadas juntamente com um projeto governamental de urbanização ou algum projeto de desenvolvimento econômico de determinada região.

Por meio dos contratos com o Poder Público existe a iniciativa para atrair novos investimentos para determinada cidade ou região, com o intuito de colaborar com seu desenvolvimento. Assim, podem existir diversas maneiras de atrair investimentos, como a concessão de um terreno ou espaço para a implementação de novas empresas que irão gerar mais empregos e investimentos para a cidade.

Desse modo, considerando o crescimento populacional no Brasil nas últimas décadas, torna-se sempre necessário discutirmos acerca das leis que ajudam no desenvolvimento, principalmente, dos pequenos municípios que, muitas vezes, lutam contra um número cada vez mais crescente de desemprego; dado a falta de investimento nessas cidades.

No entanto, após a queda do governo militar, entendeu-se, claramente, que era necessário rever alguns conceitos acerca da constituição, criando-se, então, a Constituição de 1988. Assim, de acordo com a legislação, fez-se necessário a organização do processo de concessão, editando, assim, a Lei 8.666/93, com o intuito de instituir as normas para as licitações e contratos da Administração Pública no país:

Art. 1o Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União,

dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Parágrafo único. Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Como é possível observar, a Lei, em questão, grafa acerca da concessão como contrato, sendo passível, então, ao Poder Público Municipal a concessão de direito real de uso de bens em sua propriedade. Apesar disso, a Lei 8.666/93 definiu que esse tipo de concessão, permissão e direito de uso só poderiam ser realizados por meio de uma licitação, como é previsto no Art. 17:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: I - Quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: 15 § 4º - A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento a cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado. (BRASIL, 1993)

Desse modo, notamos que o art. 17 prevê os requisitos para realizar o uso do bem público que, em estado moderno, deve ser realizado mediante a licitação.

Esse tipo de licitação para a concessão de direito real de uso só está dispensada no caso de uso do bem para a implementação de programas para habitação de interesse social; visto que as políticas implantadas pela Constituição de 1988 são prioridade para o cumprimento de função social do imóvel; prevendo, então, prioridade para os fins de moradia.

De acordo com Lima (2004), mesmo que o procedimento de licitação inserido para a realização da concessão de bens públicos tenha, de certa forma, burocratizado a atividade, é importante notar que

A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da Administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às vezes sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será obrigado a destiná-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso. (LIMA, 2004, p. 9)

Dessa forma, entende-se que os processos de licitação resguardam os patrimônios da Administração Pública; porém, impedem o crescimento necessário de muitos municípios no Brasil.

6 A CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO EM ITABIRITO

6.1 A cidade

Itabirito é uma cidade localizada no estado de Minas Gerais, próximo da capital. De acordo com informações do IBGE, Itabirito, em 2018, conta com uma população de aproximadamente 51 mil habitantes.

O município era conhecido como Itabira do Campo, se configurando como um distrito da cidade de Ouro Preto. No entanto, em 7 de setembro de 1923 se tornou uma vila e ganhou o nome de Itabirito.

A cidade é marcada pela grande concentração de minério, sendo as empresas de extração de minério um dos maiores investimentos da cidade, gerando uma quantidade significante de empregos para Itabirito e região.

6.2 Tipos de atividades

De acordo com Rosière et al (2014),

A atividade industrial de exploração de minério de ferro da Mina do Pico teve início na década de 1940, quando do desenvolvimento do parque siderúrgico no Brasil com a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), e notadamente em Itabirito, com a Siderúrgica Queiroz Júnior. Em 1938, a Cia. de Mineração Novalimense, subsidiária da St. John del Rey Mining Co., iniciou a mineração em escala industrial em pequenos corpos, em torno do Pico de Itabira, incluindo a área da Cata Branca. Em 1941, estas minas foram arrendadas à Sociedade Usina Queiroz Junior Ltda. A lavra do minério de ferro em torno do Pico de Itabira continuou de forma intermitente de 1943 a 1961, arrendadas à Sociedade Indústria e Comércio de Minério Ltda (SICOM) de Augusto Trajano de Azevedo Antunes. Em 1948, a partir da SICOM, foi criada a Indústria e Comércio de Minérios (ICOMI), posteriormente renomeada como ICOMINAS. Em 1950, foi criada a holding Companhia Auxiliar de Empresas de Mineração (CAEMI) e em associação com a empresa americana Hanna Mining Co., a ICOMINAS foi reestruturada como Minerações Brasileiras Reunidas (MBR), que detém até hoje os direitos minerários da área. A MBR foi comprada em 2007 pela mineradora VALE S.A. (ROSIÈRE et al, 2014, p. 201)

Dessa forma, uma das grandes atividades geradora de emprego na cidade se configura como a exploração de minério de ferro.

o investimento gerado pelas empresas de exploração de minério; visto que é uma atividade que pode sofrer recessão ao longo dos anos, fazendo com que a taxa de desemprego aumente.

Uma das informações que auxiliam a entender a necessidade de captação de novas empresas para a cidade é a taxa do valor adicionado por setor que podemos observar no quadro 1 abaixo:

QUADRO 1 – Valor adicionado por setor

Fonte: Fecomércio,

2018.

É possível notar que existe uma instabilidade entre os valores entre 2006 e 2015, os quais entram em uma recessão em 2015. É importante notar esse tipo de instabilidade para entender a importância de conseguir o investimento de novas empresas na cidade; fazendo com que aconteça a diversificação do tipo de atividade.

Posto isto, discutiremos como a concessão de direito real de uso pode auxiliar na captação de novas empresas para Itabirito e como a Lei 8.666/93 se transformou em uma maneira de dificultar o crescimento dos pequenos municípios como Itabirito.

6.3 Material e métodos

Para que o processo de pesquisa se tornasse, também, um aprendizado, foi utilizado como método de pesquisa o estudo de caso, para

demonstrar com um fator real como a Lei 8.666/93 pode causa um entrave para o crescimento de pequenos municípios.

Além disso, utilizou-se como tipo de pesquisa o tipo qualitativo descritivo com o intuito de compreender os fenômenos de forma subjetiva e descritiva porque não há interferência por parte da pesquisa no objeto estudado.

O enfoque qualitativo apresenta as seguintes características: o pesquisador é o instrumento-chave, o ambiente é a fonte direta dos dados, não requer o uso de técnicas e métodos estatísticos, têm caráter descritivo, o resultado não é o foco da abordagem, mas sim o processo e seu significado, ou seja, o principal objetivo é a interpretação do fenômeno objeto de estudo. (FREITAS; JABBOUR, 2011, p. 09)

Com relação à técnica de coleta de dados, ela foi realizada por meio da análise documental juntamente com a Prefeitura de Itabirito, já que houve a observação participativa do autor, visto seu cargo atuante dentro da secretaria de desenvolvimento econômico da cidade.

QUADRO 2 – Métodos e técnicas utilizados na pesquisa

Método Tipo de Pesquisa Técnica de Coleta de

Dados

Técnica de Tratamento de

Dados Estudo de caso Qualitativa descritiva Análise documental

e observação participante

Análise de Conteúdo

Fonte: Elaborado pelo autor.

Ao fim, o tratamento dos dados foi realizado por meio de análise do conteúdo, envolvendo, então, a análise qualitativa e descritiva dos documentos e observações realizadas.

6.4 Dificuldades na captação de novas empresas

Considerando Itabirito como um município genuinamente minerador, a principal fonte de arrecadação da cidade são os royalties provenientes da exploração mineral, que comparado com as arrecadações de outros países, se torna bem desigual.

Não apenas entre os países, mas no próprio Brasil podemos perceber uma grande diferença no valor da arrecadação quando se trata acerca dos bens minerais se compararmos com os valores arrecadados com pela indústria petroquímica. Além disso, quando observamos o prejuízo ambiental causado pela exploração de minério é muito maior quando as atividades terminam.

Abaixo, no quadro 3, é possível observarmos o ranking dos principais municípios na arrecadação da CFEM (Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais):

QUADRO 3 – Ranking dos principais municípios na arrecadação da CFEM em Minas Gerais - 2013

Fonte: Instituto Brasileiro de Mineração, 2015.

Notamos, então, que o município de Itabirito encontra-se em quinto lugar no ranking de arrecadação da CFEM, compondo 9,2% do total de participação do estado de Minas Gerais, sendo a maior contribuição para a cidade.

No entanto, como discutido anteriormente, com esse número significante de arrecadação, a cidade fica em risco econômico caso haja uma grande recessão da exploração de minério na região, fazendo com que a taxa

de desemprego aumente e a arrecadação do município caia aceleradamente. Posto isto, entende-se a importância da captação de novas empresas para investir em Itabirito. Uma estratégia para conseguir captar novos investimentos na cidade é a realização da concessão de terrenos ou locais para que essas empresas se instalem. Apesar disso, com o processo de licitação obrigatório, esse tipo de concessão torna cada vez mais difícil a captação de novos investimentos; impedindo, assim, o crescimento do município.

Itabirito utilizou o processo de doação de terreno para atrair a multinacional Femsa, empresa mexicana e uma das maiores engarrafadoras do mundo da marca Coca-Cola. Nesse processo não se utilizou a Lei 8.666/93 seguindo os aspectos de licitação, observando que, caso esse processo de licitação fosse utilizado, era provável que a empresa não se instalasse na cidade de Itabirito, mas, sim, em Nova Lima.

O projeto, em questão, foi enviado para a Câmara Municipal para regulamentar o processo de concessão. Nesse projeto, foi retirada a doação do terreno, como era executado anteriormente, utilizando, então, a concessão de direito real de uso com tempo determinado, podendo ser renovado caso a empresa permissionária mantivesse as atividades como previsto no processo de concessão.

A regra de concessão também foi mudada no projeto, prevendo que após vencido o período de concessão, caso não ocorresse renovação, todas as benfeitorias feitas no imóvel seria incorporado ao patrimônio público e a Prefeitura de Itabirito não seria obrigada a arcar com os valores das modificações. Essa regra foi elabora tendo em vista as experiências com empresas anteriores que se alocaram na cidade.

Diante desse novo processo, claramente a Prefeitura foi questionada pelo Ministério Público, visto que não havia sido realizada a concessão por meio da licitação prevista na Lei 8.666/93. Para demonstrar a necessidade dessa modificação no projeto de concessão, a secretaria de desenvolvimento da cidade procurou entender como era realizada a concessão em outras cidades da região.

Incrivelmente, várias cidades também não faziam uso da Lei 8.666/93, pois, segundo os secretários dos municípios, apesar de a lei ter sido bem elaborada, ela, ao mesmo tempo, retirava o poder que essas cidades tinham de decidir quais empresas o município desejavam levar para seu parque industrial.

A partir disso, observamos que, retirando o poder de decisão das cidades de escolher as melhores empresas para se instalarem no município, a Lei 8.666/93 acaba por criar um grande entrave no processo de desenvolvimento das pequenas e também das grandes cidades que, muitas vezes, necessitam diversificar as atividades, como é o caso de Itabirito.

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Levando em consideração as mudanças realizadas pela Constituição de 1988, juntamente com a Lei 8.666/93 acerca do processo de licitação para a concessão de bens públicos para instituições privadas com o intuito de gerar novos investimentos nos municípios, podemos notar que as mudanças realizadas em 1993 não auxiliaram no desenvolvimento das pequenas cidades; pelo contrário, ela dificultou e está dificultando a captação de novas empresas para esses municípios.

É importante pensar nas cidades como Itabirito que possuem uma grande quantidade de investimento vinda apenas de um tipo de atividade. É preciso considerar que todo e qualquer tipo de atividade de trabalho pode sofrer algum tipo de recessão durante os anos. Essa recessão pode levar a uma taxa de desemprego muito alta e, consequentemente, fazer com que o município perca grande parte de seus investimentos.

Discutir sobre como melhorar ou proceder diante das limitações caracterizadas pelas leis decretadas nos últimos anos ajuda no desenvolvimento dos pequenos municípios; visto que é necessário, sempre, trabalhar para diversificar as atividades de trabalho nessas pequenas cidades.

Por meio do projeto de concessão do terreno para a multinacional Femsa, na cidade de Itabirito, pudemos notar que, muitas vezes, é preciso criar e recriar projetos para conseguir captar importantes empresas que ajudam na diversificação das atividades de trabalho e abrem novas oportunidades de emprego.

No entanto, apesar do projeto construído pela Prefeitura de Itabirito tenha tido sucesso, com a instalação da Femsa na cidade, notamos que o Ministério Público cumpriu sua vistoria, questionando a não utilização da Lei 8.666/93.

Esta discussão serviu para demonstrar como, muitas vezes, algumas leis se constituem de postulados que preveem apenas uma determinada quantidade de especificações, dificultando, assim, processos que deveriam estar se tornando cada vez mais facilitados.

Essa facilitação para que as pequenas cidades consigam garantir novos investimento é preciso porque a taxa de crescimento populacional, principalmente em Minas Gerais, vai se tornando cada vez mais alta, necessitando, dessa forma de uma boa estrutura para o desenvolvimento das cidades e o bem-estar de seus habitantes.

Desse modo, é preciso repensar acerca de alguns postulados que acabam por impedir o crescimento desses pequenos municípios.