UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO Curso de Mestrado em Direitos Humanos
TATIANE KESSLER BURMANN
CIDADE SUSTENTÁVEL: UMA NOVA E NECESSÁRIA CONDIÇÃO URBANA
Ijuí (RS) 2014
TATIANE KESSLER BURMANN
CIDADE SUSTENTÁVEL: UMA NOVA E NECESSÁRIA CONDIÇÃO URBANA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direitos Humanos, naárea de concentração: Direitos Humanos, Meio Ambiente e Novos Direitos, da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul-UNIJUÍ, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Direito.
Orientador: Professor Doutor Daniel Rubens Cenci
Ijuí (RS) 2014
B962c Burmann, Tatiane Kessler.
Cidade sustentável : uma nova e necessária condição urbana / Tatiane Kessler Burmann. – Ijuí, 2014. –
117 f. ; 29 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul (Campus Ijuí). Direitos Humanos.
“Orientador: Dr. Daniel Rubens Cenci”.
1. Cidadania. 2. Conflitos socioambientais. 3. Democracia. 4. Gestão urbana. 5. Cidade sustentável. I. Cenci, Daniel Rubens. II. Título. III. Título: Uma nova e necessária condição urbana.
CDU: 342.7 342.71
Catalogação na Publicação
Aline Morales dos Santos Theobald CRB10/1879
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Programa de Pós-Graduação em Direito
Curso de Mestrado em Direitos Humanos
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
CIDADE SUSTENTÁVEL: UMA NOVA E NECESSÁRIA CONDIÇÃO URBANA
elaborada por
TATIANE KESSLER BURMANN
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Direito
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Daniel Rubens Cenci (UNIJUÍ): _________________________________________
Prof. Dr. Luiz Ernani Bonesso de Araujo (UFSM): __________________________________
Profª. Drª. Elenise Felzke Schonardie (UNIJUÍ): ____________________________________
Agradeço e dedico estas páginas a todas as pessoas que cotidianamente constroem o Curso de Mestrado em Direito com área de concentração em Direitos Humanos da Unijuí (professores, colegas e à secretária Janete), pela oportunidade de convivência e por colaborarem, de diferentes modos, na caminhada que conduziu a concretização deste trabalho;
Especialmente, ao orientador deste trabalho, Professor Doutor Daniel Rubens Cenci, pelos livros e indicações de leituras, pela confiança, pela liberdade, e, sobretudo, pelo auxílio constante na escolha dos melhores caminhos; A meus pais, meus pilares, Ademir e Ivete, por acreditarem, apostarem e investirem em mim;
À Etiane Barbi Köhler, hoje mais do que simples colega de trabalho, pelo incentivo a participar da seleção do mestrado e pelo carinho e apoio no decorrer de toda a caminhada;
À Vanderlise Wentz Baú, que cruzou meu caminho enquanto colega de mestrado, e a convivência promoveu à amiga e “mamis”, pelos “puxões de orelha”, pela cumplicidade, por estar sempre perto;
À turma de pesquisa das quintas-feiras, Lise, Lu e Eliete, pelas minhas melhores “produções”;
À Unijuí, pela concessão de bolsa, por acreditarem na potencialidade do conhecimento para a construção de caminhos sociais melhores.
“Há só uma Terra, mas não um só mundo. Todos nós dependemos de uma biosfera para conservarmos nossas vidas. Mesmo assim, cada comunidade, cada país luta pela sobrevivência e pela prosperidade quase sem levar em conta o impacto que causa sobre os demais. Alguns consomem os recursos da Terra a um tal ritmo que provavelmente pouco sobrará para as gerações futuras. Outros, em número muito maior, consomem pouco demais e vivem na perspectiva da fome, da miséria, da doença e da morte prematura.” (CMMAD, 1991).
“Depende de nós
Quem já foi ou ainda é criança Que acredita ou tem esperança Quem faz tudo pra um mundo melhor Depende de nós
Que o circo esteja armado Que o palhaço esteja engraçado Que o riso esteja no ar
Sem que a gente precise sonhar Que os ventos cantem nos galhos Que as folhas bebam orvalhos
Que o sol descortine mais as manhãs Depende de nós
Se este mundo ainda tem jeito Apesar do que o homem tem feito Se a vida sobreviverá...”
RESUMO
O presente trabalho reflete os temas da sustentabilidade, da cidade e dos conflitos socioambientais, articulando instrumentos de democracia na gestão pública na perspectiva da efetivação da cidadania. Toma por base o paradigma da modernidade, especialmente a estruturação do Estado Democrático de Direito e a juridicização das relações, buscando ajustar uma compreensão entre o processo de urbanização, o planejamento e desenvolvimento das cidades e a luta pela construção de uma sociedade democrática e sustentável. Analisa os avanços de ordem jurídico-urbanística no Brasil, bem como os paradoxos, estatais e privados, que protelam a efetivação das conquistas legalmente constituídas. Também avalia a atuação do governo, mercado e sociedade, e o papel de cada um, frente aos cenários de segregação socioespacial, de riscos, de vulnerabilidades, de recuo da cidadania e da dignidade humana, identificando um conjunto de dificuldades e possíveis caminhos para superá-las. Nesse contexto, o trabalho aponta instrumentos técnicos, administrativos e jurídicos de política urbana e destaca a importância do desenvolvimento da gestão democrática, interdisciplinar e intercultural. A inter-relação dos diferentes atores do espaço local e global e a co-responsabilidade das diferentes esferas de governos voltadas à inclusão social e à cidadania podem garantir um meio ambiente ecologicamente equilibrado para cidades sustentáveis com qualidade de vida às presentes e futuras gerações. Uma combinação entre aplicação jurídica, mudança institucional e mobilização social renovada é condição para a construção de cidades sustentáveis, com novos e significativos espaços de convivência, promotores de inclusão social.
Palavras-chave: Cidadania. Conflitos socioambientais. Democracia. Gestão urbana.
ABSTRACT
This work reflects the sustainability, city and environmental conflicts themes, articulating instruments of democracy in public administration from the perspective of citizenship effectiveness. It is based on the paradigm of modernity, especially the structure of the democratic state and jurisdiction of relationships, aiming to adjust an understanding between the process of urbanization, planning and development of cities and the struggle to build a democratic and sustainable society. It analyzes the legal-urban order progress in Brazil as well as state and private paradoxes, which delay the execution of legally built achievements. It also evaluates the government, market and society’s roles, and their individual participation, facing scenarios of socio-spatial segregation, risky situations, vulnerabilities, decrease of citizenship and human dignity , identifying a set of problems and possible ways to overcome them . In this context, this paper shows technical, administrative and legal instruments of urban policy and highlights the importance of the development of democratic, interdisciplinary and intercultural management. The interrelation of the different subjects in the local and global space and co -responsibility of different levels of government turned into social inclusion and citizenship can ensure an ecologically balanced environment for sustainable cities with life quality for present and future generations. A combination of legal implementation, institutional change and renewed social mobilization is a prerequisite for building sustainable cities, with significant new living spaces, which may promote social inclusion.
Keywords: Citizenship. Environmental conflicts. Democracy. Urban management.
SUMÁRIO
CONSIDERAÇÕES INICIAIS ... 10
1 URBANIZAÇÃO, DIREITO À CIDADE E (IN)SUSTENTABILIDADE URBANA ... 13
1.1 Crescimento sem regramento: segregação dos espaços, das riquezas e dos direitos ... 13
1.1.1 Urbanização e industrialização ... 14
1.1.2 Outros fatores da urbanização excludente ... 19
1.2 Direito à cidade: sustentabilidade socioambiental urbana ... 25
1.2.1 O direito à cidade como direito fundamental ... 25
1.2.2 A proteção jurídica do direito à cidade ... 29
1.3 Urbanização e cidadania: conflitos e contradições da cidade contemporânea ... 35
1.3.1 O cenário urbano e o sujeito de direitos ... 36
1.3.2 Os direitos que a cidade esqueceu... 39
2 IMPACTOS SOCIOAMBIENTAIS URBANOS E GESTÃO AMBIENTAL DAS CIDADES ... 44
2.1 A estrutura política da cidade e as manifestações do recuo da cidadania .. 44
2.1.1 Os espaços da cidade contemporânea ... 45
2.1.2 A necessidade de reorganização dos espaços públicos ... 50
2.2 Gestão ambiental das cidades e as interações do sistema complexo ... 55
2.2.1 A fragilidade das políticas públicas socioambientais urbanas no Brasil . 56 2.2.2 O encolhimento do Estado e a interferência do mundo privado ... 60
2.3 Conflitos socioambientais: rediscutindo espaço, tempo e causalidade ... 65
2.3.1 A questão urbana na perspectiva da cidade enquanto uma totalidade .... 65
2.3.2 A crise socioambiental urbana e o discurso da sustentabilidade ... 70
3 PERSPECTIVAS: A CONCRETIZAÇÃODA CIDADE LEGAL E SUSTENTÁVEL ... 73
3.1 Instrumentos técnicos e jurídicos para implementação do desenvolvimento sustentável nas cidades ... 73
3.1.1 Desenvolvimento sustentável e sustentabilidade ... 74
3.1.2 Agenda 21 como instrumento universal e local de gestão ambiental ... 78
3.1.3 Estatuto da Cidade como instrumento para o desenvolvimento sustentável ... 82
3.2 Sustentabilidade, Democracia e Gestão Ambiental ... 86
3.2.1 Democracia participativa como meio de concretizar o direito à cidade sustentável ... 86
3.2.1.1Gestão democrática da cidade ... 91
3.2.2Saber ambiental em busca de sustentabilidade ... 93
3.3 Interconexões entre a cidade, meio ambiente e qualidade de vida ... 96
3.3.1 Espaço urbano e qualidade de vida... 96
3.3.2 Tempo de sustentabilidade ... 100
3.3.3 Reconceituando cidadania ... 103
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 107
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Os impactos socioambientais decorrentes do crescimento acentuado e desordenado das cidades registrados pelo planeta são calamitosos e prosaicos. A deterioração do espaço urbano resta evidente nos casos cada vez mais frequentes de catástrofes ambientais - enchentes e desmoronamentos -, na poluição do ar, rios e solo, nos lixões, nas mudanças climáticas, na carência de áreas de lazer, no intrafegável trânsito, no aumento de doenças, nas ocupações predatórias em áreas de riscos e submoradias, nas exclusões, enfim, na segregação dos espaços, das riquezas e dos direitos.
Os dados referentes à vida das pessoas, consequentemente, são preocupantes e só se fazem piorar. A terra poderia produzir alimento suficiente para uma população bem maior do que a atual, e, no entanto, muitas pessoas passam fome no mundo. As reservas de água existentes poderiam permitir o fornecimento de água potável para toda a humanidade, e, no entanto, em torno de um bilhão de pessoas no mundo não tem acesso à água tratada. Possuir um vaso sanitário e um sistema de saneamento é fundamental para a existência, e, no entanto, não é a realidade de incontáveis pessoas.
As razões da enorme assimetria entre as potencialidades do planeta e a vida cotidiana marcada pela pobreza e baixa qualidade de vida de boa parte da população têm a ver com os desajustes da organização social, a ineficiência das políticas e serviços públicos, do mesmo modo com o comportamento das empresas e o de cada ser humano. Além, é claro, da agressão frontal ao meio ambiente quando da ocupação do espaço urbano.
Diante dessas questões, tornam-se mais atuais do que nunca as palavras de Ghandi: “A diferença entre o que fazemos e aquilo que somos capazes de fazer bastaria para solucionar a maioria dos problemas do mundo”.
E nessa linha segue o presente trabalho, o qual trata de alguns pontos mais cruciais da crise ambiental urbana, aplicando a perspectiva de uma nova ética de desenvolvimento. Procura abordar as raízes críticas da urbanização, examinando quão profundos impactos regressivos tem exercido na qualidade da vida das pessoas, sugerindo um olhar de emergência para o enfrentamento dos problemas, e ideias e caminhos alternativos à efetivação do direito à cidade sustentável.
Para tanto, o primeiro capítulo trata do processo de urbanização no Brasil e dos graves problemas que essa realidade produziu, mesmo após o reconhecimento do direito à cidade como fundamental. Nesse contexto, chama-se a atenção para o despreparo das cidades frente ao crescente aumento populacional e tecnológico, com consequente desorganização socioespacial e reflexos diretos no meio ambiente, na qualidade de vida e bem-estar das pessoas. Tal realidade, e a concentração de população cada vez maior, atenta à adoção de medidas voltadas à política de desenvolvimento. Analisa-se, então, o surgimento do direito à cidade como direito fundamental – “garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”1. Mas, infelizmente, observa-se que o Brasil de verdade não corresponde ao Brasil da teoria. Para tanto, basta caminhar pelas ruas das cidades.
O segundo capítulo analisa a formação do espaço urbano contemporâneo sob a égide da propriedade privada e do Estado, e os reflexos dessa atuação para a cidadania e a sustentabilidade das cidades. Nesse contexto, depara-se com a lógica corporativista de produção, a sociedade de consumo e a fragilidade das políticas e dos serviços públicos. E, não é pra menos, um espaço fragmentado, explorado, em que as possibilidades de ocupá-lo se redefinem constantemente em função da contradição crescente entre a abundância e a escassez, o que explica a emergência de uma nova lógica associada a uma nova forma de dominação do meio. Acomete-se, então, o novo sistema ambiental urbano, através de uma abordagem integradora dos elementos natureza e sociedade para compreender a relação complexa do ambiente urbano.
O último capítulo é um alerta para a emergência da (re)construção das cidades nas concepções do progresso, do desenvolvimento e do crescimento sem limite, sob uma nova racionalidade social que se reflete na visão da sustentabilidade. Nessa seara, enfoca instrumentos técnicos e jurídicos existentes para que o meio ambiente urbano possa emergir de seu campo do poder centralizado, da racionalidade econômica, da segregação, e alcançar uma cidade com qualidade de vida.
1 Artigo 2º, I, do Estatuto da Cidade.
Quanto à metodologia, o trabalho foi elaborado mediante pesquisa bibliográfica, buscando utilizar, além de autores clássicos, cujas teorias serviram para estruturar os principais pontos - o processo de urbanização, o direito à cidade como fundamental, os impactos socioambientais urbanos, a gestão ambiental das cidades, a questão da cidadania, da democracia e da sustentabilidade, escritos de autores como forma de complementação e enriquecimento. A metodologia é, no entanto, uma questão secundária e exclusivamente instrumental, uma vez que, ao longo da pesquisa, efetivou-se o contato com obras cuja existência, no início do trabalho, sequer era conhecida. Como afirma Renato Janine Ribeiro (1999, p. 11), analisando o lugar da metodologia no pensamento filosófico, “uma questão de método deveria ser escrita ao termo e não no início dos estudos”, pois a “frequentação dos bons autores, a discussão dos métodos [...] é indispensável”, mas não substitui a elaboração de perguntas que devem fundamentalmente orientar a elaboração de um trabalho, as quais se referem às transformações que o trabalho produz em quem o escreve, pois “o valor do pensamento está exatamente em sua capacidade de arrancar capas, de desvestir hábitos, de mudar”. Pode-se acrescentar, ainda, em se tratando de um estudo de ciências sociais aplicadas, que, para além da capacidade de produzir mudanças no pensamento de quem o constrói, um trabalho acadêmico deve ser útil para aprofundar o discernimento sobre a realidade social, bem como para apontar a existência de diferentes formas de interpretação dessa realidade, e, dentro do possível, indicar caminhos passíveis de colaborar na resolução dos problemas levantados.
Nesse sentido, o trabalho foca a concretização da cidade sustentável, a partir das perspectivas jurídica e sociológica, discutindo não só os elementos institucionais e normativos relacionados à questão, mas também e, principalmente, as implicações sociais contidas nas ideias de democracia, cidadania, sustentabilidade e interculturalidade. A hora é agora de reabrir definitivamente o debate sobre qual mundo queremos e aprofundá-lo ao máximo.
1 URBANIZAÇÃO, DIREITO À CIDADE E (IN)SUSTENTABILIDADE URBANA
As cidades conquistaram um lugar sem precedentes na história ao longo do processo de urbanização, transformando-se na expressão máxima de sociedade. Trazem a ideia de avanço em razão das facilidades de acesso a bens de consumo, oportunidades de trabalho, lazer, serviços, educação, saúde, moradia, comunicação, entre outros. Todavia, morar na cidade, em especial nos grandes centros, atualmente, pode representar muito mais problemas do que benefícios. Basta analisar as fortes manifestações de violência, pobreza e exclusão, apontando para a gravidade das questões de ordem social que imperam nesse contorno.
O espaço urbano se produz a partir de imensas contradições, o que faz com que na cidade convivam o melhor e o pior da sociedade. Ou seja, um conjunto de paradoxos: da beleza e da feiura, da ordem e do caos, da riqueza concentrada e da miséria extremada, consequências do processo de urbanização-industrialização.
Nessa conjuntura e com o objetivo de modificar o perfil excludente das cidades brasileiras, incluiu-se no texto constitucional um conjunto de princípios, regras e instrumentos destinados ao reconhecimento e à institucionalização de direitos para pessoas que vivem nas cidades. A questão urbana passa a ser tratada sob o viés de direitos fundamentais. Tem-se uma teoria que universaliza o acesso aos equipamentos e serviços urbanos, à condição de vida urbana digna e ao usufruto de um espaço culturalmente rico e diversificado e, sobretudo, uma dimensão política de participação ampla dos habitantes das cidades na condução de seus destinos.
Porém, na prática, ainda é notório o impacto negativo que a urbanização impõe sobre a qualidade de vida de seus habitantes, comprometendo a própria cidadania. Ao que se vê, o sujeito de direitos permanece órfão de uma cidade que respeite e garanta o direito à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, à saúde, à educação, à cultura, ao lazer, à segurança, entre outros.
1.1 Crescimento sem regramento: segregação dos espaços, das riquezas e dos direitos
No início do século XX, a grande maioria da população brasileira se concentrava nos campos, justamente porque ali eram desenvolvidas atividades como a pecuária e a agricultura, inclusive a de subsistência. Com o passar dos anos, um número sem fim de pessoas se deslocou do campo para a cidade, em regra, na busca de melhores condições de vida e do desenvolvimento. Porém, as cidades, apesar do processo de industrialização da época, não estavam preparadas para tamanho aumento populacional. A inexistência de planejamento adequado fez com que urbanização trouxesse problemas de toda a ordem, com reflexo direto no meio ambiente e na (des)organização social.
1.1.1 Urbanização e industrialização
O processo de crescente e desordenada urbanização do Brasil não foi lento e gradual, e sim, deu-se aos saltos. Nos últimos 50 anos, por exemplo, verificaram-se não só as maiores taxas como também o alastramento do fenômeno em todo o território. Segundo dados apresentados por Menegat e Almeida (2004), enquanto em 1950 a população urbana correspondia a 36% da população total, no início dos anos de 1970 esse percentual saltou para 56%. Em 1980 os cidadãos urbanos já representavam 67% da população total e, no início da década de 1990, 75%. Atualmente, segundo o Ministério das Cidades, mais de 80% da população mora em área urbana.
Esse grande inchaço da população citadina é consequência de progressos científicos e tecnológicos realizados a partir da metade do século XVIII. Impõe-se, inclusive, o processo de industrialização como ponto de partida e motor das transformações na sociedade, ao ponto em que se distingue o indutor e o induzido,
o processo de industrialização é o indutor e que se pode contar entre os induzidos os problemas relativos ao crescimento e à planificação, as questões referentes à cidade e ao desenvolvimento da realidade urbana, sem omitir a crescente importância dos lazeres e das questões relativas à “cultura” (LEFEBVRE, 2001, p. 03).
Tal afirmação causa certa estranheza frente ao fato de que a cidade preexiste à industrialização. As criações urbanas mais belas e eminentes datam de épocas anteriores ao mencionado processo, como, por exemplo, a cidade oriental (ligada ao
modo de produção asiático), a cidade arcaica (grega ou romana, ligada à posse de escravos), a cidade medieval (ligada às relações feudais).
Mas a industrialização caracteriza e fornece o ponto de partida da reflexão da problemática urbana da sociedade contemporânea. Isso porque o processo de industrialização concretiza o seu desenvolvimento com tecnologia e acumulação de capital. Mais que isso, o processo identifica a distribuição espacial e internacional do trabalho.
Diversamente da ideia da atividade agrícola que se estende por amplas áreas e escassa presença de trabalhadores, a atividade industrial constitui uma paisagem entrelaçada com diversidade de chaminés, concentração de operários e redes de transporte. Se por um lado essa imagem é de concentração das pessoas e a consequente urbanização, por outro, a industrialização compreende um consumidor para seus produtos, e neste sentido a industrialização supõe sempre expandir seus laços, se possível nos limites da globalização.
Pode-se dizer que “a concentração da população acompanha a dos meios de produção. O tecido urbano prolifera, estende-se, corrói os resíduos de vida agrária”. E mais, o tecido urbano não designa “de maneira restrita, o domínio edificado nas cidades, mas o conjunto das manifestações do predomínio da cidade sobre o campo” (LEFEBVRE, 2004, p. 17). Tanto é que no início do século XIX, enquanto todas as nações ocupavam 80% de sua população ativa no setor primário (agricultura), 8% no secundário (indústria), e 12% no terciário (serviços), assiste-se nos países industrializados a uma verdadeira fundição do setor primário em benefício do secundário e do terciário. Posteriormente, em função de novo progresso industrial, o setor secundário diminui por sua vez em benefício do terciário, que é o grande beneficiário do desenvolvimento econômico (HAROUEL, 2004).
A industrialização, assim, não trata apenas dos temas clássicos do processo de produção, mas também se reflete nos fenômenos sociais. Nesse cenário tem-se um choque violento entre a realidade urbana e a realidade industrial. Ao passo que o processo de industrialização e urbanização seguiu o seu curso, a cidade explodiu, dando lugar a duvidosas excrescências: conjuntos residenciais ou complexos industriais, pequenos aglomerados pouco diferentes de burgos urbanizados.
A análise da estratificação territorial social brasileira aponta para uma distribuição de terras profundamente heterogênea, ao acesso desigual aos bens naturais e aos espaços construídos, à elevada produção de riqueza e à injusta
distribuição, com grandes contingentes populacionais vivendo em situação de total inexistência da estrutura urbana básica. A injusta distribuição dos resultados do desenvolvimento econômico gera um quadro social contraditório, concomitantemente de luxo e miséria.
Nesse sentido, para Souza (2004, p. 57) “o crescimento metropolitano é visto como um problema grave e urgente, continuamente realimentado pelas migrações cidade-campo e pelo crescimento populacional vegetativo”. A urbanização da sociedade brasileira tem constituído, sem dúvida, um caminho para a modernização, mas, ao mesmo tempo, vem contrariando a perspectiva daqueles que esperavam ver, nesse processo, a superação do Brasil arcaico, vinculado à hegemonia da economia agroexportadora.
O fenômeno urbano surpreende pela sua enormidade e complexidade. Para Lefebvre (2004) essa complexificação da sociedade dá-se em passos progressivos ao passar do rural ao industrial e do industrial ao urbano. No caminho percorrido pelo fenômeno urbano, os
primeiros grupos humanos (coletores, pescadores, caçadores, talvez pastores) marcaram e nomearam o espaço; eles o exploraram balizando-o. Topologia e grade espacial que, mais tarde, os camponeses, sedentarizados, aperfeiçoaram e precisaram sem perturbar sua trama. O que importa é saber que em muito lugares no mundo, e sem dúvida em todos lugares onde a história aparece, a cidade acompanhou ou seguiu de perto a aldeia. A representação segundo a qual o campo cultivado, a aldeia e a civilização camponesa, teriam lentamente secretado a realidade urbana, correspondente a uma ideologia (LEFEBVRE, 2004, p. 20-21).
Na sequência, a agricultura superou a coleta e se constituiu como tal sob o impulso de centros urbanos, ocupados por administradores, fundadores de um Estado ou de um esboço de Estado. O estabelecimento de uma vida social organizada, da aldeia e da agricultura passa a ser acompanhado por uma cidade política.
A cidade política, por sua vez, não pode ser concebida sem a escrita, em face dos documentos, inventários, cobrança de taxas, do seu caráter de ordem e ordenação, poder. Ademais, ela implica um artesanato e trocas, no mínimo para proporcionar os materiais necessários à guerra. Ela reina sobre um determinado número de aldeias. A propriedade do solo torna-se eminente do monarca, em contrapartida, os camponeses e as comunidades conservam a posse efetiva mediante pagamento de tributos. A troca e o comércio, nunca ausentes, aumentam,
tornam-se indispensáveis à sobrevivência, suscitam a riqueza e o movimento. A força do mercado ameaça a cidade política, que resiste com toda sua coesão.
O espaço urbano torna-se o lugar de encontro das coisas e pessoas, da troca. Em torno do mercado agrupam-se a igreja e a prefeitura, e na circunvizinhança tem-se o campo, tem-sendo que as pessoas da aldeia passam a produzir para a cidade. Desse modo, a sociedade não coincide mais com o campo e instala-se a realidade urbana. Nas palavras de Lefebvre (2004, p. 23), o “peso da cidade torna-se tal que o próprio conjunto desequilibra-se”. Corroborando, Corbusier (2004, p. 10), resume que os dois estabelecimentos humanos tradicionais – a cidade e a aldeia – atravessam uma crise terrível, pois nossas “cidades crescem sem forma, indefinidamente. A cidade, organismo urbano coerente, desaparece; a aldeia, organismo rural coerente, traz os estigmas de uma decadência acelerada: colocada em inopinado contato com a grande cidade, é desequilibrada e deserta”.
Essa cidade comercial, implantada na cidade política, mesmo que prosseguindo numa marcha ascendente, precede a emergência do capital industrial e, por conseguinte, da cidade industrial. Nesse contexto, cabível a lição de Lefebvre (2004, p. 25):
A indústria estaria vinculada à cidade? Ela estaria, antes de mais nada, ligada à não-cidade, ausência ou ruptura da realidade urbana. Sabe-se que inicialmente a indústria se implanta – como se diz – próxima às fontes de energia (carvão, água), das matérias-primas (metais, têxteis), das reservas de mão-de-obra. Se ela se aproxima das cidades, é para aproximar-se dos capitais e capitalistas, dos mercados e de uma mão-de-obra, mantida a baixo preço. Logo, ela pode se implantar em qualquer lugar, mas cedo ou tarde alcança as cidades preexistentes, ou constitui cidades novas, deixando-as, em seguida, se para a empresa industrial há algum interesse nesse afastamento.
E, muito embora o continuísmo histórico e o evolucionismo mascarem, assim como a cidade política resistiu à ação conquistadora dos comerciantes, a cidade política e comercial, por meio de corporativismo e imobilização das relações, também se defendeu do domínio da indústria. Porém ela nasceu.
A cidade industrial e, então, a realidade urbana, ao mesmo tempo amplificada e estilhaçada, perde os traços que a época anterior lhe atribuía: a totalidade orgânica, imagem enaltecedora, espaço demarcado, dissolução da urbanidade. É o que Lefebvre (2004, p. 26) denomina de “implosão-explosão”: a enorme concentração de pessoas, atividades, riquezas, pensamentos frente à imensa
projeção de fragmentos múltiplos e disjuntos como periferias, subúrbios, residências secundárias, cidades satélites.
Tal movimento é nominado por Castells (2011, p. 250) como segregação urbana e justificado como “a tendência à organização do espaço em zonas de forte homogeneidade social interna e com a intensa disparidade social entre elas, sendo esta disparidade compreendida não só em termos de diferença, como também de hierarquia”. E o autor complementa, o
que é socialmente significativo não é o fato de a pobreza ou da discriminação em si, mas a fusão de certas situações sociais e de uma localização particular na estrutura urbana. É desta forma que a segregação urbana se constitui enquanto fenômeno específico, e não simplesmente como reflexo da estratificação social geral. [...]
A segregação urbana não aparece então como a distribuição da residência dos grupos sociais no espaço, segundo uma escala mais ou menos exposta, mas como a expressão em nível da reprodução da força de trabalho, das relações complexas que determinam suas modalidades. Assim, não há espaço privilegiado antecipadamente, em termos funcionais, sendo o espaço definido e redefinido segundo a conjuntura da dinâmica social (CASTELLS, 2011, p. 258-262).
Ou seja, a segregação espacial atribui um sentido de tendência à organização do espaço em zonas de forte homogeneidade social interna e com intensa disparidade social entre elas, surge como subproduto das políticas urbanas, pouco ou mal comprometidas com a sustentabilidade e menos ainda com mudanças no quadro social (CENCI, 2010). Em outras palavras, a fragmentação sociopolítico-espacial do tecido urbano e da desordem na escala da cidade como um todo é, ao mesmo tempo, uma nova (des)ordem social e espacial em construção. Como bem exemplifica Souza (2004, p. 65-67), “a fragmentação do tecido sociopolítico-espacial é o quadro síntese que reúne a formação de enclaves territoriais ilegais em espaços segregados, de um lado, e a proliferação de territórios-cidadela das elites (condomínios exclusivos), de outro”.
Com a celeridade dos processos de aglomerações urbanas, percebe-se que o urbano não é a imagem do harmônico, é o lugar dos conflitos, lugar dos desejos; uma sociedade que renova permanentemente a liberdade de produção e de criação,pretende passar para a sociedade a racionalidade coerente, propalada pelo modernismo que se pretende isento do caos da espontaneidade e da responsabilidade, estabelecendo o reinado da ordem hegemônica proposta pela sociedade industrial. O urbano, nas palavras de Lefebvre (2001, p. 47),
“re-estruturaao mesmo tempo que des-estrutura elementos e códigos egressos do industrial e do agrário.”
Assim se entrevê, através dos problemas distintos e do conjunto problemático, a crise da cidade. Crise teórica e prática. Na teoria, o conceito de cidade (da realidade urbana) compõe-se de fato, de representações e de imagens emprestadas à cidade antiga (pré-industrial, pré-capitalista) mas em curso de transformação e de nova elaboração. Na prática, o núcleo urbano (parte essencial da imagem e do conceito da cidade) está rachando, e no entanto consegue se manter; transbordando, frequentemente deteriorado, às vezes apodrecendo, o núcleo urbano não desaparece. [...]. O núcleo urbano não cedeu seu lugar a uma realidade urbana nova e bem definida, tal como a aldeia deixou a cidade nascer. E, no entanto, seu reinado parece acabar. A menos que afirme mais fortemente, ainda, como centro de poder (LEFEBVRE, 2001, p. 13-14).
A aldeia se deixou levar pela industrialização e nasceu a cidade, hoje em crise e carente de uma nova realidade urbana. Mas além da revolução industrial, outras razões também contribuíram para a difusão, implementação e crise das cidades, ainda que não tão marcantes quanto aquelas, enfoque que se aprofunda na sequência.
1.1.2 Outros fatores da urbanização excludente
Apesar da interpretação frequente que considera a urbanização uma consequência mecânica do crescimento econômico e, em particular, da industrialização, a correlação entre urbanização e industrialização não é linear: nos países subdesenvolvidos a correlação é alta, ao passo que nos países desenvolvidos ela diminui fortemente. Pode-se dizer, assim, que a urbanização dependente concentra-se nos países subdesenvolvidos, aqueles “explorados, dominados e com economia deformada” (CASTELLS, 2011, p. 82). A exemplo, o desenvolvimento de dependência no processo de urbanização da América Latina.
Para começar, é útil lembrar que, se a América Latina possui uma singularidade teoricamente significativa, além de enormes diferenças internas e algumas semelhanças com outras regiões ditas “Terceiro Mundo”, é justamente porque as sociedades que a compõem apresentam uma certa identidade na estrutura de sua situação de dependência. Com efeito, as formações sociais existentes na América Latina antes da penetração colonialista ibérica, foram praticamente destruídas, e, em todo caso, desintegradas socialmente durante a conquista. [...] A evolução posterior do conjunto e sua diversificação interna resultam das diferentes articulações regionais da metrópole, bem como da reorganização das relações de força entre os países dominantes: substituição da dominação espanhola pela
inglesa, depois pela americana. As relações “privilegiadas” político-econômicas da América Latina com os Estados Unidos reforçam uma certa unidade de problemas e fundamentam a trama das formas sociais em transformação. [...]
Os dados existentes indicam um nível elevado de urbanização e um ritmo casa vez mais acelerado do crescimento das cidades [...]. Se tomamos como critério de população urbana o liminar de 100.000 habitantes, a taxa de urbanização da América Latina em 1960 (27,4%) é quase igual a da Europa (29,6%) e a taxa de “metropolitanização” (população das cidades de mais de um milhão de habitantes) lhe é superior (14,7% para a América Latina contra 12,5% para a Europa – segundo Homer Hoyt) (CASTELLS, 2011, p. 89-90).
Nota-se que a explosão urbana latino-americana é consequência, em grande parte, da explosão demográfica. Por conseguinte, existe uma disparidade entre um ritmo de urbanização alto e um nível e um ritmo de industrialização nitidamente inferior ao de outras regiões também urbanizadas. Na América Latina não há, então, uma correspondência direta entre o ritmo dos processos de urbanização e industrialização.
À primeira vista tem-se, portanto, uma disparidade entre industrialização e urbanização. Mas as coisas são mais complexas, pois se trata de uma análise baseada em uma fusão de conjunturas sociais muito diferentes. Por exemplo, dados concernentes sobre o Brasil mostram uma variância comum de 64% entre urbanização e industrialização, mesmo que se conclua pela não identidade das duas variáveis. O que é certo e essencial é que “o impacto da industrialização sobre as formas urbanas só se faz através de um aumento do emprego industrial, e que, consequentemente, o conteúdo social desta urbanização é muito diferente daquele dos países capitalistas adiantados” (CASTELLS, 2011, p. 90-94).
Logo, não pode haver uma política de urbanização sem compreensão do sentido do processo social que a determina. O processo social, por sua vez, exprime a relação sociedade versus espaço e, consequentemente, a história dos diferentes tipos e formas de dependência que se organizaram sucessivamente em sociedades. Contudo, a conjuntura urbana, numa situação social concreta, não manifesta apenas a relação de dependência do momento, mas também os remanescentes de outros sistemas de dependência, tornando-se o problema.
Como prova de tanto, Castells (2011, p. 100) aduz que “as bases da estrutura urbana atual refletem em grande parte o tipo de dominação sob a qual se formaram as sociedades latino-americanas, quer dizer as colonizações espanhola e
portuguesa”. Disso resultaram duas consequências fundamentais quanto ao processo de urbanização:
1. As cidades estão diretamente ligadas à metrópole e não ultrapassam quase nada os limites da região circunvizinha nas suas comunicações e dependências funcionais. Isto explica a fraqueza da rede urbana na América Latina e o tipo de implantação urbana, afastado dos recursos naturais do interior do continente.
2. As funções urbanas de uma vasta região concentram-se no núcleo de um povoamento inicial, lançando assim as bases da primazia de um grande aglomerado. A cidade e seu território estabelecem relações estritas e assimétricas: a cidade gera e consome o que o campo produz. (CASTELLS, 2011, p. 100-101).
Com base nesta organização espacial, o processo de industrialização latino-americano marca as formas urbanas diversamente tanto em termos de ritmos quanto de níveis. No caso do Brasil, a primeira fase da industrialização foi a partir da mobilização de certa burguesia nacional, que se utilizou dos movimentos populistas e do comércio exterior, mudando muito pouco as funções urbanas – acelerando a desagregação da sociedade rural. A situação a partir da Grande Crise de 1929, de destruição dos mecanismos do mercado mundial, instiga novas relações de classe que limitem as importações e maximizem as indústrias centradas no consumo local. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, os investimentos estrangeiros, em especial americanos, encontraram uma vazão para o excedente de capitais no desenvolvimento da indústria local. Quanto ao Brasil, especificamente, de acordo com Gonçalves (1999), o pós-guerra foi caracterizado por um salto na industrialização substitutiva de importações. As cidades tornaram-se centros industriais.
Em contrapartida, como bem leciona Castells (2011, p. 103),
a ampliação do mercado de trabalho e o aumento da capacidade de efetuar investimentos públicos mobilizados pela industrialização provocaram uma elevação do nível de vida e a realização de certos equipamentos coletivos. Mas a decomposição da estrutura agrária (produzida pela persistência do sistema de propriedade tradicional de terra nas novas condições econômicas) e os limites desta industrialização (subordinada à expansão da demanda solvível) acentuaram o desequilíbrio cidade/campo e resultaram na concentração acelerada da população nos aglomerados principais.
Não se trata, portanto, de um simples processo social de migração rural-urbana e de industrialização das cidades, mas de um desequilíbrio de nível quanto ao impacto desse nas sociedades rural e urbana: ao passo que aumenta a
capacidade produtiva dessa, diminui a daquela, muito embora facilitado o sistema de trocas entre os setores. O que é certo é que o afluxo de população nos centros urbanos transformou profundamente as formas ecológicas. Novas formas essas que não se baseiam numa opção ideológica, e sim, são consequência de um ponto de partida teórico.
Assim, agregado as condições socioeconômicas e níveis de industrialização, identifica-se a dificuldade de, em diferentes contextos e épocas, estruturar e solucionar a congestão urbana e os problemas ambientais em cidades superpovoadas. Outros fatores atingem diretamente esses espaços como as políticas de habitação, saneamento, transporte, além das questões como tráfico e elevados índices de desemprego.
Tais problemas, em razão de dois traços marcantes, tomam outra dimensão quando se trata de países subdesenvolvidos:
O primeiro deles, a brutal concentração de renda que polariza entre um número reduzido de camadas de média e alta renda, que desfrutam de condições de vida semelhantes às camadas abastadas dos países industrializados e desenvolvidos, com serviços fornecidos por uma população disponível para o trabalho muito mal pago, e uma enorme e heterogenia população com renda extremamente baixa.
O segundo fenômeno “é formado pelas estratégias de sobrevivência deste grupo, vivendo em sua grande maioria em condições miseráveis, barracos e cortiços, em terrenos ocupados ilegalmente e trabalhando no chamado setor informal.” (OUTHAWAITE; BOTTOMORE, 1996, p. 785, apud, CENCI, 2010, p. 103).
O estilo de vida urbano desses grupos altamente vulneráveis leva para as cidades elementos de estratégias de subsistência rural, desde a criação de animais domésticos até a importância do parentesco, das redes étnicas e comunitárias e de solidariedade entre amigos e vizinhos que se torna indispensável à sobrevivência onde a renda individual é muito baixa. Consequentemente, mesmo diante do tecido urbano marcado por uma proliferação biológica e uma espécie de rede de malhas desiguais, escapam setores mais ou menos amplos como lugarejos ou aldeias, regiões inteiras ou ilhotas de ruralidade pura, povoadas por camponeses. A relação urbanidade-ruralidade, portanto, mesmo na cidade industrial, não desaparece. Interfere com outras relações e representações reais.
As características conceitualmente levantadas não tratam de problemas e limites exclusivos dos grandes centros. Reservadas as escalas, tais situações se repetem nas cidades menores. O fato é que os problemas decorrentes do processo
de urbanização como crescimento de favelas, segregação social, desemprego, violência, aumento da produção de lixo, engarrafamentos quilométricos, estão se tornando crônicos e tornando caótico o dia-a-dia dos habitantes citadinos.
A urbanização brasileira, de acordo com Lefebvre (2001), corresponde ao não compartilhamento da urbe, a sua não aceitação cultural e política como obra coletiva, ocasionando uma relação conflituosa e, por conseguinte, um afastamento histórico entre vida urbana e cidadania, agregando a fisionomia das cidades brasileiras, marcadas por precariedade na infraestrutura e a ausência dos cidadãos nas decisões que lhe dizem respeito, culminando na exclusão dos cidadãos inclusive do acesso a serviços básicos indispensáveis ao bem-estar coletivo.
Logo, ocupação e transformação do espaço das cidades brasileiras deram-se de forma diversa aos ideais pregados por Corbusier, o qual, em suma, afirma que o processo de urbanização deve levar em consideração o homem e seu meio:
Quanto à obra humana, impõe-se torná-la solidária da obra natural. A natureza nos fornece ensinamentos ilimitados. A vida se manifesta nela; a biologia reúne-lhe as regras. Tudo nela é nascimento, crescimento, florescimento e perecimento. O comportamento dos homens também procede de movimentos análogos. A arquitetura e o urbanismo, que são os meios pelos quais os homens fornecem à própria vida sua moldura útil, exprimem, exatamente, os valores materiais e morais de uma sociedade. Neste ponto, ainda, a vida comanda a ideia: nascimento, desenvolvimento, florescimento, perecimento (CORBUSIER, 2004, p. 49).
Para Corbusier (2004), a sociedade se renova incessantemente e a lei que confere vida à urbanização é a unidade existente na natureza e no homem. No entanto, o desenvolvimento urbano destruiu as formas de urbanidade, civilidade e solidariedade entre moradores. Pode-se até afirmar que a excitação da vida urbana deu lugar à irritação descontrolada. Freitag (2010) chega a afirmar que a realidade urbana, as formas de morar, trabalhar e se divertir seguiram o modelo do planejamento urbano da lógica do capital, dos territórios e do uso do automóvel, o qual é incompatível com a prática da cidadania e do bem-viver.
No contexto da globalização e do capitalismo, resta evidente que os planejadores e reformadores urbanos necessitam retornar às origens da cidade, em que, pelo menos em tese, a solidariedade, o direito, a cidadania, a natureza predominavam sobre a expansão urbana bipartida em ricos e pobres. Necessário o reconhecimento da responsabilidade social e da democracia na tomada de decisões sobre elementos centrais da vida que dizem respeito à totalidade da sociedade.
Pensar a urbanização atualmente é pensar nos espaços e o que está sendo feito com esses espaços. Necessário, inclusive, a mudança do modelo das cidades globais que, segundo Freitag (2010, p. 133), “não inclui em sua reflexão um espaço construído para os excluídos dos processos de globalização econômica, em que aqueles pudessem inserir-se dignamente”. Os espaços são mutáveis e uma condição importante para a mudança dos espaços é a interferência do homem nesse processo, tanto como agente transformador como também de agente transformado do processo de urbanização.
A análise da urbanização está intimamente ligada ao desenvolvimento, o qual, nas lições de Castells (2011), remete ao mesmo tempo a um nível técnico econômico e a um processo de transformação qualitativa das estruturas sociais, permitindo um aumento do potencial das estruturas produtivas. Contudo, no Brasil, o urbano tem a conotação de maior desenvolvimento na região em que as indústrias se instalam com maior frequência, atraindo mais pessoas, independente se acompanhada de planejamento desse meio e qualidade de vida dessas pessoas. Tanto é que Freitag sintetiza a problemática da urbanização no seguinte trecho (2010, p. 133-134):
A adoção das formas de viver (baseadas no carro particular, nos condomínios em bairros nobres ou em casas individuais de subúrbio, acrescidas de comercio em supermercados e shoppings) permitiu a recepção e absorção, no Brasil, do americanwayoflife, e, com ele, de todas as formas de materialização da vida, que Sennett chamou de “pedra” em contraste com a “carne”. Essas formas de vida contrastam, por outro lado, com 50% de excluídos que vivem em favelas, cortiços ou invasões ilegais. Por isso, as cidades brasileiras são, nos termos de Zuenir Ventura (2001), “cidades partidas”.
A forma, o tecido, o espaço urbano são resultados de um processo histórico munido por descaso, incompreensão, preconceito e atuações privilegiadas. Consequentemente, a problemática urbana se impôsà escala mundial, a ponto, inclusive, “de os induzidos” tornarem-se “indutores”.
A dimensão da tragédia urbana brasileira passou a exigir respostas que devam partir do conhecimento da realidade empírica e de um esforço coletivo, resgatando-se valores civilizatórios que estão na origem da fundação das cidades e se encontram ameaçados pela era da globalização. Instigados pela situação de calamidade das cidades e, ao mesmo tempo, pela necessidade do desenvolvimento e alcance de um meio ambiente urbano sustentável e qualidade de vida,
reivindicações e movimentos populares começam a fazer história, como, por exemplo, a manifestação pelo reconhecimento do direito à cidade como direito fundamental a todos os cidadãos.
1.2 Direito à cidade: sustentabilidade socioambiental urbana
A cidade deve ser o local no qual as pessoas exercitam sua cidadania, sua humanidade e sua dignidade. A cidade deve ser construída e preservada de tal forma que permita oferecer condições dignas de moradia para todos os seus habitantes, bem como inclusão econômica, social, cultural e política. A cidade é um meio, as pessoas são o fim, logo, o meio urbano carrega a humanidade dentro de sua concepção. Foi nessa linha que o constituinte de 1988 reconheceu o direito à cidade como fundamental.
1.2.1 O direito à cidade como direito fundamental
Os direitos humanos foram evoluindo e se delineando ao longo da história. Há quem vislumbre as primeiras manifestações dos direitos fundamentais no direito da Babilônia desenvolvido por volta do ano 2000 a.C., quem os reconheça no direito da Grécia Antiga e da Roma Republicana e quem diga que se trata de uma ideia enraizada na teologia cristã, expressa no direito da Europa medieval.
Mas tais opiniões carecem de fundamento histórico. O que se pode afirmar, e então cabível a lembrança do relato bíblico da Criação feita por Comparato (2010, p. 17), é que “o mundo não surge instantaneamente, completo e acabado, das mãos do criador. As criaturas vão se acrescentando, umas às outras, como etapa de um vasto programa, simbolicamente ordenado na duração de um ciclo lunar”. No mesmo sentido as lições de Bobbio (1992, p. 05):
Do ponto de vista sempre defendi - e continuo a defender, fortalecido por novos argumentos – que os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, são direitos históricos, ou seja, nascidos em certas circunstâncias, caracterizadas por lutas em defesa de novas liberdades contra velhos poderes, e nascidos de modo gradual, não todos de uma vez nem de uma vez por todas.
Diferente não foi com o direito à cidade. Sua trajetória enquanto direito fundamental a ser efetivado sob os aspectos jurídico e social no sistema brasileiro está vinculada ao movimento das lutas sociais pela reforma urbana iniciado nos anos 60. Nesta época, segmentos progressistas da sociedade brasileira demandaram reformas estruturais na questão fundiária por meio da reforma agrária no campo e da reforma urbana nas cidades.
A proposta de uma reforma urbana nas cidades brasileiras, conforme Saule Junior (2007), foi formulada inicialmente no congresso de 1963, promovido pelo Instituto dos Arquitetos do Brasil. Ainda que uma ideia embrionária, parcela expressiva da sociedade civil já lutava pela consolidação e aplicação de normas e políticas públicas urbanísticas para o desenvolvimento sustentável das cidades.
A partir de 1964, a instituição do regime político militar suprimiu a democracia, o que inviabilizou a realização dos projetos – situação essa que perdurou até o ano de 1984. As décadas de 70 e 80 foram marcadas por uma época de abertura lenta e gradual. Os temas da reforma urbana reaparecem com reivindicações como “reverter as desigualdades sociais com base em uma nova ética social, que trazia como dimensão importante a politização da questão urbana, compreendida como elemento fundamental para o processo de democratização da sociedade brasileira” (SAULE JUNIOR, 2007, p. 48).
Em meio a essa fase pós-ditadura, que culminou na Constituinte de 1988, foi criado, em janeiro de 1985, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana - uma bandeira de luta que unificou e articulou diversos atores sociais. Em um primeiro momento, o movimento tinha como reivindicação apenas a moradia. No entanto, com o fim do regime militar, passou a incorporar a ideia de cidade, a casa além da casa, a casa com saneamento, infraestrutura urbana, transporte, saúde, educação, cultura, serviços públicos, trabalho e lazer.
Diante desse cenário, o Movimento Nacional pela Reforma Urbana mobilizou a participação popular em todo o Brasil no processo da Constituinte de 1988, formando um grupo heterogêneo, em que os integrantes atuavam em diferentes e complementares temáticas da politização urbana. Reuniram-se organizações da sociedade civil, entidades de profissionais, organizações não governamentais, sindicatos, entre outras2.
2 A exemplos, a Federação Nacional dos Arquitetos, Federação Nacional dos Engenheiros, Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional (FASE), Articulação Nacional do Solo
O propósito dessa união era elaborar a proposta de lei aser incorporada na Constituição Federal com o objetivo de modificar o perfil excludente das cidades brasileiras. Para tanto, as ações desse conjunto de atores sociais urbanos foram orientadas nos seguintes princípios fundamentais (DE GRAZIA, 2002, p. 16):
“Direito à Cidade e à Cidadania”, entendido como uma nova lógica que universalize o acesso aos equipamentos e serviços urbanos, a condição de vida urbana digna e ao usufruto de um espaço culturalmente rico e diversificado e, sobretudo, em uma dimensão política de participação ampla dos habitantes das cidades na condução de seus destinos.
“Gestão Democrática da Cidade”, entendida como forma de planejar, produzir, operar e governar as cidades submetidas ao controle e participação social, destacando-se como prioritária a participação popular. “Função Social da Cidade e da Propriedade”, entendida como a prevalência do interesse comum sobre o direito individual de propriedade, o que implica no uso socialmente justo e ambientalmente equilibrado do espaço urbano. Em um primeiro momento o Movimento delimitou o conceito da reforma urbana como
uma nova ética social, que condena a cidade como fonte de lucros para poucos em troca da pobreza de muitos. Assume-se, portanto, a crítica e a denúncia do quadro de desigualdade social, considerando a dualidade vivida em uma mesma cidade: a cidade dos ricos e a cidade dos pobres; a cidade legal e a cidade ilegal. Condena a exclusão da maior parte dos habitantes da cidade determinada pela lógica da segregação espacial; pela cidade mercadoria; pela mercantilização do solo urbano e da valorização imobiliária; pela apropriação privada dos investimentos públicos em moradia, em transportes públicos, em equipamentos urbanos e em serviços públicos em geral. (JUNIOR; UZZO, 2013).
Sob essa nova ética social despertou-se o desejo do acesso à cidade como um direito de todos os seus moradores. E, nas palavras de Saule Junior (2007, p. 48),
o desejo de introduzir o direito à cidade no direito brasileiro como um direito fundamental inerente a todas as pessoas que vivem nas cidades foi revelado como aspiração popular3 no processo da Assembleia Nacional Constituinte, que elaborou a Constituição Brasileira de 1988, com a emenda popular de reforma urbana.
Urbano (ANSUR), Movimento dos Favelados, Associação dos Mutuários, Instituto dos Arquitetos, Federação das Associações dos Moradores do Rio de Janeiro (FAMERJ), Pastorais, movimentos sociais de luta pela moradia, entre outros.
3 Segundo Junior e Uzzo (2013), o número de assinaturas encaminhado para a emenda popular foi mais de 12 milhões.
A referida emenda popular propôs incluir no texto constitucional um conjunto de princípios, regras e instrumentos destinados ao reconhecimento e à institucionalização de direitos para pessoas que vivem nas cidades. Ademais, atribuir à competência ao Poder Público, em especial, ao municipal, de aplicar instrumentos urbanísticos e jurídicos dirigidos a regular a função social da propriedade, bem como promover políticas públicas voltadas à efetivação destes direitos.
Com a edição da Constituição Federal de 1988, a qual deu novos contornos e limites às normas urbanísticas em nosso ordenamento jurídico, obtiveram-se mudanças significativas para a propriedade, as políticas urbanas e as funções sociais da cidade. Tal fato a fez um marco referencial para as experiências existentes nas cidades em termos de legislações urbanas e implementações de políticas e programas de desenvolvimento urbanísticos.
Tem-se, então, a consolidação da principal bandeira do Movimento Nacional da Reforma Urbana: o direito à cidade. A respeito de tanto, plausível as disposições de Schonardie (2012, p. 252), “a questão urbana passou a ser tratada sob o viés dos direitos fundamentais, na medida em que a Constituição Federal de 1988 garante, como fundamental, em razão de seu conteúdo, o direito à cidade”.
Corroborando a ideia de direito à cidade como um direito fundamental, Saule Junior (2007, p. 50) afirma que o
direito à cidade tem como elementos os direitos inerentes às pessoas que vivem nas cidades em ter condições dignas de vida, de exercitar plenamente cidadania e direitos humanos (civis, políticos, econômicos, sociais, culturais e ambientais), de participar da gestão da cidade, de viver num meio ambiente ecologicamente equilibrado e sustentável.
Logo, reflete a defesa da construção de uma ética urbana baseada na justiça social, na cidadania e na viabilização das transformações necessárias para a cidade exercer sua função social. E é, por isso, uma espécie de orientação aos esforços internacionais e nacionais para o enfrentamento das questões urbanas do mundo globalizado.
Como bem sintetiza Cenci (2010), o direito à cidade sustentável constitui-se em direito fundamental e como tal, protegido por lei e da efetivação de tal direito depende a própria realização humana. Ou seja, assim como a compreensão da realização da cidadania está intrinsecamente relacionada com participação social, a ameaça e a exclusão geradas pelo acesso restrito aos bens naturais por parte de
muitos, identifica neste momento histórico, a concretização da cidadania está intrinsecamente vinculada ao acesso ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e ao desenvolvimento sustentável.
1.2.2 A proteção jurídica do direito à cidade
O direito à cidade, apesar de ter sido reconhecido e conquistado espaço no contexto jurídico brasileiro a partir da Constituição Federal de 1988, em seus artigos 182 e 183, foi ampliado e confirmado pela Lei 10.257/01 que instituiu o Estatuto da Cidade. Novas diretrizes de gestão urbana foram estabelecidas, redefinindo os limites do exercício do direito à propriedade e visando uma ocupação do solo urbano de acordo com os princípios de sustentabilidade e justiça social.
Situado no espaço conceitual, o direito à cidade, cujo sentido teremos a oportunidade de redefinir continuamente no campo do Direito Urbanístico, determina estreita relação com tutela constitucional, totalmente vinculada à eficácia social do Estatuto da Cidade (CAVALLAZZI, 2007, apud SCHONARDIE, 2012, p. 258).
Com o Estatuto da Cidade, o direito à cidade deixa de ser um direito reconhecido apenas no âmbito político e passa a ser um direito reconhecido na esfera jurídica. A mencionada Lei ao acolher o desejo da vontade popular, expresso desde a Assembleia Nacional Constituinte, de incorporar à ordem jurídica brasileira um direito inerente a todos os habitantes da cidade de ter uma vida digna urbana, transforma o direito à cidade “num novo direito fundamental no direito brasileiro, integrando a categoria dos direitos coletivos e difusos” (SAULE JUNIOR, 2007, p. 50).
Colocar o direito à cidade no mesmo patamar dos demais direitos de defesa dos interesses coletivos e difusos é evoluir e ir de encontro à forma tradicional de buscar a proteção dos direitos dos habitantes das cidades, a qual traz a concepção da proteção de um direito individual, de modo a propor o amparo da pessoa humana na cidade. Para Saule Junior (2007, p. 51), “a concepção do direito à cidade no direito brasileiro avança ao ser instituído com objetivos e elementos próprios, se configurando como um novo direito humano, e na linguagem técnica jurídica num direito fundamental”.
No mesmo sentido Schonardie (2012, p. 257) entende que “o direito à cidade inclui-se na categoria dos chamados novos direitos, tem natureza difusa, isto é, possui titularidade indeterminada para alcançar o conjunto da sociedade”. Tem-se o direito à cidade de forma a promover a proteção do meio ambiente urbano enquanto um grupo de titulares e circunstâncias.
O Estatuto da Cidade, no seu artigo 2º, define o direito à cidade sustentável “como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações”. Complementa Schonardie (2012, p. 257), ao defender que a tutela do direito à cidade, no contexto atual da sociedade urbana brasileira, corresponde
à efetivação do direito à dignidade dos atores sociais – pessoas humanas – que está ligada a uma gama de outros direitos como o direito à moradia, à educação, à saúde, ao lazer, ao trabalho, ao equilíbrio entre meio ambiente natural e artificial, à preservação do patrimônio cultural e aos serviços públicos, como o saneamento.
A partir da análise da comentada Lei, é possível afirmar que os princípios da política urbana possuem uma relação direta com os princípios do direito ambiental, da dignidade da pessoa humana e da solidariedade. O direito à cidade vai além do respeito aos direitos do indivíduo, atingindo a coletividade, determinada ou indeterminada de indivíduos, um Estado que necessita ser pensado sob a ótica transindividual e interdisciplinar.
Sua incidência é sobre a “cidade”, não apenas entendida com a sede do Município, delimitada por um perímetro fixado por lei, ou aglomerações ou edificações, mas principalmente, o espaço onde se reproduzem as relações sociais, econômicas, políticas, culturais de uma determinada comunidade, e onde se potencializa o pleno exercício do direito de cidadania (JARDIM, 2007, p. 121).
As diretrizes gerais de política urbana estabelecidas pelo Estatuto da Cidade, que visam ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade, foram ratificadas pela Carta Mundial pelo Direito à Cidade, aprovada no 3º Fórum Social Mundial de 2005. Nos termos dessa Carta, Parte I, artigo I,
o direito à cidade é interdependente a todos os direitos humanos internacionalmente reconhecidos, incluindo, portanto, os direitos civis,
políticos, sociais, econômicos, ambientais e culturais [...] supõe a inclusão do direito ao trabalho em condições equitativas e satisfatórias. [...].
O território das cidades e seu entorno rural também é espaço e lugar de exercício e cumprimento de direitos coletivos com forma de assegurar a distribuição e o desfrute equitativo, universal, justo, democrático e sustentável dos recursos, riquezas e serviços, bens e oportunidades que brindam as cidades. (Carta Mundial pelo Direito à Cidade, apud, SAULE JUNIOR, 2007, p. 68).
Em síntese, o direito à cidade inclui o “direito ao desenvolvimento, ao um meio ambiente sadio, ao desfrute e preservação dos recursos naturais, à participação no planejamento e gestão urbanos e à herança histórica e cultural”(Carta Mundial pelo Direito à Cidade, apud, SAULE JUNIOR, 2007, p. 68). São direitos coligados de forma uníssona, muito embora cada qual com suas particularidades, no objetivo de concretizar a almejada cidade.
Comporta ressaltar que esse viés adotado pelo Estatuto da Cidade de garantia do direito à cidade sustentável, corroborado pela Carta Mundial pelo Direito à Cidade, vai ao encontro do objetivo constitucional da política urbana de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais. E, em razão da
atribuição constitucional do Estatuto da Cidade determinar as normas gerais sobre o regime jurídico da política urbana, o direito à cidade é adotado como direito fundamental, como um direito instituído em decorrência do princípio constitucional das funções sociais da cidade (SAULE JUNIOR, 2007, p. 51).
E a base da sustentação do direito à cidade sustentável como um novo direito fundamental está prevista no §2º do artigo 5º da Constituição, pelo qual os direitos e garantias expressos nesta não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela aceitados. Ou seja, a Constituição permite conceber novos direitos em nosso ordenamento jurídico, além daqueles por ela já previstos expressamente, desde que tais direitos sejam coerentes com seu regime e princípios.
Nesse contexto, resta clara a coerência entre o direito constitucional de a cidade atender as suas funções sociais e o novo direito de seus habitantes exercitarem o direito à cidade inclusiva, “uma vez que o objetivo é o mesmo de as pessoas terem um padrão de vida digna mediante o acesso a uma moradia adequada, ao trabalho e ao lazer e de a cidade ter um meio ambiente ecologicamente equilibrado e sustentável” (SAULE JUNIOR, 2007, p. 52). Além disso, das funções sociais da cidade extraem-se os demais elementos necessários à
satisfação do direito à cidade inclusiva como o desenvolvimento sustentável e a gestão democrática.
Apesar do amparo constitucional da política urbana, mais precisamente artigos 182 e 183, da Constituição Federal, e da Lei Federal nº 10.257/01, o regime jurídico da propriedade urbana, com base no princípio da função social da propriedade e nas funções sociais da cidade, exige a formação de normas nas esferas estaduais e municipais. Assim, o direito urbanístico, o qual tem o direito à cidade como pedra fundamental, passa a ter um conjunto de normas jurídicas próprias e específicas. Dispõe Fernandes (2013):
São muitos os institutos típicos do Direito Urbanístico, por exemplo: os planos (plano diretor, plano de ação, plano estratégico, etc.); o parcelamento do solo urbano (arruamento, loteamento, desmembramento); o zoneamento (incluindo os índices urbanísticos como taxa de ocupação, coeficiente de aproveitamento, modelos de assentamento, recuos, gabaritos, etc.). Mais do que nunca, o Direito Urbanístico brasileiro tem seu próprio conjunto de leis próprias e especificas, incluindo, além das disposições do capítulo constitucional sobre politica urbana e do Estatuto da Cidade, a importante lei federal de parcelamento do solo e diversas outras leis federais ambientais e sobre o patrimônio histórico-cultural; centenas de leis estaduais e milhares de leis municipais.
Mas a base mestra do complexo de normas jurídicas que reflete no direito à cidade é o Estatuto da Cidade. Sua aprovação consolidou a ordem constitucional quanto ao controle jurídico do desenvolvimento urbano, visando reorientar a ação do poder público, do mercado imobiliário e da sociedade de acordo com novos critérios urbanísticos, econômicos, sociais e ambientais. Já sua concretização em leis e, sobretudo, em políticas públicas, depende essencialmente de ampla mobilização da sociedade brasileira, dentro e fora do aparato estatal - exige romper com a sociedade da indiferença e caminhar para um novo modo deprodução desse espaço, marcado pelo florescimento e interação igualitária dos diversos ritmos de vida e das diferentes formas de apropriação.
Quanto maior for o estágio de igualdade, de justiça social, de paz, de democracia, de solidariedade entre os habitantes das cidades, de harmonia com o meio ambiente, maior será o grau de proteção e materialização do direito à cidade.
A cidade é um espaço coletivo cultural rico e diversificado que pertence a todos os habitantes, ou seja, a todos os cidadãos(ãs) que nela habitam de forma transitória ou permanente e, além disso, deve ser um espaço de
