Os investimentos federais em infraestrutura de transporte na Bahia, de 2007 a 2010

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CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS

ALEXSANDRA ANDRADE SANTANA

OS INVESTIMENTOS FEDERAIS EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE NA BAHIA, DE 2007 A 2010

Salvador 2010

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OS INVESTIMENTOS FEDERAIS EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE NA BAHIA, DE 2007 A 2010

Trabalho de conclusão de curso apresentado ao curso de Ciências Econômicas, Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade Federal de Bahia, como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas.

Orientador: Prof. Dr. Hamilton de Moura Ferreira Junior

Salvador 2010

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Ficha catalográfica elaborada por Valdinea Veloso CRB 5-1092 Santana, Alexsandra Andrade

S231 Os investimentos federais em infraestrutura de transporte na Bahia, de 2007 a 2010 / Alexsandra Andrade de Santana. - Salvador,

2010 54f. il.

Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Economia) – Faculdade de Ciências Econômicas, Universidade Federal da Bahia.

Orientador: Prof. Dr. Hamilton de Moura Ferreira Júnior 1.Programa de aceleração do crescimento 2.Desenvolvimento econômico - Bahia 3. Transportes I. Santana, Alexsandra Andrade. II. Ferreira Jr., Hamilton de Moura. III. Título

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OS INVESTIMENTOS FEDERAIS EM INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE NA BAHIA, DE 2007 A 2010

Aprovada em 08 de julho de 2010.

Orientador: __________________________________ Hamilton de Moura Ferreira Junior

Prof. Dr. da Faculdade de Economia da UFBA

_____________________________________________ Antônio Plínio Pires de Moura

Prof. da Faculdade de Economia da UFBA

_____________________________________________ Thiago Reis Góes

Prof. Me. da Faculdade de Economia da UFBA Coordenador de Estudos Especiais da SEI

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Tenho muito a agradecer. Primeiro à minha família. Meus pais e irmãos, que me apoiaram em todos os momentos para que eu pudesse concluir mais esta etapa de minha vida.

Aos meus amigos e professores da Faculdade.

A Fundação Norte Rio-Grandense de Pesquisa e Cultura, pela bolsa.

A Unidade de Estudos Setoriais (UNES), e em particular ao Professor Hamilton, pela oportunidade, bolsa, confiança e estímulo que recebi ao longo da pesquisa.

Por fim, agradeço a Deus por ter me dado as condições de concluir este trabalho. Obrigada!

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A literatura econômica apresenta vários estudos e teorias que aponta a necessidade do investimento em infraestrutura como um elemento importante para o desenvolvimento de uma região. O Brasil, como um todo, e a Bahia, em particular, passou durante a década de 1980 um período de esfacelamento de sua infraestrutura logística, o que impactou o desempenho da economia nacional naquele período e nas décadas seguintes. Em 2007 o governo federal lança o Plano Nacional de Logística e Transporte e o Programa de Aceleração do Crescimento com o objetivo de sanar esta dificuldade. A partir deste trabalho buscamos analisar se os projetos em infraestrutura de transporte em andamento na Bahia são suficientes para superar os gargalos do setor no Estado. Objetivou-se, para isto, caracterizar e avaliar os projetos de infraestrutura de transporte do Governo Federal focados na Bahia. Para isto, faz-se a identificação, caracterização, mapeamento dos projetos cujo foco de ações seja a melhoria da infraestrutura de transporte na Bahia, promovido pelo Governo Federal.

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO... 8

2 INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA E PRESENÇA DO SETOR PÚBLICO NA ECONOMIA... 10

3 DIAGNÓSTICO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE NO BRASIL E NA BAHIA ... 17 3.1 FERROVIÁRIO... 17 3.1.1 Características... 17 3.1.2 Histórico: Brasil ... 17 3.1.3 Histórico: Bahia ... 19 3.1.4 Gargalos ... 20 3.2 HIDROVIÁRIO ... 22 3.2.1 Características... 22 3.2.2 Histórico: Brasil ... 22 3.2.3 Histórico: Bahia ... 23 3.2.4 Gargalos ... 23 3.3 PORTUÁRIO... 24 3.3.1 Características... 24 3.3.2 Histórico: Brasil ... 24 3.3.3 Histórico: Bahia ... 26 3.3.4 Gargalos ... 28 3.4 RODOVIÁRIO ... 28 3.4.1 Características... 28 3.4.2 Histórico: Brasil ... 29 3.4.3 Histórico: Bahia ... 30 3.4.4 Gargalos ... 30 3.5 AEROPORTUÁRIO... 31 3.5.1 Características... 31 3.5.2 Histórico: Brasil ... 31 3.5.3 Histórico: Bahia ... 31 3.5.4 Gargalos ... 33

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4.1 PLANO NACIONAL DE LOGÍSTICA E TRANSPORTES (PNLT) ... 34

4.2 PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO (PAC) ... 40

5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 49

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1 INTRODUÇÃO

A Bahia é um Estado brasileiro que possui posição estratégica na geografia do Brasil e da América do Sul. Possui dois das três maiores baías do mundo, a Baía de Todos os Santos e a de Camamu. Sendo que a primeira foi durante os séculos XVI a XIX um importante entreposto comercial de navios que circulavam no Atlântico Sul. Possui ainda condições geográficas e econômicas para a construção de uma ferrovia no sentido leste-oeste com inclinações mínimas1, além de ser uma importante ligação entre o Sudeste e o Nordeste brasileiros.

Apesar destas vantagens naturais, a Bahia conta com um sistema de infraestrutura de transporte limitado e fortemente dependente do modal rodoviário, que segundo dados do PELTBAHIA (2004), representam 92% de todo o transporte de cargas no Estado. Sendo que boa parte da malha rodoviária apresentava pavimentação classificada entre regular e ruim. Além disso, a Bahia não conta com um centro logístico capaz de viabilizar a intermodalidade. A sua malha ferroviária é pouco densa e apresenta problemas operacionais que reduzem a velocidade média dos trens. A navegação hidroviária e as estruturas dos portos baianos apresentam várias restrições ao seu uso. (BAHIA, 2004)

Frente a esta realidade, em 2007 o governo federal lança o Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT) e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), ambos focados na necessidade de recuperação e ampliação da infraestrutura do Brasil e que apresentam projetos a serem desenvolvidos na Bahia.

A literatura econômica tem enfatizado o papel dos gastos em infraestrutura como variável importante para o crescimento econômico2. Diversos estudos enfatizaram a relação positiva entre produtividade, crescimento econômico e capital público. Segundo Ferreira (1994), o mecanismo multiplicador desses investimentos ocorre da seguinte forma: para uma dada quantidade de fatores privados, melhores estradas, energia e comunicação abundante e barata elevam o produto final e, conseqüentemente, implicam em maior produtividade dos fatores

1_{Segundo um estudo realizado na década de 1970 pelos os engenheiros da Escola Politécnica da UFBA sob a}

liderança do Prof. Vasco Neto, a Bahia apresenta “vantagens econômico-financeiras” para a realização de uma ferrovia ligando a Baía de Camamú, via o Porto de Campinho, ao Oeste baiano e posteriormente podendo chegar até o Peru, no Puerto Bayovar, interligando assim o Oceano Atlântico e o Pacífico (Ver LOBATO, 2003) 2

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privados, reduzindo o custo por unidade de insumo. A maior produtividade, por sua vez, se traduz em elevação da remuneração dos fatores, o que estimula o investimento e o emprego. Tendo em vista a realização de investimentos públicos por parte dos governos federal e estadual, bem como da iniciativa privada por meio das Parceria Público Privada (PPPs), para a reestruturação da infraestrutura de transporte na Bahia, cabe agora avaliar os possíveis impactos de tais políticas sobre os gargalos do setor de transporte no Estado.

A partir deste trabalho buscamos analisar se os investimentos previstos pelos projetos de infraestrutura de transporte do Governo Federal em andamento3 na Bahia são suficientes para sanar os gargalos do setor no Estado. Para isto, faremos a identificação, caracterização e mapeamento dos projetos cujo foco de ação do governo federal seja a melhoria da infraestrutura de transporte na Bahia.

Nossa abordagem se justifica pelo grande volume de recurso disponibilizado para a realização dos projetos de infraestrutura de transporte, bem como pelo reconhecida importância destes investimentos para o desenvolvimento econômico das regiões.

No segundo capítulo, Investimento em Infraestrutura e Presença do Setor Público na

Economia, apresenta-se as justificativas para o investimento público em infraestrutura. No

terceiro capítulo, Diagnóstico da Infraestrutura de Transporte no Brasil e na Bahia, far-se-á um breve histórico dos principais projetos de infraestrutura de transporte no Brasil e na Bahia, com a apresentação dos gargalos característico de cada modal. No quarto capítulo,

Mapeamento dos Projetos de Infraestrutura de Transporte na Bahia, serão apresentados

os projetos de investimento em infraestrutura de transporte em andamento na Bahia, tomando por base o PAC (2007-2010) e o PNLT (2008-2011).

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Neste trabalho, trataremos apenas dos investimentos previstos pelo PAC de 2007 a 2010 e recomendados pelo

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2 INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA E PRESENÇA DO SETOR PÚBLICO NA ECONOMIA

A economia pública pretende atribuir às relações de mercado uma racionalidade superior, e não substituí-las. As medidas de ajuste são necessárias, independente de o mercado ser perfeito ou imperfeito, pois há inconsistências alocativas, distributivas e estabilizadoras até mesmo nos resultados do mais perfeito dos mercados, cuja existência é possível apenas idealmente (FILELLINI, 1989, p. 67).

Segundo a tradição das principais teorias de finanças públicas, a presença do Estado na economia é justificada pela existência de falhas de mercado. Estas ocorrem quando o mercado não é capaz de ofertar uma quantidade adequada de bens ou serviços essenciais ao crescimento econômico e ao bem-estar da sociedade. As necessidades da presença do setor público na economia não são as mesmas ao longo do tempo, pois uma atividade econômica que anteriormente se apresentava como inviável à iniciativa privada pode deixar de sê-lo em outro momento histórico (PÊGO FILHO, 1999, p.6).

Dentre os principais casos de falhas de mercado que levam à presença do Estado na economia têm-se:

a) A existência de bens públicos puros, cujas características de não-rivalidade – o consumo de um agente não diminui a disponibilidade para os outros – e

não-exclusividade – impossibilidade de impedir alguém de consumi-lo – não permitem

determinar o direito de propriedade e por isto não são ofertados pela iniciativa privada, sendo um exemplo clássico a defesa nacional;

b) A ocorrência de bens semipúblicos ou meritórios são aqueles que possuem parte das características dos bens públicos puros e que por seus méritos intrínsecos4 também é ofertado pelo setor público, como exemplo temos o caso da educação, que apesar de não ter rivalidade em seu consumo (a entrada de um aluno novo na sala não diminui o consumo dos outros), ela é passível de exclusão (pode-se impedir o não pagante de freqüentar a aula), mas pelos seus benefícios sociais e econômicos não é prático ou socialmente aceitável realizar tais exclusões, justificando assim o investimento público;

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c) Nos casos de externalidades, o custo e benefício sociais são diferentes do custo e do benefício privados. O sistema de preços, que reflete apenas os custos e os benefícios privados, não é capaz de regular o mercado de forma que haja uma produção e consumo em níveis eficientes, sendo necessária, então, a presença do governo para incorporar as externalidades ao custo privado, mediante tributação ou incentivo

fiscal. No primeiro caso, busca-se corrigir o efeito da externalidade negativa, em que

os custos sociais excedem os custos privados, incorporando aqueles nestes para reduzir a sua oferta; no segundo caso, trata-se de elevar a oferta ao nível socialmente adequado visto que em casos de externalidade positiva os benefícios sociais excedem os benefícios privados, o que leva a uma tendência de suboferta.

d) Em situações de monopólios naturais e de oligopólio, em que exista a necessidade de uma grande escala de produção para viabilizar o negócio, as firmas privadas possuem poder de mercado de forma que podem fixar preço acima do custo marginal e produzir uma quantidade inferior ao socialmente ótimo. O papel do Estado é limitar o poder de mercado das firmas, mediante as várias formas de regulação existentes5, bem como deve garantir a produção em níveis desejáveis, através da produção direta ou de outros incentivos que viabilizem este acréscimo;

e) Nos setores em que há riscos e incertezas quanto à viabilidade econômica da produção de bens que tenham grande importância no processo de desenvolvimento

econômico. Muitas vezes a viabilidade depende de determinada meta de crescimento

econômico para gerar a demanda necessária, ou então é exigido um grande volume de recursos com regularidade do fluxo de investimentos por um período longo antes do inicio do retorno do investimento realizado. Nestes casos, muitas vezes é preciso recorrer a financiamentos de longo prazo, que nem sempre são de fácil acesso e que estão sujeitos às variações da taxa de juro no período, o que representa risco e incerteza à iniciativa privada. No entanto, por sua importância no processo de desenvolvimento econômico do país, acabam por necessitar de uma atuação dos governos ou de forma direta ou agindo através de incentivos a sua produção.

Segundo o relatório do Banco Mundial (1994, p.2), o termo infraestrutura não tem uma definição precisa, pois inclui uma variedade de atividades, mas que, no entanto, englobam duas características básicas: são setores com economia de escala (aspecto técnico) e possuem

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Dentre as formas de regulação existente, têm-se: fixação de preço máximo, de lucro máximo, estímulo à concorrência, seja com incentivos diretos à instalação de competidores, seja pela limitação de fusões.

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externalidades positivas com difícil exclusão do consumo (aspecto econômico). Ainda segundo este relatório, as atividades de infraestrutura podem ser classificadas em três tipos6:

a) Utilidades públicas: a energia elétrica, as telecomunicações, os serviços de água, esgoto e gás, e a coleta de lixo;

b) Serviços públicos: rodovias e os sistemas de irrigação e drenagem; e

c) Outros setores de transportes: os portos, os serviços de transportes ferroviários (urbano e interurbano), o transporte rodoviário urbano, as hidrovias e os aeroportos.

O setor de infraestrutura enquadra-se bem entre as falhas de mercado que justificam a presença do setor público na economia. Ele apresenta características de bens semipúblicos (difícil exclusão), externalidade positiva (influencia a produção de outros bens e serviços, tendo impacto significativo sobre a produtividade geral da economia, o crescimento econômico e o bem-estar da população), apresenta casos de monopólio natural e oligopólio (necessidade de escala) e é um investimento que apresenta risco e incerteza (necessidade de um grande volume de investimento e longo tempo de maturação).

Os impactos positivos (externalidade positiva) dos investimentos em infraestrutura provocam o aumento da produtividade do capital privado. Ainda, por tratar-se de um componente da demanda agregada, induz o investimento privado através do incremento da demanda por bens e serviços desse setor e o aumento da disponibilidade de recursos devido aos efeitos positivos sobre o produto e poupança agregada.

Na literatura econômica, tal fenômeno é conhecido como crowding-in, em que o investimento público atrai para a economia o investimento privado real. Segundo Sicsú (1997, p.2), a idéia do crowding-in está fundamentada justamente na possibilidade de alteração do Produto Interno Bruto (PIB) potencial. Assim, o investimento público não eliminaria o investimento privado, mas, ao contrário, abriria espaço para sua expansão.

Segundo Estache e Fay (2007), a relação entre o investimento em infraestrutura e o crescimento não é uma questão resolvida. O senso comum sugere que a infraestrutura é uma parte fundamental da função de produção de qualquer economia, sem a qual as economias modernas não podem funcionar. O bom funcionamento da infraestrutura, com fornecimento de transporte confiável, eletricidade ou serviços de telecomunicações, implica em redução de

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custos para as empresas. A questão é provar esta relação quando se trata de avaliar as diferenças entre os caminhos de crescimento de países e regiões distintos, pois apesar de a infraestrutura ser um ponto importante para o funcionamento da economia, pode ser que o seu impacto não seja o mesmo em todas as fases de desenvolvimento ou ainda, que as restrições ao crescimento sejam de outra natureza, isto é, pode ser um problema institucional, ausência ou deficiência de incentivos ao mercado.

Muitos são os estudos que analisam a influência do capital público (ou capital de infraestrutura) sobre a produtividade e o produto do capital privado. Um dos primeiros estudos neste sentido foi o de Aschauer (1989), que encontrou uma forte relação positiva entre investimento em infraestrutura e crescimento econômico, utilizando-se séries temporais da economia dos Estados Unidos. Muitos foram os trabalhos realizados desde então com o objetivo de confirmar, melhorar ou aplicar a analise a outros períodos e regiões.

No entanto, pela revisão da literatura, Estache e Fay (2007) observaram uma variedade de resultados, com diferenças em intensidade dos impactos e no sentido da correlação (positiva, negativa ou nula). “Em outras palavras, a literatura confirma a noção das questões de infraestrutura, mas não pode servir como argumento inequívoco em favor de investimentos maiores ou menores em infraestrutura” 7 (ESTACHE; FAY, 2007, p.6). Salienta ainda que estimar o impacto das infraestruturas sobre o crescimento é tarefa complicada em virtude das armadilhas empíricas e econométricas apresentados por efeitos de rede, endogeneidade, heterogeneidade e dados de muito má qualidade8.

Em estudo publicado em 1998, Ferreira e Malliagros buscaram estimar a elasticidade-renda do investimento em infraestrutura (capital de energia elétrica, telecomunicações, rodovias, ferrovias e portos) entre 1950 a 1995, no Brasil. Chegando a conclusão que:

Os resultados obtidos empiricamente confirmam e estendem estimativas anteriores para o Brasil da existência de uma forte relação entre infraestrutura e produto no longo prazo. As nossas estimativas para elasticidade-renda situam-se entre 0,55 e 0,61. Quanto à produtividade, também descobrimos uma relação de longo prazo entre a PTF e o capital (ou investimento) em infraestrutura. Utilizando séries de capital desagregadas, vimos que os setores que influenciam mais intensamente o PIB são o de energia elétrica, o de transportes e o de telecomunicações. Concluímos,

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“In other words, the literature supports the notion that infrastructure matters but it cannot serve to

unequivocally argue in favor of more or less infrastructure investments”. (ESTACHE; FAY, 2007, p.6) 8

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portanto, que a queda nos gastos em energia elétrica e transportes, a partir da década de 80, afetou negativamente a evolução do produto e da produtividade da economia brasileira. (FERREIRA; MALLIAGROS; 1998, p.334-5)

Os investimentos em infraestrutura são: a) intensivos em capital; b) de uma magnitude considerável e que em virtude do longo período de maturação gera uma separação entre o ativo e o passivo ao longo do projeto; c) “compostos de ativos duráveis com elementos de indivisibilidade e irreversibilidade, inclusive pelo seu caráter geralmente inamovível” (FRISCHTAK, 2008, p. 318), o que gera uma situação de risco de expropriação por governos oportunistas.

Os setores em que os provedores geralmente operam são caracterizados por retornos crescentes à escala (e por vezes escopo); barreiras à entrada e competição limitada no mercado (ainda que possa haver intensa competição pelo mercado); relação de dependência do consumidor com o provedor, inclusive pela natureza de essencialidade do serviço; e preços de equilíbrio acima daqueles resultantes de condições competitivas. Se o investidor teme a expropriação pelo Estado, o consumidor o teme pelo provedor de serviços, pois na sua perspectiva haveria um claro risco de preço excessivo pela ausência de alternativas. O resultado é uma forte demanda por regulação nas sociedades democráticas, e interação recorrente com o Estado na sua dimensão de regulador (FRISCHTAK, 2008, p.318).

Apesar de o setor público ser o maior investidor em infraestrutura, a presença do setor privado é possível, inclusive, no século XIX e na primeira metade do século XX a presença da iniciativa privada era importante em vários países e inclusive no Brasil (BANCO, 1994, p.24) Durante o Império foram feitas concessões a empresas privadas para a instalação de ferrovias e portos e na República Velha o mesmo foi feito com a geração e distribuição de energia elétrica e outros serviços públicos urbanos. A maior parte do capital privado empregado na infraestrutura era de origem estrangeira, principalmente proveniente da Inglaterra, com exceção das ferrovias e portos localizados na região da economia cafeeira em que predominava o capital privado nacional9, beneficiado por várias formas de subsídios operacionais.

Com a Depressão de 1929, a crença no mercado foi fortemente abalada e com o Estado Novo o Brasil adota um modelo desenvolvimentista em que o Estado passa a desempenhar um papel

9_{“Duas ferrovias paulistas de incorporação do planalto foram de capitais privados de bancos e de fazendeiros, e}

a terceira foi instalada por uma empresa pública estadual. A concessão ferroviária de Santos-Jundiaí foi para capital estrangeiro, porém as Docas de Santos surgiram com uma empresa brasileira que mobilizou capitais por emissões de ações na Bolsa de Valores do Rio de Janeiro” (LESSA, 2009, p.85).

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importante na promoção do desenvolvimento econômico do país. Logo após a Segunda Guerra Mundial, o Governo Federal utilizou uma parcela significativa das reservas cambiais acumuladas, durante o conflito, para a aquisição dos ativos de infraestrutura ferroviárias e portuárias, que já naquela época se encontravam obsoletas e em acelerada desagregação. Segundo Josef Barat (1978), as razões da aquisição foram possibilitar ao Governo Federal manter sobre seu comando e adaptar a rede marítimo-ferroviária às necessidades de desenvolvimento do país, bem como atender à pressão “dos proprietários dos ativos visando a reconvertê-los em outras possibilidades de investimento com maior rentabilidade” (BARAT, 1978, p.252). No entanto o governo não foi capaz de modernizar o sistema, que continuou a ser operado de forma ineficiente, o que terminou por acelerar a tendência de mudança da estrutura de demanda em favor do nascente modal rodoviário. Desde esta época, muitos foram os planos governamentais de desenvolvimento que focaram nos investimentos em infraestrutura, com destaque para o Regime Militar, período em que se fizeram grandes investimentos públicos no setor com a execução de vários projetos10.

Na década de 1980, com a crise financeira do setor público brasileiro, redução de crédito e dificuldades de geração de recursos próprios – por estes já estarem comprometidos com o pagamento da dívida pública –, ocorreu uma grande redução do volume de investimento e com isto um acentuado desgaste em decorrência da falta de manutenção. Na década de 1990, em virtude da falta de recursos e da reconhecida importância da infraestrutura para o crescimento econômico, foram iniciados os processos de privatizações e concessões como mecanismo para a retomada dos investimentos em infraestrutura do setor privado. Como alternativa de financiar a expansão e operação destes setores, passou-se a adotar o mecanismo das Parcerias Público-Privadas (PPPs)11. “A atração de capitais privados através de parcerias público-privadas é um mecanismo para substituir os escassos recursos públicos disponíveis, mas, ao mesmo tempo, manter políticas públicas setoriais e locais” (MENEZES, 2005, p.12). Em 2007, o Governo Federal lança do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC),

10_{Dentre eles, podemos citar: Programa de Ação Econômica do Governo – PAEG (1964/66), Programa}

Estratégico de Desenvolvimento – PED (1968/70), Plano Nacional de desenvolvimento (PND) (1972-1974) e o Segundo Plano Nacional de desenvolvimento – II PND (1974-1979). Este sentiu a restrição do crédito e teve uma redução nos investimentos previstos.

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“(...) as PPP’s, em sentido amplo, são qualquer forma de participação do setor privado em atividades que tradicionalmente estão no âmbito dos governos. O espectro desta definição vai desde aquelas atividades que podem ser transferidas em sua totalidade ao setor privado mediante a privatização ou mediante a concessão, nas quais os usuários pagam pelos serviços, até os contratos realizados pelo governo para que o setor privado cumpra uma função muito específica no desenho, construção, operação, manutenção ou financiamento de uma obra pública com uma compensação a ser paga diretamente pelo setor público” (MENEZES, 2005, p. 12).

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seguindo a linha dos grandes programas desenvolvimentistas, com o investimento público direto, mas que também se utiliza de concessões e das PPPs como fonte de financiamento.

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3 DIAGNÓSTICO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE NO BRASIL E NA BAHIA

3.1 FERROVIÁRIO

3.1.1 Características

O modal ferroviário é o mais eficiente no transporte de grandes volumes de carga de baixo valor agregado e quando as distâncias percorridas são elevadas. Por estas características, é o modal que apresenta participação significativa em países de grandes extensões territoriais, onde as principais cargas transportadas são de produtos tais como minério de ferro, carvão e produtos agrícolas.

A justificativa para a realização de investimentos em ferrovia é a capacidade de transportar um grande volume de carga, com menor custo de manutenção e de consumo de combustível quando comparado a rodovias, levando-se em conta o volume de carga transportado.

Apenas como indicação, uma ferrovia brasileira de linha singela chegou a movimentar 100 milhões de toneladas em 2007, ou o equivalente a mais de 8 milhões de toneladas mensais, sendo mais de 95% deste volume em apenas um dos sentidos de circulação. Uma rodovia duplicada, na situação extrema de somente caminhões bi-trem de 30 toneladas de capacidade circulando à velocidade média de 80 km/h, teria a capacidade de movimentação em torno de 6,5 milhões de toneladas mensais por sentido. Outra vantagem da ferrovia está relacionada aos custos de manutenção da via, muito menores que na rodovia, considerando o volume de carga movimentada. [...]. O consumo de combustível por tonelada transportada em uma ferrovia moderna é de cerca de 20% do consumo em uma rodovia também moderna. (IPEA, 2010a, p.27) A principal dificuldade para países em desenvolvimento em aumentar a densidade da malha ferroviária são os elevados investimentos demandados pelas ferrovias, o longo tempo de maturação e a escala mínima necessária, que é bem maior do que a exigida para a construção de rodovias. Como o custo unitário do transporte depende fortemente do volume de carga transportado, o modal ferroviário só passa a apresentar custos competitivos com os rodoviários a partir de um volume de carga de 350 mil toneladas mensais (IPEA, 2010a, p.28). Ou seja, é necessária a existência de uma grande demanda, efetiva ou potencial, por transporte de carga para justificar o investimento em novas rotas.

3.1.2 Histórico: Brasil

O modal ferroviário brasileiro tem suas origens no século XIX, quando foi construída a maior parte da sua malha por empresas estrangeiras, sendo exceção a de São Paulo cuja fonte

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principal de financiamento foi a cafeicultura do próprio Estado. No século XX quase não houve transformações, sendo em grande parte apenas de natureza institucional. Com o desenvolvimento do modal rodoviário a iniciativa privada reduz seu interesse no modal ferroviário, que passou a ser incorporado pelo Estado, sendo o principal marco a criação da Rede Ferroviária Federal (RFFSA), em 1957. Na década de 1960, ocorreu a substituição de alguns ramais ferroviários, tidos como deficitários, por rodovias.

Até o começo da década de 1970 o modal ferroviário nacional funcionou relativamente bem, sob o comando da RFFSA. Quando do lançamento do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) havia a previsão de expandir este modal, no entanto os investimentos necessários não foram feitos. Na década de 1980, a crise fiscal acabou por reduzir drasticamente os investimentos em infraestrutura, sendo particularmente drástico no âmbito do modal ferroviário. Ocorreu neste período a perda da qualidade e da confiabilidade do sistema em decorrência da falta da manutenção necessária, acrescido do desgaste natural dos trens e das vias e da perda salarial dos funcionários, tendo como conseguência a perda de parte significativa das cargas que passaram a optar por outros modais, principalmente o rodoviário. Com exceção dos produtores de bens de baixo valor agregado, como minérios, derivados de petróleo, cimento e grãos, para os quais em existindo volume e via permanente, o modal ferroviário praticamente não tem concorrente.

Com a redução do volume de carga o sistema se tornou antieconômico. “Em 1995, por exemplo, a RFFSA custou ao Governo Federal R$ 300 milhões” (FUNDAÇÃO, 2002, p.22). Para agravar a situação, entre a década de 1980 e a de 1990 ocorreram inúmeras ingerência política e a não conservação do sistema aliado as invasões das faixas de domínio12 das vias permanentes, levaram a muitos acidentes com vítimas fatais.

Em vista desta situação e com a adoção de políticas neoliberais, o Governo Federal privatiza as ferrovias na década de 1990, segundo o Programa Nacional de Desestatização (PND). O sistema da RFFSA foi dividido em sete lotes, arrendando-se os ativos operacionais e de apoio – locomotivas, vagões, oficinas, etc. – cumulativamente à venda dos bens de pequeno valor e

12_{Faixa de domínio é “o terreno a ser utilizado na construção e operação de uma estrada, incorporada ao domínio}

público (rodovia) ou ao patrimônio da empresa (ferrovia)” (HOUAISS, eletrônico). É a base física sobre a qual se assenta a rodovia ou ferrovia, sendo constituída pela pista de rolamento, onde os veículos trafegam, canteiros, obras de arte, acostamentos e sinalização.

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à concessão do direito de uso das vias permanentes por 30 anos, com possível prorrogação por igual período.

Tabela 1 - Estrutura de Concessão das Malhas Concessionárias

Concessionários Malhas

RFFSA

Estados Abrangidos Bitola Extensão

mil-km

Ferrovia Novoeste Oeste SP e MS Métrica 1,6

Ferrovia Centro Atlântica Centro-Leste MG, GO, DF, ES, RJ, BA e SE Métrica/mista 7,1

MRS Logística Sudeste MG, RJ e SP Larga (1,6 m) 1,7

Ferrovia Tereza Cristina Tereza Cristina Trecho isolado (SC) Métrica 0,2

América Latina Logística Sul PR, SC, RS Métrica/mista 6,6

Cia Ferroviária do Nordeste

Nordeste AL, PE, PB, RN, CE, PI e MA Métrica 4,5

Ferroban FEPASA SP, PR e MG. Mista 3,2

Fonte: Ministério dos Transportes, apud FUNDAÇÃO.

Com os contratos de concessão estava inclusa metas de desempenho operacional cujos indicadores básicos eram os de produtividade13 e de acidentes14. A primeira meta não foi possível alcançar de imediato em virtude do grande período de baixos investimentos, no entanto a segunda já foi praticamente alcançada, segundo dados de 2002.

3.1.3 Histórico: Bahia

A Ferrovia Centro-Atlântica é a que atende a Bahia, cuja origem da malha está na Estrada de Ferro Bahia ao São Francisco, cuja concessão data de 1853, tendo sido inaugurada em 1860 e na Estrada de Ferro Centro-Oeste da Bahia, construída posteriormente. Ambas foram arrendadas em 1910, pela Chemin de Fer du l'Est Brésilien (CCFFLB), e em 1935 durante o governo do Presidente Getúlio Vargas foi encampada passando então para a administração do Governo Federal através da Viação Férrea Federal Leste Brasileiro (VFFLB). Em 1957 foi substituída pela Rede Ferroviária Federal (RFFSA) e em 1996 ocorreu o processo de privatização e as ferrovias baianas estão desde então sendo administrada pela Ferrovia Centro-Atlântica (FCA), através de contrato de concessão. Possuindo 7,1 mil km de extensão, abrange os Estados de Minas Gerais, Goiás, Distrito Federal, Espírito Santo, Bahia e Sergipe. Formada por várias linhas, troncos, ramais e variantes, podendo ser agrupadas em dois corredores principais.

13_{O indicador de produtividade é o resultado do “somatório dos produtos das quantidades de toneladas úteis}

transportadas pelas respectivas distâncias percorridas (TKU)” (FUNDAÇÃO, 2002, p.25)

14

O indicador de acidente é o resultado do “ número de acidentes ocorridos no período, dividido pelo somatório de distâncias percorridas na malha (trem.km)” (FUNDAÇÃO, 2002, p.25).

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- o Leste-Oeste, que liga a região central do país ao litoral, através de suas conexões com a Estrada de Ferro Vitória a Minas (EFVM) e a Ferrovia Bandeirantes S.A. (Ferroban – concessionária que administra a Malha Paulista);

- e o Norte-Sul, que liga a Bahia, e todo o Nordeste, à Região Sudeste.

Na Bahia a malha ferroviária possui 1,58 mil km é composta principalmente pela Linha-tronco (Salvador-Alagoinhas), Linha do Sul (Mapele-Monte Azul), Linha Norte (Alagoinhas-Propriá), Linha Centro-Sul (Senhor do Bonfim-Iaçu). E pelo Ramal de Itaité (Queimadinhas-Itaeté), Ramal de Feira de Santana (Conceição da Feira-Feira de Santana), Ramal de Catuiçara (Buranhem-Catuiçara), Ramal de Capela (Murta-Capela), Ramal de Campo Formoso (Itinga-Campo Formoso)

Num primeiro momento a ferrovia pertencia a um consórcio de empresas, mas as divergência levaram a investimentos aquém do necessário e em 1999 o Ministério dos Transportes permitiu a reestruturação acionária de modo que a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), através de suas subsidiárias, passou a ter integralmente o comando da FCA. Desde então a ferrovia tem recebido mais investimentos, com recuperação e melhoria da rede e na aquisição de novos vagões.

3.1.4 Gargalos

O modal ferroviário é pouco utilizado no Brasil, apesar das dimensões continentais do país e da existência de demanda para o serviço. Segundo os gerentes de logística de grandes empresas de 19 setores produtivos, potenciais usuários do transporte ferroviário, entrevistados por Fleury (2007 apud IPEA, 2010a), as principais razões apresentadas para a não utilização deste modal foram: a indisponibilidade de rotas (65%), a redução na flexibilidade das operações (58%), a baixa velocidade (50%), os custos (48%) e a indisponibilidade de vagões (34%)15.

A indisponibilidade de rotas está associada à inexistência de rotas, de terminais de transbordo (rodoferroviário e entre ferrovias com bitolas distintas), ou falta de capacidade de uma linha existente, bem como às “estratégias operacionais das concessionárias na definição dos

15

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serviços que irá prestar” (IPEA, 2010a, p.15), o que confirma a necessidade de construção de novas vias.

A falta de manutenção nas vias permanentes, que inclui “substituição de dormentes, trilhos, fixações e lastro (material pétreo), soldagem de juntas, limpeza dos dispositivos de drenagem, correção geométrica, manutenção e substituição de pontes, viadutos, bueiros, dentre outras atividades” (FERROVIA, 2010), resulta em risco de acidentes e baixa velocidade dos trens o que eleva os custos do modal.

Segundo o levantamento feito pela Agência Nacional dos Transportadores Ferroviários (ANTF), os principais problemas que comprometem a competitividade do modal são:

i) a existência de construções irregulares às margens das ferrovias; ii) o excesso de passagens em nível na transposição de cidades; e iii) a limitada capacidade de escoamento dos portos, inclusive a ausência de retroáreas capazes de atender à demanda vigente. (IPEA, 2010a, p. 17)

Todos estes gargalos poderiam ser reduzidos, ou mesmo eliminados, pela realização dos investimentos, como: a) adequação das linhas, permitindo maior velocidade; b) aquisição de novos vagões; c) construção de terminais mais produtivos, reduzindo os custos para o usuário em termos de transbordo entre os modais e de estoque dos produtos em trânsito; e d) construção de novas rotas.

Segundo o Caderno FLEM, na Bahia há previsão de aumento da demanda por transporte ferroviário principalmente advindo do “Pólo Petroquímico de Camaçari, dada a sua plena integração técnica com o Pólo de São Paulo, na região de Paulínia” (FUNDAÇÃO, 2002, p. 31). Mas para atender será necessária a criação de terminais para agilizar a captação e distribuição das cargas, bem como de terminais intermodais. Além disto, segundo a mesma fonte, faz-se necessário investindo na melhoria da via permanente, recuperando seus trechos mais antigos e precários e solucionando os pontos críticos das inúmeras passagens de nível, bem como os das perigosas invasões das faixas de domínio de forma a aumentar a velocidade média, que em 2002 era de 12km/h, enquanto a média nacional era de 22km/h e a internacional era de 35 km/h. Outro entrave é a passagem através da ponte rodo-ferroviária D. Pedro II sobre o rio Paraguaçu entre as cidades de Cachoeira e São Felix, que por se localizar no perímetro urbano e ser a única ligação entre as duas cidades, elas param durante uma hora ou mais para as complexas manobras necessárias de passagem pela ponte. Além disto, há uma

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necessidade de adensamento da malha ferroviária na Bahia, com demanda observada no oeste baiano, para escoar a produção de grãos, e no sudoeste, para escoar a produção mineral.

3.2 HIDROVIÁRIO

Assim como o modal ferroviário, o hidroviário é eficiente no transporte de grandes volumes de cargas de baixo valor agregado, mas carece de flexibilidade em rotas e horários, visto que está sujeito a condições de navegabilidade dos rios e do regime de marés. Além disto, opera em baixa velocidade devido à dificuldade de operação das embarcações e das características do canal navegável. É um modal seguro, pois está sujeito a rígidas normas de controle, mas que normalmente, necessita de outro modal complementar.

Em termos de volume de investimentos, depende das condições naturais dos leitos dos rios, pois se for necessárias obras de engenharia terão que ser aportados mais recursos. A justificativa para a realização de investimentos em hidrovia é a capacidade de transportar um grande volume de carga, com menor custo de manutenção e de consumo de combustível quando comparado aos outros modais, levando-se em conta o volume de carga transportado. Enquanto um comboio duplo fluvial transporta em uma viagem 6 mil toneladas em 150m, se fosse transportado em ferrovia o mesmo volume de carga, seriam quase 3 comboios (1,7km) em ferrovias ou 172 carretas (26 km em movimento) nas estradas. Além disto, é o modal com maior eficiência energética, com menor consumo de combustível e por conseqüência, menor emissão de poluentes por carga transportada (PERRUPATO, 2010).

Na Brasil, os rios foram importantes na época da colonização, sendo usados para o transporte de passageiros e produtos nas regiões não litorâneas. Progressivamente, foram sendo substituídos pelas rodovias e hoje seu uso é restrito.

Historicamente o Brasil usa pouco o modal hidroviário. A maioria dos rios brasileiros é de planalto, o que representa a existência de cachoeiras, portanto, dificultam a navegação. A maioria dos rios navegáveis se encontra na região Norte, mas que pela baixa oferta e demanda, não representa grande impacto econômico.

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O principal rio navegável na Bahia é o Rio São Francisco. Desde muito tempo o "Velho Chico" era navegado, por uma classe de embarcações denominadas “gaiolas”, hoje praticamente extintas.

Seu principal trecho navegável situa-se entre as cidades de Pirapora, em Minas Gerais, e Juazeiro, na Bahia, num trecho de 1.371 quilômetros, com profundidade média de 1,5 metros, sendo os principais pontos de transbordo de cargas em Juazeiro (BA), Petrolina (PE), Ibotirama / Muquém do São Francisco (BA) e Pirapora (MG).

Como não é navegável até sua foz, o rio São Francisco é aproveitado através da integração com o sistema rodo-ferroviário da região. A partir da implantação do sistema multimodal, o escoamento da produção agrícola do oeste da Bahia é realizado por rodovia até a cidade de Ibotirama na margem do São Francisco, vai pelo transporte hidroviário até Juazeiro/Petrolina, e depois por ferrovia até o Porto de Aratú (BA). A movimentação anual fica em torno de 60.000 toneladas ano. (DNIT, 2010).

A Administração da Hidrovia do São Francisco (AHSFRA), órgão vinculado ao governo Federal, é responsável pela manutenção da hidrovia, através de obras de dragagem, derrocamento, balizamentos e outros serviços. Em 2007 foi liquidada a Companhia de Navegação do São Francisco (FRANAVE), entidade federal que era responsável pelo transporte no rio. Hoje ele é feito por empresas privadas.

3.2.4 Gargalos

O grande problema da Hidrovia do São Francisco é o desmatamento de sua bacia e de sua mata ciliar, que provoca o assoreamento do seu leito, reduzindo a profundidade e dificultando a navegação. Além disto, apresenta trechos com fundo rochoso. Outra questão importante é a necessidade de terminal hidroviário capaz de fazer a ligação intermodal em seus pontos de transbordo.

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3.3 PORTUÁRIO

Os portos constituem-se como principal infraestrutura para a navegação de longo curso e de cabotagem16. O uso de frotas navais para transporte de cargas e comércio é comum em todo o mundo, sendo o principal meio de transporte em transações internacionais. O baixo custo por tonelada transportada e o advento dos contêineres, que facilitaram o transporte de cargas gerais, fizeram os portos movimentarem cerca de 80% do transporte global de cargas, além de ser uma boa alternativa ao transporte de carga doméstico para um país com um grande litoral, como o Brasil.

Com a abertura dos portos promovida pelo rei D. João VI em 1808, fundam-se as bases do atual sistema portuário brasileiro. Nesse momento o país se insere no cenário do comércio internacional. A Lei das Concessões de 1869, cujo objetivo era permitir o financiamento privado de obras de expansão nos principais portos nacionais à época, foi outro marco importante, sendo a grande maioria dos portos brasileiros construídos pela iniciativa privada. No período de 1950-1980, durante o Ciclo de Industrialização Forçada, estes portos foram incorporados pelo Estado, tendo por objetivo ampliar e modernizar a capacidade portuária nacional. Com a constituição da Portobrás, empresa holding controladora de todo o sistema, durante o Governo Geisel, que o sistema atingiu seu auge.

Substituindo o antigo Departamento de Nacional de Portos e Vias Navegáveis, a Portobrás assumiu o controle das Companhias Docas dos Estados de São Paulo, Rio de Janeiro, Espírito Santo, Maranhão, Rio Grande do Norte, Ceará, Pará e Bahia, bem como a administração direta de nove outros portos, em que se destacavam os de Recife, Manaus, Cabedelo e Maceió. Além de controlar ou administrar diretamente esse grande sistema portuário, a empresa detinha também as funções regulatórias de coordenar, supervisionar e fiscalizar o sistema de hidrovias e os terminais privativos. (FUNDAÇÃO, 2002, p.44)

Apesar de ter conseguido aumentar a capacidade portuária brasileira e de ter reaparelhado os portos, os resultados obtidos não foram capazes de aumentar a eficiência dos portos na proporção necessária no tocante à redução dos custos, aumento da qualidade e produtividade dos serviços portuários, o que deixou os portos brasileiros entre os mais caros e ineficientes

16

N_{avegação de cabotagem é aquela realizada na costa, ou entre cabos (águas marítimas limitadas), com a terra} à vista, bem como a navegação entre portos de um mesmo país ou a distâncias pequenas, dentro das águas costeiras (HOUAISS, meio eletrônnico).

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do mundo. Essa ineficiência foi o resultado do próprio controle do Estado e da conseguente ausência de competição.

Num contexto como esse, um sistema portuário caro e ineficiente não chegava a constituir um problema. Ao contrário, tornava-se quase uma vantagem, na medida em que, sob essas condições, criava-se uma imensa barreira não tarifária. Nesse sentido, como o modelo voltava-se fundamentalmente para o mercado interno, poucas eram as reclamações quanto ao custo portuário. Se com ele a cabotagem não prosperava, crescia o modal rodoviário, e qualquer acréscimo de custo daí resultante gerava simplesmente um aumento de preços. (FUNDAÇÃO, 2002, p.45)

Com a crise econômica da década de 1980 ocorre uma mudança estrutural na medida em que mudou o foco da nova estratégica de desenvolvimento econômico do mercado interno, com o Modelo de Substituição de Importação, para o externo, com a Estratégia da Integração Competitiva. Com esta mudança, o sistema portuário não pode se manter ineficiente e dispendiosa, visto que o modal marítimo é o mais importante em se tratando de comércio internacional, principalmente em relação as transações brasileiras.

Nos anos 1980 ocorre no mundo o advento dos contêineres, o que ao padronizar, facilitou o transporte de cargas geral, tornando-o mais seguro e célere. Vale destacar que é a carga que representa o maior valor agregado, dentre as transportadas, por ser de produtos industrializados, mas demandam dos portos uma série especializada de grandes equipamentos de movimentação de carga, e também imensos navios porta-contêineres. No entanto com a crise fiscal e econômica do Estado brasileiro e a conseguente redução dos investimentos em infraestrutura, os portos brasileiros não se modernizaram. Acresce-se a isto a extinção da Taxa de Melhoramento Portuário (TMP), a principal receita de investimento vinculada do setor (REZENDE; PAULA apud FUNDAÇÃO, 2002, p. 46), o que contribuiu ainda mais para a escassez de recursos.

Só na década de 1990 é que começam a ser feitas as primeiras reformas, sendo a primeira delas a extinção da Portobrás, em abril de 1990, sendo substituída na função de planejamento e regulação pelo Departamento Nacional de Transportes Aquaviários (DNTA) e, posteriormente, pela Secretaria de Transportes Aquaviários (STA), enquanto que a operação dos portos ficou a cargo das diversas Companhias Docas, empresas de economia mista dos governos federal e estaduais, que passaram a competir entre si.

Com a Lei 8.630, promulgada em 1993 e em vigor desde 1996, conhecida como Lei de Modernização dos Portos Brasileiros, é que ocorre efetivamente a reestruturação do setor

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portuário no Brasil. Com esta lei os portos passam a ser entendidos “como unidades individuais organizadas, e o Estado, embora permanecendo como o detentor da infraestrutura, não mais atua como prestador dos serviços” (FUNDAÇÃO, 2002, p. 47).

Os objetivos da nova legislação portuária foram (MAGALHÃES apud FUNDAÇÃO, 2002, p.47):

• atualização e simplificação da caótica legislação até então vigente;

• modernização e unificação do gerenciamento portuário;

• criação do Conselho de Autoridade Portuária (CAP) e do Órgão Gestor de Mão-de-obra (OGMO);

• viabilização da atuação da iniciativa privada, tanto como participe do CAP, quanto como operadora direta, via arrendamento e terceirização das áreas e serviços portuários;

• estabelecimento de um regime de livre concorrência entre os portos, e também entre os prestadores de serviços privados de cada porto;

• redução dos privilégios e domínios dos sindicatos de trabalhadores avulsos, bem como a adoção da multifuncionalidade como norma para o novo trabalhador portuário;

• e, por fim, avançar com a descentralização, possibilitando a estadualização e municipalização das Companhias Docas e ou dos próprios portos (Lei 9.277 de maio de 1996).

A partir desta lei, a estrutura institucional é alterada. Os portos passam a ser regulados pela Agência Nacional dos Transportes Aquaviários (ANTAQ). O Conselho da Autoridade Portuária (CAP), constituído por um conselho de representantes dos vários segmentos da atividade portuária, passa a exercer a função de normatizador e regulador dos portos. O organismo gestor é a Autoridade Portuária, exercida na maioria das vezes pelas antigas Companhias Docas, sendo responsável pela exploração e administração dos portos. O Órgão Gestor da Mão de Obra (OGMO) consiste no organismo estruturador da mão-de-obra portuária, substituindo o papel dos antigos sindicatos. Por fim, os Operadores Portuários se responsabilizam pela execução dos serviços portuários propriamente ditos.

A Bahia tem em sua história uma forte ligação com a navegação. O porto de Salvador foi um importante entreposto comercial, com o seu intenso movimento de navios e de cargas até a

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primeira metade do século XIX, sendo passagem obrigatória dos navios originados e destinados à Ásia e à América espanhola do Oceano Pacífico.

Até o início do século XX, a Baía de Todos os Santos não contava com uma estrutura portuária adequada ao embarque e desembarque de mercadorias. Essas operações ocorriam ao longo de toda a orla da baía. Em 1860, os comerciantes começaram a reivindicar um porto moderno adequado aos grandes navios a vapor, que necessitavam de mais profundidade e guindastes apropriados. O novo cais só foi inaugurado em 1913, após a realização de um aterro superior a 1.000 km², na busca de uma profundidade natural de cerca de 10m.

Com a Companhia de Navegação Baiana, implantada em 1913, ocorre uma maior integração do Porto de Salvador com os portos do interior da baía, e estes se interligavam à malha terrestre, principalmente a ferrovia, articulando todo o espaço econômico regional baiano. Até a primeira metade do século XX, paralelamente aos navios a vapor ocorria a tradicional navegação a vela transportando pessoas e mercadorias do Recôncavo, enchendo a rampa do Mercado Modelo e abastecia Salvador.

Em 1945, com a descoberta do petróleo, o desenvolvimento das estradas asfaltadas e o advento do automóvel fizeram com que o Porto de Salvador sofresse um grande impacto em sua movimentação, com perda significativa de sua importância. Ubiratan Castro de Araújo, no antigo intitulado “A Baía de Todos os Santos: um sistema geo-histórico resistente” assim resume o que aconteceu:

Mais do que o impacto de uma nova atividade industrial, impôs-se uma nova organização da economia nacional centralizada no binômio petróleo e automóvel. Assim gasolina, asfalto, estradas, caminhões e automóveis terminaram por definir outra forma de organização territorial. A estrada de rodagem contornou a Baía de Todos os Santos, interligando a capital do Estado e as várias praças comerciais do interior diretamente ao sistema rodoviário nacional. A Feira de Santana, antigo distrito do porto da Cachoeira, tomou lugar do município mãe, transformando-se no grande porto seco e no maior entroncamento rodoviário do Nordeste brasileiro. Conexão inútil, o Vapor de Cachoeira não navegou mais no mar. Progressivamente a cidade de Salvador virou as costas para a sua baía. Foi buscar as suas provisões de boca no Centro-Sul do Brasil através da estrada Rio-Bahia. (ARAÚJO, 2000, p.21-22)

Além do Porto de Salvador, a Bahia ainda contava com o Porto de Ilhéus (em operação desde 1924), ambos administrados pela iniciativa privada até a década de 1970, época em que foram assumidos pela Companhia Docas do Estado da Bahia (CODEBA), sociedade de economia mista criada pela Portobrás (77,4%), e o Governo do Estado da Bahia (22,6%). Nesta época

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foi criado o Porto de Aratu, com objetivo de atender às indústrias instaladas no Centro Industrial de Aratu (CIA), e, posteriormente, também às do Pólo de Camaçari. Estes portos apresentam características diferentes:

- O porto de Salvador, em linhas gerais, fundado com a própria cidade, destinou-se, desde o começo, à carga geral. Passando por várias ampliações e remodelações, ele vem, nos últimos anos, especializando se no segmento de contêineres.

- O Porto de Ilhéus, a rigor o novo Porto de Ilhéus, inaugurado em 1971 – o primeiro porto em mar aberto da América Latina –, teve suas origens associadas ao desenvolvimento da lavoura cacaueira. Com a crise do cacau, no entanto, ele vem assumindo funções diversas.

- O Porto de Aratu, [...] é composto por terminais especializados de granéis sólidos, líquidos e gasosos. Voltados para produtos industriais, muitos deles tóxicos, esses terminais não são adequados a produtos agrícolas. (FUNDAÇÃO, 2002, p.50-1)

Além destes três portos públicos, a Bahia ainda conta com seis terminais privados, destinados às cargas das empresas operadoras. São eles: Temadre (Petrobrás), Dow Química, Usiba, Belmonte (Veracel), Caravelas (Aracruz) e Ponta da Laje (Ford).

3.3.4 Gargalos

No mercado internacional e mesmo dentro do país, os portos enfrentam uma competição própria. A adequação dos portos é uma questão fundamental, pois tem impacto nos custos operacionais. Os principais gargalos enfrentados pelos portos nacionais, incluído os portos baianos, são a deficiência na capacidade operacional e de atracação dos navios e de acesso dos trens (ferrovia) e carretas (rodovia). Sendo comum observar filas de caminhões, principalmente em período de safra, bem como ocorre espera dos navios para atracar ou ficam impedidos de atracar por falta de profundidade ou ainda, são obrigados a transportar volume menor do que sua capacidade, elevando o preço do frete. Em vistas disto, faz-se necessário a capacitação dos portos para atender navios de grande porte, com adequação dos calados; berços maiores e especializados no tratamento da carga; mecanização e automação do manuseio da carga; e sistemas eficientes de controle e informação (IPEA, 2010b, p.7).

3.4 RODOVIÁRIO

O modal rodoviário é o que apresenta maior flexibilidade de rotas, movimentação de pequenos volumes, menor custo de operação e menor custo de embalagem. Mas o que

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possibilitou a grande difusão deste modal no Brasil foi o relativo baixo custo da implantação das vias e o fato do planejamento no país ser tradicionalmente de curto prazo. Além disto, é um modal de ligação com os demais:

É por meio de caminhões que atravessam as rodovias do país que muitos carregamentos deixam as áreas de produção e alcançam ferrovias ou portos a partir do qual serão transportados para os mais diversos destinos. Além disso, é muito comum também o transbordo de navios e trens para caminhões que realizam a entrega dos produtos aos consumidores finais (IPEA, 2010c, p. 8).

A partir da década de 1950 ocorreu uma expansão do modal rodoviário em todo o mundo em decorrência do barateamento do preço do petróleo e do desenvolvimento da industria automobilística, com grandes progressos técnicos no setor. No Brasil este processo ocorreu de forma mais intensa, passando o modal rodoviário a ser hegemônico entre as matrizes de transporte no país.

Foi no período da mudança da capital para a região Centro-Oeste que ocorreram muitos investimentos na construção e pavimentação das rodovias, momento este em que se buscou uma integração maior entre as regiões do país a partir de Brasília. Tais investimentos foram reforçados no final da década de 1960 e começo da década de 1970, com o chamado milagre

econômico, caracterizado pela expansão da produção e consumo de bens duráveis, inclusive

de automóveis, ocorrendo neste período investimentos em novas rodovias federais, bem como estaduais.

Em meados da década de 1970 foi lançado o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), voltado para o desenvolvimento dos setores de bens de capital e insumos básicos. Para o setor de transporte estava prevista a expansão dos modais ferroviário e marítimo, no entanto tal expansão não ocorreu devido a uma crise fiscal que inviabilizou a realização dos investimentos previstos. Por esta razão o II PND foi implantado apenas de forma parcial. Na chamada década perdida, os anos 1980 foi um período em que quase não ocorreram investimentos na ampliação da malha rodoviária, nem mesmo havia recursos para efetivar manutenção nas já existentes. Tal situação foi agravada em 1988, quando com a nova Constituição se encerrou o sistema de receita vinculada bem como o imposto sobre combustíveis e lubrificantes que custeava a expansão e a recuperação de toda a malha através do Fundo Rodoviário Nacional (FRN). Vale destacar que tal sistema de financiamento já

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estava em declínio desde a década de 1970, quando ocorreu a centralização dos recursos na esfera federal, inicia-se uma gradativa desvinculação tributária.

De todos os modais afetados pela crise, foi o rodoviário que mais sofreu com a falta de investimentos. Pois enquanto os outros modais operados pelo Estado “iam gradativamente paralisando as suas operações, o rodoviário, operado pelo setor privado, intensificava-se. Assim, o desgaste físico incidiu sobre a infraestrutura rodoviária com muito mais intensidade” (FUNDAÇÃO, 2002, p.62). O resultado disto foi que na década de 1990 quase 70% da malha pavimentada se encontravam com a pavimentação ruim ou péssimo, e apenas 17,1% podiam ser considerados em situação boa ou ótima. Sem a expansão boa parte da malha rodoviária já se mostrava saturada, levando a um aumento do número de acidentes e dos custos operacionais do transporte deste modal.

Conforme dados do Banco Mundial, uma rodovia mal conservada pode aumentar os custos de transporte por caminhão pesado em até 46%. Assim, não por acaso, os custos do transporte no Brasil, já naturalmente elevados pela excessiva concentração no modal rodoviário, atingiram, com a má conservação das estradas, patamares muito superiores aos padrões internacionais. (FUNDAÇÃO, 2002, p.63)

Na Bahia a mais importante obra neste período foi o asfaltamento, em 1962, da rodovia Rio-Bahia, a BR-116, que faz a ligação do Nordeste com o Sudeste. Tal fato levou a redução de custo de transporte dos produtos paulista para os Estados nordestinos e por consequência prejudicou a indústria menos competitiva dos referidos Estados. Na década seguinte foi implementada a BR-101, que fazia a mesma ligação só que mais próxima do litoral, favorecendo o desenvolvimento da atividade turística na região. Com estas estradas, Feira de Santana passa a ser um importante entroncamento rodoviário e por consequência firma-se como grande pólo de entreposto comercial, substituindo Salvador como fornecedora de produtos advindos de outras localidades para o interior da Bahia.

3.4.4 Gargalos

Os principais gargalos do setor se referem à recuperação, adequação, duplicação, construção e pavimentação de trechos necessários, construção de pontes, viadutos e de contornos rodoviários. Na Bahia, segundo dados de 2003, boa parte da malha rodoviária apresenta pavimentação classificada entre regular e ruim.

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3.5 AEROPORTUÁRIO

O modal aeroportuário é o que apresenta maior flexibilidade de rotas, maior velocidade – propiciando a ligação de extremos de países continentais em um mesmo dia – e que provoca o menor impacto ambiental, por sua infraestrutura de apoio encontrar-se distribuída pontualmente pelo território. É indicado no transporte de cargas “discretas”, de pequenos volumes e alto valor agregado por unidade de peso, por ser o modal mais caro por tonelada transportada. Além disto, atende bem a demanda proveniente do modelo de produção “just in time” – em que a velocidade da entrega é mais importante do que a manutenção de estoques nos locais de uso – e o crescente mercado do comércio eletrônico (e-commerce). O crescimento mundial da demanda pelo modal aeroportuário é uma tendência marcante no longo prazo (IPEA, 2010d).

Os aeroportos brasileiros foram sendo criados em sua maioria pela iniciativa pública (Governo Federal, Estados e municípios). Em 1972 foi fundada a INFRAERO17 – empresa pública de direito privado, vinculada ao Ministério da Aeronáutica, que hoje administra os principais aeroportos brasileiros, perfazendo um total de 66 de um total de 703 aeroportos públicos existentes no Brasil. Diferentemente de outros modais, o aeroportuário sempre teve um orçamento atualizado, de modo que a sua infraestrutura foi capaz de se desenvolver, em todo o País, ao longo das últimas décadas.

O primeiro aeroporto da Bahia foi construído em Salvador em 1925, pela Compagnie Genérale d‘Enterprise Aeronautique Latecoère. Possuía uma pista com cerca de 400×70 metros, pavimentada em cimento e de um hangar e galpões para guarda de material de rampa. Na década de 30 foi construído um hidroporto localizado na Enseada dos Tainheiros – Ribeira, local aonde já vinha sendo usado para pousos de hidroaviões anteriormente. O investimento foi impulsionado pela descoberta de um poço de petróleo no bairro do Lobato. Funcionou até 1943, com a instalação do Aeroporto de Salvador, em Santo Amaro do Ipitanga, atual Lauro de Freitas, onde se mantém até hoje.

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Em 1949 o Aeroporto de Salvador se adéqua às novas características especificas para a movimentação de passageiros e carga as quais os terminais aeroportuários começaram a se ajustar a partir de 1947. Em 20 de dezembro de 1955, a Lei Federal nº 2.689, mudou o nome do Aeroporto Salvador para Aeroporto Dois de Julho. É logo após a II Guerra Mundial que o aeroporto passa a operar como um aeroporto civil, anteriormente atendia basicamente ao tráfego militar.

A primeira grande reforma do Aeroporto de Salvador, ocorreu em meados dos anos 1970, com aquisição de novos equipamentos e ampliação da pista, modernizando assim toda a infraestrutura, sendo elevado então a categoria de aeroporto internacional – o mais bem equipado de todo o Norte/Nordeste. É nesta época que a Bahia concluía o Centro Industrial de Aratu (CIA), e iniciava o Pólo Petroquímico de Camaçari. A partir de 1973 ocorre a mudança da administração, que deixou de ser feita pelo Departamento de Aviação Civil (DAC) e passou a ser feita pelo INFRAERO.

Em 1984 passou por uma grande reforma a fim de atender a demanda. Ainda nos anos 1980 elabora-se o primeiro Plano de Desenvolvimento do Aeroporto, estabelecendo decretos de utilidade pública para as áreas e terrenos necessários às futuras expansões do aeroporto. Com o desenvolvimento do turismo baiano, ocorreram nos anos 1990 nova expansão e modernização do Aeroporto de Salvador, utilizando-se recursos do Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR)18, Governo do Estado e Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR). Ocorre uma reforma no espaço físico e aquisição de novos equipamentos de segurança e controle de tráfego de última geração. Em 1998, a Lei nº 9.661, alterou o nome do Aeroporto Dois de Julho para Aeroporto Internacional de Salvador – Deputado Luís Eduardo Magalhães

Além do aeroporto da Capital, a Bahia conta com mais outro aeroporto internacional em Porto Seguro, seis aeroportos nacionais (Paulo Afonso, Juazeiro, Lençois, Valença, Ilhéus e Caravelas), seis aeroportos regionais (Barreiras, Bom Jesus da Lapa, Vitoria da Conquista, Mucuri, Canavieiras e Itaparica) e um aeroporto nacional privado (Comandatuba), além de outros de menor porte.

18

O PRODETUR, formulado pelo Governo Federal com recursos do BID, é o Programa de Desenvolvimento do Turismo, direcionado para projetos de infraestrutura na região Nordeste.

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3.5.4 Gargalos

“Muito provavelmente, a demanda por serviços de transporte aéreo continuará crescendo e pressionando as infraestruturas existentes” (IPEA, 2010d, p.2), sendo cada vez mais necessária a adequação da infraestrutura através de obras nos aeroportos existentes e a construção de novos aeroportos onde este já não se encontre presente. Falta ainda, um planejamento de longo prazo, com políticas públicas consistentes e definição de marcos legal e regulatório condizentes com o ambiente competitivo.

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4 MAPEAMENTO DOS PROJETOS DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE NA BAHIA

4.1 PLANO NACIONAL DE LOGÍSTICA E TRANSPORTES (PNLT)

O Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT), lançado em 2007, “é um plano de caráter indicativo, de médio e longo prazos, associado ao processo de desenvolvimento socioeconômico do País, e não um mero elenco de projetos e ações” (BRASIL, 2007b, p.7). Sendo assim, não há garantias de que os investimentos indicados serão realizados. Em sua primeira versão, abrangia o período de 2007-2022, como resultado de projeções do desenvolvimento econômico nas diferentes regiões do país e na concernente geração de demanda por transporte de carga sobre a malha viária brasileira, nos diversos modais.

Tal projeto apresenta um plano multimodal, tendo um compromisso “com a preservação do meio ambiente (zoneamento ecológicoeconômico), com a evolução tecnológica e com a racionalização energética” (BRASIL, 2007b, p.7). O PNLT serviu de embasamento para a formulação do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, bem como para a seleção de projetos a serem atendidos pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) neste período. Servirá ainda como indicações de investimentos para o PPA 2012-2015 e dos ensaios de organização dos PPAs seguintes até 2023.

São apresentados cinco objetivos do PNLT:

• O primeiro deles é a retomada do processo de planejamento no Setor dos Transportes, apresentando indicadores para a gestão deste processo;

• O segundo objetivo é a consideração dos custos de toda a cadeia logística, buscando a otimização e racionalização dos custos associados a essa cadeia;

• O terceiro objetivo é a promoção de mudanças na atual matriz de transporte de cargas do País, com a ampliação do uso dos modais ferroviário e aquaviário (na navegação interior, de cabotagem e de longo curso) integrados ao modal rodoviário (que terá obras de construção, pavimentação e ampliação de capacidade).

Na medida em que esses projetos e ações forem concretizados, será possível alterar, em um horizonte entre 15 e 20 anos, a participação do modal ferroviário dos atuais 25% para 32% e do aquaviário de 13% para 29%. Os modais dutoviário e aéreo evoluiriam para 5% e 1% respectivamente. O modal rodoviário, hoje com 58%, participaria, então, com 33% na matriz brasileira de transporte de cargas, integrando-se ao sistema multimodal de transportes por meio do carregamento e distribuição de ponta, nos terminais