3 DIAGNÓSTICO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTE NO BRASIL E NA
4.2 PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO (PAC)
Em 22 de janeiro de 2007, o governo federal lançou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), com o objetivo de criar condições para acelerar o crescimento econômico do país, aumentar o emprego e melhorar as condições de vida da população brasileira, através de três medidas: a) incentivar o investimento privado; b) aumentar o investimento público em infraestrutura; e c) remover obstáculos burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos ao crescimento. Que por sua vez, tais medidas foram organizadas em cinco instrumentos:
1) Estímulo ao crédito e ao financiamento19: consiste em um grupo de medidas que visa elevar o financiamento de longo prazo, principalmente por parte da Caixa Econômica Federal (CEF) – crédito para habitação e saneamento – e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) – investimentos em infraestrutura econômica.
2) Desoneração20 e aperfeiçoamento21 do sistema tributário: medidas com objetivo de estimular o investimento em construção civil, aquisição de bens de capital, promoção
19
Fazem parte dos estímulo ao crédito e ao financiamento: a) concessão à Caixa Econômica Federal (CEF), por
parte da União, de crédito destinado à alocação em habitação e saneamento (R$ 5,2 bilhões); b) ampliação do limite de crédito do setor público para investimentos em saneamento ambiental e habitação (R$ 7 bilhões); c) criação do Fundo de Investimento em Infra-Estrutura com recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) (R$ 5 bilhões); d) elevação da liquidez do Fundo de Arrendamento Residencial (através de Medida Provisória); e) redução da Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) de 9,75%, em dezembro de 2005, para 6,5%, em janeiro de 2007 (segundo resolução do Conselho Monetário Nacional (CMN)); e f) redução dos spreads do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) (financiamento de investimentos em infraestrutura, logística e desenvolvimento urbano). (BRASIL, 2007a, p.5)
20
Fazem parte das medidas de desoneração tributária: a) recuperação acelerada dos créditos do Programa de Integração Social (PIS) e da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) em edificações (de 25 para 2 anos); b) suspensão de cobrança de PIS e Cofins para novos projetos de infraestrutura; c) isenção do Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) dos fundos de investimento em infra-estrutura; d) isenção do Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), PIS, Cofins e Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) do setor de TV digital; e) isenção de Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ), IPI, PIS, Cofins e Cide do setor de semicondutores; f) aumento do valor de isenção para microcomputadores (de R$ 2,5 mil para R$ 4 mil); g) redução do IPI de 5% para zero na compra de perfis de aço; h) lei geral das micro e pequenas empresas (Lei Complementar no 123/2006); i) reajuste da tabela de Imposto de Renda da Pessoa Física (4,5% ao ano de 2007 a 2010); j) prorrogação da depreciação acelerada (até dezembro de 2008); e k) prorrogação da cumulatividade do PIS e da Cofins na construção civil (até dezembro de 2008). (BRASIL, 2007a, p.7-8)
21
Fazem parte das medidas de aperfeiçoamento do sistema tributário: a) aumento do prazo de recolhimento das
contribuições (previdenciária do dia 2 para o dia 10 e PIS/Cofins do dia 15 para o dia 20); b) criação da Receita Federal do Brasil; c) implantação do sistema público de escrituração digital e nota fiscal eletrônica; e d) a retomada das discussões e ampliação das propostas de reforma tributária. (BRASIL, 2007a, p.9)
do desenvolvimento tecnológico dos setores da TV digital e de semicondutores, formalização e incentivo ao crescimento das micro e pequenas empresas. Além disto, as medidas de aperfeiçoamento da administração tributária visam reduzir a burocracia e modernizar e racionalizar a arrecadação de impostos e contribuições.
3) Melhora do ambiente de investimento22: medidas destinadas a estimular e facilitar a implementação de investimentos em infra-estrutura, especialmente no que se refere à questão ambiental. Dentre as medidas estão o aperfeiçoamento do marco regulatório, em tramitação no Congresso Nacional, bem como a criação do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC) e a recriação da Sudam e da Sudene.
4) Medidas fiscais de longo prazo: inclui um conjunto de medidas que visam conter o crescimento dos gastos do governo com pessoal, sendo fixado um teto de aumento a taxa do Índice de Preços ao Consumidor Agregado (IPCA) acrescido de 1,5% ao ano para cada ente da federação, mas abrange também uma Política de Longo Prazo de Valorização do Salário Mínimo que define novas regras para o reajuste, com revisão a cada quatro anos. Estão previstas também medidas de gestão pública23 e de aperfeiçoamento da previdência social24
5) A expansão dos investimentos em infraestrutura foi dividida em três eixos: a) logística – incluindo obras de ampliação, adequação, construção, concessão e manutenção da malha de transportes em todos os modais; b) energia - com obras destinadas a ampliar a produção e transmissão de energia elétrica, exploração, produção e pesquisa de
22
Fazem parte das medidas que melhoram o ambiente de investimento: a) regulamentação do artigo 23 da
Constituição Federal (definição de competência ambiental – projeto de lei complementar); b) marco legal das agências reguladoras (definição de competências – Projeto de Lei no 3.337/2004); c) lei do gás natural (aumentar investimentos – Projeto de Lei no 6.673/2006); d) reestruturação do sistema brasileiro de defesa da concorrência (incentivar a competição – Projeto de Lei no 5.877/2005); e) aprovação do marco regulatório para o setor saneamento (Lei no 11.445/2007); f) abertura do mercado de resseguros (Lei Complementar no 126/2007); e g) recriação da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia – Sudam – e da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste – Sudene (Leis Complementares no 124 e no 125/2007). (BRASIL, 2007a, p.80- 1)
23
Fazem parte das medidas de gestão pública: a) agilização do processo licitatório (reforma da Lei no
8.666/1993); b) aperfeiçoamento da governança corporativa nas estatais federais, com criação de conselho Interministerial; c) extinção da Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA) e da Companhia de Navegação do São Francisco (Franave) – empresas em processo de liquidação; e d) regulamentação da previdência complementar do servidor público federal. (BRASIL, 2007a, p.83)
24
Fazem parte das medidas de aperfeiçoamento da previdência social: a) Melhora na Gestão da Previdência
Social e Combate a Fraudes (PLS nº 261/2005); e b) Criação do Fórum Nacional da Previdência Social (Decreto) (BRASIL, 2007a, p.82)
petróleo, gás natural e de combustíveis renováveis; e c) social e urbana – incluindo investimentos em saneamento básico, habitação e infraestrutura urbana.
Tais medidas se justificam por ser condição para: a) aceleração do desenvolvimento sustentável, com a eliminação dos gargalos para o crescimento da economia; b) aumento de produtividade; e c) superação dos desequilíbrios regionais e das desigualdades sociais. Segundo o governo, para a superação dos gargalos na infraestrutura, o País necessita de: 1) planejamento estratégico de médio e longo prazos; 2) fortalecimento da regulação e da competitividade; 3) instrumentos financeiros adequados ao investimento de longo prazo; 4) parcerias entre o setor público e o investidor privado; e 5) articulação entre os entes federativos (BRASIL, 2007a).
Os critérios usados para a seleção dos projetos foram:
• Projetos com forte potencial para gerar retorno econômico e social
• Sinergia entre os projetos
• Recuperação de infraestrutura existente
• Conclusão de projetos em andamento
O programa é coordenado pelo Comitê Gestor do PAC (CGPAC), composto pelos ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento. Há também o Grupo Executivo do PAC (GEPAC), integrado pela Subchefia de Articulação e Monitoramento (Casa Civil), Secretaria de Orçamento Federal e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (Planejamento), além da Secretaria Nacional do Tesouro (Fazenda) (BRASIL, 2010).
Quando do lançamento do programa, em 2007, havia a previsão de gastos na ordem de R$ 503,9 bilhões, sendo que apenas R$ 58,8 bilhões (ou 11,57% do total) seriam destinados à infraestrutura logística. Em 2009, no relatório de dois anos do programa, o governo anunciou o aumento de R$ 142,1 bilhões aos recursos do programa, que passou a ser orçado em R$ 646 bilhões até 2010. Com o acréscimo, a infraestrutura logística contou com R$ 96 bilhões de recurso, representando apenas 7,21% do valor total do programa. Em 2010, no relatório de três anos do programa, aponta um volume total de investimento de R$ 638 bilhões até 2010. Tais variações são em decorrência da inclusão de novas obras ou de mudanças na descrição de
projetos. Neste ano, uma nova etapa do programa acaba de ser lançada pelo governo federal, para o período 2011-2014, sob a denominação PAC 225.
Os investimentos do PAC em infraestrutura logística contemplam os modais Rodoviario (57,29%), Ferroviário (13,55%), Portuário (4,63%), Aeroportuário (5,15%), Portuário (1,20%) e Marinha Mercante (18,18%). Apesar de o programa atender a vários modais, mesmo assim o modal rodoviário é o mais privilegiado, pois grande parte dos projetos está focada na restauração, construção e em alguns trechos a duplicação da malha viária já existente.
O Programa de Aceleração do Crescimento apresenta em seus investimentos objetivos específicos por Estado e região, uma vez que o programa busca dialogar com os entes da federação. No caso da Bahia, em relação aos investimentos em infraestrutura logística os objetivos são: 1) facilitar o escoamento da produção regional, através da ampliação da malha de transportes rodoviários, aeroviário, ferroviário e marítimo; e 2) expandir a infraestrutura de apoio ao turismo.
Para a Bahia, segundo o 10º relatório, estão previstos investimentos de R$ 41,9 bilhões até 2010. O eixo que receberá o maior aporte de recursos é Energético, com 47% dos recursos, seguido pelo eixo Social e Urbano (33%) e Logístico (20%).
Tabela 9 - Investimentos previstos pelo PAC, por eixo de atuação, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
Eixos Empreendimentos exclusivos Empreendimentos de caráter regional Total Participação Logística 4.478,80 3.948,80 8.427,60 20% Energética 12.776,70 6.936,80 19.713,50 47% Social e Urbana 13.829,00 - 13.829,00 33% Total 31.084,50 10.885,60 41.970,10 100%
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010) Obs: Não inclui FNHIS e financiamento habitacional pessoa física 2009 e 2010.
Os R$ 8.427,60 milhões, que estão previstos para o eixo logístico, estão alocados entre os modais segundo Tabela 10. Como se observa, na Bahia haverá pouca mudança na composição entre os modais, sendo previsto o investimento de 89,31% dos recursos no modal rodoviários, proporção esta que excede os 56,29% recomendados pelo PNLT26 para o período. O modal ferroviário ficou com apenas 8,13% do volume de recursos previstos e os modais portuário
25
Neste trabalho trataremos apenas do primeiro PAC e apenas no que está previsto ser investido entre 2007 e
2010. 26
(1,28%), hidroviário (0,74%), aeroviário (0,35%) e marinha mercante (0,20%) não devem mudar sua participação no transporte de carga do Estado.
Tabela 10 - Investimentos previstos pelo PAC, por modal de transporte, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
Modal Empreendimentos exclusivos Empreendimentos de caráter regional Total Participação Aeroportuário 29,5 - 29,5 0,35% Ferroviário 677,8 7,1 684,9 8,13% Hidroviário27 62,1 - 62,1 0,74% Marinha Mercante 16,7 - 16,7 0,20% Portuário 107,5 - 107,5 1,28% Rodoviário 3.585,2 3.941,70 7.526,9 89,31% Total 4.478,8 3.948,8 8.427,6 100,00%
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010)
Os investimentos em infraestrutura de transporte, exclusivos na Bahia, estão alocados como exposto nas tabelas 11 a 17. Para o modal aeroportuário, a única obra prevista para o período foi a ampliação e readequação do sistema viário de acesso ao Aeroporto de Salvador. As obras necessárias na própria estrutura aeroportuária foram deslocadas para o período pós 2010, que inclui a construção do novo Aeroporto de Ilhéus/BA e a construção da 2ª pista do Aeroporto de Salvador.
Tabela 11 - Investimentos previstos pelo PAC, para Aeroporto, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
Tipo Subtipo Empreendimento Investimento
Previsto
Estágio
Aeroporto Acesso Viário (PNLT) Aeroporto Salvador -
Ampliação e Readequação do Sistema Viário de Acesso
29,5 Concluído
Total 29,5
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010)
As obras previstas para as ferrovias buscam resolver gargalos operacionais através de contornos ferroviários. A construção Ferrovia Oeste-Leste é o maior investimento no setor nos últimas décadas, na Bahia. Pela complexidade das obras, somente o contorno ferroviário de São Felix tem previsão de conclusão em 2010.
Tabela 12 - Investimentos previstos pelo PAC, para Ferrovia, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
Tipo Subtipo Empreendimento Investimento Previsto Estágio
Ferrovia Construção - Ferrovias
(PNLT)
Contorno Ferroviário de Camaçari
8,5 Em Licitação da Obra
Ferrovia Estudos e Projetos –
Ferrovias
Contorno Ferroviário de São Félix
2,1 Em Obra
Ferrovia Construção - Ferrovias
(PNLT)
Ferrovia de Integração Oeste Leste - Ilhéus/BA - Barreiras/BA
667,2 Em Licitação da Obra
Total 677,8
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010)
27
Apesar da marinha mercante não poder ser classificada como infraestrutura, está incluída no PAC e representa a retomada da importante atividade de construção de embarcações28.
Tabela 13 - Investimentos previstos pelo PAC, para Marinha Mercante, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
Tipo Subtipo Empreendimento Investimento
Previsto Estágio Marinha Mercante Fundo da Marinha Mercante
Financiamento para Construção de 2 Embarcações
16,7 Concluído
Total 16,7
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010)
Os portos atendidos na Bahia serão apenas o de Salvador e o de Aratu. As obras previstas até 2010 se resumem a melhorar a capacidade dos referidos portos de forma a atender navios maiores. Para o Porto de Salvador, estão previstas mais investimentos pós 2010.
Tabela 14 - Investimentos previstos pelo PAC, para Portos, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
Tipo Subtipo Empreendimento Investimento
Previsto
Estágio
Porto Dragagem e Derrocamento
(PNLT)
Porto de Aratu - Dragagem de Aprofundamento do Acesso Aquaviário
54,8 Em
Licitação da Obra
Porto Dragagem e Derrocamento
(PNLT)
Porto de Salvador - Dragagem de Aprofundamento do Acesso Aquaviário 52,7 Em Licitação da Obra Total 107,5
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010)
Para as rodovias, as obras são em sua maioria de construção de trechos faltantes, principalmente na região Oeste; adequação da BR-101, através de sua duplicação; concessão de BR-116; construção de duas pontes (BR-030 e BR-116); construção da via expressa ao Porto de Salvador; além de controle de velocidade, manutenção e sinalização das vias em geral.
Das obras listadas na Tabela 15, seis delas tem previsão orçamentária para depois de 2010. São elas: a) construção da BR 418/BA, Caravelas até o entroncamento com a BR 101; b) adequação da BR-101/NE da divisa SE/BA até Feira de Santana; c) Construção na BR- 135/BA, no subtrecho de Cocos até a Divisa BA/MG; d) construção na BR-135/BA, no subtrecho entre Coribe e Cocos; e) contrução na BR-135/BA, no subtrecho entre Correntina e Coribe; e f) construção da BR-324/BA, Via Expressa ao Porto de Salvador.
28
Entre 1960 e 1986 a marinha mercante brasileira foi protegida por legislação que incluía reserva de mercado e
concessão de subsídios e estabelecia a vinculação do seu crescimento ao da construção naval. Entre o final dos anos 1980 e o início da década de 1990, devido em grande parte à conjuntura econômica do País, a navegação brasileira passou por sério processo de esvaziamento, com perda de carga para o modal rodoviário. (Ver NÓBREGA, 2008)
Tabela 15 - Investimentos previstos pelo PAC, para Rodovia, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
Tipo Subtipo Empreendimento Investimento
Previsto
Estágio
Rodovias Construção - Rodovias BR - 030/BA - Ponte - Carinhanha 26,7 Concluído
Rodovias Construção - Rodovias BR 418/BA Caravelas Entr. BR
101
57,0 Em obra
Rodovias Adequação - Rodovias
(PNLT)
BR-101/NE - Trecho BA - Divisa SE/BA - Feira de Santana
92,9 Ação Preparatória
Rodovias Construção - Rodovias BR-116/BA - Construção - Ponte
sobre o rio São Francisco - Divisa PE/BA
34,9 Concluído
Rodovias Construção - Rodovias
(PNLT)
BR-135/BA Subtrecho Barreiras - São Desidério
67,8 Ação Preparatória
Rodovias Construção - Rodovias
(PNLT)
BR-135/BA Subtrecho Cocos – Divisa BA/MG
10,0 Ação Preparatória
Rodovias Construção - Rodovias
(PNLT)
BR-135/BA Subtrecho Coribe – Cocos
13,4 Ação Preparatória
Rodovias Construção - Rodovias
(PNLT)
BR-135/BA Subtrecho Correntina – Coribe
13,5 Ação Preparatória
Rodovias Construção - Rodovias
(PNLT)
BR-135/BA Subtrecho Divisa PI/BA – Monte Alegre
49,0 Concluído
Rodovias Construção - Rodovias
(PNLT)
BR-135/BA Subtrecho km 267 – Correntina
86,0 Em Obra
Rodovias Construção - Rodovias
(PNLT)
BR-135/BA Subtrecho São Desidério – km 267
69,4 Em Obra
Rodovias Construção - Rodovias (PNLT) BR-324/BA - Via Expressa ao
Porto de Salvador
173,3 Em Obra
Rodovias Concessão - Rodovias (PNLT) Concessão: BR-116-324/BA 1900,0 Concluído
Rodovias Controle de Velocidade Controle de Velocidade 2,4 Em Obra
Rodovias Estudos e Projetos Contínuos -
Rodovias
Estudos e Projetos 23,0 Em
Execução
Rodovias Estudos e Projetos Contínuos -
Rodovias
Estudos e Projetos 5,3 Concluído
Rodovias Manutenção Manutenção 234,5 Em Obra
Rodovias Manutenção Manutenção 682,6 Concluído
Rodovias Sinalização Sinalização 13,0 Em Obra
Rodovias Sinalização Sinalização 30,5 Concluído
Total 3585,2
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010)
Além destes, também está prevista obra de recuperação da Hidrovia do São Francisco, que se encontra alocada no eixo de investimento em infraestrutura Social e Urbana. Além destes há outros investimentos em revitalização de bacias hidrográficas, mas não são especificados os rios a qual a obra será realizada.
Tabela 16 - Investimentos previstos pelo PAC, para infraestrutura logística alocados em outros eixos, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
TIPO Subtipo Empreendimento Investimento Previsto Estágio
Recursos Hídricos
Revitalização de Bacias (PNLT)
Navegabilidade do Rio
São Francisco 62,1 Em obra
Total Estado 62,1
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010)
Além dos investimentos exclusivos na Bahia, há aqueles classificados como de caráter regional que abrange mais de um Estado. Na Bahia, estes projetos regionais incluem o estudo
e projeto da Ferrovia de Integração Oeste-Leste, a concessão da BR-101 sul e a implantação de balanças em rodovias. Destas implantações de balanças, há recursos destinados após 2010 para os lotes 23 e 24.
Tabela 17 - Investimentos previstos pelo PAC, para Rodovia, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
Tipo Subtipo Empreendimento UF Investimento
Previsto Estágio
Ferrovia
Estudos e Projetos - Ferrovias (PNLT)
Ferrovia de Integração Oeste Leste - Trecho Ilhéus/BA - Figueirópolis/TO
BA TO 7,1 Concluído
Rodovias Balanças Balanças - Lote 01 BA GO MS
MT PB 25,1 Concluído
Rodovias Balanças Balanças - Lote 05 BA MG 12,7 Em Obra
Rodovias Balanças Balanças - Lote 23 AL BA SE 1,8 Ação
Preparatória
Rodovias Balanças Balanças - Lote 24 BA MG 2,1 Ação
Preparatória Rodovias Concessão - Rodovias (PNLT) BR-101/ES/BA - Divisa RJ/ES a Mucuri BA ES 3.900,0 Ação Preparatória Total Regional 3.948,8
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010)
Ao todo, serão realizadas trinta e quatro ações na Bahia, sendo vinte e oito exclusivas e seis de caráter regional. Do total, segundo o 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010), 32% das obras já estão concluídas, mas 36% ainda estão em fase de licitação ou em ação preparatória. Tabela 18 - Obras do PAC, segundo estágio de execução, Bahia, 2007-2010
Estágio da obra Obras Exclusivas Obras Regionais Total Porcentagem
Concluído 9 2 11 32% Obras 9 1 10 29% Execução 1 - 1 3% Licitação 4 - 4 12% Ação preparatória 5 3 8 24% Total 28 6 34 100%
Fonte: Elaboração própria, com base nos dados do 10º Relatório PAC – Bahia (BRASIL, 2010)
Quando se analisa o volume de recurso, percebe-se que 49% do total previsto se referem a obras em ação preparatória. O que demonstra atraso na execução das obras.
Tabela 18 - Investimento previsto do PAC, segundo estágio de execução, Bahia, 2007-2010, em R$ milhões
Estágio da obra Investimentos Exclusivas Investimentos Regionais Total Porcentagem
Concluído 2775,2 32,2 2807,4 33% Obras 699,8 12,7 712,5 8% Execução 23 - 23 0% Licitação 783,2 - 783,2 9% Ação preparatória 197,6 3903,9 4101,5 49% Total 4478,8 3948,8 8427,6 100%
Segundo IPEA (2010c), a razão dos atrasos é devido a projetos executivos mal elaborados, falta de mão de obra para condução desses projetos, dificuldades para consecução de licenciamento ambiental, paralisações determinadas pelo TCU por supostas irregularidades de processo, dentre outros. Além de refletir um problema de coordenação de um conjunto de obras heterogênea, com um leque de obras que vão desde sinalização de rodovias a construção de ferrovia, e dispersas geograficamente, com obras espalhadas em todos os Estados brasileiros. Muitas das obras, cujos prazos de conclusão estão indicados como 2010, possivelmente não serão finalizadas a tempo, pois além dos fatores citados, 2010 é ano eleitoral e, por isto, novas obras não poderão ser iniciadas após 10 de julho, o que complica ainda mais o cumprimento do programa.