Desenvolvimento local: estratégias e competitividade

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Universidade de Aveiro 2010

Secção Autónoma de Ciências Sociais Jurídicas e Políticas

Fernando Manuel

Martins Nogueira

Desenvolvimento local:

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Universidade de Aveiro 2010

Secção Autónoma de Ciências Sociais Jurídicas e Políticas

Fernando Manuel

Martins Nogueira

Desenvolvimento local:

estratégias e competitividade

Dissertação apresentada à Universidade de Aveiro para cumprimento dos requisitos necessários à obtenção do grau de doutor em Ciências Sociais, realizada sob a orientação científica do Dr. Eduardo Anselmo Moreira de Castro, Professor Associado da Secção Autónoma de Ciências Sociais Jurídicas e Políticas da Universidade de Aveiro

Apoio financeiro da FCT e do FSE no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio (co-financiada pelo FSE, no âmbito do Programa Operacional do Potencial Humano do QREN após 2008-11-1).

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Aos meus pais,

Por todos os olhares atentos, Por todas as palavras, Pelo apoio incondicional,

Pelo sentido, para mim, do que são juntos, Pelo exemplo de vida,

Por tudo o que não saberei agradecer-lhes.

Ao Tomás e à Catarina Por todos os momentos roubados ...e todos os abraços

À Isabel pelo que somos Pela luz que me é E a alegria Completa

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Agradecimentos Agradeço, em primeiro lugar, ao Professor Doutor Eduardo Anselmo de Castro, orientador científico deste trabalho, pela disponibilidade e partilha do seu saber. Agradeço a sua persistência na minha clarificação conceptual e no meu rigor analítico e a forma como doseou a orientação científica com os graus de liberdade que me proporcionou. Estou-lhe também grato pela infindável paciência e apoio pessoal e pelas inúmeras vezes que institucionalmente zelou pela continuidade do meu projecto.

Agradeço à Fundação de Ciência e Tecnologia a bolsa concedida, após 2006, que me permitiu concluir este trabalho. Agradeço igualmente à Universidade de Aveiro, ao Departamento de Ambiente e Ordenamento e à Secção Autónoma de Ciências Sociais, Jurídicas e Políticas o apoio logístico, financeiro e institucional que me concederam. Uma palavra de especial apreço à Professora Doutora Maria Luís Pinto que se comprometeu pessoal e institucionalmente com as minhas demoras na finalização do trabalho.

Agradeço também ao Professor Doutor Artur Rosa Pires pelo seu apoio científico e interesse no progresso da investigação, decisivo para algumas das linhas de aprofundamento científico realizadas.

Agradeço aos presidentes e ex-presidentes das câmaras municipais de Águeda, Aveiro, Arouca, Lagos, Ovar, Portalegre, Serpa, Vila Franca de Xira, Vila Velha de Ródão e Vila Verde, pela disponibilidade para as entrevistas, bem como aos técnicos que, nas diferentes autarquias, responderam aos questionários e me auxiliaram no coligir da informação. Estou igualmente grato aos coordenadores das equipas dos planos estratégicos pelo seu tempo e disponibilidade para responderem ao questionário e partilharem comigo informação preciosa; em particular, pelo seu empenho, ao Dr. Oliveira das Neves e ao Professor Doutor João Cabral.

Estou grato aos meus colegas do Departamento de Ambiente e Ordenamento que em dada altura me libertaram do trabalho pedagógico. Agradeço a todos os meus colegas da Secção Autónoma de Ciências Sociais Jurídicas e Políticas, em especial: à Elisabete Figueiredo, leitora crítica dos meus primeiros escritos e companheira das horas de ansiedade, ao João Marques que me ‘inspirou’ na análise de ‘clusters’ e foi incansável no incentivo; ao José Manuel Martins que me tornou, ainda mais, fã do Excel; ao Carlos Rodrigues pela sua leitura crítica do estudo de caso de Águeda e ao José Mota que partilhou comigo angústias e sucessos, do doutoramento e na APPLA.

Agradeço, finalmente, a todos os amigos e familiares que, mais perto ou mais longe, estiveram sempre presentes: ao João Marujo e à Rute; ao Miguel e à Cláudia; ao Jaca e à Cláudia; à Paula Iolanda, aos meus irmãos e cunhados; à Ângela Fernandes, com quem partilho a direcção da APPLA, que me libertou de algumas responsabilidades, e pela sua leitura pragmática e informada do meu projecto de investigação e pelo seu constante apoio e incentivo; ao Pompílio Souto, por tudo o que fez e disse pelo meu ânimo e pelas perspectivas e portas abertas. À Élia e ao João e ao João e à Gabi agradeço aquelas noites finais de trabalho, inesquecíveis. Aos meus pais agradeço o inestimável afecto, incentivo e apoio material e aos meus filhos, Tomás e Catarina, toda a paciência pelas ausências e faltas de disponibilidade, toda a compreensão que mostraram e o apoio que me deram. Ao Tomás agradeço ainda o trabalho imenso de catalogação digital da minha bibliografia. À Isabel, a minha leitora mais assídua, que zelou pela consistência da escrita e dos argumentos, que me ouviu, pacientemente, falar de planeamento horas infindáveis e tornou todos os meus dias claros, um imenso obrigado.

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o júri

presidente Prof. Doutor José Joaquim de Almeida Grácio

professor catedrático do Departamento de Engenharia Mecânica da Universidade de Aveiro

Prof. Doutor Artur da Rosa Pires

professor catedrático da Secção Autónoma de Ciências Sociais Jurídicas e Políticas da Universidade de Aveiro

Prof. Doutor Eduardo Anselmo Moreira de Castro

professor associado da Secção Autónoma de Ciências Sociais Jurídicas e Políticas da Universidade de Aveiro

Prof. Doutora Isabel Maria Fernandes Ribeiro Breda Lacerda Vázquez

professora associada do Departamento de Engenharia Civil da Universidade de Porto

Prof. Doutora Júlia Maria Brandão Barbosa Lourenço

professora auxiliar da Faculdade de Engenharia Civil da Universidade do Minho

Prof. Doutora Lia Maldonado Teles de Vasconcelos

professora auxiliar da Faculdade de Ciências e Tecnologia da Universidade Nova de Lisboa

Prof. Doutor Carlos José de Oliveira e Silva Rodrigues

professor auxiliar da Secção Autónoma de Ciências Sociais Jurídicas e Políticas da Universidade de Aveiro

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palavras-chave Planeamento territorial estratégico, planeamento territorial, avaliação,

performance, competitividade territorial, governança, conhecimento

resumo O tema desta tese relaciona-se com a qualificação das estratégias de desenvolvimento municipais. A emergência do planeamento territorial estratégico, como alternativa ou suplemento ao planeamento físico tradicional, reintroduziu o debate sobre a capacidade de o planeamento territorial influenciar trajectórias de desenvolvimento descentralizadas.

A investigação segue, em termos teóricos e empíricos, duas linhas de inquirição: uma, relativa aos desafios colocados pelas premissas metodológicas e operativas da abordagem estratégica em planeamento territorial; a outra, diz respeito às implicações da actualização da agenda que acompanharam a emergência da abordagem estratégica, incidindo designadamente sobre a questão da competitividade territorial. A primeira lida com a validade intrínseca da abordagem estratégica e a forma como esta confronta as práticas tradicionais dominantes no planeamento territorial, em particular em Portugal. É feita uma análise do debate e dos resultados de experiências recentes em planeamento territorial estratégico e uma reflexão sobre a forma como estas podem influenciar o estabelecimento de novos referenciais para a intervenção dos sistemas de planeamento. A segunda pretende aprofundar o conhecimento sobre as competências necessárias ao planeamento, para a gestão de processos descentralizados de promoção da competitividade, e avaliar o alcance dos resultados obtidos até agora e as limitações associadas à concretização daquele objectivo.

Argumenta-se que algumas das mais significativas exigências conceptuais da perspectiva estratégica de intervenção sobre o território são tratadas com ligeireza, ao mesmo tempo que, no contexto da definição de um quadro de avaliação do planeamento territorial estratégico, se espera contribuir para uma reavaliação do papel que cabe ao plano, enquanto instrumento de referência e de motivação para a acção em planeamento.

Na outra parte da investigação, relativa à actualização da agenda de planeamento, é feita uma análise crítica da noção de competitividade Territorial. Usando contributos disciplinares da economia regional, da geografia económica, da sociologia económica e dos sistemas territoriais de inovação desenvolve-se um quadro conceptual que procura pôr em evidência a convergência entre as capacidades de uma prática qualificada de planeamento territorial estratégico e as necessidades e requisitos dos processos de desenvolvimento local.

A análise de um conjunto de experiências municipais de concepção e implementação de planos estratégicos, representando realidades locais bastante heterogéneas em termos de dinâmica económica e de capacidades institucionais, é usada para avaliar alguns dos principais aspectos levantados em cada uma das linhas sob investigação.

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keywords Strategic spatial planning, spatial planning, planning evaluation, performance, competitiviness, governance, knowledge

abstract This thesis handles with the enhancement of local development strategies. The re-emergence of strategic spatial planning as an alternative or complementary approach to the traditional physical planning conceptions and practices has brought to the fore a renewed debate over spatial planning competences to influence decentralised development processes.

The research is both in theoretical and empirical terms guided by two strands of inquiry: one is related to the challenges spatial planning is facing in accommodating the methodological and practical requirements of the strategic approach; the other deals with the implications of a new agenda for spatial planning which is being consolidated together with this surge of strategic spatial planning, focusing on the territorial competitiveness issue. The former is about the intrinsic value of strategic spatial planning methodology and the way it confronts overall traditional practices of spatial planning, particularly in Portugal. It is carried out an analysis on the recent debate and on the results of recent experiences on strategic spatial planning and how these might be influencing the definition of new references for planning systems interventions.

The latter intends to provide a better understanding of the necessary competences planning must mobilize and better develop to manage local processes of competitiveness enhancement, and it also intends to evaluate critically the results so far achieved.

It is argued that some of the major conceptual demands of the strategic perspective have been treated superficially, and with the discussion on the evaluation framework of strategic spatial planning it is expected somehow the resettlement of the plan and its value, as a driving and motivating instrument for the planning action.

The other part of this work assesses critically the notion of territorial competitiveness. Making use of theoretical contributions from regional economics, geographical economics, economic sociology and territorial systems of innovation, we also build upon the conceptual convergence between strategic planning capabilities and the requests of economic development processes.

The analysis of a set of municipal experiences of strategic planning design and implementation, representing a broad heterogeneous landscape of local realities both in terms of territorial economic dynamics and institutional capacities is used to evaluate some of the main aspects concerning both lines of investigation.

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Índice

1. INTRODUÇÃO

1.TEMÁTICA E OBJECTIVOS DA INVESTIGAÇÃO ... 1

2.ORGANIZAÇÃO DA TESE ... 9

2. PLANEAMENTO EM RECONSTRUÇÃO: UMA PERSPECTIVA SOBRE A RE-EMERGÊNCIA DO PLANEAMENTO ESTRATÉGICO 1.INTRODUÇÃO ... 13

2.DA CIDADE DESEJADA À GOVERNANÇA URBANA NUMA SOCIEDADE GLOBALIZADA: UMA AGENDA TRANSFORMATIVA EM CONSTRUÇÃO... 18

2.1 Reformismo e determinismo físico: a produção da cidade como objecto desejado... 20

2.2 Da cidade para a gestão do sistema urbano-regional: do plano-produto para o processo planeamento ... 24

2.3 Declínio urbano: da regulação à promoção do desenvolvimento – os desafios da ineficácia e da contestação à legitimidade do planeamento ... 28

2.4 Reorientação político-económica liberal e entrincheiramento do planeamento: a desvalorização da abordagem estratégica ... 29

2.5 Período de „reconstrução‟: a re-emergência do planeamento estratégico e a consolidação de dinâmicas de governança ... 33

3.PLANEAMENTO E CONHECIMENTO: DA MAESTRIA AO CULTURALISMO ... 40

3.1 Do rasgo criativo à validação da decisão: escolha social na perspectiva de „condução da sociedade‟ ... 44

3.2 Objecção à racionalidade: em direcção a um planeamento mais interactivo ... 50

3.3 O planeamento interactivo e multiculturalista – humanização, aprendizagem e mobilização social ... 59

4.SÍNTESE ... 79

3. COMPETITIVIDADE TERRITORIAL, DIVERSIDADE ESPACIAL E INOVAÇÃO 1.INTRODUÇÃO ... 82

2.A NOÇÃO DE COMPETITIVIDADE... 82

3.COMPETITIVIDADE TERRITORIAL: SUAS PRINCIPAIS DETERMINANTES ... 89

4.SÍNTESE ... 94

4. ENQUADRAMENTO DA AVALIAÇÃO DE PLANOS: DA CONFORMIDADE À PERFORMANCE 1.INTRODUÇÃO ... 95

(10)

2.TEORIA DE PLANEAMENTO E AVALIAÇÃO ... 96

3.PERSPECTIVAS DE AVALIAÇÃO EM PLANEAMENTO ... 103

3.1 Contexto e método de avaliação ... 107

3.2 Planos, implementação e sucesso ... 110

4.PRÁTICAS DE AVALIAÇÃO -ESTUDOS EMPÍRICOS E METODOLOGIAS ... 118

4.1 Análise de Implementação e Avaliação de Planos ... 118

4.2 Avaliação de performance ... 131

4.3 Planeamento Estratégico: conceitos e avaliação ... 140

5.SÍNTESE ... 185

5. QUESTÕES DE INVESTIGAÇÃO, METODOLOGIA E CASOS DE ESTUDO 1.INTRODUÇÃO ... 187

2.QUESTÕES DE INVESTIGAÇÃO E PERSPECTIVAS PARA A SUA ABORDAGEM ... 187

3.METODOLOGIA DE ANÁLISE DOS ESTUDOS DE CASO ... 195

3.1 Estrutura geral da metodologia e objectivos da avaliação ... 195

3.2 Critérios específicos – explicação e justificação da escolha ... 201

3.3 Fontes de informação e operacionalização dos critérios... 214

4.ESTUDOS DE CASO ... 221

5.SÍNTESE ... 227

6. ESTUDO DE CASO - PORTALEGRE 1.ORGANIZAÇÃO DO PLANO ESTRATÉGICO DE PORTALEGRE ... 231

1.1 A missão do PE ... 231

1.2 O conteúdo da proposta de intervenção ... 231

2.ANÁLISE DA CAPACIDADE DE FORMULAÇÃO ESTRATÉGICA ... 232

2.1 Orientar para a acção ... 232

2.2 Promover a integração territorial ... 252

3.MOBILIZAÇÃO DE ASPECTOS RELEVANTES PARA A COMPETITIVIDADE ... 264

3.1 Exploração de um perfil de vantagens comparativas ... 264

3.2 Potencial de promoção e de especialização territorial ... 272

4.ANÁLISE DA CONCRETIZAÇÃO – CONFORMIDADE E PERFORMANCE ... 274

4.1 Análise de conformidade - O PE como estrutura „imediata‟ da acção desencadeada ... 274

4.2 Utilização e influência do plano nos processos de gestão territorial ... 281

SÍNTESE ... 288

APÊNDICES ... 294

7. ESTUDO DE CASO – SERPA 1.ORGANIZAÇÃO DO PLANO ESTRATÉGICO DE SERPA ... 300

1.1 A missão do PE ... 300

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2.ANÁLISE DA CAPACIDADE DE ELABORAÇÃO E CONCRETIZAÇÃO ESTRATÉGICA ... 302

2.1 Orientar para a Acção ... 302

4.ANÁLISE DA CONCRETIZAÇÃO – CONFORMIDADE E PERFORMANCE ... 340

4.1 Análise de conformidade – O PE como „estrutura imediata‟ da acção desencadeada ... 340

4.2 Utilização e Influência do Plano nos processos de gestão territorial ... 347

5.SÍNTESE ... 353

6.APÊNDICES ... 360

8. ESTUDO DE CASO – VILA FRANCA DE XIRA 1.ORGANIZAÇÃO DO PLANO ESTRATÉGICO DE VILA FRANCA DE XIRA ... 365

1.1 A missão do PE ... 365

1.2 O conteúdo da intervenção ... 365

4.ANÁLISE DA CONCRETIZAÇÃO: CONFORMIDADE E PERFORMANCE ... 406

4.1 Análise de conformidade – o PE como estrutura „imediata‟ da acção desencadeada... 406

4.2 Utilização do Plano - Influência e utilização do PE nos processos de gestão territorial .... 409

5.SÍNTESE ... 414

9. ESTUDO DE CASO – ÁGUEDA 1.ORGANIZAÇÃO DO PLANO ESTRATÉGICO DE ÁGUEDA... 425

1.1 A missão do PE ... 425

1.2 O conteúdo da proposta de intervenção ... 426

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4.1 Análise da Conformidade – o PE como estrutura „imediata‟ da acção desencadeada ... 471

4.2 Utilização do Plano - Influência do PE nos processos de gestão territorial ... 472

5.SÍNTESE ... 476

10. DISCUSSÃO DE RESULTADOS, CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 1.INTRODUÇÃO ... 486

2.DISCUSSÃO DOS RESULTADOS E CONCLUSÕES ... 487

3.CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ... 547

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Lista de Quadros

QUADRO 3.1 - CONDICIONANTES DA PROMOÇÃO DA COMPETITIVIDADE TERRITORIAL ... 93

QUADRO 4.1 - METODOLOGIAS DE INVESTIGAÇÃO (ANÁLISE DE IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DE PLANOS) ... 120

QUADRO 4.2 - CRITÉRIOS DE AVALIAÇÃO SEGUNDO AS DIFERENTES METODOLOGIAS ... 129

QUADRO 4.3 - AVALIAÇÃO DA IMPLEMENTAÇÃO (ABORDAGENS MISTAS E PERFORMANCE) ... 136

QUADRO 4.4 - PLANOS-PROJECTO E PLANOS ESTRATÉGICOS ... 140

QUADRO 5.1 - ESTRUTURA DA METODOLOGIA: CRITÉRIOS GENÉRICOS E ESPECÍFICOS .... 198

QUADRO 5.2 - CRITÉRIOS, SUA RELAÇÃO COM AS FASES DO PROCESSO DE PLANEAMENTO E COM AS FONTES DE INFORMAÇÃO ... 215

QUADRO 5.3 - CARACTERIZAÇÃO SUMÁRIA DOS MUNICÍPIOS SEGUNDO A SUA IMPORTÂNCIA NA REDE URBANA E A ‗GERAÇÃO‘ A QUE PERTENCEM OS PLANOS ESTRATÉGICOS ... 224

QUADRO 5.4 - CRITÉRIOS DE SELECÇÃO DOS ESTUDOS DE CASO (2º FASE) ... 226

QUADRO 6.1 - LINHAS ESTRATÉGICAS ... 231

QUADRO 6.2 - COMPARAÇÃO ENTRE A HIERARQUIA DE OBJECTIVOS E AS PRIORIDADES DE ACÇÃO E INVESTIMENTO ... 237

QUADRO 6.3 - COMPARAÇÃO ENTRE A HIERARQUIA DOS VECTORES E AS PRIORIDADES DE ACÇÃO E INVESTIMENTO ... 238

QUADRO 6.4 - OBJECTIVOS COM MAIS LIGAÇÕES (TOTAIS) ... 239

QUADRO 6.5 - OBJECTIVOS COM MENOS LIGAÇÕES (TOTAIS) ... 239

QUADRO 6.6 - PROJECTOS POR NÍVEL DE DEFINIÇÃO DA META... 244

QUADRO 6.7 - PROJECTOS POR NÍVEL DE DEFINIÇÃO DA SOLUÇÃO ... 244

QUADRO 6.8 – PARTICIPAÇÃO DOS AGENTES NOS PROJECTOS E NO INVESTIMENTO ESTIMADO ... 246

QUADRO 6.9 - REPARTIÇÃO DOS AGENTES POR GRUPOS ... 247

QUADRO 6.10 - DISTRIBUIÇÃO DAS OBSERVAÇÕES PELAS COMPONENTES... 253

QUADRO 6.11 - QUALIFICAÇÃO DAS LIGAÇÕES ENTRE PROJECTOS E OBSERVAÇÕES... 254

QUADRO 6.12 - PROJECTOS SEGUNDO O POTENCIAL DE RELACIONAMENTO EXTERNO ... 257

QUADRO 6.13 - FACTORES DE COMPETITIVIDADE (Nº DE OBSERVAÇÕES POR DIMENSÃO DA ‗SWOT‘) ... 265

QUADRO 6.14 - ÁREAS DE INCIDÊNCIA TEMÁTICA (LINHAS ESTRATÉGICAS) ... 267

QUADRO 6.15 - OBJECTIVOS SEGUNDO A NATUREZA, ÂMBITO E MEIO DAS INTERVENÇÕES PREVISTAS ... 268

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QUADRO 6.17 -DISTRIBUIÇÃO DO INVESTIMENTO SEGUNDO

A NATUREZA DOS PROJECTOS ... 269

QUADRO 6.18 - PROJECTOS SEGUNDO A ESPECIALIZAÇÃO DA OFERTA E O POTENCIAL DE ESPECIALIZAÇÃO TERRITORIAL ... 273

QUADRO 6.19 - ÍNDICE DE CONCRETIZAÇÃO E DE CONFORMIDADE SEGUNDO AS CARACTERÍSTICAS DOS PROJECTOS ... 276

QUADRO 6.20 - CONFORMIDADE ESTRATÉGICA POR OBJECTIVOS ... 277

QUADRO 6.21 - CONFORMIDADE ESTRATÉGICA (POR PROJECTOS) ... 279

QUADRO 7.2 - INCIDÊNCIA DA ACÇÃO POR PROGRAMAS E OBJECTIVOS (Nº DE PROJECTOS) ... 307

QUADRO 7.3 - COMPARAÇÃO ENTRE AS PRIORIDADES PARA ACÇÃO E INVESTIMENTO (POR OBJECTIVOS) ... 308

QUADRO 7.8 - PARTICIPAÇÃO DOS AGENTES NOS PROJECTOS INVESTIMENTO PREVISTO . 315 QUADRO 7.9 - REPARTIÇÃO DOS AGENTES POR GRUPOS ... 316

QUADRO 7.10 - DISTRIBUIÇÃO DAS OBSERVAÇÕES PELAS COMPONENTES... 322

QUADRO 7.11 - QUALIFICAÇÃO DAS LIGAÇÕES ENTRE PROJECTOS E OBSERVAÇÕES... 323

QUADRO 7.16 - PROJECTOS SEGUNDO A NATUREZA (PREDOMINANTE) ... 336

QUADRO 7.17 - DISTRIBUIÇÃO DO INVESTIMENTO SEGUNDO A NATUREZA DOS PROJECTOS ... 337

QUADRO 7.19 - ÍNDICE DE CONCRETIZAÇÃO E DE CONFORMIDADE SEGUNDO AS CARACTERÍSTICAS DOS PROJECTOS ... 341

QUADRO 7.20 - CONFORMIDADE ESTRATÉGICA POR OBJECTIVOS ... 343

QUADRO 7.21 - PROJECTOS NÃO IMPLEMENTADOS (DOMÍNIO A) ... 345

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QUADRO 8.7 - DISTRIBUIÇÃO DAS OBSERVAÇÕES PELAS COMPONENTES ... 387

QUADRO 8.8 - QUALIFICAÇÃO DAS LIGAÇÕES ENTRE PROJECTOS E OBSERVAÇÕES ... 387

QUADRO 8.10 - FACTORES DE COMPETITIVIDADE (CONTEÚDO DO DIAGNÓSTICO) ... 398

QUADRO 8.15 – RELAÇÃO ENTRE O PE E A ACÇÃO DE QUALIFICAÇÃO TERRITORIAL ... 410

QUADRO 9.1 - ÁREAS ALVO... 425

QUADRO 9.7 - DISTRIBUIÇÃO DAS OBSERVAÇÕES PELAS COMPONENTES ... 448

QUADRO 9.8 - QUALIFICAÇÃO DAS LIGAÇÕES ENTRE PROJECTOS E OBSERVAÇÕES ... 449

QUADRO 9.9 – PROJECTOS SEGUNDO O POTENCIAL DE RELACIONAMENTO EXTERNO ... 452

QUADRO 9.11 - ÁREAS DE INCIDÊNCIA TEMÁTICA (ÁREAS ALVO) ... 465

QUADRO 9.12 - OBJECTIVOS SEGUNDO A NATUREZA, ÂMBITO E MEIO DA INTERVENÇÃO PREVISTA ... 466

QUADRO 9.15 - RELAÇÃO ENTRE O PE A ACÇÃO DE QUALIFICAÇÃO TERRITORIAL ... 474

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Lista de Figuras

FIGURA 1.1 – EXPERIÊNCIA DE PLANEAMENTO ESTRATÉGICO EM PORTUGAL ... 5

FIGURA 5.1 - CRITÉRIOS SEGUNDO A MOBILIZAÇÃO DA INFORMAÇÃO E DAS RELAÇÕES DOS DADOS DO PLANO ... 217

FIGURA 5.2 - DISTRIBUIÇÃO GEOGRÁFICA DOS CASOS DE ESTUDO ... 223

FIGURA 6.1 - ORGANIZAÇÃO DO PE DE PORTALEGRE ... 233

FIGURA 6.2 - SÍNTESE DA PROPOSTA – PORTALEGRE ... 241

FIGURA 6.3 - QUADRO DE SÍNTESE ESTRATÉGICA (QSE) ... 242

FIGURA 6.4 - PROJECTOS POR NÍVEL DE DEFINIÇÃO DA SOLUÇÃO (QSE) ... 245

FIGURA 6.5 - RELAÇÃO ENTRE PROJECTOS E OBSERVAÇÕES (TOTAL) ... 253

FIGURA 6.6 – NÚMERO MÉDIO DE OBSERVAÇÕES POR PROJECTO ... 255

FIGURA 6.7 - LEITURA DESAGREGADA DA CONCRETIZAÇÃO DO QSE ... 280

FIGURA 7.1 - ORGANIZAÇÃO DO PE DE SERPA ... 303

FIGURA 7.2 - QUADRO DE SELECTIVIDADE ... 309

FIGURA 7.3 - SÍNTESE DA PROPOSTA - SERPA ... 311

FIGURA 7.5 - RELAÇÃO ENTRE PROJECTOS E O TOTAL DE OBSERVAÇÕES (TOTAL)... 322

FIGURA 7.7 - INTEGRAÇÃO VERTICAL (DIAGNÓSTICO) ... 325

FIGURA 7.8 - LEITURA DESAGREGADA DA CONCRETIZAÇÃO DO QSE ... 344

FIGURA 8.1 - ORGANIZAÇÃO DO PE DE VILA FRANCA DE XIRA ... 368

FIGURA 8.2 - SÍNTESE DA PROPOSTA - VILA FRANCA DE XIRA ... 373

FIGURA 8.4 - PROJECTOS POR NÍVEL DE DEFINIÇÃO DA SOLUÇÃO (QSE) ... 377

FIGURA 9.1 – ORGANIZAÇÃO E CONTEÚDO DO PE DE ÁGUEDA ... 430

FIGURA 9.2 - QUADRO SÍNTESE DA PROPOSTA ... 437

FIGURA 9.5 - NÚMERO MÉDIO DE OBSERVAÇÕES POR PROJECTO ... 449

FIGURA 10.1 – PROPOSTA DE MODELO DE CLASSIFICAÇÃO DE INICIATIVAS DE PLANEAMENTO ESTRATÉGICO ... 544

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Abreviaturas Utilizadas

ABIMOTA - Associação Nacional das Indústrias de Duas Rodas, Ferragens, Mobiliário e

Afins

ACP - Associação Comercial de Portalegre

AIA - Associação Industrial de Águeda

AIDA - Associação Industrial do Distrito de Aveiro

AMDBEJA - Associação de Municípios do Distrito de Beja

AML - Área Metropolitana de Lisboa

AMMEG - Associação de Municípios da Margem Esquerda do Guadiana

AMNA - Associação de Municípios do Norte Alentejano

API - Agência Portuguesa para o Investimento

APPLA - Associação Portuguesa de Planeadores do Território

BRISA - Auto-estradas de Portugal

C&T - Ciência e Tecnologia

CIP - Confederação da Indústria Portuguesa

CM - Câmara Municipal

CMA - Câmara Municipal de Águeda

CMD - Conselho Municipal de Desenvolvimento

CMS - Câmara Municipal de Serpa

CRSS - Centro Regional de Segurança social

DGEMN - Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais

DRAN - Direcção Regional do Ambiente

EAOTS - Escola de Artes e Ofícios Tradicionais de Serpa

ECTRI - Estação Colectiva de Tratamento de Resíduos Industriais

ENATUR - Empresa Nacional de Turismo

EPAL - Empresa Portuguesa de Águas Livres de Portugal

EPDAS - Escola Profissional Desenvolvimento Rural de Serpa

EQ - Equipa do Plano Estratégico

ESA - European Space Agency (Agência Espacial Europeia)

ESE - Escola Superior de Educação

ESTGA - Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Águeda

ETAR - Estação de Tratamento de Águas Residuais

EUA - Estados Unidos da América

GAI - Gabinete de Apoio ao Investidor

GC - Gabinete de Cidade

I&D - Investigação e Desenvolvimento

ICN - Instituto da Conservação da Natureza

ID&T - Investigação, Desenvolvimento e Tecnologia

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IEI - Iniciativas de Intervenção Estratégica (RIC, RIO e REVI)

INAG - Instituto Nacional da Água

INATEL - Instituto Nacional para Aproveitamento dos Tempos Livres dos

Trabalhadores

INBL - Instituto Nacional da Biblioteca e do Livro

INDESP - Instituto Nacional do Desporto

INTERREG - Iniciativa Comunitária de Cooperação Inter-Regional

IPL - Instituto Politécnico de Lisboa

IPSS - Instituição Particular de Solidariedade Social

ISCTE - Instituto Superior de Ciências do Trabalho e do Emprego

ISTG - Escola Superior de Tecnologia e Gestão

LNEC - Laboratório Nacional de Engenharia Civil

MA - Ministério do Ambiente

MADRP - Ministério da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas

MARL - Mercado Abastecedor da Região de Lisboa

MEG - Margem Esquerda do Guadiana

NAL - Novo Aeroporto de Lisboa

NASA - National Aeronautics and Space Administration (Administração Nacional do

Espaço e da Aeronáutica - EUA)

NERPOR - Núcleo Empresarial Regional de Portalegre

OAC&T - Outras Actividades Científicas e Tecnológicas

OGMA, SA. - Oficinas Gerais de Manutenção Aeronáutica

PAF - Programa de Acção Florestal

PDM - Plano Director Municipal

PE - Plano Estratégico

PET - Plano Estratégico do Turismo

PITER - Programa Integrado Turístico de Natureza Estruturante de Base Regional

PMOT - Plano Municipal de Ordenamento do Território

PNSSM - Parque Nacional da Serra de São Mamede

POLIS - Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades

PORA - Plano Operacional da Regional

PORLVT - Programa Operacional da Região de Lisboa e Vale do Tejo

PROCOM - Programa de Modernização do Comércio

PROQUAL Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da AML

PROTAML - Plano Regional de Ordenamento do Território – Área Metropolitana de Lisboa

PRUCHS - Programa de Reabilitação Urbana do Centro Histórico de Serpa

QCA - Quadro Comunitário de Apoio

QSE - Quadro de Síntese Estratégica

RAN - Reserva Agrícola Nacional

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REVI - Rede para a Valorização da Identidade de Águeda

RG - Associação de Desenvolvimento Integrado Rota do Guadiana

RIC - Rede para a Inovação e Competitividade – RIC-Águeda

RIO - Projecto Rio – Agenda Local 21

RTSM - Região de Turismo da Serra de São Mamede

SEE - Secretaria de Estado da Cultura

SIMRIA - Saneamento Integrado dos Municípios da Ria, SA

SWOT - Strengths; Weaknesses; Opportunities; Threats

TGV - Transporte de Grande Velocidade

VFX - Vila Franca de Xira

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1. Introdução

1. Temática e objectivos da investigação

Esta tese é uma incursão nos terrenos da ‗queda e da ascensão do planeamento público‘, na Europa e nos Estados Unidos. Para trás ficou uma ‗era dourada‘ para o planeamento territorial. Uma época marcada pelo consenso em torno dos objectivos e dos mecanismos operativos do planeamento territorial, então encarado essencialmente como um exercício técnico, impregnado na estrutura do Estado e apoiado no papel dos decisores, os seus líderes, eleitos democraticamente. A convicção na possibilidade de um mútuo fortalecimento do estilo de democracia política ocidental e da economia capitalista, com o auxílio do planeamento público na produção das reformas institucionais necessárias, fortaleceu a posição instrumental do planeamento territorial nos aparelhos de Estado, ao mesmo tempo que a capacidade de investimento dos Estados e os seus sistemas burocráticos, relativamente sólidos, com competências administrativas e técnicas fortes, asseguraram a concretização das propostas que aquele foi avançando.

Para trás, terá ficado também um período de ‗entrincheiramento‘ do planeamento territorial, associado ao recuo geral do Estado em relação à sociedade civil. Acompanhando um reconhecimento, mais global, da incapacidade geral dos Estados assegurarem políticas de crescimento estável e de responderem aos efeitos da crise económica, também o planeamento territorial foi conotado com burocracia em excesso e ineficiência e encarado como uma restrição às liberdades individuais e ao funcionamento do mercado e, portanto, um obstáculo à inovação necessária para lidar com a turbulência resultante da globalização e da emergência da sociedade civil. Foi neste contexto que o planeamento territorial abdicou, em grande medida, do seu lado visionário e integrativo e se colocou numa atitude assistencial ao mercado. Esta época ficou caracterizada pela atomização das abordagens, centradas no imediatismo e numa certa subserviência do planeamento às necessidades de crescimento económico. Alguma ênfase foi sendo colocada nos efeitos de exclusão social e na conflitualidade entre objectivos globais e locais - entre resultados económicos localizados e as oportunidades reais locais de internalização dos benefícios desses crescimento – questões que têm estado, desde sempre, na base da retórica de legitimação da acção do planeamento.

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Em resposta, a reconstrução do planeamento territorial traduziu-se no ressurgimento (e revalorização) do papel visionário e coordenativo das suas estratégias, na sustentação dos processos de desenvolvimento, que procuram ser:

i) Mais ‗territorializadas‘, mais integradas e descentralizadas - em torno de

agendas de desenvolvimento de base territorial e capazes de fazerem convergir, territorialmente, interesses e iniciativas com origem em escalas/sectores diversificados, contrariando a prática de políticas centralizadas e sectorializadas e a lógica de descolagem entre a exploração de oportunidades localizadas de crescimento e a sustentação do desenvolvimento local. Capazes, portanto, de interpretarem o papel que as qualidades dos lugares podem ter no futuro dos territórios, com visões enquadradas por uma noção mais pluralística de vantagens territoriais (de conhecimento e de valores gerados, mobilizados e consolidados territorialmente);

ii) Mais flexíveis e mais orientadas para o processo do que aquelas que poderiam

ter lugar sob o formalismo, de pendor legalista, do estilo anterior, descortinando soluções com maior capacidade de provocarem a mobilização dos agentes num mundo de poder partilhado e de atenderem melhor a um interesse colectivo plural (multicultural, multi-racial, multi-género, etc.) e, portanto, mais apostadas na capacidade de discernimento entre interesses em comum e ‗vontades‘ independentes;

iii) Mais sustentadas, a partir do reforço da colaboração com o sector privado e

com a sociedade civil, tentando ultrapassar a lógica de cooperação corporativista anterior, na organização da inovação e dos recursos, na superação das restrições orçamentais do Estado, na capacidade de incluir uma sociedade civil mais organizada e na exploração das relações sociais (de governança) para a criação de formas de regulação colectiva, relevantes para o modo como as comunidades lidam com os seus problemas e aspirações, nos processos de transformação territorial.

As práticas de planeamento territorial estratégico que, um pouco por todo o lado, têm marcado este processo de reafirmação do planeamento caracterizam-se, essencialmente, por:

i) A sua natureza predominantemente não vinculativa. As suas práticas têm sido

levadas a cabo maioritariamente sem a sua inclusão formal nos sistemas estatutários de planeamento;

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ii) A sua abordagem holística, selectiva e proactiva – por contraste com a abordagem física/material, extensiva e reactiva da abordagem tradicional;

iii) A maior relevância do envolvimento dos agentes privados (e também numa

lógica menos corporativa) na descoberta de problemas e de soluções e a ênfase na possibilidade de produzir capacidade de intervenção colectiva.

Contudo, em Portugal, como noutros países, o planeamento vinculativo, pouco flexível e de longo prazo, de estilo tradicional, continua a ser dominante, como forma de orientação para a acção, na transformação dos territórios. O propósito do planeamento estratégico de ser um mecanismo integrativo e de coordenação de diversas estratégias acomoda-se dificilmente com o método de planeamento prescritivo, centrado na regulação do uso do solo. Por isso, o planeamento estratégico tem sido usado como uma alternativa ou suplemento ao sistema formal no fornecimento de respostas que aquele mostrou não ser capaz de assegurar. Assiste-se, portanto, ao repensar das concepções e práticas dos estágios iniciais de experimentação do planeamento territorial estratégico. É no contexto desse debate que se insere esta tese. Questionando, por um lado, a validade da abordagem estratégica e as consequências conceptuais e operativas da sua adopção e, por outro lado, dando contributos para o ajustamento dessas concepções e práticas às necessidades de acomodação da agenda a que está, concomitantemente, sujeito.

A experiência de contacto profissional com as autarquias locais, e a proximidade ao debate sobre a promoção do desenvolvimento a nível local, permitiram uma leitura pessoal da evolução que, entretanto, se operou na prática do planeamento municipal. A percepção de que a promoção do desenvolvimento local está em grande medida dependente de atitudes mais proactivas e de intervenções mais esclarecidas de alguns agentes e eleitos locais foi também catalisadora deste percurso de investigação. Ao mesmo tempo, o envolvimento directo com uma experiência de planeamento territorial estratégico gerou expectativas pessoais sobre as margens de progresso da prática de planeamento municipal, em direcção a perspectivas mais qualificadas sobre o desenvolvimento local e, também, as inquietações de reconhecer no sistema a reduzida abertura para alargar os horizontes para lá da prática urbanística normativa e de constatar a desmobilização quase generalizada relativamente a uma oportunidade que parecia ser auspiciosa. Finalmente, e apesar dos resultados, considerados globalmente pouco satisfatórios, a experiência efémera do PROSIURB foi seguida por um número assinalável de experiências de planeamento estratégico municipal, eventualmente negligenciadas pelo sistema de planeamento. Efectivamente, talvez seja demasiado peremptório concluir, sobre o

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PROSIURB, que ―embora tenha servido para difundir a nova metodologia de planeamento territorial, este processo constitui, também, a sua perversão e descredibilização. De facto, na grande maioria dos casos, a adesão dos municípios ao PROSIURB não teve como motivação uma vontade e uma convicção reais, por parte dos seus dirigentes, de disporem de uma estratégia para a gestão dos respectivos territórios [../.]. A prová-lo está o facto de terem sido muito raras as cidades que promoveram o planeamento estratégico dos seus territórios desde o

final do PROSIURB, há cerca de 6 anos (FERREIRA 2005, p.119). A informação recolhida1, e

representada no mapa da Figura 1.1, mostra que há um número não negligenciável de novas iniciativas de planeamento estratégico municipal que justificou a manutenção do interesse no seu acompanhamento.

Foram, portanto, as circunstâncias de se reconhecerem no sistema alguns sinais, ainda que ténues, de abertura à prática do planeamento estratégico, os desafios colocados pela sua metodologia e pela sua agenda à acentuada reminiscência de práticas associadas ao planeamento tradicional, em Portugal, que nos levaram a questionar as condições em que está a ser feita a acomodação desses desafios.

São duas as grandes questões que estruturam esta investigação. Há, por um lado, uma nota de inovação, introduzida por estas práticas de planeamento estratégico, relativamente ao planeamento tradicional que suscita a procura de uma resposta a uma primeira pergunta: em que medida o planeamento estratégico que tem sido feito é, de facto, estratégico? Considera-se que uma resposta adequada a essa questão passa pelo escrutínio das características próprias da abordagem de planeamento territorial estratégico, a partir da análise do quadro de referência teórico, algo difuso, e da diversidade das práticas que acompanham a sua emergência. A aproximação a experiências efectivas deverá, ao mesmo tempo, permitir perceber onde residem as dificuldades de operacionalização e, portanto, clarificar a natureza dos desafios que a mesma coloca às práticas estabelecidas.

1_{Previamente à selecção dos casos de estudo, foi feito um inquérito por correio electrónico aos municípios}

portugueses do qual se obtiveram 103 respostas. Paralelamente, foi reunida informação documental diversa, cujo tratamento permitiu produzir o mapa apresentado. Não se trata, porém, de uma análise suficientemente rigorosa do estado da prática de planeamento estratégico ao nível municipal.

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Figura 1.1 – Experiência de planeamento estratégico em Portugal

Revisões ou 2º PE Após 2001

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A outra questão prende-se, genericamente, com a relação entre o planeamento e a economia e, em particular, com a importância que a competitividade tem na agenda do planeamento estratégico. Desde a sua fundação, o planeamento territorial tem cumprido funções relevantes ao funcionamento da economia. Inicialmente, esteve centrado sobretudo na gestão dos conflitos de uso do solo, na regulação das intenções de investimento e na promoção da eficiência urbana. Esteve concentrado nas políticas do lado da procura e tinha, portanto, uma posição distanciada relativamente aos mecanismos de mercado, ao mesmo tempo que demonstrou uma manifesta incapacidade de influenciar o ritmo ou os limites do crescimento que interessavam às localidades.

Porém, desde a crise dos 1970 que se exige que a acção do planeamento vá para além da acomodação das actividades, do contributo para o aumento da eficiência das actividades económicas internas ou da acomodação dos efeitos das dinâmicas económicas externas aos territórios. A urgência do combate ao abrandamento económico traduziu-se numa renovada ênfase sobre a necessidade de assegurar, em primazia, as condições propícias ao crescimento e deu origem ao reaparecimento de ideias liberais sobre a organização político-económica. O planeamento assumiu um estilo mais ‗empresarialista‘ e o seu propósito de influenciar os mecanismos sociais e económicos, que interferem nas dinâmicas mais vastas que afectam cada território de uma forma específica, tem estado associado às tentativas de fazer reverter para o local vantagens de oportunidades geradas algures, mas, também de, a partir do local, poder influenciar dinâmicas mais abrangentes.

A afirmação de perspectivas mais liberais foi acompanhada pela transformação das formas de governança, traduzida numa aliança peculiar entre os defensores do mercado e os defensores da sociedade civil que, em alguns casos, reduziu o planeamento a um mecanismo de facilitação do mercado da sociedade civil. No intuito de captar investimento móvel, as estratégias integradas de desenvolvimento urbano deram lugar a projectos urbanos e a parcerias público-privadas com lógicas, frequentemente, desligadas da dinâmica global dos territórios. A esperada era de revigorado crescimento económico e de fortalecimento da transparência e da democracia de processos, suportada no maior envolvimento da sociedade civil foi, contudo, acompanhada de perdas sociais e ambientais localizadas, em favor da extracção de mais-valias por investimento volátil, de relaxamento relativamente a objectivos sociais, culturais e ambientais e, nalguns casos, por maiores níveis de organização e de visibilidade social das vozes de contestação. Por fim, o desmantelamento do planeamento público foi considerado como contra-producente para o funcionamento do capitalismo

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democrático e reavivou-se a discussão sobre o papel do Estado no planeamento do desenvolvimento e sobre a necessidade de gestão estratégica das alterações na região urbana.

Esta alteração foi acompanhada da revalorização da escala regional/local enquanto nó de relações sociais, de localização e de concentração territorial relevante para as transacções económicas globais, um ‗lugar‘ de regulação estratégica através de formas de governança e um resultado da articulação de redes, em escalas diversas, que interligam localizações geográficas dispersas. A emergência do planeamento estratégico está, portanto, associada:

i) A uma mais aberta competição dos territórios entre si, definida em termos da

necessidade de reter ou de atrair funções, empresas e investimento (capacidade de reacção mais imediata);

ii) A uma agenda que, não obstante mais vasta (em torno da coesão territorial e da

sustentabilidade), tem colocado a ênfase nas questões da competitividade económica;

iii) A uma perspectiva de análise das condições institucionais de crescimento

económico – de relações específicas entre as qualidades dos locais e das empresas, nos territórios em que estas estão localizadas;

iv) A concentração de políticas do lado da oferta que favorecem a inovação, por

contraste com as intervenções mais tradicionais, do lado da procura, de garantia de eficiência e de amenidade urbana.

Ao mesmo tempo, reconhece-se que, apesar de uma retórica ‗pró crescimento‘ e das aspirações da actividade do planeamento em influenciar o comportamento económico dos territórios locais, existe uma considerável falta de eficácia nessa tarefa, ao nível dos planos estratégicos:

i) Falta operacionalizar teorias de políticas económicas, apesar da retórica que

recolhe e veicula os conceitos da academia;

ii) Há uma tendência para a ênfase nas questões funcionais e para a redução dos

assuntos à lógica da articulação geográfica-espacial de proximidade;

iii) Há uma forte incidência na infra-estrutura e nas questões materiais na

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É, portanto, o contexto acima que orienta a reflexão, relativa à segunda questão, sobre como é que, no âmbito das práticas de planeamento estratégico, o planeamento revela ser capaz de produzir contributos válidos para o tratamento da questão da competitividade.

Uma discussão mais aprofundada destas questões de investigação pode ser encontrada no capítulo V, no âmbito da apresentação e discussão da metodologia desenvolvida para a realização do estudo empírico. Contudo, é importante clarificar a forma como as duas questões anteriores estruturam o processo de investigação.

Assim, a primeira questão, relativa à metodologia e à prática da abordagem estratégica em planeamento territorial convoca para a investigação contributos da disciplina em três linhas de aprofundamento diferentes:

1. Na definição de um quadro normativo, suficientemente alicerçado em conceitos teóricos e na análise comparada de práticas de planeamento estratégico, para definir as características relevantes para a análise dos estudos de caso.

2. Na contextualização da análise empírica a realizar nos debates contemporâneos da disciplina. Considerou-se que, face ao contexto de desregulação e de afirmação de formas de governança associado ao planeamento estratégico, têm especial relevância, no âmbito desse debate, as questões relativas às assimetrias de conhecimento e de poder e de acesso às arenas, às oportunidades de expressão e aos meios de controlo das arenas onde se ‗moldam os futuros‘ para os lugares. A percepção, antes referida, da prevalência, no sistema de planeamento português, de abordagens técnicas e de relações da sociedade com o planeamento mais próximas da concepção do ‗plano-produto‘, deu alguma sustentação à importância de aprofundar a matéria relativa à teoria do planeamento nessa perspectiva.

3. Também a avaliação do planeamento, ou seja, a aferição da qualidade dos planos, do planeamento e dos seus resultados, que é matéria especializada no contexto da disciplina, deve ser incorporada no contexto da metodologia a desenvolver. Considera-se que, desta forma, se assegura alguma solidez ao quadro de análise das práticas, do seu conteúdo e dos seus procedimentos, e se garante que a avaliação a realizar seja mais do que o resultado que uma análise idiossincrática, o que ocorre com alguma frequência no contexto da avaliação de planos.

A segunda questão requer alguma aproximação à noção de competitividade e explora um conjunto de contributos da sociologia, da economia regional, da geografia económica e da economia da inovação que gravitam em torno da natureza localizada, e temporal e

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espacialmente contextualizada, dos processos que contribuem para o ‗sucesso‘, sempre relativo, de determinados territórios, ou de determinadas funções em certos territórios.

2. Organização da tese

Esta tese encontra-se estruturada em 10 capítulos. Este primeiro capítulo faz uma síntese geral da temática, dos objectivos de investigação, dos principais contributos disciplinares e das motivações que contribuíram para a orientação do trabalho de investigação.

Adoptou-se uma lógica discursiva, de carácter essencialmente cronológico, das abordagens mais tradicionais do planeamento territorial, até às perspectivas que dizem respeito a práticas de natureza mais interactiva/comunicativa, ligadas ao planeamento estratégico.

No Capítulo II, traça-se um percurso evolutivo do planeamento relativamente ao tipo de preocupações que constituem a sua agenda de intervenção, à forma como este se relaciona com as formas de saber e à maneira como esta relação interfere na legitimação e na eficácia da sua intervenção. Na primeira parte, relativa à agenda, pretende mostrar-se como o planeamento passou de uma atitude de tratamento do físico, independentemente do resto, ou de tratamento do resto a partir do físico, para a procura de maior esclarecimento sobre as questões sociais e económicas, subjacentes ao funcionamento do sistema urbano/ regional. Assinala-se também a forma como, relativamente à economia, passou de uma perspectiva de gestão das consequências das dinâmicas do mercado, como matéria que lhe é externa, à necessidade de interferir directamente com essas dinâmicas (proactividade) e, face à escassez de recursos e de oportunidades, passou a ter necessidade de maximizar as oportunidades (nas dinâmicas internas e externas) - mais esclarecido sobre a dimensão territorial/localizada dos processos de desenvolvimento –, na mobilização de parceiros e de recursos locais na construção de soluções colectivas, tendencialmente mais selectivas. Evidencia-se que a procura de abordagens mais estratégicas responde às necessidades de: acompanhar ritmos de alteração mais rápidos, induzindo um maior direccionamento para a acção; procurar maior coordenação territorial dos efeitos das políticas sectoriais e de dinâmicas, com origem em escalas diversas; ter uma visão mais holística dos efeitos dos investimentos locais sobre as perspectivas de futuro e coordenar interesses diversificados em torno de interesses concertados.

A segunda parte lida com a relevância do conhecimento do planeamento na formulação de propostas - que conhecimento é envolvido nos seus processos, como é adquirido, como é

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validado e por quem. Se a interacção é um ponto de partida para a relevância – eficácia e legitimidade –, importa pôr em evidência as limitações de tal conhecimento e a forma, por vezes menos legítima, como os técnicos decidem em nome dos outros. No âmbito desta discussão, são postas em evidência as limitações da abordagem racionalista, discutindo-se o valor da evidência - informação e conhecimento - nos processos de planeamento e, portanto, a legitimidade dos processos quer de aquisição, quer de utilização do conhecimento. Em particular, até que ponto o conhecimento usado é apropriado para definir e resolver os problemas colocados, perante a constatação de que os problemas de política pública não são, muitas vezes, redutíveis a questões de optimização e a soluções estritamente baseadas na técnica. Esta constatação sustenta um atitude de planeamento mais interactiva que faz o reconhecimento de que a actividade do planeamento precisa dos outros agentes para a definição e resolução dos problemas. Também por esse motivo, a legitimidade da actividade do planeamento passa pela efectiva representação de grupos de interesse com capacidades desiguais (e formas diferentes) de expressão e de acesso aos processos de planeamento se, como sustenta, tem aspirações relativamente ao aumento da capacidade de as comunidades intervirem na solução dos seus próprios problemas. Finalmente, esta reflexão sobre os aspectos positivos da socialização do planeamento faz, simultaneamente, uma chamada de atenção para o facto de ao terem passado de profissionais aplicados para profissionais reflexivos, os planeadores terem perdido parte da noção de que a eficácia é importante e que esta passa por uma epistemologia mais diversa que complementa, sem substituir, o juízo técnico sobre os problemas.

O Capítulo III introduz alguns conceitos relativos à competitividade. De forma sucinta, faz uma leitura sobre a forma como a noção de inovação, na concepção não linear, polinizou a reflexão, em várias áreas do conhecimento, sobre a natureza eminentemente interactiva dos processos de aprendizagem e sobre a importância dos contextos institucionais, e fomentou também o aparecimento de uma noção ‗territorializada‘ de competitividade. A clarificação sobre as áreas em que os territórios competem e, dentro destas, das variáveis pertinentes para responder aos desafios colocados, estabelece um quadro de referência para a definição de estratégias dirigidas à melhoria do desempenho económico dos territórios.

No Capítulo IV discutem-se as questões relativas à avaliação em planeamento. Embora o objectivo principal desta tese não seja a avaliação em planeamento, é sobre um exercício de avaliação em planeamento que está construído o seu quadro de investigação empírica. São discutidas, em primeiro lugar, as questões relativas à evolução recente das concepções de planeamento e a forma como estas desafiam as perspectivas de avaliação no seio da disciplina.

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A mudança para práticas mais ‗sociocráticas‘ e, genericamente, mais comunicativas, está associada a uma alteração na concepção do planeamento, com implicações na relação entre o plano e a decisão, com implicações não só sobre a forma de utilizar, como também de avaliar os planos. Aprofundam-se essas alterações e as suas implicações, explorando o conjunto de práticas de avaliação que correspondem às diversas concepções de planeamento. As metodologias associadas à análise de planos, à avaliação da implementação e à performance, servem para coligir um conjunto de orientações e de critérios úteis ao processo de avaliação que se realizou. Na segunda parte deste capítulo, apresentam-se alguns dos conceitos centrais do planeamento estratégico e da sua avaliação. Discute-se a mudança de perspectiva desde que o planeamento estratégico foi introduzido, importando conceitos do mundo empresarial, até à assumpção de uma matriz mais ‗institucionalista‘. Tendo em atenção a especificidade e juventude das práticas de planeamento estratégico com que se lida nesta tese, e a escassez e a menor consolidação de métodos de avaliação especificamente dedicados às mesmas, considerou-se essencial uma mais vasta exploração de contributos, recorrendo, sobretudo à experiência Americana e Europeia, para a definição de um quadro normativo adequado à sua avaliação

No Capítulo V apresenta-se a metodologia desenvolvida para avaliar os Planos Estratégicos. Discute-se, em primeiro lugar, a perspectiva teórica que enquadra o processo de avaliação e desenvolvem-se as questões de avaliação. Em seguida, discute-se a metodologia de avaliação adoptada e especificam-se os critérios incluídos na metodologia e a sua operacionalização. Finalmente, discutem-se os critérios que estiveram presentes à selecção dos quatro estudos de caso que constituem a parte empírica da tese.

Os Capítulos VI, VII, VIII e IX, referentes aos estudos de caso, têm uma estrutura muito semelhante e foram organizados de acordo com os critérios genéricos, definidos na metodologia, e as respectivas dimensões. São constituídos por três partes principais. Uma, em que se avalia a capacidade de elaboração estratégica e em que se explora um quadro normativo para a prática de planeamento estratégico, definido a partir da literatura revista. Uma segunda parte, centrada na relevância do tratamento dado, nos planos, à questão da competitividade. Finalmente, avaliam-se os resultados na perspectiva da conformidade e da performance. É também apresentada uma síntese dos resultados obtidos em cada caso

No capítulo X discutem-se os resultados, e apresentam-se algumas conclusões e recomendações. A primeira parte deste capítulo tem uma estrutura similar à dos anteriores e procura, para cada um dos critérios, reflectir sobre os resultados encontrados à luz dos contributos teóricos reunidos. No final desta parte, é apresentado um modelo conceptual

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experimental sobre a avaliação dos planos estratégicos enquanto ‗estruturas de referência‘, que procura colocar numa perspectiva integrada a avaliação do plano e do processo. Por último, apresentam-se algumas recomendações.

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2. Planeamento em reconstrução: uma perspectiva sobre a re-emergência do

planeamento estratégico

1. Introdução

Os anos de 1980 ficaram marcados por uma ampla e concertada contestação ao consenso, do período pós guerra, relativo ao valor do planeamento. A justificação fundamental para a intervenção nos mercados de solos e de propriedades foi questionada e também o contexto institucional frequentemente associado ao planeamento, nomeadamente o governo local, identificado com ineficiência, noções pejorativas de burocracia e falta de imputabilidade. Apesar deste ataque ao cerne das fundações do planeamento, e às instituições a ele associadas, os anos de 1990 assistiram à sua sobrevivência (CAMPBELL et al., p. 117).

O planeamento está vivo e está bem em centenas de comunidades dos Estados Unidos (KAISER et al., 1995, p. 365). Na Europa, após mais de uma década de actividade

predominantemente assistencial a projectos urbanos de envergadura apreciável,

frequentemente desligados de um quadro de coerência espacial à escala territorial adequada, foi reavivada a importância das estratégias para regiões, sub-regiões e cidades (ALBRECHTS et al., 2003, p. 113). Com variações na acuidade e nas soluções normativas adoptadas nos sistemas de planeamento nacionais, exigências relativas ao estabelecimento de ‗quadros de referência‘ estratégica para o desenvolvimento territorial acompanharam, um pouco por todo o lado, o processo de ‗reconstrução‘ da actividade de planeamento.

Como parte desse processo de reconstrução, iniciou-se, a partir dos anos 80, uma dinâmica de experimentação de novos procedimentos de planeamento urbano, com a aplicação de conceitos de planeamento estratégico, importados da economia empresarial, que contrastam com os instrumentos de urbanística tradicionais – de tipo vinculativo e centrados essencialmente no destino dos usos do solo (MARTINELLI, 2005, p. 11). Procedimentos que, como sublinha a autora, foram sendo designados, de forma mais ou menos explícita, com o termo de planeamento ‗estratégico‘. É sobre um conjunto de iniciativas de planeamento, em municípios portugueses, que se enquadram no figurino algo difuso, que foi sendo produzido no âmbito desse processo de experimentação, em particular na Europa, que recai esta investigação.

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Considera-se, porém, que antes de discutir os assuntos que enquadram mais directamente a perspectiva em que serão analisadas aquelas iniciativas, o aprofundamento do percurso do planeamento territorial que conduziu ao referido processo de reconstrução é importante para a clarificação das questões conceptuais e operativas que suscitaram a correcção da sua trajectória. Seguramente que os nós conceptuais, referentes aos problemas que a prática do planeamento genericamente tem enfrentado, constituem um referencial relevante quando está em causa a avaliação do mérito de práticas relativamente inovadoras, as quais, como se reconhece, têm estado associadas a uma acentuada propensão para a experimentação e auto-correcção (GIBELLI, 2005, p. 279).

Uma parte substancial dos entraves que a prática do planeamento enfrenta decorre do facto de a sua actividade envolver frequentemente ‗problemas mal definidos‘ e múltiplos interesses afectados que conduzem a tensões e dilemas relativamente às escolhas mais apropriadas, no que diz respeito às acções ou aos valores a defender (CAMPBELL et al., idem). Como sublinham os autores, a justificação para o planeamento reside, em última instância, numa noção desejável de interesse ou de bem público. Mas o que constitui esse bem público, e como ele é alcançado, tem constituído a base de um persistente debate na teoria de planeamento. Para mais, as preocupações crescentes com as dimensões éticas da actividade profissional não são da esfera exclusiva dos planeadores. Contudo, a ocorrência tradicional da actividade do planeamento no interior das instituições do sector público dificulta a selecção das acções apropriadas em termos das metas subjacentes ou dos meios para as alcançar. Estas circunstâncias tornam as obrigações que recaem sobre os planeadores mais problemáticas do que nas relações profissionais inter-pessoais (CAMPBELL et al., obra cit., esp. pp. 117 e 127); os planeadores que procuram a satisfação das necessidades públicas enfrentam ainda mais desafios do que os seus homólogos do sector privado, planeadores ‗estratégicos‘ empresariais, com um perfil mais idealizado (FORESTER, 1989, p. 4).

Os planeadores do território defrontam-se com problemas relativos à eficácia e eficiência das suas propostas e estão também implicados na imputabilidade das acções governativas. No

universo do planeamento e dos problemas ‗indomáveis‘ 2

, os planeadores trabalham para a melhoria de algumas características do mundo onde as pessoas vivem e são responsáveis pelas consequências das acções que geram (RITTEL et al., 1973, p. 166-7). Precisam de se preocupar não só com o desperdício, mas também com a justiça social; precisam de se

2_{Wicked problems. Problemas mal definidos, ´perversos‘ ou ‗indosmesticáveis‘; de complexidade}

organizada. Uma explicação detalhada é proporcionada no texto, na segunda secção deste capítulo (ver pág.41).

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preocupar não apenas com a eficiência, mas também com a obtenção de resultados decentes (FORESTER, 1989, idem). As escolhas que os planeadores fazem são fundamentalmente sobre questões de certo ou errado e de bom ou mau (CAMPBELL et al., obra cit., p. 117) e, enquanto técnicos, intervêm no processo de decisão, algumas vezes não de todo marginalmente, sem estarem formalmente mandatados para o fazerem (MAZZA, 2002, p. 23). No entanto, mesmo que os planeadores tenham pouca autoridade formal, eles influenciam o processo de decisão de várias maneiras subtis. Trabalham no seio de instituições políticas, em assuntos políticos, em problemas cujas componentes técnicas mais básicas (por exemplo, uma projecção demográfica) podem ser bem acolhidas por uns e contestadas por outros; chamam a atenção para uns assuntos, mas negligenciam ou desvalorizam outros; definem o tempo em que a informação é fornecida e a quem e, dessa forma, condicionam as expectativas, esperanças e medos das outras pessoas (FORESTER, obra cit., pp. 3 e 9).

Uma vez que as questões éticas se cruzam constantemente com a adequação da acção e o valor dos objectivos envolvidos, está sempre em causa a qualidade das decisões em que os planeadores se envolvem. Como sublinha MAZZA (2002, obra cit., esp. pp. 22-3), a significância e a integridade do conhecimento técnico do planeamento que é trazido para o processo de decisão estão interligadas na definição da relevância que o mesmo possa ter para aquele processo. Ou seja, a utilidade ‗científica‘ do contributo de um planeador para o processo de decisão não pode ser facilmente separada dos valores representados no sistema, nem de a quem ‗pertencem‘ esses valores. Talvez por isso seja tão difícil para a profissão despojar-se dos vestígios da ‗época de consenso‘, marcada pela possibilidade de precisão

científica que o ‗modelo racional-compreensivo‘ 3 parecia permitir-lhe: seja porque o modelo

suporta as suas reivindicações de estatuto profissional; seja porque ele enfatiza o princípio fundamental de guiar a acção pelo conhecimento; seja pelo conforto e segurança psicológicos que o cumprimento das prescrições do modelo lhes oferece – para se defenderem, a si próprios, da possibilidade de aparentarem estar errados ou confundidos ou de serem imperfeitos (BAUM, 1996, p. 134). É também por isso que os planeadores continuam expostos à sedução da ‗inveja da Física‘ (FORESTER, 1999, p. 177) e enfrentam, mais do que muitas outras profissões, o dilema de ‗rigor ou relevância‘ (SCHÖN, 1983, p. 42). Como salienta o autor, a profissão de planeamento poderá ser considerada ‗menor‘, à luz de uma epistemologia de prática que valoriza a acção baseada em investigação aplicada e conhecimento sistematizado,

3_{A designação ‗modelo racional-compreensivo‘ é uma adaptação livre, de uso comum, na literatura de}