MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
CIRINEU JOSÉ DA COSTA
AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS
BRASILEIRAS
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA
PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
CIRINEU JOSÉ DA COSTA
AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS
BRASILEIRAS
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Administração sob a orientação do Professor Doutor Ladislau Dawbor.
FOLHA DE APROVAÇÃO
BANCA EXAMINADORA:
_________________________________________
_________________________________________
Dedicatória
“Todo mundo está 'pensando' em deixar um planeta melhor para nossos filhos.... Quando é que 'pensarão' em deixar filhos melhores para o nosso planeta?”
RESUMO
As escolas públicas de brasileiras vivenciam uma fase crítica de deterioração das suas instalações físicas e de seus equipamentos pedagógicos. A centralização administrativa atualmente existente dificulta a pronta solução de pequenos problemas que, ao acumularem-se, transformam-se em grandes problemas estruturais que influem direta e indiretamente no aproveitamento pedagógico dos alunos.
A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga. Atualmente as Unidades Escolares não possuem autonomia na gestão financeira e o pouco recurso que recebem é repassado para a APM - Associação de Pais e Mestres que é uma entidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e não personifica a Unidade Escolar. A APM é o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve a LDB-Lei de Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensino público. O problema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar, passou a gerir os seus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atos administrativos, uma vez que também é praticante destes mesmos atos. Apesar de citada em muitos trabalhos, a questão da “autonomia” das unidades escolares, a ser obtida como
resultante das ações delineadas durante os momentos de planejamento pode ser considerada como uma significativa ausência. A nossa pesquisa procura alternativas na forma de gestão dos recursos financeiros das escolas que melhorem o resultado em termos de conhecimentos específicos, cultura geral, formação social e ao mesmo tempo possibilite ao Gestor Público e sua Equipe, responsáveis pela direção da Escola, uma ferramenta administrativa de ação rápida, eficiente e precisa.
ABSTRACT
The Brazilian public schools experience a critical deterioration stage of its physical facilities and pedagogical equipment. The centralized management that exist currently hampers a ready solution for small problems that accrue becoming major structural problems that directly and indirectly impact in the student‟s pedagogical development.
The community participation in school defense is old, although it‟s very limited. Currently School Units don‟t have financial management autonomy and the little money that they receive is passed to the APM- School parents and teachers association who is a non-profit legal entity, unlinked to the school and not embodies the School Unit. The APM is an instrument used by the legislature to fulfill that prescribes the LDB, Brazilian Federal law for education guidelines and bases about democratic management at public schools. The problem is that APM, instead of making the social control of the School Unit, manage their resources and thereby lost his exemption to supervise the administrative acts, since it is also a practitioner of these same acts. Although cited in many works, the issue of school units "autonomy", to be obtained as a result of actions outlined during the planning moments can be considered as a strong absence. Our research looks for alternatives ways for schools financial resources management that improve results in terms of expertise, general culture, social training and at the same time enable to Public Manager and team, responsible for school direction, a fast, efficient and accurate tool for action.
SUMÁRIO
I NTRODUÇÃO 7
1 REFERENCIAL TEÓRICO 11
1.1. A Administração em geral 11
1.2 A Administração Pública 32
1.3 A Administração Pública das Escolas 33
2. A GESTÃO DAS ESCOLAS E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA 36
2.1 A Gestão de Unidades Escolares (visão geral) 36
2.2 A Gestão das Unidades Escolares no Brasil (visão histórica) 37
2.3 A gestão versus dispositivos constitucionais 39
2.4 A gestão versus LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação 44 2.5 A Gestão Versus PNE – Plano Nacional De Educação 45 2.6 Atributos da legislação sobre política educacional 47
3. MODELOS DE GESTÃO ESCOLAR 48
3.1. Rede Eurydice na Europa 49
3.2. Escolas em Israel 60
3.3 Escolas na Nicarágua 61
3.4 Investimentos públicos e privados na educação 62
4 PROPOSTA DE GESTÃO FINANCEIRA AUTÔNOMA NAS ESCOLAS 63
4.1 Características gerais da proposta 63
4.2 Características particulares da proposta 66
4.3 Vantagens da proposta apresentada 78
4.4 Possíveis pontos de conflitos 80
4.5 Adequação legal mínima para implantação da proposta 80
4.6 Escolas Autônomas: exemplos e dados 87
4.7 Projeto de implantação da proposta 96
CONSIDERAÇÕES FINAIS 97
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 103
LISTA DE QUADROS
INTRODUÇÃO
Creio que nenhum trabalho pode estar desvinculado da experiência de vida e das suas influências e circunstâncias. Como administrador público por mais de 30 anos tive a oportunidade de experimentar diferentes funções e cargos em Ministério do Governo Federal em diversos Estados e Municípios do nosso país.
Conheci unidades escolares com as quais travei, por força das minhas funções, relações de cooperação e colaboração e pude avaliar as dificuldades enfrentadas pelas diretoras e diretores de escolas para desenvolver suas atividades e oferecer à comunidade um trabalho de boa qualidade.
O esforço governamental para disseminar escolas do hoje denominado Ensino Fundamental foi enorme. O déficit de vagas era muito grande e houve uma expansão exponencial do número de escolas pelo país afora buscando cumprir metas constitucionais de oferecer vagas para todas as crianças em idade escolar.
Infelizmente essa corrida não foi acompanhada por outra corrida no sentido de ampliar e melhorar a qualidade da formação de professores, pedagogos (orientação/coordenação/supervisão) e de gestores públicos. Pelo contrário, o visto foi o fechamento de diversos IE (Institutos de Educação) que formavam professores para o ensino de 1ª a 4ª séries, onde aluna(o)s concluíam o ensino médio profissionalizante e passavam a atuar na educação das crianças no período de alfabetização. Os IE eram especializados neste tipo de formação e os egressos eram sempre considerados excelentes profissionais. Qual a consequência? Nosso país ficou deficitário em mão-de-obra especializada para a educação básica. As Faculdades e Universidades não tiveram a competência para substituir os IE‟s tanto
em quantidade como em qualidade.
os melhores alunos para a carreira. Na Coreia do Sul, por exemplo, nas escolhas profissionais, a carreira docente é a primeira do ranking porque é a que melhor remunera e a que tem melhor plano de carreira. Ao priorizar a educação, a Coreia do Sul conseguiu dar um salto no seu nível de desenvolvimento econômico e social e hoje figura entre os países desenvolvidos das Nações Unidas.
Nosso País, nossos Estados e Municípios são muito grandes para ter uma administração centralizadora como temos. Precisamos tirar da mentalidade dos políticos e administradores brasileiros a visão simplista e centralizadora de administração pública onde os escalões inferiores “devem” vir com o “pires” na mão a pedir recursos para desenvolver suas
atividades. Centralizar os recursos para concentrar o poder tem sido o lema predominante no nosso sistema político-administrativo. Não podemos também apenas descentralizar recursos. Ao descentralizar recursos de educação para Estados e Municípios o Governo Federal coloca-se como se estivesse praticando uma política de autonomia, mas o resultado não é bem este. Os entes inferiores, por não haver uma cobrança firme dos órgãos federais e nem uma imposição e fiscalização de órgãos responsáveis, TCU e Ministério Público que os forcem a promover a GAE – Gestão Autônoma das Escolas fazem novamente a centralização dos recursos, ficando as Unidades Escolares mais uma vez dependentes das Secretarias de Educação para resolver seus problemas estruturais e sem possuir um orçamento anual que as possibilite de desenvolver um projeto pedagógico e um Plano de Trabalho anual em benefício da comunidade onde está inserida. Enquanto isso a sociedade convive com escolas públicas decadentes, estruturas prediais em péssimas condições, falta de material pedagógico e resultados inexpressivos em avaliações externas.
Desde a simples necessidade de conserto de uma válvula de descarga danificada à aquisição de um equipamento eletrônico ou de informática obriga a Direção da Unidade Escolar a procurar o seu Escalão superior, em geral a Secretaria Municipal de Educação ou a Diretoria Regional de Ensino, no caso das escolas estaduais, para buscar uma solução.
A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga. Mas a incorporação dessa participação na legislação somente ocorreu em função da aprovação da primeira lei que estabeleceu as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a Lei nº 4.024, de 20 de dezembro de 1961, que, em seu artigo 115, dispõe sobre a necessidade de “[...] a escola incentivar a formação da Associação de Pais e Professores”.
Atualmente as Unidades Escolares estaduais e municipais não possuem autonomia na gestão financeira e o pouco recurso que recebem o é na figura da APM - Associação de Pais e Mestres que é uma entidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e não personifica a Unidade escolar. A APM foi instituída por lei no intuito de estabelecer uma participação da comunidade na gestão escolar e acabou transformando-se na gestora dos recursos destinados à escola.
Como os recursos são repassados para a APM, é ela que gerencia os recursos e tem que fazer doações dos itens adquiridos que são classificados como “patrimônio” ou “material permanente” para a Secretaria Municipal de Educação ou para a Diretoria Regional de Ensino
(caso das escolas estaduais). A APM, na maioria das vezes, acaba como mais uma atribuição da Direção da Escola sem ser a Escola, ou seja, uma responsabilização jurídica para a Direção ao gerir uma Associação sem fins lucrativos, cujos participantes muitas das vezes não possuem nenhuma qualificação ou conhecimento em administração, trazendo muitas das vezes complicações administrativas, jurídicas e até penais para a Direção da Unidade Escolar.
requisitos legais, a Associação estará apta a receber os recursos que poderão ser disponibilizados pelos governos.
A grande dificuldade muitas das vezes é que as pessoas da comunidade que se dispõe a participar da APM não possuem conhecimentos básicos necessários para prover uma administração eficiente e saudável, trazendo sérios entraves para o bom aproveitamento dos pequenos recursos disponibilizados.
A APM foi o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve a LDB-Lei de Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensino público. O problema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar, passou a gerir os seus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atos administrativos, uma vez que também é praticante destes mesmos atos. Juridicamente há uma incoerência, pois a Associação, criada por lei para estabelecer um controle social das atividades pedagógico-administrativas da Escola, passa a gerir recursos financeiros e a praticar atos administrativos que envolvem inclusive movimentação patrimonial, criando uma relação até promíscua com a Unidade Escolar.
Esta questão conduz a um problema considerado relevante, ou seja:
Como foram estabelecidas as relações, dentro da escola, entre a APM e a Direção Escolar?
São relações democráticas? Proporcionaram perspectivas de avanços para uma escola mais democrática, onde as decisões são tomadas coletivamente?
Analisando ainda a LDB notamos no seu artigo 12º ela prescreve que uma das incumbências dos estabelecimentos de ensino, além de elaborar e executar sua proposta pedagógica é a de administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros. Nada tem sido feito para fazer cumprir o que a lei prescreve no tocante à atribuição dos estabelecimentos de ensino administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros, retirando da APM a função de Gestor Financeiro e colocando-a na sua função precípua de articulação Escola - família - comunidade, criando processos de integração da Escola com a sociedade que a cerca, melhorando a participação dos pais e responsáveis nas atividades pedagógicas e disciplinares e ainda fazendo um controle social da gestão.
O objetivo é estudar quais modelos de GAE (Gestão Autônoma de Escolas) foram implantados com sucesso em escolas públicas no exterior, quais deles podem ser implantados nas escolas públicas brasileiras e que graus de concessão de autonomia financeira podem melhorar o nível de qualidade e de desempenho da rede escolar pública do Brasil.
Popper disse: "eu tenho tentado desenvolver a tese de que o método científico consiste na escolha de problemas interessantes e na crítica de nossas permanentes tentativas experimentais e provisórias de solucioná-los" (Popper, 1975) (apud Lakatos & Marconi, 1992).
Método é a forma de proceder ao longo de um caminho. Na ciência os métodos constituem os instrumentos básicos que ordenam de início os pensamentos em sistema, traçam de modo ordenado a forma de proceder do cientista ao longo de um percurso para alcançar um objetivo. (TRUJILO, 1974)
A abordagem ampla dos estudos científicos pode ser feita utilizando-se dos seguintes métodos: método dialético, método indutivo, método dedutivo e método hipotético-dedutivo. O método Dialético penetra no mundo dos fenômenos através de sua ação recíproca, da contradição inerente ao fenômeno, o método Indutivo parte da ocorrência particular à lei geral ou teoria, o método Dedutivo parte da lei geral, predizendo a ocorrência de fenômenos particulares e o método Hipotético-Dedutivo parte da percepção de lacunas no conhecimento, formula hipóteses e, por meio de inferência dedutiva, testa a ocorrência dos fenômenos. (Lakatos & Marconi, 1992)
Hipótese: A autonomia na gestão financeira das escolas públicas melhora o desempenho pedagógico dos alunos.
Para verificar a hipótese levantada foi realizada uma pesquisa bibliográfica sobre o tema incluindo livros, artigos, teses, dissertações, legislação brasileira e internacional a respeito e casos específicos de países que concederam autonomia até mais ampla para as suas escolas e que colheram bons frutos desta atitude.
O trabalho é composto por uma introdução e quatro capítulos, sendo que na introdução fiz uma breve explanação do conteúdo e estabeleci os objetivos da dissertação. No capítulo primeiro tratei do referencial teórico, fazendo uma revisão rápida das Teorias que envolvem a Administração em geral e em particular sobre a Administração Pública e da Administração Escolar.
O capítulo segundo trata da Gestão das Escolas Públicas e busca detalhar a Legislação Brasileira sobre o assunto. Traz um apanhado geral da legislação federal e das similaridades das legislações estaduais e municipais sobre o assunto.
O capítulo terceiro traz os modelos de gestão autônoma de escolas implantados em diversos países europeus, o modelo implantado em Israel e na Nicarágua. Procurou-se mostrar que é possível a aplicação de gestão autônoma tanto em países desenvolvidos, países divididos e países pobres.
O capítulo quarto explicita dados de gastos com a educação no Brasil e no mundo, resultados de avaliações externas em escolas públicas brasileiras (IDEB) e em escolas pelo mundo (PISA/OECD) e a proposta de gestão financeira autônoma pesquisada para as escolas públicas brasileiras,
Nas considerações finais são levantadas as dificuldades que podem ocorrer, as resistências e também as vantagens para o sistema de ensino em ter suas unidades funcionando com uma verdadeira autonomia na gestão financeira.
1
REFERENCIAL TEÓRICO
O estoque de conhecimento em administração, principalmente em administração pública, ao longo do tempo, tem concentrado seu conteúdo em abordagens historicistas, em detrimento de aspectos analíticos e críticos. Assim, perspectivas fragmentadas, seriadas e descontínuas têm caracterizado o campo teórico. (BURRELL, 1998; REED, 1998).
Morgan (1996) apresenta um contraponto e uma provocação a esta característica utilizando expressões de sentido figurado para uma releitura do contexto organizacional. Ele representa as organizações como máquinas, remetendo ao marco da teoria clássica da administração e de seus direcionamentos prescritivos; ele enfatiza as organizações como organismos vivos que suportam os modelos explicativos, notadamente os criados pela teoria dos sistemas e da contingência. Também propõe o entendimento das práticas organizacionais a partir da observação dos fenômenos culturais e dos sistemas políticos.
Quadro nº 1 - Abordagem de Burrell e Morgan
Transformação Radical
SUBJETIVIDADE
PARADIGMA HUMANISTA RADICAL Individualismo
Existencialismo Teoria Crítica
PARADIGMA ESTRUTURALISTA
RADICAL Marxismo Teoria Social Russa
Teoria dos Conflitos OBJETIVIDADE PARADIGMA INTERPRETATIVO
Fenomenologia Hermeneutica
PARADIGMA
FUNCIONALISTA Teoria Integrativa Teoria dos Sistemas Sociais Teoria da Ação Social
Sociologia da Regulação Fonte: Burrell e Morgan (1982)
interpretativos e funcionalistas, quanto aos processos de transformação e mudanças, afetos aos paradigmas humanistas radicais e estruturalistas radicais.
Para os autores, o enfoque subjetivo da teoria das organizações atende aos interesses do paradigma humanista radical, apoiado nas visões individualistas, existencialistas e na teoria crítica. O subjetivismo contempla também o paradigma interpretativo, resumido na fenomenologia e na hermenêutica. Na escala objetiva dos paradigmas sociológicos estão presentes as vertentes do marxismo, da teria social russa e da teoria dos conflitos, afetos ao estruturalismo radical. O quadrante objetivo do paradigma funcionalista trata da teoria integrativa, da teoria dos sistemas sociais e da teoria da ação social ou interatividade.
Burrell (1998) esclarece que o termo paradigma tem a pretensão de apresentar uma visão de mundo, como uma lei clássica e de consenso, para estabelecer o objeto de estudo em administração. Contudo, na visão do próprio autor, este pressuposto torna os paradigmas excludentes e penaliza a análise por impedir uma visão pluralista da sociedade e da própria ciência administrativa.
O campo de estudo não deve ser ofuscado por conceitos estáticos e limitantes. A ciência administrativa deve ser vista de maneira diversa permitindo-se de um lado a liberdade de construção do pensamento administrativo e por outro, impedindo-se que conceitos e paradigmas sejam estabilizados e submetidos à pressão da revolução científica, com limites epistemológicos descritos, para sua evolução, transformação, estabilização, novo questionamento e mudança (KUHN, 1982).
Essa elasticidade fez com que a teoria organizacional, na acepção de Kuhn (1982), não se enquadrasse como uma ciência normal, e muito menos como uma teoria em processo de revolução científica. Para ele, uma ciência é normal quando há consenso e é aceita pelos teóricos. Em determinado momento, todavia, os questionamentos sobre a veracidade ou aplicabilidade de conceitos levam aos cortes epistemológicos, fazendo emergir novas crenças sobre fatos científicos. Este movimento é característico das revoluções científicas.
campos de formação. Exemplo disto é a apropriação que a teoria organizacional pode fazer do trabalho de Foucault (2004), notadamente das regularidades discursivas, construídas na busca de uma arqueologia do saber.
Reed (1998) creditou a Saint-Simona observação que mudanças de valores estavam levando a sociedade moderna a se organizar, como contraponto aos conflitos sociais e às incertezas políticas do final do século XVIII. Reed (1998) também aponta Saint-Simon como o primeiro teórico organizacional. Simon observou o surgimento das organizações sociais onde cada indivíduo, ou grupo, passava a ter uma função técnica e, a partir da lógica da sua organização, ocupava um lugar no sistema socioeconômico e na escala de autoridade, e desenvolvia tipos de comportamento racionalmente orientados. Há uma crença na existência de uma lógica que levou a sociedade a aceitar e ser parte de um modelo organizacional construído racionalmente para solucionar conflitos coletivos.
Porém, há um consenso de que a literatura sobre teoria administrativa começou a ser sistematizada apenas no início do século XX. Essa elaboração tardia, contudo, não pode ignorar a existência dos métodos e das técnicas de organização do trabalho que foram desenvolvidos desde a Antiguidade, a exemplo da produção artesanal. Apesar de não poder ser enquadrada como uma ciência normal, na perspectiva de Thomas Kuhn (1982), o ponto de convergência dos diversos teóricos em administração é a visão da organização como um instrumento para a divisão racional do trabalho.
em entender a racionalidade das organizações e os relacionamentos nelas mantidos, com vistas a tornar a administração cada vez mais eficiente.
Essas escolas são tidas como marcos na teoria das organizações. Apesar de ainda serem bastante utilizados, os seus modelos, centrados no aumento da produtividade em detrimento da satisfação dos indivíduos, têm sido criticados e desmontados, sugerindo a revisão dos seus conceitos, até hoje aplicados indistintamente às organizações públicas, privadas e da sociedade civil. No Brasil, Prestes Motta (2002) e Guerreiro Ramos (1989), dedicaram especial atenção à revisão da literatura administrativa. Seus estudos, de natureza histórico-descritiva e analítica apontam para a classificação das escolas de administração em modelos prescritivos, explicativos e mistos.
Os pioneiros da racionalização do trabalho surgiram no início do século XX e são conhecidos como os fundadores da Escola de Administração Científica ou Escola Clássica. Prestes Motta situa o importante trabalho de Taylor e Fayol e comenta que o primeiro interessava-se mais pelos métodos de racionalização do trabalho, enquanto Fayol utilizava uma análise lógico-dedutiva para estabelecer os princípios da boa administração. A clássica divisão das funções do administrador em planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar é de Fayol (PRESTES MOTTA, 2002).
O bom administrador é aquele que planeja cuidadosamente suas atividades, organiza e coordena racionalmente o trabalho de seus subordinados, e comanda e controla as tarefas. O administrador tem como função primordial determinar a maneira certa de executar um trabalho e, segundo Taylor, se essa maneira certa for descoberta e adotada, a eficiência do trabalho será maximizada. Para descobrir a forma ideal de trabalho, é preciso analisar a tarefa em suas diferentes fases e estudar os movimentos necessários à sua execução de modo a simplificá-los e reduzi-los ao mínimo (apud PRESTES MOTTA, 2002).
sobre o processo. Na Escola Clássica a busca de eficiência apoiava-se nos seguintes pressupostos: (1) divisão do trabalho para aumentar a produtividade da empresa; (2) agrupamento de tarefas em departamentos, de acordo com a semelhança de objetivos; (3) redução do número de subordinados por chefes e alto grau de centralização de decisões; (4) organização mais das tarefas do que dos homens (apud PRESTES MOTTA, 2002).
O sistema de incentivos adotado foi o monetário, em decorrência da suposição de que o homem era um ser eminentemente econômico, sendo justo pagar mais para quem produzisse mais. A Escola de Administração Clássica ou Científica colocou fora de discussão o problema do conflito, sustentando que a harmonia de interesses ocorreria naturalmente. Considerava a Administração uma ciência com princípios próprios, baseados, de um lado, na experiência científica do trabalho e, de outro, no método lógico-dedutivo para a gestão das atividades. Esses princípios foram criticados pela Escola de Relações Humanas.
Dos estudos realizados por professores da Academia Nacional de Ciências dos Estados Unidos e das experiências desenvolvidas por George Elton Mayo na empresa Western Eletric surgiu a Escola de Relações Humanas. Os estudos e experiências trouxeram para a administração a discussão dos temas moral, satisfação e produtividade, que foram ampliados e bastante divulgados durante a crise econômica que abalou o mundo na década de 1930 (PRESTES MOTTA, 2002).
Essa Escola aplicou o conceito de grupo primário ou informal (constituído por um pequeno número de indivíduos que se comunica entre si de forma direta e frequente) já existente na sociologia, aplicando-o ao campo da administração. Os pilares conceituais adotados foram desenvolvidos a partir de três premissas básicas: (1) considerar o indivíduo um ser social, o
homo social; (2) reconhecer a existência de grupos informais nas organizações e (3)
compreender a mudança do nível de satisfação com a participação em processos de decisão.
As principais características do modelo eram: o homem não pode ser reduzido a esquemas simples e mecanicistas; o ser humano é condicionado pelo sistema social e pelas demandas de ordem biológica; todas as pessoas possuem necessidades de segurança, afeto, aprovação social, prestígio e auto realização.
psicológica e social visando a melhoria da produtividade. Entre os incentivos, a participação nas decisões empresariais era recomendada com restrições e deveria variar de acordo com a situação e com o padrão adotado de liderança administrativa. A liderança eficaz, neste caso, possibilitava ao subordinado opinar sobre o próprio trabalho, contribuindo para seu aperfeiçoamento. O trabalhador deveria estar sujeito a um sistema de controle orientado por resultados e não por supervisão cerrada.
A Escola de Relações Humanas, assim como a Escola Clássica colocou fora de discussão, provavelmente em função do enfoque prescritivo, o problema do conflito, sustentando que a harmonia de interesses poderia ser preservada pela administração mediante uma atitude compreensiva e terapêutica, capaz de eliminar as condutas individuais. A Escola de Relações Humanas colocou o funcionamento da empresa em segundo plano. Sua pesquisa tinha como objeto o mapeamento da organização informal, entendida como o conjunto de relações sociais não previstas em regulamentos e organogramas. Esta abordagem procurava não reduzir o comportamento humano a um conjunto de reações mecânicas e automáticas, contrastando com os princípios basilares da Escola Clássica.
O Behaviorismo, estimulado pela abordagem da Escola de Relações Humanas, reforçou a oposição à Escola Clássica. Esta nova concepção da teoria administrativa teve a importante contribuição de Herbert Simon, com a publicação de Administrative Behavior, em 1947. Os
aspectos comportamentais das pessoas nas organizações eram as preocupações centrais da abordagem behaviorista, sobretudo a motivação para o cumprimento de normas e regulamentos formais. Deu especial atenção ao aspecto da adaptabilidade do indivíduo ao ambiente administrativo, bem como dos elementos que poderiam condicionar os processos decisórios de gestão. Ao priorizar as relações formais, abandonou a visão simplificada do
punições; (4) por legitimação: as pessoas obedecem porque sentem que devem fazê-lo, em função de se sentirem obrigadas a seguir as regras impostas.
A Escola Behaviorista admitia certo nível de conflitos entre as necessidades organizacionais e as individuais. Os conflitos de interesses eram considerados possíveis e negociáveis, sendo superados pela integração das necessidades individuais às organizacionais. O Behaviorismo reconhecia a importância da organização informal no âmbito das empresas, a organização era vista como um sistema cooperativo racional ou um sistema planejado de esforços cooperativos, onde cada participante tinha um papel definido a desempenhar, assim como deveres e tarefas a executar. Os behavioristas incluíram em sua perspectiva as necessidades de incentivos monetários e de recompensas psicossociais para a melhor atuação do homem administrativo (PRESTES MOTTA, 2002).
A abordagem estruturalista tem seu marco inicial por volta de 1961, lastreado em um enfoque explicativo e analítico, considerava os problemas administrativos em relação à totalidade dos fenômenos organizacionais. Apesar de apresentar rupturas com o pensamento da Escola de Relações Humanas, seu enfoque retornava a alguns pressupostos do humanismo da Escola Clássica (GUERREIRO RAMOS, 1989; PRESTES MOTTA, 2002).
Os estruturalistas adotaram a concepção da natureza humana como a do homem organizacional, movido por incentivos monetários e psicossociais. Por conceber a natureza humana como funcional, acreditavam que a sociedade moderna, industrializada, requeria pessoas cuja personalidade apresentasse traços de flexibilidade, de resistência à frustração, de capacidade de adiar as recompensas e portadoras de desejo permanente de realização. Os estruturalistas entendiam o conflito entre grupos como um processo social fundamental, considerado inevitável e, muitas vezes, desejável.
organizações são instrumentos programados, Etzioni (1972) argumenta que os arranjos espontâneos ou tradicionais, como as tribos, os grupos étnicos, de amigos e as famílias, não podem ser considerados organizações. São estruturas sociais ou organizações sociais, e não devem ser confundidas com as unidades planejadas e estruturadas para atingir objetivos predeterminados. Na concepção estruturalista a organização era vista como um sistema social fechado, deliberadamente construído, mantendo permanente intercâmbio com as partes constituintes do seu ambiente interno, valorizando as relações entre os diferentes segmentos organizacionais, departamentais e pessoais, formais e informais. Ao criticar o pensamento administrativo vigente, o Estruturalismo, emergente no pós-guerra, marcou a aceitação da existência de fatores externos que influenciam a vida organizacional, abrindo uma pequena fenda para a percepção sistêmica das organizações.
O biólogo alemão Ludwig Von Bertalanffy concebeu nos meados dos anos de 1950 a teoria de sistemas abertos e foi, de acordo com Reed (1998), incorporada aos estudos administrativos numa tentativa de explicar que determinadas situações externas fogem ao controle e podem ameaçar a sobrevivência das organizações. Segundo o autor, para a formulação da abordagem sistêmica foram importantes as pesquisas realizadas nas minas de carvão inglesas e na indústria têxtil indiana por E. L. Trist e A. K. Rice (REED, 1998). O
pressuposto básico deste modelo era considerar a organização como um sistema aberto, recebendo insumos do ambiente, ou seja, importando energia e processando insumos, para transformá-los em produtos e devolvê-los ao ambiente como exportação de energia, repetindo o ciclo de eventos. O enfoque sistêmico estabeleceu a importância de considerar o ambiente como determinante da eficácia da organização, bem como das práticas administrativas na busca da eficiência, pois a estrutura organizacional também deveria estar em sintonia com o ambiente. A adaptação ao meio coloca-se como a característica mais importante do enfoque sistêmico, ao reconhecer que a sobrevivência das empresas depende da sua constante adequação ao ambiente institucional, sendo o ambiente mutável e imprevisível.
abordagem sistêmica foi interpretada como estrutural-funcionalista (REED, 1998),
predominando na teoria organizacional dos anos 1950 a 1970. Como um sistema aberto, as organizações deveriam dispor de dois subsistemas: o técnico e o social.
O subsistema técnico é o formado por recursos físicos e abstratos que dão suporte aos elementos estruturais da organização como: objetivos, divisão do trabalho, tecnologia, instalações, dimensionamento das tarefas e definição de procedimentos. O subsistema social, por outro lado, expressa o comportamento dos indivíduos e dos grupos e manifesta-se nos relacionamentos formais e informais, na cultura, no clima, nas atitudes e na motivação. Em síntese, os pensadores das organizações sistêmicas ressaltaram a importância da compreensão dos papéis exercidos, normas e valores, principais componentes de um sistema social. A organização deveria se distinguir, porém, dos demais sistemas sociais pelo seu alto nível de planejamento e controle, mesmo reconhecendo que, como sistemas abertos, as organizações são influenciadas por variáveis dos ambientes externo e interno, pela personalidade dos indivíduos e pelas relações interpessoais mantidas. Esta abordagem tratava os processos administrativos sem considerar aspectos políticos. Vigorava a crença de que um projeto organizacional eficaz seria suficiente para homogeneizar valores, integrar objetivos e controlar as possíveis deformações entre as necessidades individuais e os interesses organizacionais (MORGAN, 1996).
Pela Teoria Contingencial pode-se observar a organização do ponto de vista sistêmico. Devido à existência de grande número de contribuições para o desenvolvimento multidisciplinar desta teoria, alguns estudiosos decidiram centrar seus esforços de pesquisa apenas nas variáveis de maior impacto no desenho organizacional. A estrutura administrativa foi a variável selecionada, com ênfase nos mecanismos de funcionamento da empresa. O recorte na estrutura e no funcionamento recebeu o nome de enfoque contingencial, sendo derivado da amplitude sistêmica. A sistematização da nova teoria teve origem nos estudos realizados por Joan Woodward que, a partir de 1953, estudou cerca de 100 empresas industriais inglesas (REED, 1998).
contínuo ou por encomenda, tais princípios não eram válidos, ao contrário, nestas empresas havia mais comunicação verbal que escrita, e pouca separação entre assessoria e linha. Em muitas, os gerentes de produção desempenhavam simultaneamente funções de assessoria e o controle operacional era mais reduzido. Mostrou-se então que as diferenças na tecnologia de produção propiciavam modelos específicos de estruturas organizacionais. Em outras palavras, a tecnologia passou a ser a variável determinante da estrutura e do comportamento organizacional. Embora haja opiniões contrárias às conclusões a que chegou J. Woodward, sua pesquisa continua sendo um divisor de águas no campo da teoria das organizações (apud REED, 1998).
Alfred Dupont Chandler publicou, em 1962, o resultado de sua análise de natureza bibliográfica, abrangendo dezenas de empresas norte-americanas, durante cerca de um século. Afirmou que a estrutura organizacional depende da estratégia adotada pela firma, isto é, das diretrizes adotadas com vistas ao seu crescimento ou à sua diversificação. Ele demonstrou que a estrutura funcional centralizada tinha sido substituída em muitas empresas pela estrutura descentralizada, mais adequada a um meio ambiente instável e a uma estratégia de negócios mais dinâmica ou mais variada. A estrutura deveria adaptar-se de acordo com as limitações e circunstâncias momentâneas do ambiente externo, tais como recessão econômica, perda ou expansão de mercados e crise energética do petróleo (apud REED, 1998).
A palavra de ordem do enfoque contingencial passara a ser a adaptação permanente do desenho organizacional às condições do meio ambiente ao qual a organização é dependente. O desenvolvimento desta teoria foi reforçado pelos resultados das pesquisas realizadas por Burns e Stalker (REED, 1998) que examinaram os estilos gerenciais de 20 indústrias inglesas.
Eles perceberam que havia uma correlação entre certos fatores ambientais, como mudanças tecnológicas e mercadológicas e a estrutura organizacional. Constataram que maior ou menor grau de incerteza ou de certeza sobre o ambiente acarretava a adoção de um modelo mais formal ou menos formal de estrutura organizacional. Deste modo foram identificados dois sistemas divergentes de modelo organizacional, aos quais Bums e Stalker denominaram de mecanicista e orgânico (REED, 1998).
trabalhos individuais com as tarefas da empresa como um todo. Enfatizava, ainda, as comunicações laterais. Por outro lado, o modelo mecanicista se ajustava às condições ambientais mais estáveis, isto é, àquelas que apresentavam baixo nível de incerteza. Este desenho caracterizava-se por maior rigidez na hierarquia de autoridade, grande ênfase nas regras e normas de procedimentos por escrito, e elevada centralização das decisões, com predominância das comunicações de cima para baixo, do chefe para o subordinado. Em síntese, demonstraram que o modelo mecanicista, menos flexível, estava estruturado nos princípios e normas preconizados pela Teoria Clássica, ao passo que o modelo orgânico apoiava-se nos princípios humanísticos do movimento comportamentalista, da Escola de Relações Humanas.
Com a preocupação de esclarecer as conexões e as divergências entre as diferentes escolas que compõem a abordagem tradicional da teoria das organizações, Aktouf (1996) conclui que todas as correntes ainda são norteadas pelos pressupostos da Escola Clássica, sintonizadas pelas coordenadas lançadas por Fayol, em 1916, referentes a planejar, organizar, dirigir e controlar. O que muda, entre elas, é apenas a ênfase de análise. Assim, ao deslocar a análise da divisão de trabalho para a especialização de tarefas, as estruturas de poder e hierarquia não são abandonadas. Da mesma forma, ao introduzir novos mecanismos para correlacionar objetivo e estrutura organizacional, os estudiosos em administração ainda guardam a pretensão de cientificar os relacionamentos, de especializar o trabalho e de maquinizar os indivíduos.
Não se pode ignorar ainda hoje que a abordagem tradicional da teoria organizacional tem sido encapsulada sob o conceito de organização fordista, concebido no pós-guerra. O fordismo é caracterizado pela produção em massa de bens de consumo duráveis em grandes corporações. O modelo taylorista conserva a rigidez dos métodos de trabalho e de funcionamento baseado em rigorosos sistemas de planejamento, supervisão direta e controle da produção.
A partir da década de 1970 (CLEGG e HARDY, 1998), os estudos organizacionais têm sido
especializada brasileira continua centrada nas abordagens funcionalistas e positivistas, perpetuando os modelos organizativos ideais e racionais, assim como os seus componentes de dominação, controle e desigualdade.
Os Estudos Críticos têm contribuído para abalar os enfoques tradicionais de análise e gestão administrativa. Foram consolidados nos anos 1990, quando teóricos anglo-saxões passaram a introduzir variáveis subjetivas para a compreensão das questões organizacionais (CLEGG e
HARDY, 1998). O desenvolvimento desta disciplina, no final do século XX, veio permitir a
reflexão e o questionamento do grau de idealização existente no interior das organizações. Enfatiza os fatores que interferem ou impedem a autonomia e a responsabilidade dos indivíduos, sem preocupação com a generalização de causas ou efeitos dos problemas organizacionais. Estes são observados a partir das práticas administrativas, bem como das teorias e discursos temporários que modelam o cotidiano e a práxis organizacional.
Segundo Fournier e Grey (2000), Alvesson e Willmott (1992) e Davel e Alcadipani (2003), nem todas as formas de crítica organizacional podem ser consideradas ECA. Os parâmetros que identificam e delimitam os ECA são: (1) a promulgação de uma visão desnaturalizada da administração, (2) intenções desvinculadas de performances e (3) um ideal de emancipação.
Na visão desnaturalizada da administração as organizações são tratadas como entes abstratos e móveis, cuja existência está vinculada ao contexto histórico e às relações de poder que suportam a realidade organizacional. As organizações são vistas como uma construção sócio-histórica, e não como um artefato natural, científico e racional. Para os ECA organizações são produtos de escolhas que podem ser temporárias, tornando-se possível e fundamental saber como são formadas, consolidadas e transformadas no interior e no exterior (DAVEL E ALCADIPANI, 2003).
O parâmetro intenções desvinculadas de performancesdá ênfase à separação entre intenção
e performance. Em síntese, não há preocupação com a relação entre custo e benefício, medida
nas teorias funcionalistas e positivistas em função do desejo de que poucos inputs gerem
grandes e lucrativos outputs. Guerreiro Ramos (1989) possui escritos críticos sobre o caráter
mas ressaltam a importância do ser humano e a necessidade de promover a emancipação das pessoas nos sistemas de opressão organizacional.
O parâmetro um ideal de emancipação tratado por Davel e Alcadipani (2003), volta-se para o estímulo à participação das pessoas nos processos decisórios da organização. Visa conscientizar os membros das corporações para a importância da participação para que possa haver uma ampliação da autonomia e da responsabilidade individual e coletiva. A autonomia permite a produção de julgamentos e a visão dos sistemas de opressão no interior das organizações. Dessa consciência resultam processos de mudança, onde trabalhadores alcançam a emancipação e responsabilidade diariamente, em função da própria prática organizacional.
Os Estudos Críticos apostam que é no cotidiano da organização que está a possibilidade de mudanças efetivas e de transformação dos modelos de opressão, dominação e exclusão que impedem o desenvolvimento individual e coletivo das pessoas. Estimulam processos de participação e democratização, para o desenvolvimento da capacidade de reflexão e emancipação de indivíduos. Os Estudos Críticos buscam introduzir nas organizações contemporâneas mecanismos que tornem as pessoas mais autônomas e menos vulneráveis aos processos de dominação e opressão pela subordinação.
As contribuições dos Estudos Críticos caminham no sentido da revisão necessária para dar visibilidade a aspectos não tratados nas fronteiras que delimitaram os estudos organizacionais difundidos ao longo do século XX. O entendimento das organizações desloca-se das preocupações com o alinhamento das estruturas aos ambientes interno e externo e declara que as aspirações das pessoas não são necessariamente vinculadas aos objetivos empresariais.
Os Estudos Críticos ressaltam a dor humana decorrente das frustrações e do aprisionamento da alma no contexto da perversidade organizacional, inibindo a emancipação do indivíduo (ENRIQUEZ, 1997). Os trabalhos de Burrell (1998) e Morgan (1996) contemplam os
marcada pelas formas de opressão, repressão e servidão do ser humano. Os interesses das pessoas que detêm o poder e das que não o possuem são considerados inconciliáveis, sendo esperadas transformações sociais pela via do confronto violento, onde se instala outro tipo de totalitarismo.
Já o paradigma humanista radical apresenta uma abordagem subjetiva das organizações. Trata a natureza humana como voluntarista, com autonomia para exercer livre arbítrio, amparado por sistemas normativos não realistas. Acredita no equilíbrio do poder e no compromisso da sociedade com os sistemas de coesão social, solidariedade, reciprocidade, cooperação e integração, como formas de transcendência das limitações no mundo social. Os humanistas radicais acreditam que o indivíduo pode criar e transformar a sociedade na qual vive pela autoconscientização e que o desenvolvimento depende da solução dos conflitos entre o mundo natural e o social. Neste enfoque, normas e valores precisam ser internalizados em processos interativos para superar as distorções comunicativas, subjacentes ao trabalho, considerado forma dominante da ação social na sociedade capitalista industrializada. (HABERMAS, 1999)
A base epistemológica, ou seja, o estoque de conhecimento utilizado nos estudos críticos tem referências na tradição modernista de autores da Escola de Frankfurt. Fundamenta-se também nas dimensões pós-analíticas e nas discussões lastreadas na indignação pelo acirramento da exclusão social, pautada na indiferença aos grupos minoritários e suas consequentes dificuldades em acessar as oportunidades de desenvolvimento econômico-social e os direitos de cidadania. A teoria crítica é referenciada na dialética do esclarecimento de Adorno e Horkheimer (1985) e tem sido utilizada na investigação dos impactos da mercantilização e da industrialização da cultura. O desenvolvimento da teoria crítica, sobretudo a incorporação da ação comunicativa de Habermas (1999), permite o aprofundamento destas questões. A base epistemológica analítica referencia as correntes do pensamento estruturalista e pós-modernista.
impede as classes sociais de perceber sua passividade frente aos reais interesses dominantes. Tais interesses, como quistos do sistema capitalista dominante, produzem seres submissos, moldados em estruturas que formam o caráter dos indivíduos, regulando sua percepção para impedir a integração social.
A estruturação funcionalista da sociedade é dominada pelos interesses de produção. Para contrabalançar esta epistemologia, os estudiosos apontam a necessidade de estudos empíricos para a promoção da integração social, alcançada pela prática da comunicação política dos grupos e dos organismos coletivizados. Por outro lado, a sequência do argumento anuncia que a nova ordem social firma-se nos compromissos da sociedade, com suas instituições representativas, constituídas de diferentes grupos.
O pós-estruturalismo admite que os acordos para a manutenção da ordem social são jogos dos grupos que, em determinados momentos, se impõem para deter o poder da força e cooptação. A legitimidade da ordem social é destruída na medida em que não há consenso entre os grupos e sim um processo de submissão e sujeição ao poder. A dominação é, em suma, a predominância de uma ordem totalitária, que pode ser substituída por outra ordem totalitária, fruto do jogo entre grupos de interesse divergentes. Apesar de utilizar uma linguagem diferenciada, os pós-estruturalistas e os pós-modernistas fazem um questionamento sem fronteiras ao sistema de dominação, sem apresentar, todavia, alternativas ao modelo. Esta falta de propostas e o fato de centrar seus argumentos na crítica ao funcionalismo mostram a fragilidade da crítica pós-analítica e de seus expoentes, constituídos de um fechado grupo de pensadores e pesquisadores. (HONNETH, 1991).
massificação, afetando valores morais e comportamentos consolidados, desnudando a crise de aceitação de conceitos como razão e sujeitos de direitos.
O pós-moderno desordena o axioma do Iluminismo e mostra que sem riqueza não há conhecimento. A riqueza está na quantidade de informações e a ciência é colocada como a organizadora, armazenadora e distribuidora de informações e não mais como a unidade de produção e conhecimento. O processo demolidor pós-moderno tem na arquitetura, stricto
sensu, a orientação da narrativa discursiva. A arquitetura e seus elementos físicos e materiais
são ratados como fenômeno que cria, restringe, formata, adapta, destrói e recompõe espaços. Neste sentido, a desconstrução volta-se para o que já existe, para o edificado, o velho, o antigo, o familiar. O espaço a ser demolido é imaterial, pois os relacionamentos afetos às organizações, inclusive a societária, são assentados em subjetividades. Seus pilares estão permanentemente em mutação, como os mil platôs de Deleuze e Guattari (1995), fincados em materiais instáveis, em buracos negros, como corpos geológicos sem órgãos. O pensamento pós-moderno trata com ironia e incredibilidade os valores da sociedade moderna, originados no Iluminismo, como a dialética do espírito, a hermenêutica do sentido, a emancipação do sujeito, a justiça universal, as regras de consenso e o desenvolvimento da riqueza.
Finalmente, a base epistemológica para os estudos feministas e igualitários está condensada nas teorias que identificam a opressão da mulher nas organizações. Embora as questões de gênero remetam ao processo de dominação masculina, o aprofundamento do assunto tem revelado uma diversidade de posições e reivindicações que passam pela revisão do papel histórico da mulher na sociedade. A ponte para esta travessia é difusa e várias das reivindicações, como a pós-moderna, procura buscar o tratamento feminino igualitário, com respeito à diferença física e psíquica que há entre os sexos.
em administração tem favorecido o estudo de uma modalidade de empreendimento bastante coerente com a sociedade moderna, as organizações centradas no mercado.
A epistemologia das ciências sociais, da qual deriva a teoria das organizações, está fundamentada numa racionalidade de tipo instrumental ou formal. Esta racionalidade é disseminada em uma sociedade em que o padrão econômico determina a alocação da mão-de-obra e cujo foco central é a melhor utilização dos recursos para o alcance de fins calculados. Como as unidades econômicas não esgotam todas as possibilidades de arranjo dos sistemas sociais parece relevante a preocupação com a identificação de paradigmas alternativos para a compreensão e análise das diversas formas de organizações da sociedade. Entre estas, destacam-se as que, apesar de produzirem bens ou serviços, não estão orientadas exclusivamente para atender às exigências da lucratividade e permitem a realização pessoal dos indivíduos nelas envolvidos. Além disso, essas organizações também podem ser consideradas uma alternativa para intervir nas consequências do desenvolvimento da sociedade industrial avançada, neutralizando os resultados atuais da modernização: insegurança, degradação dos valores e das condições de vida, poluição, exaustão de recursos naturais do planeta etc. (GUERREIRO RAMOS, 1989).
Assim as organizações sociais são exemplos de entidades cuja finalidade transborda a dimensão de mercado. São orientadas por um tipo de razão de natureza substantiva ou de valor que não tem correspondente na razão instrumental e utilitária das organizações que visam, acima de tudo, o lucro econômico. A racionalidade substantiva deriva dos conceitos iniciais de razãoe não caracteriza nenhuma ação humana determinada pela expectativa de sucesso mercantil. A teoria das organizações é a teoria da vida humana associada. Reforçando que as organizações sociais, sem foco exclusivo no mercado, são movidas por interações simbólicas, laços afetivos e valores solidários. (GUERREIRO RAMOS: 1989)
Nasceram assim os pressupostos de um novo paradigma de análise organizacional, denominado paradigma para-econômico.
simbólico, o modelo para-econômico estrutura-se na crença de que: (1) a sociedade é constituída de diversos enclaves, entre os quais se destaca o enclave de mercado; (2) o sistema de governo é capaz de formular e implantar políticas distributivas, para favorecer as transações entre os diferentes enclaves sociais e o mercado.
Ao fazer opção por um modelo analítico que enfatiza o tipo de orientação dos sistemas sociais, trabalhados em função do grau de individualismo ou coletivismo, ou mesmo da escala de normas que orientam os comportamentos humanos, Guerreiro Ramos (1989) também desconsiderou todas as situações formativas da sociedade e suas implicações contemporâneas. De toda forma, por ser uma rara oferta teórica para o campo de estudos das organizações sociais, o paradigma para-econômico pode iluminar, de alguma forma, a análise das organizações de produção artesanal. A orientação individual ou coletiva pressupõe que os sistemas sociais são multidimensionais e que a natureza humana encontra outras realizações que não apenas as oferecidas pelo sistema econômico formal. O modelo para-econômico de Guerreiro Ramos (1989) efetiva-se numa realidade social diversificada, que se alimenta de diferentes formas de relações interpessoais e laborais.
Como atores de enclaves mistos, os indivíduos também podem beneficiar-se dos valores utilitários e de mercado, todavia, seu principal interesse está em organizar sua vida para obter maior satisfação pessoal. Significa que, apesar de inserirem-se em atividades mercantis, as pessoas são movidas por outros valores e podem desta forma criar e participar de diferentes ambientes sociais, não ficando restritas às prescrições e aos comportamentos predominantes no sistema puramente econômico. O modelo para-econômico pressupõe, ainda, que as sociedades dos países mais industrializados estão muito mais pressionadas pelas armadilhas do lucro e do consumo, disseminando valores e comportamentos através das práticas de produção competitiva e dos modelos gerenciais que limitam o modo de vida. O desenvolvimento da mídia e da comunicação, por exemplo, contribuiu para a homogeneização dos comportamentos e para reduzir as diferenças entre os tipos de sociedades e de enclaves econômicos e sociais existentes. Esta padronização em grande escala diminui as possibilidades de liberdade de ação e de escolhas individuais ou coletivas (FRIDMAN, 2000).
estabelecer procedimentos produtivos e regular as atividades humanas, mas quanto mais uma atividade humana é prescritiva e determina com rigor os comportamentos administrativos, menos ela poderá contribuir para a satisfação ou a realização pessoal.
Ao longo do tempo e em função da supremacia das modernas economias de mercado, a teoria organizacional tem predominado uma abordagem unidimensional e extremamente prescritiva, que trata as empresas como se fossem constituídas de atributos que são peculiares apenas da natureza humana. Por outro lado, a intensidade da modelagem do comportamento administrativo e a sua implantação no espaço organizacional empresarial têm levado os indivíduos a verem e a sentirem o mundo com os olhos de uma organização. Mesmo sem perceber os indivíduos passam a se comportar como seres organizacionais cumprindo normas e prescrições (KATZ e KAHN, 1978).
Desta forma as referências familiares e os vínculos comunais são transferidos e diluídos no ambiente de trabalho formal, fragilizando as construções e pactos sociais baseados nos sistemas de confiança recíprocos, na amizade e na troca simbólica (BAUDRILLARD, 1998).
Nas economias desenvolvidas, sobretudo com alto nível de industrialização, a participação nos sistemas de empregos, no momento em crise mundial, levou ao incremento do processo de padronização dos relacionamentos e contribuiu para a despersonalização dos trabalhadores (SENNETT, 2006).
A perda da identidade ocorre pela necessidade do indivíduo desempenhar inúmeros papéis impessoais dentro do contexto organizacional (Baudrillard, 1998), buscando adequar-se a um determinado estilo de vida prescrita. Por outro lado, segundo Elias e Scotson (2000) esse estilo, quando rebatido nas relações familiares e nas ações comunitárias, tem provocado o isolamento, a anomia e o pouco comprometimento das pessoas com o ambiente social fora da organização.
pessoas, grupos e organizações sociais. Nesse contexto a implementação, o dimensionamento e a dosagem dos esquemas normativos podem ser efetivados pela participação de elementos que atuem como agentes. Estes agentes, de acordo com Villasante (2002) devem ter prática comunicativa e devem ser escolhidos e aceitos pelo grupo, além de ter um perfil negociador e atributos que facilitem a solução de conflitos e a tomada de decisões que afetem a coletividade.
Guerreiro Ramos (1989), diferentemente de Etzioni (1972), considerou que todos os entes administrativos são organizações sociais. Em virtude desta crença, o autor definiu como requisitos comuns as seguintes dimensões analíticas: tecnologia, escala e sustentabilidade; cognição, espaço e relacionamentos; tempo. A conceituação das dimensões dos sistemas sociais permite um enfoque de análise diferenciado dos apresentados pela teoria organizacional tradicional e os ECA. A Tecnologia existe no conjunto de normas e de instrumentos que permitem a operacionalização das ações. É fundamental observar a adequação da tecnologia utilizada na organização para o alcance dos objetivos e metas do sistema. A Escala e sustentabilidade nos sistemas sociais são representadas pela quantidade de pessoas participantes, sendo importante para garantir o estabelecimento de relações interpessoais e contatos primários, sobretudo quando a sobrevivência e a auto-organização dos sistemas dependem do contato pessoal para o alcance de acordos, para evitar desperdícios e para identificar a capacidade de sobrevivência organizacional. A Cognição ou conhecimento difere em função do tipo, da forma e da prioridade do sistema. Precisa ser adequado à natureza da organização, à necessidade de inter-relação com o meio, à capacidade de aprendizagem dos participantes e ao interesse dominante. O Espaço e relacionamentos
As organizações sociais, pensadas por Guerreiro Ramos (1989) são multicêntricas, ou seja, têm uma variedade de interesses que se sobrepõem à centralidade do mercado. De certa forma, o autor traça alguns cenários organizacionais que extrapolam a polaridade das abordagens teóricas mais tradicionais e a dos ECA. No primeiro caso, ressalta a grande preocupação com a modelagem do trabalho, via desenho de processos e tarefas. No segundo, a ênfase está no sofrimento humano no interior das organizações e nas percepções de agravamento do contexto social.
1.2 Administração Pública
Evocar o imperativo da modernização da administração pública sempre se constituiu objeto de celeumas intermináveis e muitas vezes não conclusivas, sobretudo no meio do debate acerca do clima sociocultural em que estamos vivendo, seja ele compreendido como moderno ou pós-moderno. Mas de todo modo qualquer referência à melhoria do funcionamento da administração pública, através da introdução sistemática de um amplo espectro de racionalização (cientificização e tecnificação), desemboca na idéia de (pós) modernização.
Desse modo, o advento do paradigma de gestão gerencial no contexto interno do Estado se traduz por um movimento em que a legitimidade de sua ação se subordina crescentemente aos fundamentos lógicos da racionalidade econômica ditada pelas organizações mercantis. Por isso, para efeito de individuação do referido paradigma, podemos caracterizá-lo, em linhas gerais, através dos seguintes traços distintivos: Gestão por objetivos; Predomínio da eficiência sobre a efetividade; Legitimidade fundada sobre a eficácia das ações implementadas; Transgressão ao princípio da hierarquia; Raciocínio sintético, sistemático e teleológico; Foco na demanda; Descentralização e flexibilização administrativa (a administração pública é descentralizada ao nível político com transferência de recursos e autonomia de gestão para as unidades subnacionais e instituições públicas de caráter não estatal e ao nível administrativo com delegação de autoridade e de autonomia relativa aos gestores públicos) e Avaliação a
posteriori cuja função estratégica é a monitoração do funcionamento interno das organizações
públicas e o exame do impacto dos programas de ação governamental (e suas perspectivas de transformação) sobre o meio social circundante (AYRES, 2006).
político-administrativa de racionalizar o modus operandi estatal, de maneira a legitimar a dominação
política através da eficácia utilitarista dos métodos empregados pelas instâncias de domínio público e pela potenciação dos meios inerentes ao marketing público, ou seja, da
racionalização das relações da organização administrativa com seu meio circundante: a sociedade civil. Em outras palavras, trata-se de um esforço de consolidação do paradigma gerencial como a linguagem predominante da administração pública brasileira.
O desafio consiste, assim, na construção, de modelos teóricos e de práticas que possibilitem o surgimento de um Estado Inteligente, capaz de fazer frente à complexidade e à incerteza, melhorar a qualidade dos serviços aos cidadãos e procurar o desenvolvimento humano no mesmo tempo que o econômico (KLIKSBERG, 1994).
1.3 A Administração Pública das Escolas
Na realização do planejamento e na produção do projeto pedagógico, a participação dos protagonistas, responsáveis pela organização e sistematização das ações necessárias ao desenvolvimento escolar/educacional, representa um respaldo inestimável à legitimidade do processo administrativo. Isto ocorre porque a escola, enquanto organização educativa, empiricamente referenciável e identificável, parcialmente autodeterminada, iniciadora de políticas e de projetos, comunidade em construção e democraticamente governada, instância responsabilizável pelas orientações e pelas ações que nela foram decididas e atualizadas, parte interessada e legítima no diálogo e na negociação com outros interesses e poderes, representará uma imagem puramente idealizada e apenas retoricamente reproduzida, uma metáfora enclausurada no universo dos textos e dos discursos sobre realizações adiadas (LIMA, 2001).
geral, como sendo um processo que utiliza três componentes vitais e imprescindíveis: racionalidade, recursos e finalidades (AKTOUF, 1996).
A descentralização é a forma de transferência mais elaborada: a transferência de poder de decisão referente às questões financeiras, administrativas ou pedagógicas tem um caráter permanente e não pode ser anulada pela administração central. O movimento de descentralização põe a ênfase do sucesso na própria escola. O movimento admite que a autoridade central não está mais em condições de responder, de forma rápida ou com conhecimento de causa, às necessidades mutantes das comunidades. Este movimento admite que somente as escolas eficazes podem conduzir ao desenvolvimento de um sistema eficaz. (CALDWELL e SPINKS, 1992).
Associada ao movimento de transferência de competências, a GAE (Gestão Autônoma das Escolas) se desenvolveu a partir das pesquisas nas "escolas de alto desempenho". O conceito se aplica bem mais à gestão de recursos no seio da escola do que no nível do sistema ou no nível centralizado. Para Caldwell e Spinks (1992), há uma gestão autônoma desde que haja "uma transferência de competência notória e coerente do poder de decisão para o âmbito da escola por meio da destinação de recursos". São considerados recursos: o saber, a tecnologia, o poder, o material, o corpo docente, o tempo e as finanças. A crescente soma de influência no seio de cada estabelecimento se divide entre os professores, pais e outros membros da comunidade (às vezes, se divide até com os alunos). Assim, é característica da GAE a divisão do poder de decisão entre os atores principais no âmbito local (MURPHY, 1999).
das decisões concernentes aos recursos humanos, compreendendo também a evolução profissional nos domínios relativos à aprendizagem e ao ensino; o tempo: descentralização das decisões relativas ao emprego do tempo e as finanças: descentralização das decisões relativas à destinação de recursos (CALDWELL e SPINKS,1992).
Em alguns casos, mais do que uma repartição predeterminada de categorias de despesa (exemplo: certo montante para os salários, para os materiais, etc.) a transferência de competências no âmbito financeiro/contábil para escola subentende a concessão de uma soma global. Isto permite à escola e ao conselho escolar decidir sobre a utilização dos fundos. Quanto maior for a razão fixa das receitas por categoria, maior será o movimento de descentralização (e assim, mais importante será a GAE). A capacidade de remanejar os fundos não gastos é um elemento importante do dispositivo. Neste caso, a escola está habilitada a informar os excedentes em seu balanço anual ao invés de ter que devolver os fundos compensados ao Estado. Sobre isso, em diversos países através do mundo, solicita-se às suas escolas que elas sejam capazes de se autogerir. Esta evolução da política e da administração da educação acarreta uma nova transferência de poder das autoridades superiores (o centro) para as autoridades subalternas (a escola), em tudo o que concerne aos programas escolares, ao orçamento, à destinação de crédito aos docentes, aos alunos e, em alguns casos, à avaliação. (ABU-DUHOU, 2002).
Os responsáveis pela educação apontam que para melhorar a qualidade da educação, será necessário saltar do nível de ensino da sala de aula para o nível da organização da escola
(o grifo é nosso) e reformar o sistema estrutural e o estilo da gestão das escolas. Alguns educadores defendem que a descentralização do poder em favor das escolas não garantiu um bom uso deste poder e, assim sendo, não é uma garantia de melhoria na qualidade da educação. É por isso que tanto os responsáveis pela escola como os beneficiários dos serviços educativos devem repartir o poder de decisão no âmbito da escola (CHENG, 1996).
relações entre as instâncias de poder de um país federativo como o Brasil. Com isso, o planejamento público foi adquirindo perspectivas de continuidade tanto na ação administrativa quanto na profissionalização da gestão. Um novo padrão de relacionamento entre a sociedade civil, as organizações não governamentais, os municípios, os estados e o governo central foi-se definindo. A redistribuição de recursos entre os entes federativos, de acordo com o número de matrículas, implantada pelo FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério) é um exemplo de transferência de competências requerida pela descentralização desencadeada no País. A descentralização traz como benefício a tomada de consciência, por parte das escolas, da necessidade de uma gestão eficaz e bem pensada e as incita, ao mesmo tempo, a mostrar jogo de cintura para administrar (e re-administrar) os recursos a fim de responder às necessidades constatadas. A descentralização não chegou por completo até às escolas e restringiu-se ao repasse de recursos financeiros do Governo Federal para os sistemas educacionais dos Estados e dos Municípios que continuam centralizando a gestão da quase totalidade dos recursos recebidos.
