Características gerais

Segundo pesquisas realizadas por Paro (1991), o problema da Administração Escolar no Brasil tende a se movimentar entre duas posições antagônicas: uma posição enxerga como natural a aplicação de critérios e princípios da Administração Geral no processo de organização escolar e a outra parcela entende que os objetivos e finalidades daquele modelo de administração não se alinham com as necessidades e particularidades do procedimento educacional tendo em vista que ele tem como meio e fim professores e alunos.

Sander (1995) afirma que “os procedimentos administrativos, os processos técnicos e a missão das instituições educacionais devem ser concebidos como componentes estreitamente articulados de um paradigma compreensivo de gestão para a melhoria da qualidade de educação para todos.... já que da qualidade da gestão corretamente concebida e exercida depende, em grande medida, a capacidade institucional para construir e distribuir o conhecimento, definido como o fator chave dos novos padrões de desenvolvimento e da nova matriz de relações sociais.”

Apesar de citada em muitos trabalhos, a questão da autonomia das unidades escolares nos estudos desse período, é apresentada de maneira superficial e em alguns casos pode ser considerada como uma significativa ausência.

As discussões envolvendo a autonomia das escolas ficam evidentes e fortalecidas a partir da publicação da Lei nº 9.394/96 – LDB, que destaca o vocábulo pelo menos nos seus artigos 15, 53 e 54. O Art. 15 expressa que “os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administração e gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público”. Fato que, na realidade, não avançou apesar da legislação existente.

Também, como parte desse contexto, presencia-se a revalorização dos Conselhos de Escola – CE; as tentativas de revitalização dos Grêmios Estudantis e o fortalecimento das Associações de Pais e Mestres – APM. Essas ações indicavam, pelo menos formal e oficialmente, que os órgãos centrais propugnavam a presença da comunidade no interior das escolas.

A autonomia das unidades escolares é um tópico há muito requerido pelos diretores ou gestores de instituições de ensino. A noção de autonomia foi incluída nas letras da Lei nº

9.394/96, com acenos de concretização, mas com restrições e limites à sua abrangência. Configura-se como uma norma a ser cumprida: a autonomia é permitida, desde que seguidas as regulamentações. O diretor é pessoa de maior importância e de maior influencia individual numa escola. Ele é responsável por todas as atividades na escola e pelas atividades que ocorrem ao seu redor e afetam diretamente o trabalho escolar. É sua liderança que dá o tom das atividades escolares que cria um clima para aprendizagem, o nível de profissionalismo e a atitude dos professores e dos alunos. O diretor é, ainda, o principal elo entre a escola e a comunidade. A experiência demonstra que se a escola é vibrante, inovadora, centrada no aluno, se tem boa reputação na sociedade, se os alunos têm melhor desempenho que suas potencialidades permitem, se o pessoal trabalha com garra, é quase certo que a chave do sucesso está na liderança do seu diretor (CARVALHO, 2005).

O processo de descentralização é movido por numerosas e diferentes forças: políticas, sociais e econômicas e pode ser qualificado como Gestão Autônoma das Escolas (GAE). Traz novos desafios para a gestão da educação, como por exemplo, saber como desenvolver a autonomia dos estabelecimentos escolares, garantindo um ensino bem estruturado, equitativo e de alta qualidade a despeito de barreiras geográficas, socioeconômicas e culturais da sociedade (ABU DUHOU, 2002). Essa descentralização é feita pela transferência de competências, que, segundo Rondinelli e Cheema (2002), seriam a transferência de responsabilidade em matéria de planificação, gestão, financiamento e destinação de recursos do poder central e de suas instâncias inferiores para as Unidades Escolares.

Para Hallinger, Murphy e Hausman (2002) a GAE é um sistema que visa descentralizar a organização, a gestão e a administração da escola, responsabilizar as pessoas mais próximas dos alunos em sala de aula (professores, pais de alunos e diretores de estabelecimento), dar novos papéis e novas responsabilidades ao conjunto dos atores do sistema e transformar o processo de ensino-aprendizagem que se desenvolve em classe.

A descentralização é a criação ou a consolidação financeira ou jurídica dos serviços governamentais que se situam em nível abaixo daquele que descentraliza e cujas atividades escapam em grande parte ao controle direto do governo central. Nesse processo os órgãos do governo se tornam autônomos e independentes, com um status jurídico que os separa ou os distingue do poder central. Nesse processo de descentralização a educação já não é vista como

responsabilidade exclusiva da escola, dada sua complexidade e crescente ampliação. A sociedade, apesar de não ter certeza de qual tipo de educação seus jovens necessitam, não está mais indiferente ao que ocorre nos estabelecimentos de ensino. Ela exige que a escola seja competente e demonstre essa competência com bom resultado de aprendizagem dos seus alunos e bom uso de seus recursos, como também se dispõem a contribuir para a realização desse processo e a decidir sobre os mesmos (BETIATI e PIRES, 2008).

A gestão autônoma ocorre quando há uma transferência de competência do poder central (Federal, Estadual ou Municipal) para âmbito da escola por meio da destinação de recursos. Esta transferência de competências tem ocorrido mais na área administrativa do que política. A GAE coloca a escola no centro das discussões e a obriga a se responsabilizar por iniciativas que respondam às necessidades dos alunos. O argumento é o de que a comunidade local, os professores e os dirigentes de estabelecimento são aqueles que melhor conhecem seus alunos e são eles os melhores atores para planejar programas específicos de que os mesmos necessitam. É característica da GAE a divisão do poder de decisão, pelo menos em nível de discurso, entre os atores principais no âmbito local.

O Governo Brasileiro lançou o primeiro Plano Decenal de Educação (1993-2003) que foi o ponto de partida para reformas educacionais dos anos 90. O Plano apresentou um conjunto de diretrizes políticas para fazer a reconstrução do sistema nacional de educação básica, em um processo contínuo de atualização e negociação. Essas diretrizes de política serviram de referência e fundamento para os processos de detalhamento e operacionalização dos correspondentes planos estaduais e municipais. As metas globais que ele apresentou foram detalhadas pelos Estados, Municípios e escolas, elegendo-se, em cada instância, as estratégias específicas mais adequadas a cada contexto e à consecução dos objetivos globais do Plano (CARVALHO, 2005).

O Plano Decenal foi concebido a partir de um encontro da CEPAL, comissão da UNESCO, em março de 1992, na cidade de Santiago do Chile, onde foi elaborado o documento Educação e Conhecimento: eixo da transformação produtiva com equidade tem entre suas principais metas a descentralização e a autonomia. A autonomia das Unidades Escolares ainda não se concretizou e os movimentos foram mais fortes na direção da descentralização. Foram lançados programas de descentralização, dentre os quais o PDDE – Programa Dinheiro Direto na Escola.

O Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE foi implantado desde 1995 pelo Ministério da Educação (MEC) e é executado pelo FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação). Esse programa prevê o repasse de recursos financeiros suplementares destinados às escolas públicas do ensino fundamental através das Associações de Pais e Mestres. A concepção do plano foi baseada no princípio do exercício da cidadania e na descentralização da execução dos recursos federais (e não na gestão autônoma das escolas) destinados ao ensino fundamental. O Programa tem como finalidades: prover a escola com recursos financeiros, creditados diretamente em conta específica da APM, que funciona como uma UEX (Unidade Executora); contribuir com a melhoria de infraestrutura física, pedagógica e melhoria da qualidade do ensino fundamental; utilização dos recursos através de decisões democráticas, oriundas da Comunidade Escolar. Deveria propiciar o exercício da cidadania, o controle social, a transparência, a racionalidade, a criatividade e a preocupação com a qualidade e com os resultados (CARVALHO, 2005).

A distribuição dos recursos do PDDE é baseada no número de alunos do censo escolar do ano imediatamente anterior e o recebimento é feito mediante convênio firmado entre as APM‟s (e não entre as escolas) e o FNDE. As Associações de Pais e Mestres funcionam então como Unidades Executoras para administrar os recursos tendo em vista que as Unidades Escolas, por não possuírem autonomia, não possuem personalidade jurídica.