Nas esferas Estadual e Municipal:

O Manual de Orientação para Constituição de Unidade Executora, atualizado em julho de 2009 e emitido pela Coordenação de Execução de Programas da Diretoria de Ações Educacionais do FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação do Ministério da Educação, define o que é uma UEx (Unidade Executora): Uma sociedade civil com personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos. O mesmo Manual estabelece como atribuições das UEx(s): administrar recursos transferidos por órgãos federais, estaduais, distritais e municipais; gerir recursos advindos de doações da comunidade e de entidades privadas; controlar recursos provenientes da promoção de campanhas escolares e de outras fontes; fomentar as atividades pedagógicas, a manutenção e conservação física de equipamentos e a aquisição de materiais necessários ao funcionamento da escola e prestar contas dos recursos repassados, arrecadados e doados. Fica então a pergunta: Como é que, legalmente, um Manual emitido pelo Ministério da Educação pode estabelecer atribuições para uma sociedade civil com personalidade jurídica de direito privado?

Os objetivos deste tipo de sociedade são, por lei, estabelecidos no seu estatuto e o conteúdo do mesmo é votado pela Assembleia que a constituiu e não podem ser impostos por Órgãos Governamentais.

O Governo de São Paulo estabeleceu pelo Decreto n° 12.983/78 um Estatuto Padrão para as APM(s). O artigo segundo do decreto fala sobre a Natureza e Finalidade da associação: instituição auxiliar da escola que terá por finalidade colaborar no aprimoramento do processo educacional, na assistência ao escolar e na integração família-escola-comunidade. Os artigos terceiro e quarto complementam: a entidade com objetivos sociais e educativos, não terá caráter político, racial ou religioso e nem finalidades lucrativas. Para a consecução dos fins a que se destina a Associação se propõe a colaborar com a direção do estabelecimento para atingir os objetivos educacionais colimados pela escola, representar as aspirações da comunidade e dos pais de alunos junto à escola, mobilizar os recursos humanos, materiais e financeiros da comunidade, para auxiliar a escola, provendo condições que permitam a melhoria do ensino, o desenvolvimento de atividades de assistência ao escolar, na área

socioeconômica e de saúde, a conservação e manutenção do prédio, equipamentos e instalações, a programação de atividades culturais e de lazer que envolva a participação conjunta de pais, professores e alunos, execução de pequenas obras de construção em prédios escolares, que deverá ser acompanhada e fiscalizada pela Fundação para o Desenvolvimento da Educação, colaborar na programação do uso do prédio da escola pela comunidade, inclusive nos períodos ociosos, ampliando-se o conceito de escola como "Casa de Ensino" para "Centro de Atividades Comunitárias" e favorecer o entrosamento entre pais e professores possibilitando aos pais, informações relativas tanto aos objetivos educacionais, métodos e processos de ensino, quanto ao aproveitamento escolar de seus filhos e aos professores, maior visão das condições ambientais dos alunos e de sua vida no lar.

Já o inciso XVIII do artigo quinto da CF diz que a criação de associações e, na forma da lei, a de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu funcionamento. Assim, não parece legal a imposição de um Estatuto único para a Associação de Pais e Mestres.

Para um arranjo legal seria conveniente que os Estados e os Municípios que queiram realmente conceder autonomia para suas escolas editem leis locais concedendo às unidades escolares o status de órgão autônomo com CNPJ próprio. A partir deste ponto, conceder às escolas um orçamento anual compatível com as atribuições que receberão tais como: aquisições de materiais de consumo (custeio), serviços de terceiros e materiais permanentes (capital) necessários ao bom funcionamento das instalações e de suas atividades didático- pedagógicas, extinguindo as denominadas APM‟s e promovendo a constituição dos Conselhos Escolares para que efetivamente ocorra um controle social sobre as atividades da Escola e um acompanhamento efetivo do desenrolar do orçamento anual de cada Unidade.

O Professor José Mário Pires Azanha diz que hoje, na verdade, o princípio da autonomia escolar transformou-se numa expressão vazia. A adesão verbal de políticos, administradores e professores ao princípio da autonomia retirou deste termo qualquer força operativa. A preocupação é estabelecê-lo na letra das normas. Nada se faz para desenvolver em cada Escola e em seus membros a percepção de que o exercício da autonomia escolar é a única defesa contra os pacotes "orientadores" de órgãos centrais. O magistério como um todo precisa ser educado para esse exercício. Cabe ainda observar que, em geral, a Administração Municipal ignora aspectos relevantes do significado da autonomia escolar, como também

infringe o disposto no art. 206 da CF, que, com sabedoria, estabelece "o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas" como um dos princípios obrigatórios do ensino.

A Prof.ª Maria José Viana Marinho de Mattos afirma que a autonomia financeira deve vir acompanhada de medidas administrativas no que se refere à implementação de medidas que possibilitem as decisões da escola, ou seja, é a unidade escolar que detém o conhecimento de sua realidade e, portanto, deve ter autonomia para decidir.

Ela afirma também que para viabilizar o sistema de repasse de recursos às unidades escolares visando a autonomia financeira, foram implementadas diversas medidas no Estado de Minas Gerais tais como: a) definição de competências no repasse de recursos financeiros: b) direcionamento dos recursos conforme prioridades das escolas e c) procedimentos de prestação de contas dos recursos utilizados. No início essas medidas causaram impacto nas escolas, pois anteriormente, além dos recursos serem insuficientes, a escola não podia decidir suas compras. Por um lado a Secretaria utilizou-se de uma prática já conhecida pelas escolas estaduais: a autorização para o repasse de recursos financeiros às caixas escolares. Não foi efetivada nenhuma medida para implantar a GAE (Gestão Autônoma das Escolas) e as escolas mineiras continuam utilizando-se de um ente intermediário para gerir seus recursos financeiros.

Nessa política educacional, a Caixa Escolar (similar à APM) é encarregada do gerenciamento dos recursos financeiros descentralizados pela Secretaria para desenvolvimento de ações educacionais. É importante ressaltar que podem ser transferidos recursos para o financiamento de custos e projetos que envolvam despesas tais como: aquisição de materiais de consumo (merenda escolar, manutenção, livros didáticos, bens de consumo e outros de igual natureza); realização de cursos de capacitação e pequenos reparos do prédio escolar. A Caixa Escolar é uma sociedade civil, com personalidade jurídica e de direito privado, criada pelo Executivo para administrar os recursos recebidos da Secretaria e outros provenientes do município, da comunidade, de entidades públicas ou privadas e da promoção de campanhas feitas pela própria escola, nos moldes das APM‟s no Estado de São Paulo.

Através das medidas de descentralização financeira, a APM ou Caixa Escolar, dispõe de recursos classificados em: recursos não vinculados - que compõem a maior parcela e são repassados às escolas e devem ser gastos segundo prioridades estabelecidas pela própria

Unidade Escolar no seu Plano de Desenvolvimento; recursos vinculados – que são repassados através de convênios e devem ser gastos em projetos elaborados pela escola e aprovados pelos órgãos superiores ou em projetos de iniciativa da própria Secretaria. Entre estes recursos destacamos:

a) os Recursos da Quota Estadual do Salário Educação (QESE). Esses recursos são aplicados em despesas referentes a capacitação de professores do Ensino Fundamental, informações estatísticas, mobiliário, equipamento, ampliação, reforma, construção e manutenção de prédios escolares.

b) Os Recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e de Valorização do Magistério (FUNDEB) em que o Estado deve gastar com remuneração do profissional da Educação e em projetos e atividades específicas do Ensino Básico.

c) Os Recursos de operações de crédito que são recursos contratados junto a organismos internacionais destinados as ações de capacitação de professores, equipamentos para escolas públicas, aquisição de computadores para escolas públicas, aquisição de livros para bibliotecas de escolas do ensino fundamental, e equipamentos para a área administrativa das escolas.

d) Os recursos arrecadados pela própria escola através de doações e auxílios concedidos por pessoas jurídicas (públicas ou privadas), por particulares ou por grupos comunitários.

Sendo assim, os repasses financeiros são diferenciados uma vez que, além da natureza dos recursos consideram-se também duas outras variáveis: a primeira diz respeito aos projetos desenvolvidos, pois nem todas as escolas participam de todos os projetos e a segunda está relacionada à equidade social, ou seja, a Secretaria deve ter como meta garantir mais recursos aos que têm menos e precisam mais. Desde o início da implementação dessa política de descentralização, o Estado exige algumas condições para que se efetue o repasse de recursos financeiros às escolas. Essas exigências são: a) plano de aplicação de recursos aprovado pelo colegiado escolar; b) operação dos recursos em banco; c) compras com nota fiscal e d) prestação de contas fiscalizada aprovada pelos representantes do colegiado.

Minas Gerais, como nos outros Estados, a descentralização financeira é efetuada através de um apêndice à Unidade Escolar. A Legislação procura estimular a participação da família dando à Caixa Escolar autonomia para decidir onde gastar determinados recursos que venha a receber. A Unidade Escolar em si ainda não possui autonomia e depende da existência de uma sociedade civil, com personalidade jurídica de direito privado para gerenciar os recursos a ela destinados.

Na proposta apresentada neste trabalho as Unidades Escolares adquirem uma personalidade jurídica própria estabelecida por Lei local, com CNPJ e uma estrutura administrativa mínima necessária para gerir os recursos orçamentários. A figura da APM ou Caixa Escolar deixa de existir e ganha força o papel do Conselho Escolar, constituído por pais, professores, funcionários, pessoas, membros de organizações civis, fundações e empresas que pertençam à comunidade onde a escola está inserida e que queiram participar da gestão democrática da escola. O Conselho Escolar passa a ser o órgão que participa, junto com a Direção da escola e equipe de gestão da elaboração, execução e acompanhamento do Plano de Trabalho ou Plano de Metas Anual, Plano Pedagógico e aprova as contas da Unidade Escolar, encaminhadas a posteriori aos órgãos superiores. As escolas assim instituídas podem então receber do Governo Federal, dos Estados e Municípios as verbas orçamentárias necessárias, fazer a gestão do seu pessoal e material, desafogando a administração central que ficaria apenas com as funções de supervisão, acompanhamento, assessoramento, avaliação e fiscalização.

4.6 – Escolas Autônomas: exemplos e dados

Já existem escolas no sistema nacional que possuem autonomia administrativa e financeira e apresentam, em paralelo, um bom desempenho nos sistemas de avaliação gerenciados pelo MEC. O quadro nº 6, na próxima página, mostra um extrato de resultados do IDEB – Índice de Desenvolvimento do Ensino Básico para fins de comparação, onde aparecem escolas com e sem autonomia financeira. Isto não implica dizer que a autonomia financeira é a única responsável pelo bom desempenho, mas é uma das componentes que possibilita à escola caminhar para um bom resultado e levar nosso país para um índice que o coloque entre os países mais desenvolvidos em educação.

Quadro nº 6 - Comparativo dos resultados do IDEB

Escola Situação 2005 2007 2009

COL BRIGADEIRO NEWTON BRAGA Autônoma 5.8 6.0 COL DE APLIC DA UNIV FED DO RIO DE

JANEIRO Autônoma 7.3 7.1 6.2 COLEGIO MILITAR DO RIO DE JANEIRO Autônoma 6.4 6.4 COLEGIO PEDRO II Autônoma 6.8 7.0 7.6 COLEGIO PEDRO II - UNIDADE ESCOLAR

SAO CRISTOVAO II Autônoma 6.0 5.6 COLEGIO PEDRO II -UNID ENGENHO

NOVO II

Autônoma _{5.4 4.3} COLEGIO PEDRO II UNID HUMAITA II Autônoma 6.6 5.7 6.4 COLEGIO PEDRO II UNIDADE ESCOLAR

TIJUCA II Autônoma 5.9 5.1

FUNDACAO OSORIO Autônoma 5.4 6.0 5.3 EM CORA CORALINA s/autonomia 3.9 3.6 3.3 ESCOLA MUNICIPAL VICENTE LICINIO

CARDOSO s/autonomia 3.2 3.4 3.6 ESCOLA MUNICIPAL DARCY VARGAS s/autonomia 4.0 4.8 2.5 ESCOLA MUNICIPAL BENJAMIN

CONSTANT

s/autonomia _{4.1 4.5 3.7} COLEGIO MILITAR DO RECIFE Autônoma 7.2 6.6 ESCOLA MUNICIPAL ANDRE DE MELO s/autonomia 2.9 2.6 2.3 ESCOLA MUNICIPAL ANTONIO FARIAS

FILHO

s/autonomia _{2.8 2.7 2.8} ESCOLA MUNICIPAL ANTONIO

HERACLIO DO REGO s/autonomia 2.6 2.6 2.6 COLEGIO MILITAR DE FORTALEZA Autônoma 6.2 6.8 6.9 CMES DOM ANTONIO ALMEIDA

LUSTOSA s/autonomia 1.9 3.0 3.7 CMES FRANCISCO DOMINGOS DA SILVA s/autonomia 2.5 1.2 1.8 CMES FRANCISCO EDMILSON PINHEIRO s/autonomia 2.7 2.4 3.2 CMES MARIA VIVIANE BENEVIDES

GOUVEIA

s/autonomia _{2.5 3.3 2.4} CMES MARIA ZELIA CORREIA DE

SOUSA s/autonomia 2.2 1.6 3.7 COLEGIO MILITAR DE MANAUS Autônoma 6.0 ESC MUN ABILIO NERY s/autonomia 3.0 2.6 2.9 ESC MUN ALFREDO LINHARES s/autonomia 2.5 2.3 ESC MUN ANA MOTTA BRAGA s/autonomia 3.0 3.1 2.8 ESC MUN ANA SENA RODRIGUES s/autonomia 3.2 3.6 3.1

A escola autônoma deve ter um orçamento anual que permita ao Diretor resolver, se não todos, pelo menos a maioria dos problemas internos da Unidade Escolar que administra. O volume do orçamento vai depender do nível de autonomia que a entidade superior (Estado ou Município) irá conceder. O quadro nº 7 abaixo mostra os dados do Colégio Pedro II:

Quadro nº 7 – DADOS GERAIS SOBRE O COLÉGIO PEDRO II

Fonte: Relatório de Gestão do Colégio Pedro II relativo ao ano de 2007.

O Grupo de Trabalho sobre Financiamento da Educação do INEP (Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais) do Ministério da Educação (MEC) publicou um relatório na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, volume 82 de jan/dez 2001, que traz uma tabela onde estima o custo de uma escola. O relatório leva em conta custos em sala de aula (professores, auxiliares, material didático e equipamento), custos no âmbito da escola (direção, secretaria, vigilância e limpeza), custos com suporte pedagógico (coordenador pedagógico, psicólogo, supervisor de recreio, bibliotecário), custos de operação e manutenção (água, luz e telefone, conservação predial e manutenção de equipamentos), custos de alimentação (merendeiras e alimentos) e custos com a administração e supervisão e formação profissional). A tabela nº 1 transcrita na página seguinte mostra estes dados:

Inscrição da própria Unidade Escolar no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica

Código para acesso ao Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do Governo Federal

TABELA nª 1 - ESTIMATIVA DE GASTO HIPOTÉTICO DE UMA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL DE QUALIDADE

Número de alunos: 600 Número de Classes: 20 Alunos/classes: 1ª a 4ª séries/25; 5ª a 8ª série/35 Jornada do aluno: 8h-15h (jornada integral) Jornada do professor: 7h30-16h

Nº Custo

unitário total/ano Custo aluno/ano Custo % do total Custos em sala de aula

Professores 20 2.400 639.840 1.066,40 59,2 Auxiliar (estagiário) 60 240 57.600 96,00 5,3 Material didático (kit) 600 30 18.000 30,00 1,7 Equipamento 10.000 16,67 0,9 Subtotal 725.440 1.209,07 67,2 Custos no âmbito da escola Administração geral Direção 1 3.000 39.990 66,65 3,7 Secretaria 1 1.500 19.995 33,33 1,9 Vigilância 2 1.000 26.660 44,43 2,5 Limpeza 2 1.000 26.660 44,43 2,5 Subtotal 113.305 188,84 10,5 Suporte pedagógico Coordenação pedagógico 1,0 2.000 26.660 44,43 2,5 Psicólogo 0,5 2.000 13.330 22,22 1,2 Supervisor de recreio 2 400 10.664 17,77 1,0 Bibliotecário 1 2.000 26.660 44,43 2,5 Subtotal 77.314 128,86 7,2 Operação e manutenção Água/luz/telefone 12 meses 1.800 21.600 36,00 2,0 Conservação predial 12 meses 500 6.000 10,00 0,6 Manutenção equipamentos 12 meses 300 3.600 6,00 0,3 Subtotal 31.200 52,00 2,9 Alimentação Merendeiras 2 1.000 26.660 44,43 2,5 Alimentos (refeições) 1.200 0,2 48.000 80,00 4,4 Subtotal 74.660 124,43 6,9 Custos na administração central

Formação profissional 20 200/professor 4.000 6,67 0,4 Administração e supervisão 5% do custo

total 53.996 89,99 5,0

Subtotal 57.996 96,66 5,4

Total geral 1.079.915 1.799,86 100,0

Fonte e elaboração: INEP/MEC Relatório do Grupo de Trabalho sobre Financiamento da Educação.

Os itens em negrito na coluna Custo Unitário não são compatíveis com a realidade dos custos existentes nas unidades escolares. O estagiário e o supervisor de recreio (inspetor de aluno)

não podem receber remuneração ou bolsa inferior a 01(um) salário mínimo. As despesas de água, luz e telefone de uma unidade escolar deste porte, pelo menos em São Paulo, não ficam por menos de R$12.000,00 por mês.

Os custos atuais de manutenção predial ficam na ordem de R$2,95/mensal por metro quadrado, dependendo na idade do prédio e da constância do seu uso, ou seja, um, dois ou três turnos de aula.

O INEP/MEC fez uma simulação dos recursos necessários para atender o PNE e desta simulação extraímos os custos estimados para o ano de 2011 por aluno em cada etapa: R$2.459,00 para alunos de 0-3 anos (creche); R$1.873,00 para alunos de 4-6 anos (pré- escola); R$1.873,00 para o ensino fundamental e R$2.268,00 para o ensino médio.

Tomando-se por base uma rede municipal da grande São Paulo com 57 escolas de Ensino Fundamental e cerca de 42.000 alunos nós temos as seguintes médias de consumo mensal por aluno: água  R$14,63; energia elétrica  R$5,73; telefonia  R$1,55.

Refazendo-se a tabela de estimativa de gasto hipotético de uma escola de Ensino Fundamental, que funcione com dois turnos de 600 alunos, 20 salas de aula, 2500 m² de área construída e 5.600 m² de área de terreno, teremos os seguintes valores conforme a Tabela 2 da página seguinte:

TABELA nº 2 - GASTO ESTIMADO PARA UMA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL

Número de alunos: 600 em cada turno Número de Classes: 20 (de 1ª até 9ª séries)

Nº Custo

unitário total/ano Custo aluno/ano Custo % do total Custos em sala de aula

Professores 45 2.400 1.723.680 1.436,40 55,54% Auxiliar (estagiário) 30 545 260.940 217,45 8,41% Material didático (kit) 1200 30 36.000 30,00 1,16% Equipamento 20.000 16,67 0,64% Subtotal 2.040.620 1.700,52 65,75% Custos no âmbito da escola Administração geral Direção 1 3.000 47.880 39,90 1,54% Secretaria 1 1.500 23.940 19,95 0,77% Auxiliar administrativo 2 1.000 31.920 26,60 1,03% Vigilância 2 1.000 31.920 26,60 1,03% Limpeza 2 1.000 31.920 26,60 1,03% Subtotal 167.580 139,65 5,40% Suporte pedagógico Coordenação pedagógico 1,0 2.000 31.920 26,60 1,03% Orientador Educacional 1,0 2.000 31.920 26,60 1,03% Supervisor de recreio 4 545 34.793 28,99 1,12% Bibliotecário 1 2.000 31.920 26,60 1,03% Subtotal 130.553 108,79 4,21% Operação e manutenção Água/luz/telefone 12 meses 26.292 315.504 262,92 10,17% Conservação predial 12 meses 16.520 198.240 165,20 6,39% Manutenção equipamentos 12 meses 1.200 14.400 12,00 0,46% Subtotal 528.144 440,12 17,02% Alimentação Merendeiras 2 1.000 31.920 26,60 1,03% Alimentos (refeições) 2.400 0,2 48.000 40,00 1,55% Subtotal 79.920 66,66 2,58% Custos na administração central

Formação profissional 45 200/professor 9.000 7,50 0,29%

Subtotal 2.955.817 2.463,18 95,24%

Administração e

supervisão 5% do custo total 147.790 123,16 4,76%

Total geral 3.103.607 2.586,34 100,00%

O Valor obtido por aluno é de R$2.586,34. É superior aos valores de R$1.799,86 e R$1.873,00 previstos pelo INEP/MEC em seus estudos.

Na Tabela 3 abaixo são mostrados os valores dos investimentos realizados pelo Governo Federal através do programa PDDE (Dinheiro Direto na escola):

Tabela nº 3

INVESTIMENTO DO GOVERNO FEDERAL ATRAVÉS DO PDDE EM ESCOLAS DO ENSINO