A Gestão versus Dispositivos Constitucionais

A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer as normas referentes às políticas sociais, procurou dividir responsabilidades entre a União, os Estados e Municípios. No Capítulo III, Seção I estão as disposições legais sobre a participação da União e demais entes federativos no financiamento da educação e na execução da política educacional. Os princípios gerais de acesso à educação e a garantia constitucional do dever do Estado da gratuidade do ensino estão capitulados nos artigos 205 e 206. O art. 208 estabelece condições para a oferta do ensino médio, fundamental e infantil, diretrizes para o atendimento aos portadores de deficiência e de necessidades especiais, oferta de ensino regular noturno e princípios gerais da pesquisa e criação artística. As competências da União, dos Estados e Municípios quanto à organização do sistema de ensino são estabelecidas genericamente no art. 210. A Constituição não definia papel e responsabilidade estrita para a União, Estados e Municípios. Em termos gerais ela enuncia que caberá à União o financiamento do sistema federal de ensino e prestará assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios.

A Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF e introduziu modificações na redação do art. 211 da Constituição Federal, que define a competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios dando a prioridade de sua atuação. Estabeleceu também a obrigatoriedade de aplicação, pelos Estados e Municípios de um percentual mínimo de recursos (sessenta por cento) destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental. Sobre a fiscalização e aplicação dos recursos o § 7o do art. 60 determinou que é responsabilidade da União a fiscalização e o controle sobre os recursos aplicados. A regulamentação da EC no 14/1996 ocorreu pela edição da Lei no 9.424, de 24 de dezembro de 1996. Nesta Lei estão definidos os percentuais de aplicação de receitas a serem destinados ao FUNDEF. Os mecanismos de controle instituídos pela Lei no 9.424/1996 encontram-se definidos no art. 4o que cria os Conselhos em cada esfera de governo. Considerando então o disposto nesta Lei o Decreto no 2.264, de 27 de junho de 1997, definiu a composição do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEF. Pela sua composição a representação social abrange membros do governo, em suas três esferas, representantes dos trabalhadores em educação e representante de pais de alunos. Todavia, a ampla maioria dos representantes está ligada aos setores governamentais.

A Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006, instituiu o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da

Educação – FUNDEB, ampliou a abrangência do Fundo, incluindo a educação infantil, a de jovens e adultos e fixando (a partir do terceiro ano) em 20% (vinte por cento) a sub vinculação de recursos das receitas de impostos e transferências dos Estados, Municípios e Distrito Federal. A Emenda Constitucional nº 53/2006 não avança no sentido de definir responsabilidades estritas para a condução da política educacional em cada nível de ensino. A União, Estados e Municípios permanecem com suas atribuições e competências originais.

A gestão da Escola Pública é um problema que aflige não só nossos Municípios e Estados, mas espalha-se, de uma forma geral, por todos os países do mundo. O Brasil passou por diversas reformas do sistema de ensino, a escola pública deixou de ser elitista e promoveu-se a universalização do acesso ao sistema público de ensino. O número de unidades escolares aumentou exponencialmente. O Governo central foi delegando aos Estados e estes aos Municípios o direito e a obrigação com o Sistema de Ensino.

A atual Constituição Brasileira traz em seu bojo alguns princípios básicos que devem nortear a Educação Brasileira. No Art. 7º estabelece como direito dos trabalhadores urbanos e rurais a assistência gratuita aos seus filhos e dependentes desde o nascimento até cinco anos de idade em creches e pré-escolas. Esta redação foi dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006 que universalizou a assistência em creches e berçários, criando uma demanda para a qual os municípios não estão preparados financeira e estruturalmente. O texto legal cria a obrigação, mas não estabelece a fonte dos recursos que irá custear as despesas. O resultado é o conflito com as promotorias estaduais que estão encetando processos de improbidade administrativa contra as administrações municipais que não conseguem atender o dispositivo constitucional e a maioria dos municípios não consegue atender o excesso de demanda criada pela emenda constitucional.

Por outro lado a CF estabelece que a legislação sobre diretrizes e bases da educação é de competência exclusiva da União e deixa, a todos, como competência comum, as leis que visem proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência. A União, os Estados e o Distrito Federal podem legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e desporto. Os Municípios têm como obrigação manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental, atribuição dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006.

A educação é vista pelo texto constitucional como direito de todos e dever do Estado e da família, devendo ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Notamos uma preocupação do legislador em arrolar a família como uma coobrigada com a educação e com o objetivo principal da educação que. Pelo olhar do legislador é a cidadania e a qualificação profissional.

A CF procura estabelecer princípios que devem reger o sistema de ensino e o texto legal estabelece os seguintes princípios: igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas; gestão democrática do ensino público, na forma da lei (o grifo é nosso); garantia de padrão de qualidade; piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

O Ensino Superior é o único que goza de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial pelo texto constitucional, podendo as universidades admitir professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei, para melhorar a qualidade e proporcionar intercâmbio internacional.

O dever do governo com a educação é detalhado na CF e estabelece a necessidade da garantia de: oferta de um ensino fundamental, obrigatório e gratuito inclusive para todos os que a ele não tiveram acesso na idade própria; uma progressiva universalização do ensino médio gratuito; atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; oferta de assistência gratuita em creches e pré- escolas para os filhos e dependentes dos trabalhadores urbanos e rurais desde o nascimento até cinco anos de idade; acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando e atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde. O não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público ou sua oferta de forma irregular, importa responsabilidade da autoridade competente, tendo em vista que a CF

considera que o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo. O Poder Público tem a obrigação de recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.

A União tem o dever de organizar o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiar as instituições de ensino públicas federais e exercer, em matéria educacional, a função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios. A CF deixa aos Municípios a obrigação de atuar prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.

Os percentuais da arrecadação a serem utilizados no desenvolvimento do ensino são estabelecidos para cada ente federado: 18%(dezoito por cento) para a União e 25%(vinte e cinco por cento) para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A Carta Magna estabelece a elaboração do PNE – Plano Nacional de Educação, de duração plurianual, com o objetivo de articular e desenvolver o ensino em seus diversos níveis e integrar as ações do Poder Público com o objetivo de erradicar o analfabetismo, universalizar o atendimento escolar; melhorar a qualidade do ensino; proporcionar formação profissional e promover humanística, científica e tecnologicamente o País.

Sobre a autogestão apenas as Universidades Públicas possuem um texto afirmativo no corpo do texto constitucional. Sobre os demais sistemas de ensino como a Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio e Técnico o texto constitucional nada diz, mas também nada proíbe, ficando então a abertura para que se possa pensar sobre uma melhor forma de administrar os problemas diuturnos das nossas escolas.

As normas constitucionais estaduais são muito semelhantes. Neste trabalho vamos detalhar como o assunto educação é tratado na Constituição do Estado de São Paulo.

O Artigo 237 da CE de São Paulo traz como finalidade da educação: a compreensão dos direitos e deveres da pessoa humana, do cidadão, do Estado, da família e dos demais grupos que compõem a comunidade; o respeito à dignidade e às liberdades fundamentais da pessoa humana; o fortalecimento da unidade nacional e da solidariedade internacional; o desenvolvimento integral da personalidade humana e a sua participação na obra do bem comum; o preparo do indivíduo e da sociedade para o domínio dos conhecimentos científicos

e tecnológicos que lhes permitam utilizar as possibilidades e vencer as dificuldades do meio, preservando-o; a preservação, difusão e expansão do patrimônio cultural; a condenação a qualquer tratamento desigual por motivo de convicção filosófica, política ou religiosa, bem como a quaisquer preconceitos de classe, raça ou sexo e o desenvolvimento da capacidade de elaboração e reflexão crítica da realidade. O sistema público de ensino seguirá o princípio da descentralização (artigo 238), que também é exigido para os municípios (artigo primeiro). As normas gerais de funcionamento do Sistema Estadual de Ensino abrangem inclusive as redes municipais e particulares (artigo 239) que ficam sujeitas à fiscalização, controle e avaliação pelos órgãos estaduais.

A CE, seguindo princípios da CF, deixa aos municípios a responsabilidade prioritária pelo ensino fundamental (artigo 240), determinando que o avanço para níveis mais elevados só pode ocorrer quando a demanda em creches, educação infantil e fundamental estiver plena e satisfatoriamente atendida, do ponto de vista qualitativo e quantitativo. Para a elaboração do Plano Estadual de Educação (Artigo 241), a CE estabelece que o Executivo Estadual deve consultar os órgãos descentralizados do Sistema Estadual de Ensino, a comunidade educacional e também considerar os diagnósticos e necessidades apontados nos Planos Municipais de Educação. Em termos percentuais (Artigo 255) a CE de São Paulo prevê a aplicação, na manutenção e no desenvolvimento do ensino público de, no mínimo, trinta por cento da receita resultante de impostos, incluindo recursos provenientes de transferências, devendo ser dada prioridade às necessidades do ensino fundamental (Artigo 257).

As legislações municipais não variam muito de uma cidade para a outra. Em geral as Leis Orgânicas municipais tratam a educação de uma forma uniforme, e alguns artigos são comuns, seguindo determinações emanadas das constituições Federal e estaduais. Nos parágrafos seguintes veremos alguns aspectos comuns.

As Leis Orgânicas Municipais preconizam a priorização pelos municípios da organização e manutenção da educação pré-escolar (creches e maternais) e do ensino fundamental, tendo todos os seus artigos balizados pelas diretrizes das Constituições Estaduais e Federal.