UNIVERSIDADE FEDERAL DE ALAGOAS - UFAL CAMPUS DE ARAPIRACA
ARQUITETURA E URBANISMO
MAYSA NATANNA FREITAS CORDEIRO
PERCEPÇÃO DOS MORADORES DE HABITAÇÃO SOCIAL: Estudo de caso nos Conjuntos Cohab Velha e Residencial Agreste em Arapiraca/AL
ARAPIRACA/AL 2018
PERCEPÇÃO DOS MORADORES DE HABITAÇÃO SOCIAL: Estudo de caso nos Conjuntos Cohab Velha e Residencial Agreste em Arapiraca/AL
Trabalho de Conclusão de Curso - TCC apresentado a Universidade Federal de Alagoas – UFAL, Campus de Arapiraca, como pré-requisito para a obtenção do grau de Bacharel em Arquitetura e Urbanismo
Orientador: Prof. Dr. Odair Barbosa de Moraes
ARAPIRACA/AL 2018
Maysa Natanna Freitas Cordeiro
PERCEPÇÃO DOS MORADORES DE HABITAÇÃO SOCIAL: Estudo de caso nos Conjuntos Cohab Velha e Residencial Agreste em Arapiraca/AL
Trabalho de Conclusão de Curso - TCC apresentado a Universidade Federal de Alagoas – UFAL, Campus de Arapiraca, como pré-requisito para a obtenção do grau de Bacharel em Arquitetura e Urbanismo
As habitações populares no Brasil, em geral, são perpassadas por políticas e programas que visam unidades de baixo custo construídas por Ações Governamentais em parcerias com Financiamento Bancário. Este trabalho tem como propósito analisar os processos históricos que influenciaram da difusão deste modelo, assim como os aparatos legais que podem auxiliar na minimização dos danos gerados por ele, levando em consideração, também, a transposição de barreiras econômicas diminuindo o distanciamento entre a figura do arquiteto e o cliente final. O trabalho tem por objetivo principal analisar a evolução histórica da habitação social na cidade de Arapiraca, no período compreendido do Banco Nacional de Habitação (BNH) e do Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) bem como, analisar as formações arquitetônicas e satisfação dos moradores de um conjunto habitacional Cohab Velha, financiado pelo BNH e o Residencial Agreste, financiado pelo PMCMV, localizados na cidade Arapiraca/AL, O enfoque da pesquisa é na habitação de interesse social, pois de fato, é onde se demanda maior flexibilidade devido aos contextos socioeconômicos. A pesquisa baseou-se em fazer em um estudo de caso, nos residencial supracitados, por meio de levantamento bibliográfico e documental e entrevistar 20 famílias que já estão habitando nos locais lócus para o estudo de caso, para isso, foi utilizado o questionário padrão,. Os resultados foram dispostos em figuras, quadros e gráficos para definir o perfil da construção, suas características arquitetônicas e da ocupação e os desejos dos moradores quanto à ampliação da habitação. Além da pesquisa, foi feita a análise das propostas dos projetos de ampliação das tipologias de habitação flexível do conjunto, e a verificação da funcionalidade de acordo com índices recomendados por autores reconhecidos. Dentre as análises feitas, destaca-se o melhor desempenho funcional dos projetos das habitações ampliadas. Não obstante, o aperfeiçoamento da gestão do projeto deve ser continuado, cada vez mais integrando a participação do morador nas decisões do projeto. Conclui-se, por meio das bases evidenciadas que o estudo, caracteriza as duas políticas, mapeadas aos conjuntos habitacionais por elas implantados no contexto de Arapiraca, classificando-os de acordo com as três faixas de financiamento estabelecidas por cada uma dessas políticas. Mostra que, em ambos os casos, a inserção dos conjuntos habitacionais na malha urbana é determinada pelo poder de compra dos mutuários, de modo que "mora melhor" aquele que pode pagar mais pela habitação. Ao evidenciar a localização periférica dos conjuntos destinados aos estratos de menor renda destaca o nítido processo de segregação que tem marcado a produção do espaço urbano nessas políticas habitacionais.
Palavras-chave: Espaço urbano. Política habitacional. Conjuntos habitacionais. Localização. Habitação social.
ABSTRACT
The popular housing in Brazil, in general, is permeated by policies and programs that target low-cost units built by Government Actions in partnerships with Bank Financing. This work aims to analyze the historical processes that influenced the diffusion of this model, as well as the legal devices that can help in the minimization of the damages generated by it, taking into account, also, the transposition of economic barriers reducing the distance between the figure of the architect and end customer. The main objective of this study is to analyze the historical evolution of social housing in the city of Arapiraca, during the period comprised of the National Housing Bank (BNH) and the Minha Casa, Minha Vida Program (PMCMV), as well as analyze the architectural formations and the satisfaction of residents of a housing complex Cohab Velha, financed by BNH and the Residencial Agreste, financed by the PMCMV, located in the city of Arapiraca / AL. The research focus is on housing of social interest, since in fact, it is where greater flexibility is demanded due to socioeconomic contexts. The research was based on a case study, in the aforementioned residences, by means of a bibliographical and documentary survey and interviewing 20 families who are already living in the locus locus for the case study. For this, the standard questionnaire was used, . The results were arranged in figures, tables and graphs to define the profile of the construction, its architectural characteristics and the occupation and the wishes of the residents regarding the expansion of housing. In addition to the research, the proposals of the projects to extend the typologies of flexible housing of the group were analyzed, as well as the verification of the functionality according to indexes recommended by recognized authors. Among the analyzes made, the best functional performance of the extended housing projects stands out. Nevertheless, the improvement of project management must be continued, increasingly integrating the participation of the resident in the project decisions. It is concluded, by means of the evidenced bases that the study, characterizes the two policies, mapped to the housing complexes they implanted in the Arapiraca context, classifying them according to the three financing ranges established by each of these policies. It shows that in both cases the insertion of the housing complexes into the urban network is determined by the purchasing power of the borrowers, so that "dwells better" is the one that can pay more for housing. By highlighting the peripheral location of the sets destined to the lower income strata, the clear process of segregation that marked the production of the urban space in these housing policies stands out.
Figura 1 – Evolução dos Componentes do Déficit habitacional 21 Figura 2 – Estimativa do déficit habitacional por faixas de salário 23 Figura 3 – Distribuição da população residente em Alagoas por munícipio 29 Figura 4 – Bairro onde está localizada a Cohab Velha/Arapiraca 37 Figura 5 – Tipologia Construtiva AL-A do Tipo “A” 38 Figura 6 – Fachada frontal do modelo implantando no Conjunto Cohab Velha/Arapiraca
39
Figura 7 – Casa modificada/adaptada no conjunto Cohab Velha/Arapiraca 39 Figura 8 – Rua Cohab Velha com casas modificadas/adaptada com
pavimentação
40
Figura 9 – Residenciais PMCMV – Arapiraca/AL 45 Figura 10 – Planta baixa da edificação das casas do Residencial
Agreste/Arapiraca
46
Figura 11 – Fachada Central das Casas Residencial Agreste/Arapiraca 46 Figura 12 – Rua do Residencial Agreste com Características do Projeto
Inicial
47
Figura 13 – Rua do Residencial Agreste com imóveis em adaptação 47
Tabela 1 – Estimativa déficit habitacional, seus componentes e subcomponentes 20
Tabela 2 – Estimativa de déficit habitacional urbano e rural 21
Tabela 3 – Déficit habitacional regiões 22
Tabela 4 – Evolução da população total, urbano-rural- Município de Arapiraca 27
Tabela 5 – Banco Nacional de Habitação faixas e cobertura e agentes 30
Tabela 6 – Banco Nacional de Habitação principais agentes e formas de atuação 32
Tabela 7 – Demonstrativo da Produção Habitacional de interesse social financiado pelo BNH, no estado de Alagoas
33
Tabela 8 – Características da implementação do Conjunto Cohab Velha/Arapiraca
Gráfico 1 – Nível de Satisfação dos moradores – Cohab Velha/Arapiraca 41 Gráfico 2 – Número de moradores que fizeram mudanças na arquitetura da casa –
Cohab Velha/Arapiraca
41
Gráfico 3 – Principais Mudanças feitas nos imóveis pesquisados – Cohab Velha/Arapiraca
42
Gráfico 4 – Problemas encontrados e corrigidos nos imóveis pesquisados na Cohab Velha/Arapiraca
42
Gráfico 5 – Número de moradores por imóvel pesquisado na Cohab Velha/Arapiraca
43
Gráfico 6 – Renda das famílias Pesquisadas na Cohab Velha/Arapiraca 44 Gráfico 7 – Questionamento se é o primeiro morador do imóvel – Cohab Velha 44 Gráfico 8- Nível de Satisfação dos moradores –Residencial Agreste/Arapiraca 48 Gráfico 9 – Número de moradores que fizeram mudanças na arquitetura da casa –
Residencial Agreste /Arapiraca
49
Gráfico 10 – Principais Mudanças feitas nos imóveis pesquisados – Residencial Agreste/Arapiraca
49
Gráfico 11 – Problemas encontrados e corrigidos nos imóveis pesquisados no Residencial Agreste/Arapiraca
50
Gráfico 12 - Número de moradores por imóvel pesquisado no Residencial Agreste/Arapiraca
51
Gráfico 13 – Renda das famílias Pesquisadas no Residencial Agreste/Arapiraca 51 Gráfico 14 - Questionamento se é o primeiro morador do imóvel – Residencial
Agreste
BNH Banco Nacional de Habitação
CARHP Companhia Alagoana de Recursos Humanos e Patrimoniais CEF Caixa Econômica Federal COHAB – Companhia de Habitação
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço FHC – Fernando Henrique Cardoso FICAM Programa de Financiamento da Construção, Aquisição ou Melhoria da
habitação de Interesse Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada PAC Programa de Aceleração do Crescimento PlanHab Plano Nacional de Habitação
PLANHAP Plano Nacional de Habitação Popular
PLHIS Plano Local de Habitação de Interesse Social PMCMV Programa Minha Casa, Minha Vida
PNH Política Nacional de Habitação
PROFILURB Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
PROMORAR Projeto João de Barro – Programa Nacional de Autoconstrução; Programa de Erradicação da Sub-habitação
SBPE Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
SEDU Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano SEPURB - Secretaria de Política Urbana
SERFHAU Serviço Federal de Habitação e Urbanismo SFH - Sistema Financeiro de Habitação
1 INTRODUÇÃO 11 1.1 Questão de pesquisa 12 1.2 Justificativa 13 1.3 Objetivos 13 1.3.1 Objetivo Geral 13 1.3.2 Objetivos Específicos 13 1.4 Método 13 2 REFERENCIAL TEÓRICO 15
2.1 A Questão habitacional no Brasil 15
2.2 O Déficit Habitacional 20
2.3 A Experiência dos conjuntos habitacionais – Política Nacional de Habitação
23
2.4 Análise do histórico habitacional em Arapiraca/AL 26
3 ESTUDO DE CASO 29
3.1 Caracterização dos lócus de pesquisa 30
3.2 Conjunto Habitacional (COHAB) 30
3.3 Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) 34
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES 36
4.1 Resultados
4.2 Conjunto Habitacional de Arapiraca (COHAB/VELHA)
36
36
4.3 Residencial Agreste do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV/ARAPIRACA)
44
4.4 Discussão dos resultados 52
5 CONCLUSÃO 55
ESCLARECIDO – TCLE
APÊNDICE B – QUESTIONÁRIO PARA AS ENTREVISTAS
64
1 INTRODUÇÃO
O processo de urbanização no Brasil tem ocorrido de forma bastante acelerada a partir do final do século XIX. A industrialização brasileira gerou grande inchaço populacional nas cidades, resultando em forte déficit habitacional urbano. Ao mesmo tempo, políticas públicas voltadas ao embelezamento e à instalação de infraestrutura urbanos incentivaram a expulsão da população carente, direcionando-a às periferias, inclusive para áreas clandestinas (ARAVECCHIA-BOTAS, 2016; AZEVEDO; ANDRADE, 2011)
Fortes processos de segregação interurbana têm ocorrido nas cidades brasileiras, motivados principalmente por questões sociais e econômicas (BONDUKI, 2014; LOPES, 2012).
Durante a “Era Vargas” (1930-1945), no entanto, o Estado brasileiro começou a buscar alternativas para a redução do déficit de moradia por meio de ações diretas. Em 1938, foram criadas as Carteiras Prediais dos Institutos de Aposentadoria e Previdência (IAP´s) que seriam as responsáveis pela construção e financiamento de novas unidades habitacionais nos centros urbanos. Em 1946, já no Governo do Presidente Eurico Gaspar Dutra, foi criada a Fundação da Casa Popular (ABIKO; ORNSTEIN, 2012; CARDOSO et. al. 2011)
De acordo com Carlos (2017) foi no início da década de 1960, durante o Governo de Jânio Quadros, foi feita uma reestruturação na política habitacional por meio do Plano de Assistência e da criação do Instituto Brasileiro de Habitação (IBH), mas que não obtiveram sucesso devido ao acelerado processo de urbanização no país que gerava constante crescimento da demanda por moradias
No entanto, o padrão de expansão territorial urbana periférica foi consolidado, baseado na autoconstrução de moradias em terrenos clandestinos, desprovidos de infraestrutura e serviços públicos. Verifica-se também processo de verticalização urbana e de incremento nas vias de circulação de automóveis particulares, como o Plano de Avenidas de São Paulo (CARLOS, 2017; CONCEIÇÃO, 2009; CORRÊA,2007)
Em 1964, com o Regime Militar, a política habitacional vigente foi rejeitada, sendo que a nova, ideologicamente, visava a “facilitar o acesso à casa própria, por meio da construção de habitações populares e da eliminação das favelas, auxiliar a recuperação da economia e favorecer a estabilidade social” (DUARTE, 2011). Foram criados o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) e o Banco Nacional da Habitação (BNH).
De forma geral, os locais em que conjuntos habitacionais eram executados se situavam na franja urbana ou além da malha, e sem infraestrutura ou equipamento urbanos, criando sérios problemas para os moradores e para os Governos municipais. Tal padrão perdurou desde a década de 1930 até os primeiros anos da década de 1990, com os programas do Governo Fernando Collor de Mello. Em 1986, o BNH foi extinto, e, em 1987, foi retomada a discussão sobre reforma urbana e a questão da habitação. (ARAVECCHIA-BOTAS, 2016; AZEVEDO, 2008).
No que se refere a questão na cidade de Arapiraca, segunda maior cidade de Alagoas, é um dos municípios que mais cresceu nos últimos anos no estado. Estima-se que, nas últimas três décadas, a cidade registrou um crescimento urbano de mais de 70% (ARAPIRACA, 2011).
É importante frisar que a localização geográfica de Arapiraca, a facilidade de acesso rodoviário e a sua vocação de polo regional de comércio e serviço têm contribuído para o aumento de correntes migratórias vindas do Sertão e do Agreste alagoano. O município de Arapiraca está situado na região Agreste de Alagoas, na parte central do estado, sendo a segunda maior cidade do Estado em termos populacionais. Enfim, o município situa-se cerca de 136 km de Maceió (AL), capital do Estado, a 180 km de Aracajú (SE) e 380 km de Recife (PE) (ARAPIRACA, 2005).
1.1 Questão de Pesquisa
Quais os aspectos arquitetônicos e urbanísticos evidenciados no processo de habitacional de interesse social da cidade de Arapiraca, considerando a percepção dos moradores?
1.2 Justificativa
A temática de habitação popular, muitas vezes é menosprezada, foi escolhido por se tratar de uma real demanda nas cidades atuais. Com os atuais programas governamentais, este nicho da população vem recebendo mais ofertas de unidades habitacionais, além de atender, também, um mercado que não era atendido pelas construtoras, o da classe C. Porém, estas maiores ofertas quantitativas não refletem na qualidade da maioria dos projetos entregues (ALBERTONI, 2014; BALTHAZAR, 2012)
Cabe salientar ainda que, esses programas se desenvolvem sem a otimização arquitetônica dos projetos para garantir o conforto e praticidade das residências, pois não
levam em conta parâmetros básicos como: a dimensão do mobiliário, o número de moradores por habitação, e a possível ascensão social que em muitas vezes possibilita a aquisição de um automóvel. Além disso, a execução dessas habitações muitas vezes é feita por empresas privadas que buscam minimizar os custos e aumentar o lucro, logo, são edificadas com áreas mínimas.
Bonduki; Rossetto, (2008) destacam que estudos de pós-ocupação em conjuntos habitacionais são relevantes, pois norteiam a formação de metodologias de planejamento e projeto, com o objetivo de assegurar maior interação entre população e técnicos, contribuindo para a melhoria da habitação.
De acordo com Cardoso; Aragão (2013), as Habitações sociais no Brasil são frequentemente modificadas por seus moradores, por motivos de caráter funcional, econômico ou simbólico e essas modificações quase sempre envolvem ampliações. Uma alternativa para minimizar esses problemas, é a habitação de interesse social flexível que permite ampliações e modificações sem afetar a qualidade espacial original.
1.3 Objetivos
1.3.1 Objetivo Geral
Avaliar habitações de interesse social na cidade de Arapiraca/AL, considerando o traçado histórico arquitetônico e urbanístico, compreendido dos períodos do Banco Nacional de Habitação ao Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV).
1.3.2 Objetivos Específicos
Analisar as características gerais semelhantes e diferentes dos Programas elucidados: BNH E PMCMV;
Estabelecer possíveis paralelos entre as diferentes tipologias construtivas dos empreendimentos realizados na cidade de Arapiraca nos períodos e programas compreendidos;
Avaliar os impactos da implantação dos programas de habitação de interesse social como forma de redução do déficit na cidade de Arapiraca;
Analisar opiniões dos moradores das residências das habitações do BNH e PMCMV, por meio de pesquisa documental/fotografias levantamentos de campo /entrevistas.
1.4 Método
Este trabalho utilizou-se da pesquisa bibliográfica e documental como recursos metodológicos centrais. Segundo Gil (2008) a pesquisa bibliográfica é desenvolvida com base em material já elaborado, constituído principalmente de livros, pesquisas em sites e artigos científicos. Dessa forma, buscou-se realizar uma contextualização da literatura da habitação social do Brasil com relatos históricos e momentos importantes para arquitetura brasileira.
Já a pesquisa documental de acordo com Gil (2008) vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos da pesquisa, havendo uma avaliação dos materiais em primeira mão.
Neste trabalho a pesquisa documental foi conduzida por meio de levantamento de documentos em órgãos públicos como cartórios, secretarias municipais, câmara municipal e secretarias estaduais, que permitiu reunir documentos, mapas e tabelas a fim de caracterizar a habitação social na cidade de Arapiraca/AL, na perspectiva de atender os objetivos supracitados.
Por meio das entrevistas, com perguntas pré-estabelecidas (Apêndice 1) pode-se avaliar as modificações e ampliações em suas residências para atender as reais necessidades da família, como as reformas sem direcionamentos de profissionais como engenheiros e arquitetos, bem como a (in)satisfação com o imóvel.
Com o método de entrevistas Gil (2008) salienta como aquela que envolve a obtenção de dados descritivos sobre pessoas, lugares e processos interativos pelo contato direto do pesquisador com a situação estudada, procurando compreender os fenômenos, segundo a perspectiva dos sujeitos, ou seja, dos participantes da situação em estudo. Para as entrevistas, cada morador teve que assinar o termo de consentimento livre e esclarecido (TCLE) conforme anexo 1.
A seguir, apresenta-se a monografia relacionado as habitações de interesse social de Arapiraca, dividido em três capítulos: o primeiro contempla o referencial teórico, o segundo refere-se ao estudo de caso realizado nas habitações sociais e no capítulo terceiro os resultados e discussões evidenciados com o estudo de caso, entrelaçado com o referencial teórico.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Nesta secção apresenta-se os resultados dos primeiros levantamentos bibliográfico e de literatura sobre as questões gerais da temática em estudo. A busca deste referencial de deu por meio dos descritores e palavras-chave, nas bases de dados brasileiros, anais de congressos e eventos, além do acervo da biblioteca central de Arapiraca e arquivo pessoal da pesquisadora.
Desta forma, apresenta-se, com base em uma pesquisa bibliográfica, um suporte teórico sobre a trajetória da habitação social no Brasil, com ênfase nas questões urbanas e de políticas habitacionais. Expõem-se marcos e acontecimentos que levaram à um processo de urbanização informal e a um modelo de autoconstrução habitacional no Brasil e que perpassa por Arapiraca/AL.
2.1 A Questão Habitacional no Brasil
Até meados da década 1880, as cidades brasileiras apresentavam um caráter pouco urbanizado. Com a vinda em grande número de imigrantes para o Brasil e o êxodo de trabalhadores rurais e ex-escravos intensificaram-se as atividades urbanas relacionadas à produção do café, com isso, aumentou-se a demanda por habitação e com isso dava-se o início a todos os problemas relativos a habitação, que evoluíram ao longo do tempo até o quadro atual (GOMES, 2015; HOLZ; MONTEIRO, 2012).
Bonduki (2011) em suas bases compreendidas, o adensamento populacional e a necessidade de moradia, propiciaram o surgimento dos edifícios de aluguel oferecidos por iniciativa privada, os cortiços, que na maioria das vezes eram edificações já estabelecidas que sofreram modificação para atender esta nova demanda. Eram caracterizados pelas más condições de construção e manutenção, mas por serem moradias de baixo custo, eram a única opção de muitas famílias. Descritos como:
Um portão lateral da entrada por estreitos e compridos corredor para um pátio com 3 a 4 metros de largo nos casos mais favorecidos. Para este pátio, ou área livre, se abrem, as portas e janelas de pequenas casas enfileiradas, com o mesmo aspecto, a mesma construção, as mesmas divisões internas e a mesma capacidade. Entre nós estes cortiços se caracterizam: 1) pela má qualidade e impropriedade das construções; 2) pela falta de capacidade e má distribuição dos aposentos, quase sem luz e sem a necessária ventilação; 3) pela carência de prévio saneamento do terreno onde se acham construídos; 4) finalmente, pelo desprezo das mais comezinhas regras de higiene doméstica (BONDUKI, 2011, p. 23).
Diante destes aspectos, sem infraestrutura urbana adequada ao rápido crescimento dessas cidades, associado à precariedade e inadequação sanitária das habitações desta classe de trabalhadores, apareceram problemas como os primeiros surtos epidêmicos. Com a deficiência dos serviços públicos (sistema viário, equipamentos de educação, saúde e, principalmente, habitação) em atender de forma equilibrada as necessidades da população, também surgiram os indícios de segregação social entre bairros, como as vilas operárias, configurando núcleos residenciais isolados (ABIKO; ORNSTEIN, 2012)
Ainda de acordo com Abiko; Ornstein (2012) foi no início do século XX, que essas edificações que proporcionavam moradias insalubres foram proibidas por meio de uma política higienista, sendo alvos de ações de demolições por parte do governo, que orientava para reconstruções conforme as novas leis criadas neste período. Assim, surge um conflito entre a legislação e a prática, pois grande parte dos trabalhadores não poderiam pagar por estas novas moradias devido aos seus elevados níveis de remuneração.
Tal situação acarretou em um deslocamento de grupos sociais dos centros das cidades para as periferias. A oferta de loteamentos populares a baixo custo (terrenos sem infraestrutura urbana ou clandestinos) e livres da fiscalização contribuíram para expansão horizontal das cidades, consolidando assim, o modelo da autoconstrução (NASCIMENTO; BRAGA, 2009).
Nos aspectos apresentados Maricato (2010) salienta que:
As reformas urbanas, realizadas em diversas cidades brasileiras entre o final do século XIX e início do século XX, lançaram as bases de um urbanismo moderno “à moda” da periferia. Realizavam-se obras de saneamento básico para eliminação das epidemias, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento paisagístico e eram implantadas as bases legais para um mercado imobiliário de porte capitalista. A população excluída desse processo era expulsa para os morros e franjas da cidade (MARICATO, 2010, p. 22).
No traçado histórico, até 1930, o Estado relegou as questões relacionadas à habitação popular. Foi a partir desta década, que a ideologia da casa própria começa a ser implantada, reforçando o argumento da importância da habitação para o trabalhador. Devido a um processo de criação das novas condições que passaram a fazer das atividades urbano- industriais, a base de sustentação política neste período teve de ser modificada, incorporando novos setores sociais emergentes, como as massas populares urbanas (DUARTE, 2011).
Com uma crise habitacional atingindo não só a classe economicamente mais baixa, mas também a classe média, que em sua maioria, morava em casas de aluguel. As alternativas
encontradas pelo Estado favoreciam a iniciativa privada a prover moradias, através do mercado rentista (FERREIRA, 2009).
Porém para Duarte (2011) diante da impossibilidade do mercado de satisfazer as demandas crescentes por habitação, O Estado assume uma nova postura em relação ao problema. Assim, a partir de 1934 o governo retira do mercado privado a responsabilidade de oferecer moradia à massa popular e transfere a si e ao próprio operário o custo da moradia.
Sobre estas edificações destinadas a classe trabalhadora deste período, Aravecchia-Botas (2016) descreve:
[...] foram construídas cerca de 100 mil unidades habitacionais pelo setor público no Brasil, e do ponto de vista da arquitetura e do urbanismo, essa produção, que à primeira vista foi relacionada às manifestações da arquitetura moderna, acabou surpreendendo pela diversidade de resultados estéticos e espaciais que promoveu. Nos inúmeros conjuntos habitacionais pode-se confrontar diretamente paradigmas habitacionais, como o de pequenos conjuntos de casas isoladas no lote com telhado em águas e o do grande edifício prismático de moradia coletiva, que comporta também serviços públicos e comércio. (ARAVECCHIA-BOTAS, 2016 p. 45).
Em meados do século XX, entre as décadas de 1940 e 1960, a população brasileira saltou de 41 para 70 milhões de habitantes, com taxa de urbanização aumentando de 31% para 45%. Criaram-se, então, muitos assentamentos ilegais, que cresciam sobre as cidades, dando moradia às famílias com pouca renda (RIBEIRO; AZEVEDO, 2016; OTERO, 2009).
Em consequência a essa crise habitacional, na década de 1940, consolidou-se uma série de expedientes de construção de casas fora do mercado formal e do Estado. Eram edificadas sob gerência direta do proprietário e morador, esse adquiria ou ocupava o terreno, traçava sem apoio técnico um esquema de construção, viabilizava os materiais, combinava a mão-de-obra gratuita e/ou remunerada informalmente, e, em seguida, erguia-se a casa. Atualmente este sistema é largamente difundido, mas foi na década de 1940 que a autoconstrução sofreu uma grande expansão (BONDUKI, 2011).
Na década de 60, no período da ditadura militar foi criado o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), instituído pela Lei 4.380/64, com o objetivo de dinamizar a política de captação de recursos através do Banco Nacional de Habitação (BNH) que, por meio das cadernetas de poupança e recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) financiavam habitações (PAZ, TABOADA, 2010)
Segundo Bonduki (2008), uma resposta do governo militar à forte crise de moradia presente num país que se urbanizava aceleradamente. Dividido em duas seções, o SFH era voltado tanto às classes média e alta, gerido por agentes privados ligados à construção civil;
quanto para a classe com baixa renda, que era operado por agências estatais, por meio de Companhias Estaduais e Municipais de Habitação.
Todavia a população com baixa renda não foi atendida de forma satisfatória, pois não conseguia comprovar que seus ganhos sustentariam o financiamento de sua casa própria (BRASIL, 2011; BRASIL, 2004).
A casa própria autoconstruída na periferia foi um aspecto da inserção do trabalhador no processo de desenvolvimento de diversas cidades brasileiras. Na década de 1970, época de crescimento econômico elevado no Brasil, para tanto Bonduki (2011) saliente que:
Ao mesmo tempo em que permitiu-se uma redução salarial, a casa própria representou para os trabalhadores uma perspectiva, mesmo que ilusória, de ascensão social e estabilidade familiar. E isto não só pela possibilidade de escapar do aluguel e morar a custo quase nulo como, sobretudo, por representar a única perspectiva de entesouramento, de formação de um patrimônio e de obtenção de uma renda extra [...]. Por essas razões, mais do que motivos de ordem ideológica a aspiração pela casa própria foi tão forte e generalizada entre os trabalhadores de baixa renda (BONDUKI, 2011, p. 307).
Contudo, ainda na década 1970, a produção de conjuntos habitacionais esteve associada à política de remoção de favelas. Muitos moradores dessas regiões informais foram transferidos para assentamentos ainda mais distantes dos centros urbanos, geralmente sem nenhum tipo de serviço público ou comércio. Em muitas áreas de onde foram removidas as favelas, principalmente no Rio de Janeiro, passaram a ser ocupadas por empreendimentos imobiliários, destinados à construção de conjuntos de edifícios de apartamentos de alto luxo (FERREIRA, 2009).
Entre as décadas de 1970 e 1990, o contínuo inchamento das grandes cidades marcado pela expansão das áreas ilegais e o crescimento acelerado das moradias subnormais (definidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) como habitações distribuídas desordenadamente em áreas irregulares e sem acesso a serviços básicos) coincide com o colapso do sistema de crédito habitacional (IPEA, 2013a; IPEA 2013b; IBGE, 2011)
Segundo Holz e Monteiro (2008), em 1986 coincidiu-se a extinção do BNH com o agravamento da crise econômica, obrigando parte da população a continuar instalando-se nas áreas periféricas. A procura de melhor qualidade de vida e emprego nas cidades pelos moradores rurais levou o país a ter dados de urbanização superior a 80% e problemas de ordem social e econômica, sendo na época o terceiro pior país do mundo em distribuição de renda.
Após a extinção do BNH, suas atribuições foram transferidas para a Caixa Econômica Federal (CEF), mas a área de habitação continua vinculada ao Ministério do Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente (MDU). Em 1987, esse ministério é transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio Ambiente (MHU). Já em 1988, é criado o Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social (MBES) (BRASIL, 2011; BRASIL, 2004; BRASIL, 2001)
O direito à cidade, definido pela Constituição Federal de 1988 e regulamentado posteriormente, é uma garantia que toda a população tem de usufruir da estrutura e dos espaços públicos de sua cidade, com igualdade de utilização (BRASIL, 1988). Reconheceu-se a população o direito à cidade, à moradia e a todos os serviços e infraestruturas necessários para a promoção do bem-estar. Nesse contexto, admitiu- se a cidade real, extinguindo a ideia da remoção de favelas.
Com a reforma do Estado e a Constituição de 1988, o processo de descentralização ganha base para se efetivar, estabelecendo uma redefinição de competências, os estados e municípios passam a gerir os programas sociais, inclusive o de habitação. Em 1989, é extinto o MBES e criado a Secretaria Especial de Habitação e Ação Comunitária (SEAC). As atividades financeiras do SSFH e a CEF passam a ser vinculadas ao Ministério da Fazenda (BRASIL, 2008; BRASIL, 2004).
Já em 1994, o governo Federal cria os programas Habitar Brasil e Morar Município, com recursos oriundos do Orçamento Geral da União e do Imposto Provisório sobre Movimentações Financeiras (IPMF). Em 1995, a extinção do Ministério do Bem-Estar Social e criou-se a Secretaria de Política Urbana (SEPURB) no âmbito do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), esfera que ficaria responsável pela formulação e implementação da Política Nacional de Habitação (PNH) (MOTTA, 2011; BRASIL, 2004).
Nas bases compreendidas e estudos. Evidenciou-se que. sem uma política definida que incentivasse e articulasse as ações dos Estados e Municípios no setor da habitação, o governo federal manteve um sistema indo contra a distribuição das competências estabelecidas pela constituição de 1988. Nesse período, há uma grande dependência dos recursos federais pelos governos para o enfrentamento dos problemas habitacionais, havendo, assim, uma grande desarticulação institucional e a extinção de várias Companhias de Habitação (COHAB) estaduais (MOREIRA, RIBEIRO, 2016; MOTTA, 2011; OLIVEIRA, 2011;
Em 2003, com a criação do Ministério das Cidades, são implementadas importantes mudanças nessa situação. Esse órgão passa a ser responsável pela Política de Desenvolvimento Urbano e pela Política Setorial de Habitação. Para essa última, a habitação não se restringe à casa, que está inserida no conceito de desenvolvimento urbano integrado, no qual fazem parte o direito a equipamentos e serviços urbanos e sociais, como infraestrutura, saneamento e mobilidade, objetivando, assim, a efetivação do direito à cidade.
Dai o surgimento do Programa Minha Casa Minha vida com diversos benefícios e atenção as questões arquitetônicas e urbanísticas (BONDUKI, 2009; BRASIL, 2011; BRASIL, 2010; CARDOSO; ARAGÃO, 2013; CARDOSO; LAGO, 2013.)
2.2 O Déficit Habitacional
De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) (2010) e IPEA (2013a) houve melhora significativa nos indicadores do déficit habitacional entre os anos de 2007 e 2011 com redução de 1,2 pontos percentuais no período, de 10% para 8,8% do total de domicílios (tabela 1). Em números absolutos, estima-se que o déficit no Brasil esteja por volta de 5,41 milhões de moradias.
Tabela 1 - Estimativa déficit habitacional, seus componentes e subcomponentes
2007 2008 2009 2011 1. Número de domicílios 55.918.038 57.703.161 58.684.603 61.470.054 2. Déficit habitacional 5.593.191 5.191.565 5.703.003 5.409.210 3. Precária 1.244.028 1.139.729 1.074.637 1.163.631 3.1 Rustico 1.135.644 1.039.445 1.005.875 1.034.725 3.2 Improvisados 108.384 100.284 68.762 128.906 4. Coabitação 2.307.379 2.032.334 2.315.701 1.808.314 4.1 Cômodos 214.476 190.213 224.120 237.914
4.2 Conviventes com intenção de mudar 2.094.410 1.842.670 2.094.953 1.571.581 5. Excedente de aluguel 1.756.369 1.735.474 2.020.899 2.110.409 6. Adensamento aluguel 526.900 500.925 539.582 512.925 Estimativas relativas Déficit habitacional 10,00% 9,00% 9,72% 8,80% Precária 2,22% 1,98% 1,83% 1,89% Coabitação 4,13% 3,52% 3,95% 2,94% Excedente de aluguel 3,14% 3,01% 3,44% 3,43% Adensamento aluguel 0,94% 0,87% 0,92% 0,83% Fonte: IPEA (2013, p.7).
Avaliando os componentes do déficit, percebe-se que a coabitação teve a maior queda no período, passando de 4,13% para 2,94% do total de domicílios, e o ônus por aluguel, passou de 3,14% para 3,43%, estimando ao final cerca de 2,11 milhões de domicílios. De
acordo com a Figura 1, visualiza-se que o adensamento excessivo em domicílios alugados e os domicílios precários, se mantiveram praticamente estáveis mostrando apenas um pequeno progresso (GONÇALVES, 2008; FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2011; MARICATO, 2011)
Figura 1- Evolução das componentes do déficit habitacional
Fonte: IPEA (2013, p.7)
A tabela 2 nos mostra que na área rural, a redução na necessidade habitacional diminuiu de 986 mil para aproximadamente 860 mil, ou seja, uma redução de 125 mil na necessidade de moradias. Enquanto isso nas áreas urbanas a redução da demanda foi de apenas 59 mil.
Tabela 2 - Estimativa de déficit habitacional urbano e rural
URBANO 2007 2008 2009 2011 Número de domicílio 47.536.349 49.097.569 50.044.074 53.219.429 Déficit habitacional 4.607.176 4.278.033 4.791.825 4.548.545 Precária 552.174 503.391 447.226 502.611 Rustico 471.902 427.099 393.419 391.878 Improvisados 80.272 76.292 53.807 110.733 Coabitação 2.012.094 1.743.518 2.029.079 1.599.112 Cômodos 195.860 162.943 204.685 225.384 Conviventes com intenção de mudar 1.817.741 1.580.575 1.827.407 1.374.909 Excedente de 1.756.369 1.735.474 2.020.899 2.110.409
aluguel Adensamento aluguel 511.324 487.073 524.929 503.697 RURAL 2007 2008 2009 2011 Número de domicílio 8.381.689 8.605.592 8.640.529 8.250.625 Déficit habitacional 986.015 913.532 911.178 860.665 Precária 691.854 636.338 627.411 661.020 Rustico 663.742 612.346 612.456 642.847 Improvisados 28.112 23.992 14.955 18.173 Coabitação 295.285 288.816 286.622 209.202 Cômodos 18.616 27.270 19.435 12.530 Conviventes com intenção de mudar 276.669 262.095 267.546 196.672 Excedente de aluguel 8.450 9.890 10.505 10.957 Adensamento aluguel 15.576 13.852 14.653 9.228
Fonte: IPEA (2013, p.8); FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO (2015); Adaptado pela autora (2018).
Na região nordeste apesar do aumento de domicílios de 8, 697 milhões para 9,318 milhões, observou-se (tabela 3) a diminuição de 0,9 6 pontos percentuais, do déficit em relação ao número de domicílios, ou seja, a soli citação passou de 615 mil para 569 mil moradias.
Tabela 3 – Déficit Habitacional por regiões
Sul Sudeste Nordeste Norte Centro-Oeste
Déficit 566.936 1.940.186 2.096.832 614.942 374.295 2007 Domicílios 3.941.627 14.285.416 24.756.912 8.696.707 4.237.376 % 14,38% 13,58% 8,47% 7,07% 8,83% Déficit 527.106 1.802.126 1.914.668 551.933 395.732 2008 Domicílios 4.152.870 14.829.753 25.454.370 8.929.300 4.336.868 % 12,69% 12,15% 7,52% 6,18% 9,12% Déficit 597.274 1.924.206 2.128.617 574.649 478.257 2009 Domicílios 4.246.017 15.158.312 25.870.833 8.984.749 4.424.692 % 14,07% 12,69% 8,23% 6,40% 10,81% Déficit 583.941 1.853.445 1.944.483 569.554 457.787 2010 Domicílios 4.468.455 16.023.391 26.922.082 9.318.984 4.737.142
Fonte: (IPEA, 2013, p.9).
A análise por faixa de renda (figura 2) também se torna importante, pois os programas habitacionais distribuem as moradias de maneira proporcional à demanda por faixas de salário, sendo assim as famílias com renda até 3 salários mínimos são priorizadas e recebem um aumento substancial do subsídio para habitações de interesse social. Atualmente estima-se a necessidade/demanda de 3,95 milhões de moradias para a faixa de menor renda, completando 73% do total (GONÇALVES, 2008; MARICATO, 2009; MARICATO, 2011).
Figura 2 - Estimativa déficit habitacional por faixas salário
Fonte: (IPEA, 2013, p.9).
2.3 A Experiência dos conjuntos habitacionais – Política Nacional de Habitação
Mesmo depois de décadas de política habitacional, a necessidade de novas moradias no Brasil ainda era altíssima, como aponta o Censo de 2000 - um déficit de 6,6 milhões de novas moradias concentrados principalmente nas regiões Sudeste (41%) e Nordeste (32%), sendo 81,8% do valor absoluto nas áreas urbanas. O déficit habitacional urbano se concentrava nas famílias com até três salários mínimos, cerca de 83%. (CAU/BR, 2015; MORAES, 2008; BRASIL, 2010)
Segundo Bonduki (2008), esse déficit evidencia o fracasso dos programas públicos e a incapacidade dos mecanismos de mercado, ressaltando a necessidade de se formular estratégias mais eficazes para atender faixas de menor poder aquisitivo.
Outra questão que deve ser levada em conta nas necessidades habitacionais, é que o déficit não pode ser visto apenas como uma quantia de novas habitações, já que existe o
déficit qualitativo, formado por moradias que apresentam carências no acesso à infraestrutura ou adensamento excessivo. Não significa que, necessariamente, a família precise de uma nova moradia, mas sim, intervenções para adequar condições dignas para sua habitação (BONDUKI, 2008).
De acordo Rodrigues (2013) com a implementação de uma nova política habitacional com um conjunto de medidas de ordem institucional, financeira e técnica, o Projeto Moradia enfatizava a necessidade de aprovação do Estatuto da Cidade para facilitar e baratear o acesso à terra, combatendo a especulação com imóveis ociosos.
Com a criação do Ministério das Cidades, englobando as áreas de habitação, saneamento, transportes urbanos e planejamento territorial com todo o processo de elaboração de propostas alternativas e com o ideário da Reforma Urbana (RODRIGUES, 2013)
O Ministério das Cidades foi criado com o caráter de órgão coordenador, gestor e formulador da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, envolvendo, de forma integrada, as políticas ligadas à cidade, ocupando um vazio institucional e resgatando para si a coordenação política e técnica das questões urbanas (SOUZA, 2014; ONGARO, ABDALLA, 2014).
Coube-lhe, ainda, a incumbência de articular e qualificar os diferentes entes federativos na montagem de uma estratégia nacional para equacionar os problemas urbanos das cidades brasileiras, alavancando mudanças com o apoio dos instrumentos legais estabelecidos pelo Estatuto das Cidades (BONDUKI, 2008; BONDUKI, 2014)
Quando implantada a nova PNH, em 2004, ainda prevalecia a visão bancária da CEF. Por isso, mesmo com a integração das propostas do Projeto Moradia, alguns aspectos importantes não puderam ser implantados imediatamente, como alterações substanciais na concessão do crédito e subsídios significativos (BONDUKI, 2009).
Gradativamente, novos elementos foram incorporados para a implementação da nova política possibilitando a ampliação dos subsídios habitacionais, ampliando o atendimento à população de renda mais baixa (ALBERTONI, 2014)
Em 2007, o governo lançou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), buscando implantar grandes obras de infraestrutura, incluindo entre seus componentes um programa de caráter social, a Urbanização de Assentamentos Precários (BONDUKI, 2009).
Inserido a esse Programa e como um dos principais itens da nova PNH, foi criado o Plano Nacional de Habitação (PlanHab), elaborado com um amplo processo participativo envolvendo todos os segmentos da sociedade e tem como objetivo direcionar e planejar as ações públicas e privadas, tanto em curto, quanto em médio e longo prazo, para sanar as
necessidades habitacionais do país. Possuindo estratégias que incorporam ações em quatro eixos principais de atuação: financiamento e subsídios; arranjos e desenvolvimento institucional; cadeira produtiva da construção civil; e política fundiária urbana (MOREIRA; RIBEIRO, 2016).
As ações do PlanHab buscaram estruturar linhas de programas voltados a: produção de habitação; apoio à melhoria da unidade habitacional; integração urbana de assentamentos precários informais; e desenvolvimento institucional. Cada linha estipulou demandas e regras de atendimentos específicas. Dentro desta estrutura foi criado Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), na linha de produção de habitação, que ganhou prioridade e destaque na temática habitacional (MOREIRA; RIBEIRO, 2016) e acabou sobressaindo e ofuscando os outros programas e subprogramas.
Lançado em 2009 e regulamentado pela Lei Federal 11.977, o PMCMV tinha como objetivo a construção de um milhão de moradias em um ano. Em sua primeira fase, os recursos para sua concretização foram distribuídos pelos estados de forma proporcional ao déficit habitacional de acordo com as faixas salariais, separadas em: famílias com renda de até três salários mínimos; famílias com renda entre três e seis salários mínimos; e famílias com renda entre seis a dez salários mínimos (MOREIRA; RIBEIRO, 2016).
Atualmente, o Programa subsidia a aquisição da casa ou apartamento próprio para famílias com renda até quatro mil reais e facilita as condições de acesso ao imóvel para famílias com renda até de nove mil reais (CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, 2011; NASCIMENTO, TOSTES, 2011).
O PMCMV, mesmo incluindo no em seu discurso a defesa da moradia digna, teve claros objetivos de impactar a economia, com efeitos que ampliaram a indústria da construção civil e sustentaram o desenvolvimento no setor imobiliário, que começava a sentir impactos diante da crise econômica internacional, ocorrida em 2008 (MOREIRA; RIBEIRO, 2016).
No quadro a seguir se apresenta uma linha do tempo sobre a questão Habitacional no Brasil, das experiências iniciais a mais recente.
Quadro 1 - Marcos histórico na habitação social brasileira, de 1890 a 2010.
Ano Marcos histórico na habitação social brasileira
1890
Velha República – Estado ausente onde governo deixava ao livre jogo do mercado a promoção de moradia popular e uma economia voltada para os grandes investidores no setor privado, construção de vilas operarias. Estado fiel ao liberalismo.
1930 Governo Vargas – O Estado muda de postura e começa a intervir no setor habitacional.
1952 Lei do inquilinato – Congelamento dos alugueis.
1962 Criação do Conselho Federal de Habitação.
1964 Golpe militar - Banco Nacional de Habitação (BNH) – COHAB.
1973 Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP).
1984 Extinção do BNH, deixando suas funções atribuídas a Caixa Econômica Federal (CEF).
1990
Governo de Collor, com o confisco das cadernetas de poupança, estagnação na arrecadação nas cadernetas de poupança e no FGTS, havendo redução na política habitacional brasileira, reduzindo sua participação do Estado na construção civil, voltando a ser um Estado ausente no setor habitacional, deixando o livre jogo de mercado ditar as regras.
1992
Governo Itamar Franco - o Programa Habitar Brasil voltado para os municípios de mais de 50 mil habitantes e o Morar Município, destinado aos municípios de menor porte, mesmo com nomenclaturas diferentes os dois programas reuniam características Segundo Azevedo (1996) do ponto de vista político, os programas apresentaram um avanço quanto à gestão da política habitacional através dos conselhos e a constituição de fundos específicos para a habitação, já do ponto de vista operacional para redução do déficit habitacional houve eficácia.
1995
Governo FHC - Criação do Fundo Nacional de Moradia Popular e o Conselho Nacional de Moradia Popular, com o objetivo de implantar uma política habitacional nacional para classe trabalhadora mais baixa, um sistema descentralizado e democrático, em que Estados e Municípios também deveriam constituir seus próprios Fundos de Moradia a serem geridos por Conselhos, com a participação popular. Para utilizar os recursos destes fundos, Estados e Municípios deveriam desenvolver programas de habitação de interesse social.
1999 Criação da Secretaria de Política Urbana (SEPURB), iniciando a discussão sobre o Estatuto das Cidades (LEI FEDERAL 10.257/2001).
2000 Reconhecimento da habitação como direito social na Constituição Federal.
2001 Aprovação do Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01).
2003 Criação do Ministério das Cidades (Lei nº 10.683/03).
2004
Política Nacional de Habitação (PNH). Medidas no marco regulatório do Mercado Imobiliário: Patrimônio de Afetação e Valor Incontroverso (Lei nº 10.931/04); Benefícios fiscais em títulos representativos de créditos imobiliários (Lei nº 11.033/04). Resoluções do CMN de direcionamento (SBPE): obrigatoriedade de aplicação em habitação dos recursos da poupança. Resolução nº. 460 CCFGTS.
2005
Criação do Sistema Nacional de habitação de Interesse Social (SNHIS) e Fundo Nacional de habitação de Interesse Social (FNHIS) - (Lei n° 11.124/05). Regime Tributário Especial para o Patrimônio de Afetação Benefícios fiscais sobre o Ganho de Capital (Lei nº. 11.196/05).
2006 Plano Diretor Participativo. Até maio de 2006, já haviam sido concluídos 88% das 1.684 localidades obrigadas a elaborar o seu Plano Diretor Municipal [PDM], porém apenas 30% desses processos contou com a participação popular
2007 Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
2008 Plano Nacional de Habitação (PLANHAB). Assistência Técnica gratuita para famílias de baixa renda (Lei n°11.888/08).
2009 Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV (Lei n° 11.977/09). Instrução Normativa de Nr. 8/2009 – Orienta o Trabalho Social em projetos habitacionais.
2010 PAC 2 – Programa Minha Casa Minha Vida (MP nº 514/10).
Fonte: BRASIL, (2014), Maricato (2011); Bonduki (2010), BRASIL (2006) adaptado pela autora (2018).
2.4 Análise do histórico habitacional em Arapiraca/AL
O processo de urbanização de Arapiraca aconteceu de forma gradual e consistente, o êxodo rural teve uma grande participação nesse contexto. Com uma ótima centralização no Estado de Alagoas, Arapiraca recebeu e recebe pessoas advindas do Agreste, Sertão Alagoano e dos Estados circunvizinhos. Com isso a urbanização se apresenta de forma não planejada, gerando os tradicionais problemas urbanos dentre eles, podemos citar a contínua
multiplicação de loteamentos irregulares e clandestinos, favelas e cortiço (ARAPIRACA, 2011)
O tecido urbano da cidade hoje é bastante fragmentado, com grandes vazios urbanos, contribuindo para o aumento da dívida social, ao excluir e afastar em direção às áreas periféricas, quase sempre sem infraestrutura, sem transportes e equipamentos sociais urbanos as famílias de baixa renda (ARAPIRACA, 2005a; 2005b)
Na década de 60 a 80 tanto na zona rural quanto na urbana. Este quadro evolutivo do número de habitantes superou dados do nordeste e a do Brasil. Tendo uma concentração populacional na zona urbana 7,2 vezes maior do que na década de 60 (CORRÊA, 2007; DUARTE, 2011)
Tabela 4- Evolução da População Total, Urbana Rural – Município de Arapiraca
Arapiraca 1960 1970 1980 1991 1996 2000
Urbano 21.149 46.549 87.175 130.963 138.243 152.354
Rural 32.334 47.738 49.004 33.958 35.096 34.112
Total 53.483 94.287 136.179 164.921 173.339 186.466
Fonte: Plano Diretor Municipal de Arapiraca (2006)
Conforme dados apresentados o crescimento populacional só desencadeou ainda mais a problemática habitacional, causando o inchaço da área e a intensificação das habitações precárias e ilegais em áreas inadequadas.
O que temos observado ao longo dos anos, principalmente pós década de 60, na maioria das cidades brasileiras foi o agravamento da situação habitacional e consequentemente da qualidade de vida da população, como reflexo, tornando cada vez mais evidente a necessidade do enfrentamento do problema, o qual requer uma abordagem ampliada com a integração das políticas públicas e o envolvimento da sociedade. A moradia é um direito humano que deve garantir o acesso de seus usuários ao conjunto de bens e serviços públicos (LOPES, 2012; DUARTE, 2011; MARICATO, 2010)
O diagnóstico da situação habitacional do Município de Arapiraca (2004), considerando a base conceitual acima, partiu da sistematização do conhecimento disponível com objetivos de caracterizar, qualificar e quantificar as necessidades habitacionais existentes hoje. O quadro de exclusão social do município, sobretudo com relação à questão de moradia é crítico.
Um levantamento do Déficit Habitacional de Arapiraca (Censo IBGE, 1991), estimou para o ano de 1997 um déficit de 7.418 moradias, e um índice de 14% da população vivendo em situação precária: domicílios rústicos, improvisados (ARAPIRACA, 2011)
De acordo Bonduki (2014); Fix (2011); Maricato (2011), Cabe ressaltar e apresentar que, historicamente foi demonstrado no campo teórico que o Estado falhou com relação à prática da política habitacional desde o século XIX. Em consequência, a habitação de interesse social vem sendo posta em prática sem a devida preocupação social, ambiental e urbana com relação ao acesso adequado das famílias pobre à moradia digna. Com a intenção de resolver essa problemática surgiram modelos de programas governamentais, desde a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH).
Reafirma-se que, esse cenário histórico nacional fundamentou o surgimento, em 2009, do Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV - uma significativa iniciativa pública em relação ao aporte financeiro com vistas à solução do déficit habitacional no país. Tal Programa visa atender as necessidades da população de baixa renda em áreas urbanas e rurais, garantindo o acesso à moradia digna com padrões mínimos de habitabilidade, infraestrutura, equipamentos públicos e segurança (MOTTA, 2011; NASCIMENTO, TOSTES, 2011; AZEVEDO, ANDRADE, 2011)
As diretrizes propostas pelo programa não estão condizentes com a situação atual, pois devido a abertura dada à iniciativa privada, somada a produção em larga escala de unidades habitacionais previstas pelo PMCMV, em especial na cidade de Arapiraca, Alagoas, torna perceptível o impacto gerado na implantação deste programa na configuração do desenho urbano e do arranjo da configuração socioespacial da referida cidade, como será a abordagem do estudo de caso (BRASIL, 2015; BRASIL 2011; BRASIL, 2008; BRASIL, 2005)
Maceió
Arapiraca 3 ESTUDO DE CASO
O Estudo de caso a seguir é inserido, no contexto regional alagoano, na cidade de Arapiraca que é considerada a 2ª maior cidade do Estado, segundo dados estatísticos de participação no PIB de Alagoas (6,28%), e possui uma população estimada em 216.108 habitantes, sendo considerada uma cidade de porte médio (IBGE, 2010)
A localização geográfica central, representada pela Figura 3, contribuiu para Arapiraca ser, atualmente, uma cidade polo da região do agreste, consequência da oferta de comércio e prestação de serviços principalmente nas áreas de saúde e educação. Essa condição vem atraindo migrantes à cidade, o que gerou a necessidade de se produzir habitação para os novos moradores, considerando também as questões demográficas (ARAPIRACA, 2005b)
Figura 3 - Distribuição da população residente em Alagoas por município.
Fonte: IBGE (2010)
O campo para o estudo de caso foi primeiramente, o Bairro Jardim Esperança, COHAB Velha, construindo pelo BNH e que hoje a configuração já não é 100% como outrora e segundo campo de estudo, é no Povoado Fazenda Velha, o Residencial Agreste, construindo pelo PMCMV, que aos poucos também adquire uma configuração arquitetônica diferente do projeto inicial.
3.1 Caracterização dos lócus de pesquisa
A análise comparativa das localizações dos conjuntos habitacionais do BNH e do PMCMV no interior dos aglomerados urbanísticos requer a realização de algumas considerações prévias sobre as relações entre habitação e espaço urbano.
Os termos casa, moradia e habitação, apesar de soarem aparentemente como sinônimos, apresentam certas características peculiares. De acordo com Santos (2013); Silva (2012) enquanto a “casa” expressa muito mais o “ente físico”, ou melhor, a forma visível propriamente dita, a “moradia” se caracteriza como sendo a casa mais os “hábitos de uso da casa”, ou seja, o “modo de vida dos usuários”. A “habitação”, por sua vez, seria conceituada como a integração da casa e da moradia ao espaço urbano.
Nessa imbricação, os conjuntos habitacionais podem ser interpretados como uma forma de habitação particular, caracterizada, de modo geral, por conter um grupo de casas, inicialmente padronizadas, de construção do tipo vertical (apartamentos) ou horizontal, oriundas ou não da ação do Estado via políticas habitacionais (CAMPOS, 2013)
3.2 Conjunto Habitacional (COHAB)
Como o estudo apresentado, nota-se, às semelhanças entre o BNH e PMCMV iniciam na própria estrutura de classificação das demandas, delimitando três faixas de rendimento familiar mensal. A tabela 5 apresenta a segmentação da demanda e os respectivos agentes financiadores para cada estrato, no período do BNH.
Tabela 5 – Banco Nacional de Habitação Faixas de cobertura e agentes
Faixas atendidas Agentes
FAIXA 1: Mercado Popular (baixa renda). Caracterizado pelas famílias com renda mensal de até três salários
mínimos, limite posteriormente ampliado para cinco salários mínimos.
Companhias Estaduais e Municipais de Habitação (COHABs).
FAIXA 2: Mercado econômico (renda média inferior) Caracterizado pelas famílias com renda mensal entre três e seis
salários mínimos.
Cooperativas habitacionais, institutos de previdência social, caixas hipotecárias de clubes
militares, agentes de mercado de hipotecas e empresas.
FAIXA 3: Mercado médio (renda média superior) Caracterizado pelas famílias com renda mensal mínima de seis
salários mínimos.
Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), composto por: Sociedades de Crédito Imobiliário (SCIs); Associações de Poupanças e Empréstimo
(APEs); e Caixas Econômicas.
História do BNH Nesse período pós-1964, destaca-se, nesse setor da economia, a criação pela Lei nº 4.380, de 21 de agosto de 1964, do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), que tinha como finalidade a captação de recursos para área habitacional, bem como financiar a aquisição e a construção da casa própria. Como principal agente de operação desse sistema foi criado, pela mesma lei, o Banco Nacional da Habitação (BNH) (AZEVEDO; ANDRADE, 2011)
Tinha, o BNH, a função de fiscalizar, regulamentar e prestar assistência aos demais dos demais agentes que faziam parte do sistema. As Caixas Econômicas, as Sociedades de Crédito Imobiliário e as Associações de Poupança e Empréstimo formavam os agentes de ponta do sistema, tendo em vista que o BNH funcionava como agente repassador dos recursos. As fontes de recursos para financiamento tinham origem nas cadernetas de poupança, nas letras imobiliárias e no Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) (ABIKO; ORNSTEIN, 2012).
Também foi, nesse período, instituída a correção monetária. Essas medidas possibilitaram ao novo governo alcançar vários efeitos positivos de ordem econômica, tais como: estímulo à poupança, maior aproveitamento da mão-de-obra com menor qualificação, incentivo à indústria de material de construção, expansão e fortalecimento de empresas de construção, incorporadoras, escritórios de engenharia e arquitetura, imobiliárias, dentre outras. Com a criação do Sistema Financeiro da Habitação, tornou-se o Banco Nacional da Habitação (BNH) a primeira instituição que, até sua extinção em 1986, teve alcance nacional para instituir uma política habitacional (ONGÁRIO, ABDALLA, 2014).
O Banco Nacional da Habitação era o principal agente de transferência dos recursos públicos empregados pelo Estado ou a serem transferidos ao setor privado, na forma de crédito, para a realização da política governamental para o setor da construção civil.
Assim, de acordo com Abiko, Ornstein (2012, p. 102):
[...] o BNH oferecia crédito maciço aos construtores, permitindo-lhes acelerar as obras, e, desta maneira, encurtar o ciclo do capital e reduzir seus custos e ao mesmo tempo proporcionava aos adquirentes créditos de longo prazo, com o saldo reajustado trimestralmente de acordo com a inflação. (Abiko; Ornstein, 2012, p. 102).
De acordo Abiko, Ornstein (2012) além da segmentação da demanda, ressalta-se que a compreensão geral dos procedimentos para a promoção de um determinado conjunto habitacional pelo BNH constitui peça-chave à análise da produção do espaço urbano, levando em consideração a lógica de atuação dos diferentes agentes envolvidos. Nesse sentido, é válido delimitar a forma como se desenvolveu a política do BNH, no caso das COHABs e
destacar os principais agentes que atuaram na área de estudo, o que se encontra sintetizado na tabela 6.
Tabela 6 – Banco Nacional de Habitação Principais agentes e formas de atuação
Agente Forma de atuação
Cohab
Embora lhes fossem facultado construir diretamente, as COHABs operavam, sobretudo, através do repasse de recursos do BNH para
as empreiteiras e da posterior comercialização das habitações construídas entre a população de renda baixa. Assim, a construção das residências era realizada por empresas privadas vencedoras das
licitações públicas, abertas para cada projeto individualmente. As COHABs, contudo, eram incumbidas da fiscalização das obras e da
liberação das parcelas do financiamento, de acordo com o andamento dos trabalhos. A margem de lucro unitário das construtoras era, geralmente, menor do que na maioria dos empreendimentos imobiliários e os ganhos de comercialização auferidos pelas COHABs eram praticamente nulos. As Companhias se sustentavam por meio da cobrança de taxas por serviços técnicos
e de fiscalização.
Fonte: Azevedo e Andrade (2011).
Durante as décadas de 1960 a 1990 foram produzidos no estado de alagoas aproximadamente 25.844 unidades habitacionais pela COHAB-AL, com recursos advindos do financiamento pelo BNH, como mostra a quadro 8, sendo que 21.827 unidades na cidade de Maceió (ONGÁRIO, ABDALLA, 2014).
De acordo com Maricato (2010) a partir da segunda metade da década dos anos de 1970, a economia do país começa a passar por sérias dificuldades, especialmente, em relação às altas taxas de inflação e com respeito à dívida externa. Nessa situação econômica desfavorável que acomete o país, somada à mudança de rumo da aplicação de seus recursos para financiamento dos governos estaduais e municipais para a construção de grandes obras de infraestrutura urbana, o Sistema Financeiro da Habitação entra em crise.
A esse respeito, Maricato (2010, p. 29-30) posiciona-se da seguinte maneira:
O sucesso do Sistema Financeiro da Habitação no Brasil desde a sua estruturação em bases mais exequíveis, em 1968, até 1980, quando entra em profunda crise em consonância com toda a economia do país, se deveu exatamente ao fato de ignorar os setores de menores rendimentos da população e tratar a habitação como uma mercadoria a ser produzida e comercializada em moldes estritamente capitalistas. (MARICATO, 2010, p. 29-30).
Na tabela a seguir apresenta-se o número de habitações de interesse social construídas no estado de Alagoas no período corresponde aos recursos advindos do Banco Nacional de Habitação (BNH). Deve-se atentar o para o número que corresponde a cidade lócus do estudo de caso, Arapiraca.
Tabela 7 - Demonstrativo da Produção Habitacional de interesse social financiado pelo BNH, no estado de Alagoas
Cidade Número de unidades habitacionais construídas
Arapiraca* 704 Batalha 75 Cacimbinhas 67 Cajueiro 90 Capela 100 Delmiro 389 Maceió 21827 Major Izidoro 61
Palmeira dos Índios 600
Pão de Açúcar 94
Penedo 548
Pilar 121
Santana do Ipanema 267
São José da Laje 240
São Luiz do Quitunde 52
São Miguel dos Campos 196
União dos Palmares 315
Viçosa 98
Total 25844
Fonte: Ongaro, Abdalla (2014)
* Cidade campo para o estudo de caso
Na tabela, pode-se observar que 21.827 das construções, ou seja, 84,45% do total construído em Alagoas das unidades construídas foram destinadas para a capital alagoana, contra apenas 4.017 unidades habitacionais, que representam 15,55% do total construído no Estado, no interior do estado quadro 9. Um número muito inferior ao praticado na capital alagoana, deixando claro a concentração na distribuição dos recursos para implantação dos empreendimentos na capital, segundo dados da CARHP (ORGARO; ABDALLA, 2014).
Cabe destacar que, frente ao agravamento da situação econômica em virtude das medidas implementadas pelo plano de 27 fevereiro não surtirem mais efeito, foi decretado o Plano Cruzado II. Dentre as diversas medidas contidas nesse plano, destacasse, no segmento habitacional, a extinção do BNH por intermédio do Decreto-Lei nº 2.291, de 21 de novembro de 1986.
Pelo art. 1º dá-se a incorporação de suas atribuições do BNH à Caixa Econômica Federal e, no art. 6º, atribuiu-se ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente - MDU a responsabilidade pela formulação de propostas de política habitacional e de desenvolvimento urbano (BRASIL,1986).
