CICLOMOBILIDADE
DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA DE
EXPERIÊNCIAS DO PROGRAMA CICLOVIDA DA UFPR
Antônio Gonçalves de Oliveira José Carlos Assunção Belotto Silvana Nakamori
CICLOMOBILIDADE
DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA DE
EXPERIÊNCIAS DO PROGRAMA CICLOVIDA DA UFPR
DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA DE
CICLOMOBILIDADE
EXPERIÊNCIAS DO PROGRAMA CICLOVIDA DA UFPR
Silvana Nakamori José Carlos Assunção Belotto Antônio Gonçalves de Oliveira
DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA DE
CICLOMOBILIDADE
EXPERIÊNCIAS DO PROGRAMA CICLOVIDA DA UFPR
1º edição
Curitiba PROEC/UFPR 2016
FICHA TÉCNICA
Nakamori, Silvana
Diretrizes para elaboração de política pública de ciclomobilidade: experiências do Programa Ciclovida da UFPR / Silvana Nakamori, José Carlos Assunção Belotto, Antônio Gonçalves de Oliveira. – Curitiba: PROEC/UFPR, 2016.
271 p.; il.
ISBN: 978-85-88924-23-9
1. Mobilidade urbana - Políticas públicas. 2. Bicicleta. 3. Trânsito. 4. Programa Ciclovida. I. Belotto, José Carlos Assunção. II. Oliveira, Antônio Gonçalves de. III. Título.
CDD 796.6092
Reitor
Zaki Akel Sobrinho
Vice-reitor
Rogério Andrade Mulinari
Pró-Reitora de Extensão e Cultura
Deise Cristina de Lima Picanço
Coordenadora de Extensão
Iara Picchioni Thielen
Projeto Gráfi co e Diagramação
Leticia Massaro
Apoio
A todos aqueles que fizeram, fazem e farão história na minha História!
Silvana Nakamori Aos meus filhos Ana Carolina Vollani Belotto e José Miguel Nakamori Belotto, motivação maior para lutar por um mundo melhor.
José Carlos Assunção Belotto A minha família e meus amigos, razões de ser de
minha passagem nesta dimensão terrena. Antônio Gonçalves de Oliveira
Na publicação deste livro, deixamos aqui registrado os nossos agradecimentos àqueles que muito contribuíram para que essa obra acontecesse:
» a Deus pelo dom da vida.
» as nossas famílias e familiares que, de uma maneira ou de outra, nos acompanharam, uns mais de perto, outros mais de longe; pessoal ou virtualmente, mas incentivando e apoiando.
» ao Ciclovida, enquanto Programa de Extensão Univer-sitária, pela oportunidade de aprendizagem.
» aos integrantes da equipe do programa: PROFESSO-RES, TÉCNICOS ADMINISTRATIVOS e ALUNOS, pelo seu trabalho colaborativo, por acreditarem num ideal, por lutarem por um mundo melhor por meio de ações concretas, pela dedi-cação a pesquisa e a extensão universitária.
» aos VOLUNTÁRIOS e PARCEIROS pelo seu fundamen-tal apoio, pois sem o qual seria muito difícil as ações do Ciclovi-da ter o alcance extra muros Ciclovi-da UniversiCiclovi-dade objetivo maior Ciclovi-da extensão universitária.
» as Istituições Públicas e Privadas que por meio de seus representantes contribuíram para a realização da pesquisa.
» a todos os cicloativistas, que dedicam parte de suas vidas em prol de uma luta que não é individual, mas sim coleti-va; por uma cidade mais humanizada, por um mundo melhor e mais saudável de se viver para todos.
» à UTFPR e a UFPR, universidades públicas, que por meio desta obra demonstram a responsabilidade social de am-bas.
» a prática da indissossiabilidade do ensino, pesquisa e extensão, onde a ação extensionista da UFPR é estudada e pesquisada dentro do PPGPGP da UTFPR turma 2013, onde conhecemos e fizemos amigos.
O nosso “muito obrigado”!
Os Autores
Esta obra apresenta contribuições relevantes no campo da Extensão Universitária por abordar o alcance federal, estadu-al, regional e municipal de ações que consolidaram a atuação voltada para a mobilidade por bicicleta, e, principalmente, por articular a dimensão acadêmica num tema que até então só havia sido tratado pelos ativistas em prol da bicicleta.
O registro histórico da criação do Programa Ciclovida na Universidade Federal do Paraná e sua análise como proposta de Política Pública revela a importância da articulação entre os vários atores no cenário da mobilidade urbana. O Programa Ciclovida da UFPR foi uma ponte entre o movimento cicloati-vista e o poder público e participou da criação de ações e pro-gramas para o fomento do uso da bicicleta nos âmbitos federal, estadual e municipal.
Em nível nacional participou do Programa Bicicleta Brasil do Ministério das Cidades (um dos pilares para a formulação da Lei 12.587/2012 - de Mobilidade Urbana), em nível estadual propôs e cooperou para a criação do Programa Ciclo Paraná e a Lei que instituiu o Mês da Bicicleta e em nível municipal articu-lou a cooperação Brasil/Holanda para o fomento da ciclomobi-lidade em Curitiba, além da implantação do Desafio Intermodal nas escolas municipais, como forma de desenvolver o ensino e a aprendizagem de temas transversais, a partir do estudo de inúmeras variáveis presentes na concepção, estrutura e desenvolvimento do Desafio. Portanto, a atuação do Programa Ciclovida tem se ampliado a cada ano, desde o inicio informal em 2003 e a formalização e registro, em 2008, na Pró-Reitoria de Extensão e Cultura.
Tive o privilégio de trabalhar com a equipe do Programa Ciclovida na UFPR, desde a formatação da proposta extensio-nista até o momento atual, que descortina a internacionaliza-ção como uma das vertentes de atuainternacionaliza-ção, ao congregar
pesqui-PREFÁCIO
sadores de universidades paranaenses e holandesas, para o estudo específico e comparação de fatores relevantes nas duas realidades.
A vocação formativa das ações do Programa Ciclovida reafirma o papel da academia junto ao tema da mobilidade urbana, congregando esforços de atuação no ensino, na pesquisa e na extensão. Em 2016, há o registro de mais de 20 trabalhos desenvolvidos por estudantes em iniciação científica, monografias, dissertações e tese de doutorado, cada um deles focalizando aspectos voltados para o campo da engenharia, da arquitetura, do comportamento humano, do meio ambiente, do design entre tantos outros.
Esta obra inaugura as inúmeras possibilidades de analise acadêmica formal do tema da mobilidade por bicicleta, subsi-diando planejadores e administradores para ações voltadas para a sustentabilidade do transporte e do trânsito nas cida-des, além de permitir a apropriação por outras áreas de conhe-cimento como turismo, comunicação, direito e muitas mais.
Ao mesmo tempo, esta obra registra as alternativas encon-tradas pelos gestores do Programa Ciclovida para consolidar, ampliar e fortalecer as ações extensionistas voltadas para a transformação cultural: do carrocentrismo para a mobilida-de sustentável, por meio da inclusão curricular, da produção acadêmica e do fomento ao uso da bicicleta como alternativa de transporte, tornando a universidade um núcleo irradiador da transformação cultural pretendida, vanguarda e referencia no campo da mobilidade por bicicleta, seja no ensino, na pes-quisa ou na extensão.
Silvana Nakamori, José Carlos Assunção Belotto e Antonio Gonçalves de Oliveira apresentam ao público uma obra que, definitivamente, alça o Programa Ciclovida à condição de orientador de ações no campo formativo da pós-graduação, com o registro da primeira dissertação defendida a partir do Programa extensionista e, ao mesmo tempo, desvela a ampli-tude de contribuições que as Políticas Públicas podem agregar ao tema.
Desejo que esta obra possa, além de apresentar as con-tribuições do Programa Ciclovida da UFPR como política
pública, assegura as inúmeras possibilidades que este tema apresenta, seja no campo do ensino, da pesquisa e da extensão, nos âmbitos municipal, estadual e federal, público ou priva-do, mas, sempre de forma articulada, integrando interesses e possibilidades de tornar os deslocamentos mais saudáveis e sustentáveis, fortalecendo a vocação acadêmica para funda-mentar intervenções profícuas, que possam reduzir os proble-mas ambientais, as desigualdades e a exclusão social.
Professora Titular da UFPR, Doutora em Ciências Humanas pela Universidade Federal de Santa Catarina (Doutorado Interdisciplinar em Ciências Humanas - Sociedade e Meio Ambiente, 2002). Coordenadora do Núcleo de Psicologia do Trânsito da Universidade Federal do Paraná (NPT-UFPR), de março de 2001 a dezembro de 2013. Atual coordenadora do Núcleo Interdisciplinar de Mobilidade
(NIMOB). Graduada em Psicologia (1976) e em Licenciatura em Psicologia (1975) pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Mestre em Educação - Recursos Humanos e Educação Permanente pela Universidade Federal do Paraná. Atualmente é professora do Departamento de Psicologia da Universidade Federal do Paraná. Atua na graduação e pós-graduação, nas áreas de Psicologia do Trabalho e Psicologia do Trânsito. Tem experiência em Psicologia do Trabalho, Saúde e Segurança, principalmente nos seguintes temas, com ensino e consultoria: percepção de risco; subjetividade, trabalho e trânsito; saúde e segurança no trabalho e no trânsito. Em Psicologia do Trabalho atua de forma sistêmica com diagnóstico, planejamento, intervenção e avaliação de atividades organizacionais voltadas para as interações humanas. Alguns focos de estudo e intervenção: diagnóstico organizacional; recrutamento, seleção e acompanhamento; treinamento e desenvolvimento; avaliação de desempenho; análise de tarefas; desenvolvimento de equipes; capacitação em atendimento externo e interno; intervenção em mudanças organizacionais, implantação de tecnologias e demais atividades da gestão de pessoas.
01
INTRODUÇÃO 19
03
POLÍTICAS PÚBLICAS 51
3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS: DAS RESPONSABILIDADES DO ESTADO E GOVERNO AOS CICLOS 53
3.2 POLÍTICA DE MOBILIDADE URBANA SUSTENTÁVEL NO BRASIL 72 3.3 QUADRO SINÓTICO 86
02
SOCIEDADE, ESTADO, GOVERNO 25
2.1 SOCIEDADE 27 2.2 ESTADO 31 2.3 GOVERNO 40 2.4 QUADRO SINÓTICO 46
04
TRANSPORTE CICLOVIÁRIO COMO
OPÇÃO SUSTENTÁVEL 93
4.1 ORIGEM E USO DA BICICLETA NO MUNDO 98
4.2 CIDADES AMIGAS DA BICICLETA E IMAGEM DO CICLISTA 108 4.3 BENEFÍCIOS E FATORES INIBIDORES DO USO DA BICICLETA 113 4.4 QUADRO SINÓTICO 133
05
PROGRAMA CICLOVIDA 127
5.1 UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ 129 5.1.1 PAPEL DA ACADEMIA 129
5.1.2 UFPR E EXTENSÃO UNIVERSITÁRIA 132 5.1.3 UFPR COMO POLO GERADOR DE TRÁFEGO 133 5.2 HISTÓRICO DO PROGRAMA CICLOVIDA 136 5.3 AÇÕES E PROJETOS DO CICLOVIDA 141 5.4 RESULTADOS DO CICLOVIDA 147
5.4.1 RESULTADOS DO CICLOVIDA POR ÂMBITO DE ATUAÇÃO 147 5.4.2 RESULTADOS DO CICLOVIDA POR AÇÃO/PROJETO VINCULADO 163
06
DIRETRIZES PARA ELABORAÇÃO DE POLÍTICA
PÚBLICA DE CICLOMOBILIDADE 221
6.1 PROPOSTA 225
07
CONSIDERAÇÕES FINAIS E CONCLUSÕES 239
REFERÊNCIAS 247
ANEXOS 261
01
INTRODUÇÃO01
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A mobilidade urbana tem sido objeto de inúmeras discus-sões em nível mundial e nos últimos anos vem ganhando cada vez mais espaço no Brasil. Ela advém da necessidade de des-locamentos na cidade por motivos de trabalho, estudo, lazer, transporte de mercadorias, entre outros. Tais deslocamentos se constituem em diferentes modos de locomoção, a saber: a pé, com skate, patins, bicicleta, moto, carro, trem, metrô ônibus, caminhão, etc.
Além do crescimento populacional, cresce também a frota de veículos automotores. No entanto, a capacidade das cida-des para absorver as demandas geradas por esse crescimento é restrita. Dessa maneira, passou-se a conviver com congestio-namentos, o que ocasiona um aumento no tempo gasto para o deslocamento, acidentes de trânsito, prejuízos para o meio ambiente, financeiros e de qualidade de vida.
As emissões oriundas dos veículos automotores consti-tuem uma das maiores fontes poluidoras do planeta e um dos maiores contribuintes para as mudanças climáticas. Paz (2013) apresenta estudo realizado pelo pesquisador da Organização Mundial de Saúde (OMS), Carlos Dora, no qual se verifica que 68% dos poluentes do ar são advindos do automóvel e que, se considerado apenas o meio urbano, a porcentagem sobe para 90%. Para ele “A poluição do ar é um problema muito grave nas grandes cidades, e o carro é o principal responsável por isso”.
Nesse sentido, as sociedades contemporâneas buscam soluções, e entre elas desponta a questão da bicicleta. Eleita pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 2010, como o meio de transporte ecologicamente mais sustentável do pla-neta (JORNAL OESTE, 2010; NOSSA BETIM, 2015), pode se tornar uma alternativa para minimizar o impacto da poluição e dos congestionamentos no trânsito. No entanto, a bicicleta não é considerada, pela população em geral, como meio de trans-porte, pesando o estigma de quem a utiliza ser
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te pobre.
Por este motivo torna-se relevante que se proponham políticas públicas para modificar esta situação, corrigindo a visão míope que conduz ao preconceito quanto ao poder econômico dos usuários e minimizando o impacto ambiental, quer seja pela poluição do ar, por resíduos sólidos, pelo alto consumo energético ou outro.
Para Belotto (2009, p.66), “A bicicleta não se constitui como única resposta aos problemas de trânsito e ambientais, porém pode representar uma alternativa que se insere perfei-tamente em uma política de revalorização do espaço público e de melhoria da qualidade de vida das cidades.”
Por sua vez, não obstante o amplo espectro de possíveis usuários, a comunidade acadêmica representa o meio ideal para a propagação de uma mudança cultural, visto o grande número de pessoas que compõem a comunidade universitária, a faixa etária dos alunos, bem como o papel de vanguarda da academia.
A universidade é então um local especializado para a formação e singular na transmissão de ideologia. Calderón (2004) relata que papas, príncipes, legisladores, ditadores e governantes lutaram para ter o domínio sobre ela. Narra ain-da Calderón (2004) que, por esse motivo, é consideraain-da pela Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (UNESCO) um espaço privilegiado para a construção de uma cultura de paz, baseada no respeito à diversidade cul-tural, aos direitos humanos, ao meio ambiente e à democracia. Muitas são as formas que possibilitam ao meio acadêmi-co atuar acadêmi-como agente irradiador de uma cultura de mobilidade urbana mais saudável e sustentável, influenciando os futuros profissionais de áreas voltadas ao planejamento urbano, à co-munidade universitária como um todo e, consequentemente, os demais cidadãos, atingindo toda a sociedade, numa mudan-ça cultural, quebrando paradigmas.
A fim de que a desinformação acerca dos benefícios da bicicleta, bem como o rótulo de pobreza a ela associado sejam alterados, faz-se necessária a divulgação e conscientização de suas vantagens, como também se deve propor diretrizes, o que
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se faz como objeto central desta obra, para a criação de políti-cas públipolíti-cas que visem promover o uso da bicicleta.
O Brasil, em relação a países nórdicos como a Dinamar-ca e Países Baixos, encontra-se atrasado no uso da bicicleta como modal de transporte. Daí a existência de um “gap” a ser preenchido para que a mobilidade brasileira seja minimamente comparável à desses países.
Por sua vez, reforça-se que a academia tem seu papel relevante na difusão de conhecimento, visto que pode contri-buir e provar tecnicamente, por meio de pesquisa, educação e conhecimento, que existe a possibilidade de se utilizar a bi-cicleta como uma forma de mobilidade urbana sustentável, subsidiando o poder público na formulação de leis e a socieda-de com informações.
Portanto, a academia se posiciona, no caso do Paraná, e no tocante ao objeto desta obra, por meio da Universidade Fede-ral do Paraná (UFPR) e de seu Programa de Extensão Universi-tária Ciclovida, tendo como foco a disseminação da cultura do uso da bicicleta e a geração de informações acerca da temática.
Neste matiz, partindo-se do pressuposto e da experiência de que o Programa Ciclovida da UFPR contribui para melhorar a qualidade de vida da cidade e de sua comunidade, bem como para a preservação ambiental, visto que incentiva o uso de meios alternativos e sustentáveis de mobilidade é apresentada neste livro uma proposta de diretriz de formulação de Política Pública de Mobilidade Urbana Sustentável com ênfase no uso da bicicleta.
Espera-se, como resultado principal deste livro, estrutu-rado em 7 capítulos com destaque para aqueles que tratam da sociedade, estado e governo; das políticas públicas; do transporte cicloviário como opção sustentável; e do programa ciclovida como seu objeto de estudo principal; contribuir com a sociedade propondo Diretrizes para Elaboração da já mencio-nada política pública.
Máxime finalmente que reconhecidamente esta obra não tem a pretensão impossível de esgotar-se em si mesma o espectro da temática que habita fértil campo para o desen-volvimento de novos trabalhos, nas diversas áreas do saber,
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visando à efetividade de políticas públicas de mobilidade urba-na sustentável e à contribuição para o planejamento e desen-volvimento do Estado e da Sociedade. Aspira-se então que por seu intermédio surjam discussões e muitos outros trabalhos complementares e/ou correlacionados, a fi m de se instalar uma nova cultura de mobilidade urbana que leve em consideração o ser humano como ator principal, e se construam cidades mais humanas, saudáveis e sustentáveis.
02
SOCIEDADE, ESTADO, GOVERNO2.1 SOCIEDADE 2.2 ESTADO 2.3 GOVERNO 2.4 QUADRO SINÓTICO
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As políticas públicas, entendidas como tudo o que os go-vernos decidem “fazer ou deixar de fazer” (DYE, 2005, p.1), existem para atender ao bem comum de grupos de pessoas integrantes de uma sociedade gerida por um governo sob a égi-de égi-de um Estado.
Nesse sentido, consoante ao objeto deste estudo, faz-se necessária a discussão acerca dos elementos essenciais da Sociedade, do Estado e do Governo, o que se materializa neste capítulo.
2.1 SOCIEDADE
A Sociedade constitui um conjunto de pessoas que se unem de forma organizada em grupo e/ou comunidade, com alguns interesses semelhantes e que interagem entre si. Desde o momento em que se nasce, existe o pertencimento a algum grupo, seja em virtude de parentesco, de interesses materiais, necessidades, objetivos espirituais, seja por qualquer outro motivo, o mesmo podendo ocorrer, de forma simultânea ou su-cessiva. Tal pertencimento visa assegurar o desenvolvimento do ser humano nos mais variados aspectos (AZAMBUJA, 2001, p.1).
Não obstante o conceito inicialmente abordado, a teoria mostra que há duas grandes correntes que discordam sobre a questão da origem das sociedades. Sintetizando, o quadro 1 destaca essa realidade, mostrando ainda as teses centrais de cada uma das teorias, bem como os principais pensadores que as defendem.
02
SOCIEDADE, ESTADO, GOVERNO
ORIGEM TEORIAS TESES CENTRAIS
Origem das sociedades e dos Agrupamentos Teoria do Impulso Associativo Natural (corrente
TESE CENTRAL: a associação humana “sociedade” é uma necessidade natural; é uma condição
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AUTOR CONCEITO REFERÊNCIA
É o produto da conjunção de um simples impulso associativo natural e da cooperação da vontade humana, para realizar o bem comum.
É um conjunto de indivíduos, dotados de interesses e recursos de poder diferenciados, que interagem continuamente a fim de satisfazer as suas necessidades.
Quadro 1 - Origem das Sociedades. Fonte: Adaptado de Friede (2010, p.33). Como a corrente do Impulso Associativo Natural domina o panorama de estudos sobre o assunto, pode-se conceituar Sociedade como revelam os doutrinadores referenciados no quadro 2.
Concebe-se a sociedade como o gênero humano, considerado o conteúdo abstrato de todas as formas de convivência humana ou a união entre os homens em geral.
A sociedade humana nada mais é do que uma complexa teia de indivíduos e grupos interagindo de acordo com o significado por eles atribuído a suas ações, principalmente os significados da cultura, em função de interesses e objetivos interpessoais. Outras possibilidades, porém, existem. Assim, a sociedade pode ser definida, sem que haja contradição com a primeira definição, como um sistema intermental de símbolos, valores e normas. Do mesmo modo, não se falta com a verdade se for definida como um sistema de posições e papéis. Pode-se, também, defini-la como um sistema de grupos
Dallari (2013, p.23) Rua (2009, p.14) Soares (2011, p.23) Vila Nova (2004, p.221) Dallari Rua Soares Vila Nova sociais dominante) Teoria Contratualista (teoria negativista do impulso associativo natural) essencial de vida.
AUTORES: Aristóteles, Cícero, São
Tomás de Aquino e Ranelletti.
AUTORES: Platão, Thomas Moore, Tommaso Campanella, Thomas Hobbes e Rousseau.
TESE CENTRAL: a sociedade é tão-somente um produto de um acordo de vontades (contrato hipotético celebrado entre os homens).
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Guimarães (2012, p.6) Guimarães
e categorias, ou, ainda, como um sistema institucional. Todas essas definições baseiam-se em características exclusivas da sociedade humana, mas são claramente metonímicas, ou seja, tomam a parte pelo todo e, por isto, são insuficientes.
Sociedade, em sentido amplo, é uma reunião de indivíduos, povos, nações, etc. Estritamente falando, quando se diz sociedade, faz-se referência a um grupo de pessoas que têm a mesma cultura e tradições, e estão localizados no mesmo espaço e tempo. Todo homem está imerso na sociedade circundante, o que influencia a sua formação como pessoa. Este conceito se aplica não apenas à raça humana, uma vez que também são sociedades aquelas conformadas pelos animais, como as formigas.
Quadro 2 - Conceitos de Sociedade. Fonte: Elaborado pelos autores a partir das obras referenciadas.
Assumindo-se que a sociedade humana nasceu para aten-der às necessidades do homem, desde o seu surgimento na face da Terra, têm-se as sociedades simples e no decorrer da histó-ria se tornaram cada vez mais complexas.
Para Guimarães (2012) nas primeiras sociedades não era possível haver mobilidade social. A sociedade era hierarqui-camente constituída e não havia possibilidades de mudanças. Com os gregos, em Atenas o absolutismo foi deixado e prati-cada a democracia, quando então os considerados cidadãos atenienses podiam participar. Com a Revolução Francesa, a mobilidade social começou a ser praticada, surgindo o socialis-mo (Estado intervém) e o anarquissocialis-mo (ausência do Estado).
Para Dallari (2013), existem três elementos que caracte-rizam uma sociedade: i) Finalidade social - quando se tem um fim próprio para sua consecução; ii) Manifestações de conjunto ordenadas – ordem social e jurídica, indivíduos da sociedade se manifestam de forma ordenada, atendendo a três requisitos – reiteração, ordem e adequação; e iii) Poder social - ao qual se submetem.
Ainda, para Dallari (2013), existe uma incontável pluralida-de pluralida-de sociedapluralida-des no mundo, e que pluralida-de modo geral popluralida-dem ser divididas em duas espécies: as sociedades de fins particulares
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e as sociedades de fins gerais, comumente denominadas de so- ciedades políticas. Observa-se com maiores detalhes essa dis- tinção no quadro 3.
No campo da sociologia política, Weber (1999) certifica que a sociedade compõe um sistema de poder que perpassa todas as esferas da vida social, desde as relações cotidianas da família ou empresa até as relações de classe de governados a governantes. Para o autor, o poder tem como base três tipos de dominação: i) Dominação Tradicional - o poder é exercido por meio da tradição e do costume; ii) Dominação Carismática - a imposição da vontade advém da admiração e fascinação; e iii) Dominação Racional-Legal - o domínio se revela por meio de um estatuto e da submissão às normas, diretrizes e leis do Estado.
A política pode ser vista como um fator essencial na socie-dade, uma vez que é assídua em todas as extensões, como a arte de governar o Estado, oferecida em diversas formas e sistemas de governo, e de fundamental importância para a sociedade, pois promove impactos na vida social.
De acordo com a Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG), não é nada novo pessoas se unirem para auxiliar outras pessoas na história da humanida-de; o novo está na influência na esfera pública e na escala glo-bal. Isso porque a sociedade civil, no mundo, interage e procura equilibrar a força do mercado e dos governos, ou seja:
ESPÉCIE CARACTERÍSTICAS EXEMPLO
Tem finalidade definida. Voluntariamente escolhida por seus membros. Atividades visam ao objetivo que inspirou sua criação.
Denominadas Sociedades Políticas. O objetivo, indefinido e genérico, é criar as condições necessárias para que os indivíduos e as demais sociedades que nela se integram consigam atingir seus fins particulares. Participação independe de um ato de vontade.
Escolas Igrejas Clubes Empresas Família Tribos Clãs Cidade Estado Sociedades de fins particulares Sociedades de fins gerais
Quadro 3 - Espécies de Sociedade. Fonte: Adaptado de Dallari (2013, p.56-57).
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Heidemann (2009) aponta que o desenvolvimento de uma sociedade deriva das decisões e ações do governo consoantes com outros atores sociais, e que essas se constituem nas po-líticas públicas. Destaca-se, também, que nenhuma sociedade pode existir sem governo.
Nessa perspectiva, a sociedade se constitui, sob qual-quer uma de suas espécies, em um dos grupos de interesse e/ ou pressão, que vai influenciar na implantação de uma políti-ca públipolíti-ca, fazendo valer seus interesses, afetando o ânimo e a decisão dos governantes. Santos (2009, p.120) reafirma tal situação, explicando que: “Diante de todo esse complexo quadro de interesses sociais, surge o fenômeno dos grupos de pressão, ou de interesse, ou singelamente lobbys”.
De forma geral e bem simples, define-se Política Pública como sendo: “uma diretriz elaborada para enfrentar um pro-blema público” (SECCHI, 2012, p.2). E, por consequência, Rua (2009) enfatiza que a agenda é afetada, por um lado, pelos ato-res políticos, tanto governamentais como não governamentais, e por outro pela evidenciação dos temas.
Como a sociedade se constitui em um dos atores a in-fluenciar as políticas públicas, entender sua conceituação é de suma importância nesta obra, uma vez que se pretende indicar diretrizes para uma proposta de política pública de mobilidade urbana sustentável com ênfase no uso da bicicleta.
2.2 ESTADO
A conceituação de Estado envolve diversas dimensões como: organização, política, interesses, conflitos, soberania,
Na verdade, assim como os interesses do mercado e dos governos se apresentam de forma diversa e contraditória, os interesses da sociedade civil também o são. Nesse campo, coexistem diferentes identidades políticas, em que se mani-festam disputas por hegemonias de ideias e poder. As orga-nizações não-governamentais (ONGs) se inserem no campo da sociedade civil e, como organizações privadas, expressam em suas missões os interesses políticos de seus(suas) só-cios(as) e apoiadores(as), em um universo de contradições e valores diversificados (ABONG, 2004, p.6).
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relações entre grupos, poder, entre outros, conforme o arca-bouço teórico que sustenta a definição.
O Estado é uma sociedade natural, uma vez que os homens vivem em sociedade e aspiram realizar o bem comum. Devido a este fato, qual seja, a aspiração do bem comum, a sociedade se estabelece em Estado (GUIMARÃES, 2012).
Por outro lado, Dallari (2013, p.58) afirma que “Estado: é uma sociedade política”. Já Castro (2000, p.226) o define como sendo “[...] a nação politicamente organizada”, o que é corroborado por Azambuja (2001), para quem o Estado é uma sociedade: “[...] tanto mais perfeita quanto sua organização for mais adequada ao fim visado e quanto mais nítida for, na consciência dos indivíduos, a representação desse objetivo, a energia e sinceridade com que a ele se dedicarem” (AZAMBU-JA, 2001, p.2).
Silva e Bassi (2012, p.16) asseveram que “O Estado é uma organização política, administrativa e jurídica que se constitui com a existência de um povo em um território fixo e submetido a uma soberania”.
Entretanto, ainda é muito simplória tal conceituação e não traduz a complexidade do tema abordado. Para aprofundar um pouco mais o conhecimento sobre o princípio formador do Estado, o quadro 4, a seguir, traz ao lume a ótica de alguns pensadores clássicos.
PENSADOR ÓTICA REFERÊNCIA
- Abandono dos fundamentos teológicos. - Busca de generalizações a partir da própria realidade.
- A ordem é produto da política, não é natural, nem é manifestação de vontade divina.
- Homens são movidos por interesse, agem de forma dissimulada e egoísta e a política é o resultado dessas ações.
- Há duas respostas à anarquia: a república e o principado.
- Quando há conflitos, o poder deve se manifestar mediante principado. Em situações de estabilidade, governo pode se instituir como república.
Weffort (2000, p.18) Soares (2011, p.48-51) Nicolau Maquiavel (1469-1527)
- Seguindo pensamentos absolutistas, chegou à Soares (2011, Jean Bodin
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formulação jurídica da soberania, empregando a palavra República ao invés de Estado.
- Legitimou a soberania como fundamento filosófico do Estado e da razão política. - Autor de Seis Livros da República, e do clássico De la République.
- Para ele o poder do rei limitava-se à lei natural e divina, pois a violação tornava o soberano um tirano.
- Considerado como teórico absolutista. É jusnaturalista.
- Os homens por natureza não são iguais entre si, representam temor para o próximo, gerando insegurança e levando à ação de agredir antes de ser agredido.
- Também é contratualista. O Estado para ele surgiu de um pacto firmado pelos homens, com regras e condições de convívio social e subordinação política.
- Identifica um estado beligerante: “guerra de todos contra todos”.
- É pela força da racionalidade que se cria a vida em sociedade. Precisa de um acordo formal que estabeleça os limites de cada um e obrigue todos a observar tais condições impostas.
- O poder deve ser exercido por um governante com poderes exclusivos de manter a ordem e sem limitações ao próprio poder.
- O titular do poder é o soberano e os que o rodeiam seus súditos, sugestão ao absolutismo.
Weffort (2000, p.58) Soares (2011, p.52-59) Thomas Hobbes (1588-1679) - Representante do jusnaturalismo. - Afirma que a propriedade pode existir já no estado da natureza, anterior à formação de grupos sociais, como resultado individual do trabalho, direito que não pode ser violado por um contrato posterior.
- A necessidade de preservar a propriedade e a proteção comum contra perigos externos é que leva os homens a passarem do estado natural para uma sociedade política. Mediante um contrato social, pacto de submissão ou consentimento, transferem a um terceiro o poder e trocam voluntariamente parte de sua liberdade pela segurança do Estado.
- Formação de um sistema misto de governo com adoção de poder legislador, defendendo-se a teoria da resistência contra o exercício ilegal do poder pelo Estado, na qual o povo, para resgatar os seus direitos, tem o direito legítimo de recorrer à força.
Jonh Locke (1632-1740) Weffort (2000, p.86) Soares (2011, p.59-63) p.51-52) (1530-1596)
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- Reconhecido como o pensador da ciência política, desenvolveu a teoria dos três poderes, um dos princípios do funcionamento do Estado de Direito. - Estabeleceu o sentido de lei como conceito jurídico, sem conotação arbitrária, abstrata ou mesmo divina. As leis possuem uma expressão de autoridade porque são legítimas e imutáveis. - A natureza do poder ou contrato social não explica as relações que os cidadãos têm entre si. - O fundamento da ordem está na maneira como as instituições políticas funcionam, tendo duas dimensões: a natureza do governo e o princípio do governo.
- Não menciona o contrato social, mas faz apreciação do funcionamento dos governos, sem fazê-los derivar de um pacto inicial.
Weffort (2000, p.114) Soares (2011, p.63-67) Charles-Louis de Secondat - Montes-Quieu (1689-1755)
- Explica a existência e a organização da sociedade a partir de um contrato. Considera a predominância da bondade humana no estado de natureza. - Tem grande repercussão prática, exercendo influência sobre a Revolução Francesa e demais movimentos sociais de defesa dos direitos naturais da pessoa humana.
- Com ele surgiu a concepção do povo como soberano.
- Para ele a ordem social é um direito sagrado. - O homem, na impossibilidade de aumentar sua própria força, e consciente de que a liberdade e a força constituem os instrumentos fundamentais de sua conservação, pensa num modo de combiná-los. - Mediante o contrato, ocorre a alienação total de cada associado, com todos os seus direitos a favor de toda a comunidade.
- O ato de associação produz um corpo moral e coletivo - o Estado, que precisa de mecanismos adequados para executar a vontade coletiva, feita por meio do corpo administrativo - o Governo. - A vontade geral não se confunde com uma simples soma das vontades individuais, mas é a síntese delas.
- Os homens, podendo ser desiguais em força ou engenho, tornam-se iguais por convenção e de direito.
- Fim de toda legislação: liberdade e igualdade.
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) Dallari (2013, p.22-23) Soares (2011, p.67-72)
- Em 1689 publicou “Dois tratados sobre governo”, obra que fixou as bases do liberalismo político. - Suas obras eram antiabsolutistas e exerceram influência na revolução inglesa de 1688 e na revolução americana de 1776.
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- A base do seu pensamento é o princípio de que todos os homens são iguais entre si e devem aceitar a vontade da maioria para manter a ordem comum. Fundamento da democracia.
- Inovou a forma de pensar a política ao propor o exercício da soberania pelo povo.
- Patrono da revolução ou primeiro revolucionário.
Quadro 4 - Princípio formador do Estado na ótica de alguns Pensadores Fonte: Elaborado pelos autores a partir das obras referenciadas.
Conhecido o princípio formador do Estado a partir da óti-ca dos pensadores clássicos, Dallari (2013) discorre aceróti-ca das teorias originárias dessa formação, conforme se observa no quadro 5.
TEORIA CONCEITO
Teorias que afirmam a formação natural ou espontânea do Estado, não havendo entre elas uma coincidência quanto à causa, mas tendo todas em comum a afirmação de que o Estado se formou naturalmente, não por um ato puramente voluntário.
Sociedade Natural
Teorias que sustentam a formação contratual dos Estados, apresentando em comum, apesar de também divergirem entre si quanto às causas, a crença de que foi a vontade de alguns homens, ou então de todos os homens, que levou à criação do Estado. De maneira geral, os adeptos da formação contratual da sociedade é que defendem a tese da criação contratualista do Estado.
Jusnaturalismo ou
Contratualismo
Quadro 5 - Teorias acerca da origem e formação do Estado. Fonte: Adaptado de Dallari (2013, p.62).
Diante da existência de divergências quanto às teorias que se aventuram a elucidar a origem e formação do Estado, tem-se que, desde os primeiros ordenamentos sociais houve formas de organização política, o que se constata em sociedades que possuem algum tipo de registro.
Assim, no ponto de vista da evolução histórica, os princi-pais modelos de Estado podem ser sintetizados por meio do quadro 6, que aborda cinco Estados: Antigo, Grego, Romano, Medieval e Moderno; cujas características podem ser indica-das como soberania, território, povo e finalidade.
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ESTADO CARACTERIZAÇÃO
- Caráter religioso e uma certa unidade, sem qualquer divisão interior ou territorial.
- Organizações políticas qualificadas como Estado Teocrático, autoridade dos governantes e as normas de comportamento individual e coletivo como expressões de um poder divino. Estado
Antigo
- A característica fundamental é a cidade-estado: polis. - As polis eram pequenas, com pouca população, num conjunto que associava economia, política e religião; interferindo e controlando a vida de seus moradores.
- Autossuficientes, preservavam o caráter de cidade-estado, mesmo dominando outros povos. Não se integravam vencedores e vencidos numa ordem comum.
- Mesmo denominada democracia, havia clara distinção de classes sociais. A classe política composta pela elite dominava as decisões do Estado a respeito de assuntos de caráter público.
Estado Grego
- Longo tempo de existência e grande extensão territorial, sempre com as características básicas de cidade-estado.
- Fundação em 754 a.C. até 565 da Era Cristã.
- O povo participava diretamente do governo, porém a noção de povo era restrita a uma faixa singular da população.
- Por sua característica de expansão de domínio em grande extensão do mundo, abrangia povos de costumes e organizações muito diferentes. Essa diversidade contribuiu para a
insustentabilidade da posição centralizadora do governo romano. - A expansão do Cristianismo, após liberdade religiosa, fez desaparecer a noção de superioridade, que era a base da unidade do Estado Romano, determinando a superação da cidade-estado, dando passagem para uma nova forma de sociedade política, conceitualmente denominada de Estado Medieval.
Estado Romano
- Considerado como a noite negra da história da humanidade ou extraordinário período de criação.
- O cristianismo – sentimento de igualdade entre os homens –, as invasões bárbaras, ocasionando graves perturbações e profundas transformações na ordem estabelecida, com novos costumes e unidades políticas independentes, e o feudalismo – com sua organização sacudida, onde a vida social passa a depender da propriedade ou da posse da terra –, foram os principais elementos, presentes na sociedade política medieval.
- A complexidade e vulnerabilidade provocada nos povos e senhorio, com permanente instabilidade política, econômica e social, propiciou a busca por maior segurança, e a necessidade de ordem e autoridade culminou no Estado Moderno.
Estado Medieval
Estado
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propriedades dos senhores feudais exaustos com as tributações impostas por reinados instáveis e exploradores, favoreceu o quadro político na busca de alguma ordem e segurança social.
- Resposta surgiu com um poder soberano. Os tratados de paz de Westfália marcaram o início do Estado Moderno, tendo o caráter de documentar a existência de um novo tipo de organização política, de unidade territorial, com poder soberano e reconhecido por um grupo de pessoas.
- Apesar da divergência dos teóricos entre dois, três e quatro elementos, pode-se considerar como quatro as características do Estado Moderno: soberania, território, povo e finalidade.
Quadro 6 - Evolução Histórica dos principais Modelos de Estado. Fonte: Adaptado de Dallari (2013, p.70-80).
Partindo-se da premissa de que o Estado Moderno, nas visões de Dallari (2013) e Guimarães (2012), para sua existên-cia precisa de quatro elementos que o caracterizem como tal, o quadro 7 apresenta a noção do que é cada um desses elemen-tos.
ELEMENTO DEFINIÇÃO REFERÊNCIA
É a característica essencial do poder do Estado. Só ele é soberano e não há Estado sem ele, assim tornando-se supremo. A soberania é uma, indivisível, inalienável e imprescritível. É a base espacial do poder jurisdicional do Estado, onde este exerce o poder coercitivo estatal sobre os indivíduos humanos. Materialmente é composto pela terra firme, incluindo o subsolo e as águas internas (rios, lagos e mares internos), pelo mar territorial, pela plataforma continental e pelo espaço aéreo.
É a população do Estado, considerada pelo aspecto puramente jurídico. É o grupo humano visto em sua integração numa ordem estatal determinada; é o conjunto de indivíduos sujeitos às mesmas leis, são os súditos, os cidadãos de um mesmo Estado, detentores de direitos e deveres.
Nação - é uma entidade moral. É um grupo de indivíduos que se sentem unidos pela origem comum, pelos interesses comuns, e principalmente, por ideias e princípios
Dallari (2013, p.81-91) Guimarães (2012, p.6) Guimarães (2012, p.6) Soberania Território Povo
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comuns. É uma comunidade de consciência, unida por um sentimento complexo, indefinível e poderosíssimo: o patriotismo.
Existem inúmeras classificações, conforme alguns estudiosos, mas em síntese, verifica-se que o Estado, como sociedade política, tem um fim geral, que é o bem comum, sendo este bem comum de um certo povo, situado em determinado território.
Dallari (2013, p.112) Finalidade
Quadro 7 - Elementos característicos formadores do Estado. Fonte: Elaborado pelos autores a partir das obras referenciadas.
Diante do exposto, das divergências e convergências de opinião entre os estudiosos do assunto, Dallari (2013) sintetiza o conceito de Estado, explicando cada parte que o compõe:
[...] poderá conceituar o Estado como a ordem jurídica sobe-rana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território. Nesse conceito se acham presen-tes todos os elementos que compõem o Estado, e só esses elementos. A noção de poder está implícita na de soberania que, no entanto, é referida como característica da própria ordem jurídica. A politicidade do Estado é afirmada na re-ferência expressa ao bem comum, com a vinculação deste a um certo povo e, finalmente, a territorialidade, limitadora da ação jurídica e política do Estado, está presente na menção a determinado território (DALLARI, 2013, p.122).
Acrescenta Azambuja (2001) que os deveres do Estado em relação ao indivíduo são, de forma geral, realizar o bem público material e moral, descrevendo que:
[...] o primeiro dever da sociedade política, sob a direção dos governantes e com o concurso dos governados, é realizar o bem público material e moral da coletividade, dentro da ordem temporal.
O Estado, por meio de seus diversos serviços de governo e de administração, faz reinar a paz e a justiça, procura coordenar as atividades particulares e auxiliar as iniciativas privadas (AZAMBUJA, 2001, p.384-385).
Nesse sentido, para realizar esse “bem público” o Estado, por meio do poder a ele delegado (contratualismo), exerce as funções legislativa, executiva e judiciária, sendo as leis, decre-tos, sentenças, regulamendecre-tos, atos de diversas espécies, as
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Corresponde a uma escolha dentre um conjunto de possíveis alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando – em maior ou menor grau – certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis. Decisão
Política
Geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas.
Política Pública
Quadro 8 - Diferença entre decisão Política e Política Pública. Fonte: Adaptado de Rua (2009, p.19).
Assim, têm-se as Políticas de Estado que em síntese são as políticas públicas que possuem um caráter mais permanente ou sistêmico, uma vez que por definição entende-se na visão de Almeida (2013) como sendo:
[...] aquelas que envolvem as burocracias de mais de uma agência do Estado, justamente, e acabam passando pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão, depois que sua tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) da máquina do estado envolveu estudos técnicos, simulações, análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orçamentários, quando não um cálculo de custo-benefí-cio levando em conta a trajetória completa da política que se pretende implementar. O trabalho da burocracia pode levar meses, bem como o eventual exame e discussão no Parla-mento, pois políticas de Estado, que respondem efetivamen-te a essa designação, geralmenefetivamen-te envolvem mudanças de outras normas ou disposições pré-existentes, com incidência em setores mais amplos da sociedade (ALMEIDA, 2013).
formas pelas quais o Estado efetiva suas ações. Afirmando esta sentença, Deutsch (1983, p.99) esclarece que “um estado é um mecanismo organizado para a tomada e implementação de de-cisões políticas, bem como para fazer cumprir as leis e regras de um governo”.
É importante destacar a diferença entre os conceitos de decisão política e política pública, conforme entendimento de Rua (2009), demonstrado no quadro 8.
Como se pretende com este livro indicar diretrizes para uma proposta de política pública de mobilidade urbana susten-tável com ênfase no uso da bicicleta, faz-se pertinente
conhe-cer as diversas políticas públicas e suas instâncias. E as políticas de Estado vêm a ser o status almejado na implantação de uma política pública que tem a intenção de ser perene e não sofrer com as instabilidades políticas que surgem nos governos.
2.3 GOVERNO
Para Guimarães (2012, p.6), o Governo é a posição de autoridade ocupada durante um determinado tempo, por uma pessoa ou um grupo de pessoas, dentro de um Estado. Tais pessoas podem formar uma organização para exercer a autori-dade e, consequentemente, poder elaborar regras e governar, ou seja, dirigir aquela sociedade, de forma regular e alterna-da. Por sua vez, a noção de Estado é diferente, pois não há um revezamento, e as mudanças ocorrem muito lentamente, mas destaque-se que existem tamanhos diferentes de Governo em função do tamanho do Estado, podendo ser local, regional ou nacional.
Já, para Friede (2010), o governo pode ser entendido sob dois olhares: no sentido amplo (lato sensu), como o aparelho diretor do Estado – exercido pelos três poderes; no sentido estrito (stricto sensu), como a função de administração.
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Segundo definição original de ROUSSEAU, registrada em sua obra O Contrato Social, governo, em sua caracterização conceitual, traduz-se, em última instancia, pelo exercício legítimo do Poder Executivo, entendendo-se como príncipe ou magistrado o homem ou o corpo incumbido da função de administração (governo “stricto sensu”).
Modernamente, contudo, o vocábulo epigrafado também é entendido, de forma mais ampla, como fidedigna tradução do órgão diretor ou do aparelho de mando exercido pelo Estado, traduzindo, desta feita, a concepção de governo “latu sensu” que é exercida conjuntamente pelos três Pode-res Estatais (FRIEDE, 2010, p.176).
Guimarães (2012) destaca, também, que o governo é a instância máxima de administração executiva, comumente apresentada como o mando de um Estado ou uma nação, sendo constituído por dirigentes executivos do Estado e ministros (ou secretários, dependendo do nível do ente federativo, no caso
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PENSADOR FORMAS Governo de um só Monarquia (principado) Puras Possíveis Platão 427 a.C Aristóteles 350 a.C. Políbio 204-122 a.C. Maquiavel 1469-1527 Governo de um grupo República (poder coletivo) Impuras ou Deturpadas Ideal Democracia Monarquia Monarquia Realeza Real Legal Tirania Aristocracia Oligarquia Aristocracia Democracia Oligarquia Legal Arbitrária Aristocracia Democracia Adocracia Poder singular Poder plural Demagogia Oligarquia TiraniaReunião monarquia, aristocracia e democracia
do Brasil).
Existem as “formas de governo”, que podem ser com-preendidas na visão de Friede (2010) como sendo a efetiva organização das instituições que, inter-relacionadas, realizam o poder soberano do Estado.
Segundo direção fornecida por pensadores clássicos acerca da matéria, pode-se, a partir das contribuições de Friede (2010), construir o quadro 9, que mostra de forma sintética a evolução histórica do pensamento sobre as formas de governo.
Bodin 1550-1596 Monarquia Aristocracia Democracia
Associadas a fatores estranhos ao homem e à filosofia política
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Montesquieu 1678-1755 Monarquia Governos despóticos República Aristocrática AristocraciaQuadro 9 - Evolução histórica das Formas de Governo. Fonte: Adaptado de Friede (2010, p.177-183).
Consoante a Guimarães (2012), “forma de governo” é a maneira como se relacionam os poderes, enquanto que “sis-tema de governo” pode abarcar o modo como o poder político é dividido e exercido no âmbito de um Estado. Já, “regime de governo”, segundo Friede (2010), pode ser entendido como o grau de concentração de poder nas mãos do governante.
De posse desta conceituação e levando-se em conta a época na qual se encontra a história, tem-se como forma de governo, segundo a concepção moderna e contemporânea, a situação exemplificada no quadro 10, de acordo com Friede (2010). Pura República Noção Moderna de Forma de Governo Noção Contemporânea de Forma de Governo Híbrida (mista) Democracia (contempo-raneamente entendida como Monarquia Monarquia (Tirania)
Presidencialista (o presidente é o chefe de Estado e de Governo)
Constitucional Pura (o monarca é o chefe de Estado e de Governo) Parlamentar (o monarca é Chefe de Estado; o governo é exercido pelo gabinete)
Aristocracia (Oligarquia)
Parlamentarista (o presidente é chefe de Estado; o governo é exercido pelo gabinete)
Democracia (Demagogia)
Absoluta (não há limitações jurídicas)
Indireta Direta
Sistema Cesarista (plebis-citária ou referendum)
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Quadro 10 - Forma de Governo segundo a concepção Moderna e Contem-porânea. Fonte: Adaptado de Friede (2010, p.186).
A título de situar esta obra na realidade brasileira, segun-do a Constituição de 1988, tem-se como forma de governo a República, e como sistema de governo o presidencialismo (CF, 1988), caracterizados no quadro 11. Forma de Governo BRASIL Sistema de Governo Distribuição do Brasil República Federativa Presiden-cialista
26 Estados, 1 Distrito Federal e 5.565 Municípios
- O Estado Federal indica uma forma de Estado e não de Governo, representando uma aliança ou união de Estados.
- A união faz nascer um novo Estado. - A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição.
- Não existe direito de secessão. - Só o Estado Federal tem soberania.
- As atribuições da União e das unidades federadas são fixadas na Constituição, por meio de distribuição de competências.
- A cada esfera de competência se atribui renda própria.
- O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas.
- Os cidadãos do Estado Federal adquirem a sua cidadania.
- Eletividade dos governantes. - Temporariedade de mandatos. - Responsabilidade do chefe de Estado. - Três entes federados: a União, os Estados e os Municípios, além do Distrito Federal.
- O Presidente da República é o Chefe do Estado e do Governo.
- A chefia do executivo é unipessoal. - É escolhido pelo povo.
- Por tempo determinado.
- O Presidente da República tem poder de veto. - Três poderes totalmente independentes: legislativo, executivo e judiciário.
Quadro 11 - Forma e Sistema de Governo no Brasil. Fonte: Adaptado a partir da Constituição de 1988, Dallari (2013, p.237-243, p.251-257) e Casseb (1999, p.31-32).
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Depois de apresentadas as formas e sistemas de governo, destacando a realidade do Brasil, pelos quais o Estado é organizado, é preciso relacioná-los com o exercício do poder e, consequentemente, com a governança, que permite que sejam implementadas as políticas públicas.
A Governabilidade, de forma ampla e geral, é a capacidade de governar. De acordo com Gouvêa (1999, p.60), existe um consenso entre os autores estudiosos desse assunto, para os quais a governabilidade pode ser entendida “como um processo de interação, um ajuste entre as necessidades da sociedade civil e a capacidade efetiva do governo de atendê-las”.
De forma semelhante à Gouvêa, Matias-Pereira (2010a, p.113) conceitua a Governança como sendo um sistema que busca o equilíbrio de poder existente nos diversos entes de uma organização, quais sejam: governantes, gestores, servidores e cidadãos, almejando a prevalência do bem comum em detrimento de interesses pessoais ou de pequenos grupos. Assim, intenta-se formular políticas públicas, mediante tomada de decisões que beneficiem a todos, antecipando e ultrapassando o governo.
Com relação ao governar, Gouvêa (1999, p.60) destaca que “não consiste apenas em realizar os chamados atos de governo, mas, sobretudo, em gerenciar com sabedoria a interação entre atores sociais, grupos e forças políticas, organizações e instituições públicas e organismos paragovernamentais”.
Por sua vez, Matias-Pereira (2010a) caracteriza as diferenças entre governança e governabilidade, conceitos apresentados no quadro 12.
TERMO CARATERÍSTICAS
- Capacidade governativa.
- Capacidade da ação estatal na implantação das políticas e na consecução das metas coletivas, incluindo o conjunto dos mecanismos e procedimentos para lidar com a dimensão participativa e plural da sociedade.
- Qualifica o modo de uso da autoridade política.
- Decorre da capacidade financeira e administrativa do governo de realizar políticas.
- A legitimidade vem do processo, do entendimento de que Governança
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quando grupos específicos da população participam da ela-boração e implantação de uma política pública, ela tem maior possibilidade de obter sucesso nos seus objetivos.
- Capacidade política de governar.
- Condições sistêmicas mais gerais sob as quais se dá o exercício do poder em uma dada sociedade, como a forma de governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidários, etc..
- Diz respeito às condições do exercício da autoridade política.
- Resultante da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade.
- A legitimidade vem da capacidade do governo de representar os interesses de suas próprias instituições. Governabilidade
Quadro 12 - Diferenças entre Governança e Governabilidade. Fonte: Adaptado de Matias-Pereira (2010a, p.110).
Apresentando as diferenças entre Governo, Governabili-dade e Governança, percebe-se que, ao se ter a capaciGovernabili-dade de governar, podem-se implementar políticas públicas, as quais devem ser pensadas para salvaguardar o interesse público.
Para poder governar e exercer seu poder para com os seus governados, o Estado se estrutura a partir de governos e pela governabilidade. Esse governo é quem tem o poder de imple-mentar políticas públicas as quais alcançarão a maior parte do povo, visando ao bem estar da população. Para exercer a gover-nabilidade – que é “a capacidade conferida pela sociedade ao Estado para o exercício do poder, para governar e empreender as transformações necessárias,” – o Estado intervém por meio de políticas públicas (SILVA; BASSI, 2012, p.16-17).
Por sua vez, Farah Junior (2012, p.39) afirma que cabe ao governo, em seus três níveis de poder, aplicar recursos finan-ceiros e não finanfinan-ceiros para criar programas que auxiliem o desenvolvimento econômico e social do país. Isto pode ser al-cançado principalmente através de implementação de políticas públicas que visem a reduzir os desequilíbrios regionais, que privilegiem o crescimento da economia e que aumente a qua-lidade de vida da população.
Desse modo, como o objetivo desta obra é apontar diretri-zes para a formulação de uma proposta de política pública de mobilidade urbana sustentável com ênfase no uso da bicicleta,
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é necessário conhecer como se formam as políticas públicas de Estado/Governo, sendo tal aspecto mostrado no capítulo 3 seguinte.
2.4 QUADRO SINÓTICO
Neste capítulo, foi feita a discussão acerca dos elemen-tos essenciais da Sociedade, do Estado e do Governo, a fim de subsidiar o leitor. Apresenta-se então um resumo das ideias principais no quadro 13. SOCIEDADE Teoria do Impulso Associativo Natural (corrente dominante) Sociedades de fins particulares
Sociedades de fins gerais
Origem das Sociedades Conceito de Sociedade Caracteriza a Sociedade Espécies de Sociedade
Teoria Contratualista (teoria negativista do impulso associativo natural)
TESE CENTRAL: a associação humana - sociedade é uma necessidade natural; é uma condição essencial de vida. Autores: Aristóteles, Cícero, São Tomás De Aquino e Ranelletti.
TESE CENTRAL: a sociedade é tão-somente um produto de um acordo de vontades (contrato hipotético celebrado entre os homens).
Autores: Platão, Thomas Moore, Tommaso Campanella, Thomas Hobbes e Rousseau. Sociedade, em sentido amplo, é uma reunião de indivíduos, povos, nações etc. Estritamente falando, quando se diz sociedade, refere-se a um grupo de pessoas que têm a mesma cultura e tradições, e estão localizadas no mesmo espaço e tempo. Todo homem está imerso na sociedade circundante, o que influencia a sua formação como pessoa. Este conceito se aplica não apenas à raça humana, uma vez que também são sociedades, aquelas conformadas pelos animais, como as formigas (GUIMARÃES, 2012, p.6).
i. Finalidade social: quando se tem um fim próprio para sua consecução.
ii. Manifestações de conjunto ordenadas: ordem social e jurídica, indivíduos da sociedade se manifestam de forma ordenada, atendendo a três requisitos - reiteração, ordem e adequação.
iii. Poder social: ao qual se submetem.
Tem finalidade definida; Voluntariamente escolhida por seus membros;
Atividades visam ao objetivo que inspirou sua criação.
Denominadas Sociedades Políticas; O objetivo, indefinido e genérico é criar as condições necessárias para que os indivíduos e as demais sociedades que nela se integram consigam atingir seus fins particulares; Participação independe de um ato de vontade.
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SOCIEDADE
ESTADO
Dominação Tradicional - o poder é exercido por meio da tradição e do costume;
Dominação Carismática - a imposição da vontade advém da admiração e fascinação;
Dominação Racional-Legal - o domínio se revela por meio de um estatuto e da submissão às normas, diretrizes e leis do Estado.
Sistema de Poder na Sociedade
Principais Pensadores
Heidemann (2009) aponta que o desenvolvimento de uma sociedade deriva das decisões e ações do governo consoantes a outros atores sociais, e que estas se constituem nas políticas públicas. Nesta perspectiva, a sociedade constitui-se, sob qualquer uma de suas espécies, em um dos grupos de interesse e/ou pressão, que vai influenciar na implantação de uma política pública, objeto deste estudo.
Abandono dos fundamentos teológicos. Soberania como fundamento filosófico do Estado. Teórico absolutista, identifica estado beligerante: guerra de todos contra todos.
Obra “Dois tratados sobre governo”. Fixou as bases do liberalismo político. Influenciou revolução inglesa de 1688 e americana de 1776.
Teoria dos 3 poderes.
Patrono da Revolução. Todos os homens são iguais entre si e devem aceitar a vontade da maioria para manter a ordem comum (democracia).
Maquiavel Bodin Hobbes Locke Montesquieu Sociedade Natural Rousseau Jusnaturalismo ou Contratualismo Princípio formador do Estado Modelos de Estado
Teorias que sustentam que o Estado se formou naturalmente, não por um ato puramente voluntário.
Caráter religioso e certa unidade, sem qualquer divisão interior ou territorial.
Teorias que sustentam a formação contratual dos Estados. Existe, também, a crença de que foi a vontade de alguns homens, ou então de todos os homens, que levou à criação do Estado.
A característica fundamental é a cidade-estado: polis. A classe política composta pela elite dominava as decisões do Estado a respeito de assuntos de caráter público.
Longo tempo de existência e grande extensão territorial, sempre com as características básicas de ci-dade-estado. Povo participava diretamente do governo, porém a noção de povo era restrita a uma faixa singular da população. A expansão do Cristianismo, após liber-dade religiosa, fez desaparecer a noção de superiorida-de, que era a base da unidade do Estado Romano. Considerado como a noite negra da história da huma-nidade ou extraordinário período de criação. O cristia-nismo – sentimento de igualdade entre os homens –, as invasões bárbaras, trazendo graves perturbações e profundas transformações na ordem estabelecida, com novos costumes e unidades políticas independen-tes, e o feudalismo – com sua organização sacudida, onde a vida social passa a depender da propriedade ou Estado Antigo Estado Grego Estado Romano Estado Medieval
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da posse da terra –, formam os principais elementos, presentes na sociedade política medieval.
O sistema feudal formado por unidades familiares paupérrimas dependentes da produção de subsistên-cia, associadas a propriedades dos senhores feudais exaustos com as tributações impostas por reinados instáveis e exploradores, favoreceu o quadro político na busca de alguma ordem e segurança social. Res-posta surgiu com um poder soberano. Os tratados de paz de Westfália marcaram o início do estado Moderno tendo o caráter de documentar a existência de um novo tipo de organização política, de unidade territorial com poder soberano e reconhecido por um grupo de pessoas. Estado Moderno Elementos caracterizado-res do Estado Conceito de Estado Política de Estado Conceito de Governo
É a característica essencial do poder do Estado. A soberania é uma, indivisível, inalienável e imprescritível.
É a base espacial do poder jurisdicional do Estado, composto pela terra firme, incluindo o subsolo e as águas internas (rios, lagos e mares internos), pelo mar territorial, pela plataforma continental e pelo espaço aéreo.
É a população do Estado, considerada pelo aspecto puramente jurídico. Nação - é uma entidade moral. Tem um fim geral, que é o bem comum, sendo este bem comum de certo povo, situado em determinado território.
Soberania Território
Povo Finalidade
Tendo em conta a possibilidade e a conveniência de se acentuar o componente jurídico do Estado, sem perder de vista a presença necessária dos fatores não jurídicos, pode-se conceituar o Estado como a ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território. Nesse conceito estão presentes todos os elementos que compõem o Estado, e só esses elementos. A noção de poder está implícita na de soberania que, no entanto, é referida como característica da própria ordem jurídica. A politicidade do Estado é afirmada na referência expressa ao bem comum, com a vinculação deste a determinado povo, e, finalmente, a territorialidade, limitadora da ação jurídica e política do Estado, está presente na menção a determinado território (DALLARI, 2013, p.122). Aquelas que envolvem as burocracias de mais de uma agência do Estado, justamente, e acabam passando pelo Parlamento ou por instâncias diversas de discussão, depois que sua tramitação dentro de uma esfera (ou mais de uma) da máquina do Estado envolveu estudos técnicos, simulações, análises de impacto horizontal e vertical, efeitos econômicos ou orçamentários, quando não um cálculo de custo-benefício levando em conta a trajetória completa da política que se pretende implementar. O trabalho da burocracia pode levar meses, bem como o eventual exame e discussão no Parlamento, pois políticas de Estado, que respondem efetivamente a essa designação, geralmente envolvem mudanças de outras normas ou disposições pré-existentes, com incidência em setores mais amplos da sociedade.
GOVERNO
É um conjunto particular de pessoas que, em qualquer tempo, ocupam posições de autoridade dentro de um Estado, que têm o objetivo de regrar uma sociedade política e exercer autoridade. Neste sentido, os
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governos se revezam regularmente, ao passo que o Estado perdura e só pode ser mudado com dificuldade e muito lentamente. O tamanho do governo vai variar de acordo com o tamanho do Estado, e ele pode ser local, regional ou nacional.
Conceituação Brasil Conceitos Forma de governo Forma de governo Governar Sistema de governo Sistema de governo Governança Regime de governo Organização Governabilidade
É a maneira como se relacionam os poderes.
Republica Federativa.
Gerenciar com sabedoria a interação entre atores sociais, grupos e forças políticas, organizações e instituições públicas e organismos paragovernamentais.
Grau de concentração de poder nas mãos do governante.
26 Estados, 1 Distrito Federal e 5.565 Municípios.do governante.
Processo de interação, ajuste entre as neces-sidades da sociedade civil e capacidade efetiva do governo de atendê-las.
Modo como o poder político é dividido e exercido no âmbito de um Estado.
Presidencialista.
Sistema que determina o equilíbrio de poder entre todos os envolvidos numa organização – governantes. Gestores, servidores, cidadãos – com vistas a permitir que o bem comum prevaleça sobre os interesses de pessoas ou grupos. Processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo.
Quadro 13 - Quadro Sinótico - Sociedade, Estado e Governo. Fonte: Elabora-do pelos autores.
Dessa forma, passa-se ao próximo capítulo, o qual analisa as políticas públicas propriamente ditas. É traçado um esboço sobre as responsabilidades do Estado e do Governo, bem como são analisados os ciclos que levam problemas a políticas públi-cas. Em seguida, discorre-se especificamente sobre a política de mobilidade urbana sustentável no Brasil.
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POLÍTICAS PÚBLICAS3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS: DAS RESPONSABILIDADES DO ESTADO E GOVERNO AOS CICLOS 3.2 POLÍTICA DE MOBILIDADE
URBANA SUSTENTÁVEL NO BRASIL 3.3 QUADRO SINÓTICO
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Inicia-se este capítulo apresentando uma definição de Política Pública que embasará o estudo. De acordo com Secchi (2012, p.1): “Políticas Públicas tratam do conteúdo concreto e do conteúdo simbólico de decisões políticas, e do processo de construção e atuação dessas decisões”.
Neste sentido, para o desenvolvimento e melhor compre-ensão do ambiente, onde se insere esta obra e seu propósito, é necessário conhecer como se processam e consolidam as polí-ticas públicas, uma vez que o objetivo é apresentar as diretrizes para formular uma proposta de política pública de mobilidade urbana sustentável com ênfase no uso da bicicleta.
Desta maneira são abordados assuntos pertinentes à po-lítica pública (de Estado e de Governo), desde a popo-lítica pro-priamente dita, passando por conceitos, história, termos, tipos, tipologia, atores envolvidos e processos das políticas públicas. Em particular, constitui matéria deste capítulo o estudo sobre a política de mobilidade urbana sustentável no Brasil.
3.1
POLÍTICAS PÚBLICAS: DAS RESPONSABILIDADESDO ESTADO E GOVERNO AOS CICLOS
Antes de adentrar propriamente em políticas públicas, é mister o entendimento acerca do que vem a ser política, pois existem diversos significados atribuídos a este termo, importantes para o entendimento de política pública, conforme descrito no quadro 14.
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POLÍTICAS PÚBLICAS
AUTOR CONCEITO REFERÊNCIA
O homem é um ser político por natureza. Aristóteles apud Heidemann (2009, p.28) Aristóteles
