UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
ANA KEILA ENNES ANDRADE
VISÃO E PERSPECTIVA JURÍDICA NA EDUCAÇÃO DE
JOVENS E ADULTOS (PROEJA): DIREITO À
INTEGRALIDADE E A DINÂMICA DA ARTICULAÇÃO COM
ESPECIFICIDADE DO TRABALHO
Campinas/SP
2015
ANA KEILA ENNES ANDRADE
VISÃO E PERSPECTIVA JURÍDICA NA EDUCAÇÃO DE
JOVENS E ADULTOS (PROEJA): DIREITO À
INTEGRALIDADE E A DINÂMICA DA ARTICULAÇÃO COM
ESPECIFICIDADE DO TRABALHO
Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Educação da Faculdade de Educação da Universidade Estadual de Campinas para obtenção do título de Doutor(a) em Educação, na área de concentração em Políticas, Administração e Sistemas Educacionais
.
Supervisor/Orientador: Profª. Drª Débora Cristina Jeffrey
O ARQUIVO DIGITAL CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELA ALUNA ANA KEILA ENNES ANDRADE, E ORIENTADA PELA PROFª. DRª DÉBORA CRISTINA JEFFREY
Campinas/SP
2015
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS FACULDADE DE EDUCAÇÃO
TESE DE DOUTORADO
VISÃO E PERSPECTIVA JURÍDICA NA EDUCAÇÃO DE
JOVENS E ADULTOS (PROEJA): DIREITO À
INTEGRALIDADE E A DINÂMICA DA ARTICULAÇÃO COM
ESPECIFICIDADE DO TRABALHO
Autora: ANA KEILA ENNES ANDRADE
Orientadora: PROFª. DRª. DÉBORA CRISTINA JEFFREY
COMISSÃO JULGADORA:
Profª Doutora Débora Cristina Jeffrey Prof. Doutor Luís Enrique Aguilar
Profª. Doutora Ana Elisa Spaolonize Queiroz Assis Profª. Doutora Edite Maria da Silva Faria
Profª. Doutora Mara Pedrinho
A Ata da Defesa assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica do aluno.
Aos meus pais, Numa de Andrade e Meiga Ennes Andrade pelo exemplo de dignidade, sabedoria e paixão pela vida. À minha filha, Anna Maria Andrade Barbosa que é a mais extraordinária oportunidade de amor que vivencio.
Esta tese é resultado da contribuição de várias pessoas, colegas, amigos e funcionários de diversos órgãos e instituições que, com maior interesse e entusiasmo, colocaram-se a disposição durante o processo de investigação, colaborando para a concretude deste trabalho, a todas essas pessoas meu agradecimento e carinho. À Universidade Estadual de Campinas pelo ambiente próprio e agradável para realização da pesquisa. À Professora Doutora Debora Cristina Jeffrey, brilhante docente e pensadora da educação, agradeço a acolhida carinhosa, o interesse efetivo na realização desta pesquisa e, principalmente, os ensinamentos transmitidos, o apoio, a paciência, incentivo e amizade nos momentos difíceis. Agradeço, por tudo, Professora, sobretudo por me conceder a honra e a alegria de ser minha orientadora neste trabalho. Ao Professor Doutor Luís Enrique Aguilar, pelo exemplo vivo de caráter e de dignidade humana, pelo carinho e incentivo; e a Professora Doutora Ana Elisa Spaolonize Queiroz Assis, amizade e solidariedade permanentes, participantes da banca de defesa, na qual ao longo dessa jornada contribuíram com acurados pensamentos filosóficos. As professoras doutoras Edite Maria da Silva Faria e Mara Pedrinho pelo cuidado e a delicadeza nas contribuições para enriquecimento do trabalho. Aos professores das disciplinas cursadas durante o Doutorado José Roberto Montes Heloani, José Roberto Reis Perez, Evaldo Piolli pelas contribuições à minha formação e demonstraram grande apreço e carinho. Ao Departamento de Direito da Universidade de Uberaba, em especial ao juiz estadual da Comarca de Uberaba, professor Santo Aparecido Gutierrez, pela base da formação intelectual, sem as quais o presente trabalho jamais teria sido possível. Aos meus irmãos Maria Aparecida, Carlos Humberto, Teresa Cristina pelo incentivo e companheirismo nesta jornada científica. Aos meus colegas do IFTM (Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Triângulo Mineiro), especialmente a pedagoga Conceição Guedes pela amizade e companheirismo nas horas difíceis. Aos meus colegas da UNICAMP e a equipe administrativa pelo carinho e atenção nos momentos difíceis, na acolhida fraterna e principalmente estímulo constante e credibilidade no trabalho realizado. Aos entrevistados E1 e E2 pela acolhida fraterna, pelo horário disponibilizado, e, as contribuições
para tratar de um tema político e, às vezes controverso. Aos colegas das orações no Centro Espírita Francisco de Assis, pelo chá com sabor de amor de Jesus. Enfim, meus agradecimentos a todos que, apesar de não mencionar, contribuíram de alguma forma à tese.
“Os abolicionistas queriam que todos os brasileiros fossem livres da escravidão, nós queremos que todos os brasileiros tenham acesso a uma escola de qualidade para serem livres”. Cristovam Buarque Senador e ex-Ministro da Educação
RESUMO
A presente pesquisa tem o objetivo geral analisar o Programa de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica na modalidade de Educação Jovens (PROEJA) em relação ao currículo, a partir de recontextualização da política, sob influência dos textos políticos, tendo como base o levantamento documental da legislação produzida, na década de 2000. Pauta-se na análise do discurso da política mediante a utilização da Teoria Tridimensional de Miguel Reale (REALE, 2003), como referencial teórico-metodológico. Evidenciou-se que o currículo integrado proposto no PROEJA, representou uma possibilidade de inovação, no que tange a formação integral dos estudantes, como forma de compreender e se compreender no mundo. No entanto, não houve, com base na análise documental, a incorporação de uma concepção de ensino médio integrado na perspectiva da formação unilateral e politécnica. Ao contrário, a proposta de integração/articulação curricular apresentada nos documentos oficiais reforçou o discurso de um ensino médio propedêutico, no qual a profissionalização representou um processo específico e independente.
ABSTRACT
This research has the general objective to analyze the Vocational Education Integration Program with the Basic Education in the form of Youth Education (PROEJA) regarding the curriculum, from recontextualization of politics, under the influence of political texts, based on the survey document the legislation produced, in the 2000s Tariff in the political discourse analysis by using the Theory Three-dimensional Miguel Reale (REALE, 2003), as a theoretical and methodological framework. It became clear that the integrated curriculum proposed in PROEJA, represented a possibility for innovation, regarding the integral formation of students as a way to understand and be understood in the world. However, there were not based on document analysis, incorporating a high school design integrated the perspective of unilateral and polytechnic training. On the contrary, the proposed integration / joint curriculum presented in official documents reinforced the speech of a preparatory high school, where the professional was a specific and independent process.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Teoria Tridimensional do Direito ... 23
Figura 2 – Três ordens de dialética ... 40
Figura 3 - Teoria Tridimensional do Direito ... 41
Figura 4 – Organização da Sociedade Civil, atualmente. ... 47
Figura 5: As formas de comunicação e o discurso pedagógico em paralelo com ciclo de políticas (BERNSTEIN, 1996) (VILLANUEVA, 2003) ... 64
Figura 6 - O Ciclo de Políticas e Programas Públicos ... 121
Figura 7 – Rede Federal por Estado ... 123
Figura 8 – Organização dos níveis e etapas da educação brasileira em articulação com a educação profissional e tecnológica ... 162
Figura 9 – Expansão da Rede Federal de Ensino Profissionalizante ... 166
Figura 10: Integração de informações de diferentes fontes na estruturação de um Sistema de Indicadores de Monitoramento ... 168
Figura 11 – Organização do ciclo de matrícula no SISTEC. ... 171
Figura 12 – Possibilidades de situação (status) de matrícula dos estudantes no SISTEC em um ciclo. ... 171
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Distribuição Percentual da Matrícula por Etapa de Ensino e Dependência Administrativa – Brasil 2013 ... 86 Gráfico 2 – Distribuição do número de matrículas na Educação Profissional por Dependência Administrativa – Brasil 2013 ... 94 Gráfico 3 – Cenário da Rede Federal ... 122 Gráfico 4 - Distribuição de Carga Horária do núcleo comum definida pelo Parecer CFE 45/72. ... 156 Gráfico 5 – Distribuição de matrículas em cursos ofertados pela Rede Federal de 2009 a 2013. ... 163 Gráfico 6 – Distribuição da carga horária das disciplinas. ... 181
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Número de Matrículas de Educação Básica por Etapas e Modalidade de Ensino,
segundo a Dependência Administrativa - Brasil 2007 - 2013 ... 85
Tabela 2 - Número de matriculas da Educação Profissional por Dependência Administrativa - Brasil 2007 - 2013 ... 95
Tabela 3 - Evolução da Taxa de Analfabetismo entre a população de 15 anos ou mais Brasil – Ano 2000 e 2009 ... 107
Tabela 4 - Sumário da avaliação de adequação das Metas do PPPA 2016-2019 com o PNE 2014-2024 ... 108
Tabela 5 - Documentos oficiais do MEC utilizados na análise documental ... 132
Tabela 6 - Documentos oficiais do IFTM utilizados na análise documental. ... 133
Tabela 7 – Legislação de Educação Profissional... 134
Tabela 8 - Formato de identificação dos entrevistados ... 136
Tabela 9 – Distribuição de matérias e cargas horárias de um curso técnico. ... 155
Tabela 10 – Critérios de escolha dos lugares dos novos campi por fase da expansão. ... 165
Tabela 11 – Quantitativo de campi da Rede Federal de Ensino Profissionalizante, por Região e fase de expansão. ... 165
Tabela 12 - Alunos Evadidos, Em Curso e Concluintes, por tipos de cursos, de ciclos de matrícula iniciados a partir de 2004 e encerrados até dezembro de 2011. ... 172
Tabela 13 - Alunos em retenção por diferentes prazos e diferentes cursos, de ciclos de matrícula encerrados até dezembro de 2011... 173
Tabela 14 – Conjugação de indicadores para acompanhamento da Evasão... 173
Tabela 15 – Dados do PROEJA Agroindústria e PROEJA Contabilidade ... 180
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Portaria e Decretos do PROEJA ... 52
Quadro 2 – Desenvolvimento da Educação Formal do Brasil – Período 1920 até 1990 ... 68
Quadro 3 – Áreas Profissionais e Cargas Horárias Mínimas ... 78
Quadro 4 – Resumo do Catálogo Nacional de Cursos Técnico de Nível Médio por Eixos Tecnológicos conforme CNE/CEB nº 11/2008 ... 82
Quadro 5 – CF/88 / LDB / EC 59/2009 ... 90
Quadro 6 – CF/88 / LDB / EC14/1996 ... 91
Quadro 7 – Comparativo CF/88 / LDB / Lei 11.741/2008 ... 93
Quadro 8 – Desenvolvimento da Educação Formal do Brasil 1990 até 2010 ... 97
Quadro 9 - Análise da LDB – 9.394/96 ... 112
Quadro 10 - Análise Decreto ... 113
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CAPES CoordenaçãodeAperfeiçoamentodePessoaldeNívelSuperior CEB CâmaradeEducaçãoBásica
CEE ConselhosEstaduaisdeEducação
CEFET CentroFederaldeEducaçãoTecnológica
CEFET-MG CentroFederaldeEducaçãoTecnológicadeMinasGerais CEFET-PR CentroFederaldeEducaçãoTecnológicadoParaná(atualUTFPR)
CEFET-RJ CentroFederaldeEducaçãoTecnológicadoRiodeJaneiro CEFET-RS CentroFederaldeEducaçãoTecnológicadePelotas CF ConstituiçãoFederaldoBrasil
CFE ConselhoFederaldeEducação CHT CiênciasHumanasesuasTecnologias CNCT CatálogoNacionaldosCursosTécnicos CNE ConselhoNacionaldeEducação CODIR ColégiodeDirigentes (doIFTMl)
CONCEFET ConselhodeDirigentesdosCEFETs
CONIF Conselho Nacional das Instituições da Rede Federal de Educação Profissional,CientíficaeTecnológica
CONSUP ConselhoSuperior(doIFSul)
CST CursoSuperiordeTecnologia CT CursoTécnico
DIN CTemDesenhoIndustrial
DIREC DiretoriadeRelaçõesEmpresariaiseComunitárias DIV-S Classedacarreiradocente
EAD EducaçãonamodalidadeaDistância EAF(s) Escola(s)Agrotécnica(s)Federal(is) EJA EducaçãodeJovenseAdultos EM EnsinoMédio
EPT EducaçãoProfissionaleTecnológica
E-Tec Rede de educação profissional e tecnológica na modalidade de educaçãoadistância
ETF(s) Escola(s)Técnica(s)Federal(is)
FAE FaculdadedeEducação
FHC FernandoHenriqueCardoso(referenteaogoverno)
FUNDEB FundodeManutençãoeDesenvolvimentodaEducaçãoBásicaede ValorizaçãodosProfissionaisdaEducação
IBGE InstitutoBrasileirodeGeografiaeEstatística
HES HegemoniayEstrategíaSocialista(livro)
IC IniciaçãoCientífica
IDEB ÍndicedeDesenvolvimentodaEducaçãoBásica
IF(s) Instituto(s)Federal(is)deEducação,CiênciaeTecnologia
IFET(s) Instituto(s)Federal(is)deEducação,CiênciaeTecnologia(siglainicial)
IFTM Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Triângulo Mineiro INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IPCA ÍndiceNacionaldePreçosaoConsumidorAmplo
LC LinguísticadeCorpus
LCT Linguagem,códigosesuastecnologias
LDBEN LeideDiretrizeseBasedaEducaçãoNacional ME MicrosoftExcel–Marcaregistrada
MEC MinistériodaEducação
NDE NúcleoDocenteEstruturante(previstonoSINAES)
OD OrganizaçãoDidáticadoIFTM
PAER PesquisadaAtividadeEconômicaRegional PDI PlanodeDesenvolvimentoInstitucional
PDRAE PlanoDiretordaReformadoAparelhodoEstado PL ProjetodeLei
PPGE ProgramadePós-graduaçãoemEducação PRDI Pró-reitoriadeDesenvolvimentoInstitucional PROAP Pró-ReitoriadePesquisa,InovaçãoePós-graduação
PROEJA ProgramaIntegradodaEducaçãoProfissionalaoEnsinoMédiona ModalidadedeJovenseAdultos
PROEN Pró-reitoriadeEnsino PROEX Pró-reitoriadeExtensão
PRONATEC ProgramaNacionaldeAcessoaoEnsinoTécnicoeEmprego ProPEd ProgramadePós-graduaçãoemEducação
PROPESP Pró-ReitoriadePesquisa,InovaçãoePós-graduação PROTEC ProgramadeExpansãoeMelhoriadoEnsinoTécnico
REUNI Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das UniversidadesFederais
RFEPT RedeFederaldeEducaçãoProfissionaleTecnológica SENAC ServiçoNacionaldeAprendizagemComercial SENAI ServiçoNacionaldeAprendizagemIndustrial SENAT ServiçoNacionaldeAprendizagemdoTransporte SESC ServiçoSocialdoComércio
SESI ServiçoSocialdaIndústria
SETEC SecretariadeEducaçãoProfissionaleTecnológica
SIMEC Sistema Integrado de Monitoramento Execução e Controle do MinistériodaEducação
SINAES SistemaNacionaldeAvaliaçãodoEnsinoSuperior SINASEFE SindicatoNacionaldosServidoresFederaisemEducação TAE(s) Técnico(s)Administrativo(s)emEducação
TCU Tribunal de Contas da União TD TeoriadoDiscurso
UAB UniversidadeAbertadoBrasil UEP(s) Unidade(s)deEducaçãoProfissional UERJ UniversidadedoEstadodoRiodeJaneiro UFPel UniversidadeFederaldePelotas
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 18
CAPÍTULO 1 – FUNDAMENTALIZAÇÃO TEÓRICA E METODOLÓGICA ... 27
1.1 ASPECTOS METODOLÓGICOS ... 27
1.2 ANÁLISE DE POLÍTICA... 30
1.3 ANÁLISE JURÍDICA – TRIDIMENSIONALIDADE DE MIGUEL REALE ... 37
1.4 FORMAÇÃO DA AGENDA ... 43
1.5 ANÁLISE DO DISCURSO ... 55
1.5.1 As contribuições teóricas de Basil Bernstein ... 55
1.5.2 A Noção de Recontextualização e a Análise de Políticas Educacionais e Curriculares ... 60
CAPÍTULO 2 – ANÁLISE DA TRAJETÓRIA DO ENSINO PROFISSIONALIZANTE .... 65
2.1 A EDUCAÇÃO PROFISSIONAL TÉCNICA DE NÍVEL MÉDIO NO BRASIL A PARTIR DE 1990 ... 70
2.2 O ENSINO PROFISSIONAL TÉCNICO DE NÍVEL MÉDIO – FORMAÇÃO - PROEJA ... 83
2.2.1 Legislação da Formação ... 83
3 TRAJETÓRIA HISTÓRICA DO PROEJA ... 98
3.1 ANÁLISE DO PROEJA - EJA INTEGRADA À EDUCAÇÃO PROFISSIONAL - ESTRUTURA EDUCACIONAL BRASILEIRA ... 102
3.1.1 Análise da Lei 11.741/2006 e seus impactos na Constituição Federal de 1988 e na Lei 9.394/1996 - LDB ... 110
3.1.2 Projeto de Lei 919 de 2007 ... 114
3.2.1 A construção do conhecimento na pesquisa ênfase as entrevistas ... 128
4 A CONSTRUÇÃO DAS POLÍTICAS CURRICULARES PARA A EDUCAÇÃO PROFISSIONAL E TECNOLÓGICA ... 141
4.1 CONSTRUÇÕES TEÓRICAS: CICLO DE POLÍTICAS, TEORIA DO DISCURSO DE BASIL BERNSTEIN, TRIDIMENSIONALIDADE DE MIGUEL REALE E A POLÍTICA CURRICULAR PARA EPT ... 142
4.1.1 A complexidade – Análise de política curricular na visão de Villanueva, Basil Bernstein, Alice Lopes e Elizabeth Macedo ... 142
4.1.2 Currículo e sua trajetória no contexto educacional ... 144
4.2 PROEJA - POLÍTICA CURRICULAR NA REDE FEDERAL ... 161
4.2.1 PROEJA dimensão curricular Rede Federal – Evasão e Repelência ... 167
4.2.1.1 Evasão dos Institutos Federais ... 169
4.2.2 PROEJA: análise política curricular no IFTM ... 176
4.2.3 Currículo formador no PROEJA ... 182
4.2.4 PROEJA – Na visão da tridimensionalidade de Miguel Reale ... 188
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 201
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 206
APÊNDICES ... 212
APÊNDICE 1 - RESUMO DO PROJETO DE PESQUISA ... 212
APÊNDICE 2 - TERMO DE CONFIDENCIALIDADE ... 213
APÊNDICE 3 - ROTEIRO DE ENTREVISTA PARA ANALISTAS POLÍTICOS ... 214
APÊNDICE 4 – ORGANOGRAMA INSTITUCIONAL ... 216
APÊNDICE 5 – ORGANOGRAMA PRÓ REITORIA DE ENSINO ... 217
APÊNDICE 6 – ORGANOGRAMA PRÓ REITORIA DE EXTENSÃO TECNOLÓGICA ... 218
INTRODUÇÃO
Na história se faz o que pode e o que gostaria de fazer. Uma das grandes tarefas políticas que se deve observar é a perseguição constante de tornar possível amanhã, o impossível de hoje. (PAULO FREIRE, 1992)
No momento atual, em que prevalece o pensamento tecnicista/utilitarista, atribuindo à ciência apenas um caráter instrumental e produtivista realizar uma pesquisa na área de educação se torna um esforço necessário para se buscar um conhecimento emancipatório e libertador que considere o homem em toda sua dignidade. Diante deste fato, este trabalho tem como campo investigativo a política educacional com ênfase na gênese da agenda de um programa do governo federal que busca atender um segmento da sociedade, os jovens e adultos que foram excluídos da escola.
Considerando que o Decreto nº 5.840 de 13 de junho de 2006 (PROEJA) é um programa de integração da educação profissional, a presente pesquisa insere-se no debate das políticas educacionais, mais especificamente das políticas de Educação Profissional e de Educação de Jovens e Adultos (EJA), com foco na análise do programa PROEJA e suas implicações para o currículo. E na busca da compreensão dos fenômenos que envolvem os atores e os processos educacionais relativos à temática, algumas indagações foram articuladas com o objetivo de conhecer os pressupostos teóricos e epistemológicos constitutivos dessas representações, tais como: o PROEJA insere na política profissional? Quais os processos históricos que incluíram os jovens e adultos na agenda política do governo? Este programa educacional deve ser tratado como uma nova política ou um ajustamento? Há uma dualidade entre a formal geral e a formação técnica? Existe uma proposta de articulação e/ou integração entre os diferentes saberes na formação do trabalhador?
Estes questionamentos articulados no âmbito da pesquisa sintetizam sua justificativa em compreender os aparatos políticos e legais na dualidade entre formação geral e a formação técnica, no ensino profissionalizante, propondo ora a integração ou a articulação entre os diferentes saberes na formação do trabalhador brasileiro.
Segundo dados da Pnad/IBGE 2009, o Brasil tem uma população de 57,7 milhões de pessoas com mais de 18 anos que não frequentam escola e que não têm o ensino fundamental completo. Esse contingente poderia ser considerado uma parcela da população a ser atendida pela EJA. A educação de jovens e adultos (EJA) apresentou queda de 5,0% (374.098), totalizando 4.234.956 matrículas em 2010. Desse total, 2.846.104 (67%) estão no ensino fundamental e 1.388.852 (33%) no ensino médio. A maioria das matrículas de EJA está na
rede pública, distribuída da seguinte forma: 54,8% na rede estadual, 41,7% na rede municipal e 0,4% na rede federal, cabendo à rede privada uma participação de 3,1%. Merece destaque também a integração da EJA com a educação profissional. A educação de jovens e adultos de ensino fundamental associada à formação profissional totaliza 14.126 matrículas, e as de ensino médio 38.152. Esses números indicam que há espaço para ampliação da oferta de EJA integrada a educação profissional. Os números são contundentes, ou seja, o atendimento de EJA é muito aquém do que poderia ser. Essa questão precisa ser melhor analisada e os dados do Censo podem contribuir para um diagnóstico e proposição de políticas de ampliação da oferta dessa modalidade de ensino. É certo, porém, que tem reduzido o número de escolas que oferecem EJA. Isso pode sinalizar um problema, sobretudo para o trabalhador que precisa de motivação para voltar à escola. Menos escolas, mais dificuldades, sobretudo nos grandes centros urbanos em que o deslocamento pode se tornar um impeditivo para acesso aos locais de oferta. (INEP, 2010, p.17)
Entendemos que esses dados nos dão uma mostra da realidade educacional da Educação de Jovens e Adultos (EJA) do país e o quanto são necessárias ações políticas que encaminhem tais questões no sentido de se realizar o direito a educação para todos como superação desse ordenamento societário. Não é razoável esperar que tais programas resolvam a estrutura de classe preexistente na sociedade brasileira, mas analisar os currículos propostos com intuito de verificar articulação e integração na proposta transdisciplinar e interdisciplinar, com base nos valores propostos pelo programa na visão educacional, jurídica e social.
Assim sendo, nossa preocupação com esse tema se acentuou diante do quadro de docentes para o ensino profissional, e do anúncio da implantação de uma nova política para o ensino profissional, o PROEJA, visto que os professores da rede de instituições federais de educação profissional e tecnológica seriam aqueles que, prioritariamente, efetivariam a política. Nesse sentido, “[...] não se pode esquecer que a escola e, principalmente, a sala de aula, são espaços em que se concretizam as definições sobre a política e o planejamento que as sociedades estabelecem para si próprias, como projeto ou modelo educativo que se tenta por em ação. ” (AZEVEDO, 1997, p.59) (Grifo nosso)
O PROEJA, programa criado pelo governo federal, tem como objetivo “atender a demanda de jovens e adultos pela oferta de educação profissional técnica de nível médio, da qual, em geral, são excluídos, como também do próprio ensino médio, em muitas situações” (BRASIL, 2006b, p.05). Resguardando o mérito da iniciativa, preocupou-nos a forma como tal programa vinha sendo implantado, sobretudo, no que concerne à formação curricular.
De início, destacamos que no próprio Documento Base do PROEJA (BRASIL, 2006b, p.43) fica instituído que as instituições proponentes – Instituições Federais de Educação, Secretarias Estaduais e Municipais de Educação e as Instituições Estaduais de Ensino e Municipais Públicas – deverão ter experiência em EJA. Contraditoriamente, no mesmo documento está posto que o governo federal, por meio do Ministério da Educação (MEC), convoca a rede federal de educação profissional e tecnológica para atuar como referência na oferta do ensino médio integrado à educação profissional na modalidade EJA, sendo considerado o local privilegiado para o oferecimento desse ensino (BRASIL, 2006b, p.23).
Ao mesmo tempo em que se pode considerar uma política inclusiva por acolher, nos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia – IFs1 (antigos Centros Federais de Educação Tecnológica – CFEETs – e nas Escolas Agrotécnicas Federais – EAFs) a EJA, por acolher os jovens e adultos no resgate do direito à educação.
Os IFs têm sido, ao longo dos anos, referências no oferecimento da educação profissional técnica de nível médio, porém as iniciativas na modalidade EJA, antes de criação do PROEJA, são mínimas. Podemos citar algumas vivências de docentes da área técnica de alguns IFs com pessoas jovens e adultas, como é o caso dos cursos técnicos sequenciais (subsequentes)2 e dos cursos de qualificação profissional de nível básico (formação inicial e continuada do trabalhador)3. No entanto, essas “experiências” não lhe dão a condição e a “competência” para o desempenho (PPC4 integrados), já que a EJA tem se configurado como um campo de conhecimento com posições teóricas e político-ideológicas próprias, exigindo dos professores um preparo para o ensino, através de uma formação pedagógica específica, que a considere.
Diante de tais propósitos para o campo, reconhecemos a complexidade dos currículos para o PROEJA, já que segundo Kuenzer (2004, p.27):
O currículo, na perspectiva da politecnia, deriva princípio pedagógico que mostra a ineficiência de ações meramente conteudistas, centradas na quantidade de informação que não necessariamente se articulam para propor ações que levem os alunos a uma relação com o conhecimento.
1 Entidade que representa professores e funcionários de 31 dos 34 CEFETs, das Escolas Agrotécnicas e do Colégio Dom Pedro II.
2 Cursos técnicos oferecidos aos alunos que já haviam concluído o ensino médio.
3 Cursos de curta duração, em geral de 40h, oferecidos à comunidade, com vistas à inserção no mercado de trabalho.
Além disso, Kuenzer (2004), afirma que “uma nova forma de integração de vários conhecimentos, através do estabelecimento de ricas e variadas relações que quebram os bloqueios artificias que transformam as disciplinas em compartimentos específicos, expressão da fragmentação da ciência”.
O documento base PROEJA aponta no artigo 1º §4º - Os cursos e programas do PROEJA deverão ser oferecidos, em qualquer caso, a partir da construção prévia de projeto
pedagógico integrado único, inclusive quando envolve articulações interinstitucionais ou
intergovernamentais (Grifo nosso). Além disso, afirma que a formação de professores e gestores objetiva a construção de um quadro de referência e a sistematização de concepções e práticas político-pedagógicas e metodológicas que orientem a continuidade do processo.
Nesse sentido, várias são as questões que vêm nos inquietar com relação à qualidade social do PROEJA, na perspectiva formativa de favorecer aprendizagens próprias para propiciar a inclusão dos(as) alunos(as) que o procuram:
Como é visto o currículo em relação “integrar” e/ou “articular” dentro do contexto da política do PROEJA?
Qual a concepção de “integrar” e/ou “articular” dentro do contexto jurídico e pedagógico?
Assim sendo, para embasar nosso estudo e com o intuito de compreender, de modo contextualizado, como estão se desenvolvendo a política do PROEJA nos currículos, adotaremos o Ciclo de Políticas segundo Villanueva (2003), o caminho a um processo político passa pelas seguintes fases:
a) de decisão-inicial (iniciación: planejamento, definição, opções e justificativa); da estimativa (estimación: levantamento dos impactos positivos e negativos e escolha do melhor programa), da seleção (seleción: escolha das opções possíveis pelas negociações e definir quem executará);
b) de implementação (implementación); c) de avaliação (evaluación)
d) de finalização política (terminacón: decisão sobre o futuro da política implantada e avaliada).
Para este trabalho, o que nos interessa são as etapas do item a, que compreendem a elaboração da agenda, com a tomada de decisões que decidirá se a questão entra para as prioridades da agenda governamental e nela será incluída.
Por agenda de governo é entendido, na literatura, como o conjunto de problemas, demandas, questões, assuntos que os governos selecionam e priorizam como objetos
de sua ação e, mais precisamente, como objetos sobre os quais decidem que vão agir ou consideram que devem atuar5. (VILLANUEVA, 2003, p.29)
Além disso, para fundamentar e compreender será abordado “Fundamentos da Política Jurídica” com base na tese da “Tridimensionalidade de Miguel Reale”.
Melo (1994, p.17) propõe o fortalecimento e autonomia da Política do Direito, distinta da filosofia jurídica, destinada a tentar conciliar Política e o Direito, com o fim de reaproximar a norma e o jurista axiológico do justo, ético, do legítimo e do útil. Assim, o homem é um ser histórico social, cujos valores vão se formando e modificando ao longo de suas vivências, desse modo, o Direito precisa acompanhar essas mudanças, não é possível um Direito abstrato, distante da realidade social.
Osvaldo Ferreira de Melo corrobora com seguinte entendimento:
À Política do Direito cabe intercomunicar ambos os elementos, tornando-os interdependentes, e examinar os âmbitos da Política e do Direito não como áreas bastantes em si mesmas, mas como espaços suscetíveis de permanentes e desejáveis influências recíprocas. O Direito necessita da Política para renovar-se continuamente na fonte das mediações, e esta necessita daquele para objetivar em realidades e valores a sua atividade quase sempre dispersiva e pragmática, ou seja, objetivá-la em sistema de princípios e normas, formal e materialmente válidos. (MELO, 1994, p.21)
E embasados na “Teoria Tridimensional do Direito” em que pese à norma ser o objeto central do Direito, não há como se abandonar, para sua real interpretação e aplicação, as questões fático-valorativas que antecedem a sua produção.
Diz textualmente o jurista Miguel Reale:
O direito é uma realidade trivalente, digamos assim, trivalente, ou, por outras palavras, tridimensional. Ela tem três sabores que não podem ser separados um dos outros. O direito é sempre fato6, valor7 e norma8, para quem quer que o estude,
havendo apenas variação no ângulo ou prisma de pesquisa. A diferença é, pois, de ordem metodológica, segundo o alvo que se tenha em vista atingir, (...) de tal modo que o discurso do jurista vai do fato ao valor e culmina na norma. (REALE, 2007, p.121) (Grifo nosso)
5 “Por agenda de gobierno suele entenderse em la literatura el conjunto de problemas, demandas, cuestiones, assuntos, que los governantes han selecionado y ordenados como objetos de su acción y, mas propriamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado que tienem que actuar.” (VILLANUEVA, 2003, p.29)
6 Fato: capaz de revelar as intencionalidades objetivas de um determinado lugar ou época, é compreendido não como mero fato natural, mas sim imantado por um valor.
7 Valor: considerado não como objeto ideal, mas como deve ser, situado num plano prático e ligado a uma ação 8 Norma: descreve os valores que vão se concretizando na condicionalidade dos fatos sociais e históricos.
Assim os fatos e valores, dos quais a norma decorre, não se pode afastar as variáveis que sobre elas incidem e influem, consistente na História e no Poder, pois “historiografia é o espelho no qual temporalmente se contempla, adquirindo plena consequência de seu existir, se seu atuar” (REALE, 2007, p.80)
Logo, graficamente9 acredita-se ser possível apresentar o seguinte esboço sobre a teoria tridimensional do direito:
Figura 1 – Teoria Tridimensional do Direito
Fonte: REALE, 2007
Pelo gráfico e demais considerações, apresenta-se as categorias básicas da teoria tridimensional (fato – valor – norma) e os seus elementos de variação (história e P(p)oder), através dos quais se pretende a seguir fazer um estudo de percepção jurídica sobre a obra de Osvaldo Ferreira de Melo, “Fundamentos da Política Jurídica”, a fim de responder aos questionamentos levantados pela tese.
Nesse sentido, é mister destacar que o nosso objeto de estudo representa um recorte na educação profissional, pois se trata da análise do “integrar” e/ou “articular” no PROEJA em sua relação política, jurídica e pedagógica no currículo. Assim sendo, nossa categoria teórica de pesquisa é o currículo.
O debate que está sendo proposto, no sentido de desenvolver a análise curricular no processo de recontextualização do PROEJA, passa pela compreensão dos cenários sócio-políticos-educacionais, focando nos princípios constitucionais de justiça, igualdade e solidificando a importância dos processos de multiculturalidade, na perspectiva da inclusão
9 O gráfico foi elaborado a partir do esboço gráfico apresentado na obra: REALE, Miguel. Teoria Tridimensional do Direito – situação atual. 2007, p. 124
social. E partindo do resgate do direito à educação, elegemos as seguintes subcategorias teóricas: inclusão social e multiculturalismo.
Diante desse fato, o problema de pesquisa é definido, a partir do seguinte questionamento: como os gestores educacionais estão recontextualizando a política do PROEJA sob a influência do currículo partindo da análise “integrar” e/ou “articular”. Essa recontextualização está (conduzindo) a processos de inclusão?
Dessa forma, elegemos como objetivo geral de pesquisa:
Analisar o programa de integração da Educação Profissional com a Educação Básica na modalidade de Educação Jovens e Adultos/PROEJA em sua relação ao currículo a partir de recontextualização da política, sob a influência dos textos políticos.
E como objetivos específicos:
Analisar elaboração da agenda, com a tomada de decisões que decidirá se a questão entra para as prioridades da agenda governamental e nela será incluída;
Analisar o PROEJA à Luz da Tridimensionalidade de Miguel Reale e que interfere na interdisciplinaridade e transdisciplinaridade;
Identificar a relação entre “integrar” e/ou “articular” na proposta curricular nos cursos do PROEJA na perspectiva formação dos alunos(as) no resgate do direito à educação;
Com base nessa problematização inicial, o presente estudo é composto de três capítulos.
O primeiro capítulo apresenta reflexões do campo teórico e metodológico sobre a análise de política segundo Villanueva (2003) e a Luz da Teoria da “Tridimensionalidade de Miguel Reale” (2007) no processo de interpretação da legalidade do PROEJA que irá orientar a discussão, ao longo do trabalho. Das diversas etapas do processo de criação de políticas públicas, toma-se a fase da elaboração de uma agenda governamental, com especial atenção para o contexto social, econômico, político, educacional, junto com os atores sociais administrativos, como categoria para explicar o PROEJA. Também expomos aqui os debates sobre as políticas educacionais do Estado Brasileiro no governo Lula.
O segundo capítulo está dividido em três itens que estão relacionados com a constituição do PROEJA. No item 2.1 faz-se um traçado da trajetória do ensino profissional de nível médio no país, enfatizando as alterações na Lei 9.394 – Lei de Diretrizes e Bases da Educação, decorrentes da Lei 11.741, de 16 de julho de 2008, fazendo uma relação entre estes
atos normativos e a redação do PROEJA. No item 2.2 analisa-se a trajetória da Educação de Jovens e Adultos, institucional e formal. Em nossa pesquisa retrospectiva, encontra-se experiências, ações e programas de educação de jovens e adultos no campo de alfabetização e do ensino fundamental que forneceram subsídios práticos e teóricos para a noção do PROEJA. Constatamos que o movimento de educadores, educandos, teóricos e pesquisadores progressistas atuaram em prol do direito à educação e a preparação para o mundo do trabalho. No item 2.3 apresentamos o ante projeto de lei e a publicação do PROEJA, resgatando as mudanças formais e políticas para que avançasse a educação de jovens e adultos e a educação profissionalizante no Estado Brasileiro, abordando as entrevistas E1 e E2 com objetivo de fundamentar a visão da inclusão, ou não, de jovens e adultos na sociedade.
O objeto de análise, o PROEJA, será apresentado no capítulo três. Partindo da legislação, o Programa é descrito, contextualizando com a conjuntura política, social, econômica e educacional vigente no primeiro governo sob a presidência de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2006). Ao reconstituir a elaboração do programa, percebeu-se a sua complexidade pelo fato de ser integrado com o ensino médio propedêutico, com o ensino técnico profissional e com a educação de jovens e adultos enfatizando os currículos propostos. Princípios e normas de cada uma dessas modalidades estão presentes no novo projeto.
Aqui, discute-se as políticas para o ensino profissional dos dois últimos partidos que governaram o país, no que eles têm de permanência e de mudança. Também é apresentado a relação do Programa com o Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia – IFTM. Tomando como fonte o Decreto que instituiu o Programa e o Documento Base que definiu as concepções e diretrizes, levantou-se as concepções políticas e educacionais que nortearam os criadores da proposta. E finalizando apresentaremos o Programa Integrar realizado na Confederação dos Sindicatos dos Metalúrgicos e sua comparação com “integrar” no Programa PROEJA, fazendo uma comparação matriz pedagógica e metodológica pensada pela classe trabalhadora e essa matriz nas bases educacionais nos IFs, aprofundando na interdisciplinaridade e transdisciplinaridade.
Nas considerações finais, estabelecemos as relações do PROEJA com a educação profissional, a Educação de Jovens e Adultos e com o Projeto Integrar. Procuramos esclarecer porque um Programa com princípios antagônicos ao que o poder público vinha desenvolvendo ao longo dos séculos consegue fazer parte da agenda do governo em 2005. Segundo a disciplina “Análise de Política”, os atores políticos desempenham um papel importante na formulação da agenda governamental. Em se tratando de políticas sociais, como é a educação, os atores presentes na administração da coisa pública definem o
andamento de processos decisórios. Concordando com este ponto de vista é que foram entrevistadas duas pessoas envolvidas, de forma ou de outra, com o PROEJA. A contribuição das entrevistas foi no sentido de obter as impressões de quem participou da elaboração do programa, de quem recebeu incumbência de implementá-lo e de um pesquisador que faz uma análise crítica do projeto. A fala dos colaboradores indicou pontos relevantes que deviam ser considerados nesta pesquisa.
Considerando que o entendimento da feitura de uma lei contribui para compreendê-la e melhor interpretá-la, esperamos ter colaborado neste sentido. Ainda há que se destacar que a análise de política e análise da lei na Tridimensionalidade de Miguel Reale contribuíram para assegurar a democratização dos espaços de discussão, de elaboração e de acompanhamento de políticas existentes e para se criar novos espaços de debate, ampliando a participação da sociedade civil na discussão das questões nacionais sobre educação.
CAPÍTULO
1
–
FUNDAMENTALIZAÇÃO
TEÓRICA
E
METODOLÓGICA
1.1 ASPECTOS METODOLÓGICOS
O objeto de análise será o Programa Nacional da Educação Profissional com a Educação Básica na Modalidade de Educação de Jovens e Adultos – PROEJA, criado no primeiro mandato do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (2003 a 2006).
A pesquisa consiste na realização de uma análise de política, adotando como metodologia a concepção incremental, a qual possibilita estudar o contexto da conjuntura no momento da formulação do Programa de Educação Profissional para jovens e adultos que estão fora da escola. Esse caminho referencia o trabalho como análise e não como avaliação, nem como defesa de política. Partimos da lógica dedutiva (do conceito para a análise) que reconstrói o sentido e a direção do processo de formulação do Programa, identificando suas origens conceituais, históricas, ideológicas e seus atores, apropriando do processo incremental que se baseia em “caracterizar pela proximidade do real”, sendo um método descritivo que parte situações existentes e se modifica para algo novo, Lindblom (1959)
O modelo incremental da elaboração de políticas significa a busca de solução para problemas de maneira gradual sem provocar rupturas. Esta busca de modelos ou referenciais analíticos com o objetivo de capturar os elementos essenciais do processo que levam a compreensão de sua formulação e de sua institucionalização fundamentada pelo modelo incremental.
O modelo incremental atribui ao ensino característica de bem público, classificado pela teoria microeconômica e que o ensino tem característica de atendimento constante e não exclusivo e de impactos de efeito social maior que a soma de benefícios individuais sendo maior que a soma de natureza estatal (STOCO, 2006).
A educação brasileira envolve grupos de interesse com poder que interferem nas questões educacionais. A esse respeito, Lindblom (1959) considera que o tomador de decisão, mesmo de posse de um grupo de valores e objetivos amplamente aceitos e hierarquicamente bem definidos, concentra em valores marginais. Logo, o tomador de decisões retorna continuamente aos problemas e procura minorar estes problemas até atingir um estado ideal futuro.
E vários fatores sociais e políticos passam a contribuir com o Decreto nº5.4781 de 24 de julho de 2005, posteriormente revogado pelo Decreto nº 5.8402 de 23 de julho de 2006 nasce o PROEJA. Assim, o modelo incremental, como forma de análise, permite captar os movimentos de ajustes entre os grupos de interesse de negociação e barganha. Além disso, o que garante o avanço das mudanças incrementais é um projeto de médio e longo prazo de um governo.
No caso do Brasil, o governo atual não tem projetos de mudanças estruturais, o que torna esse método adequado para analisar sua política educacional, pois de acordo com Lindblom (1959), o incrementalismo é tanto uma boa descrição de como políticas são realmente elaboradas quanto um modelo de como decisões deveriam ser tomadas. O ato de tomar decisões incrementais evita que erros sérios venham a ocorrer e ainda possibilita rápidas correções no processo. Logo, os governos procuram tornar mais racionais as suas análises mediante processos de planejamentos formais, nos quais, muitas vezes, são consideradas posições alheias ao governo em si. Os partidos políticos contrários ou de oposição, procuram frequentemente promover o debate com base em fatos e dados. Segundo Lindblom (1980), essas outras atividades não-governamentais contribuem para a formulação das políticas governamentais.
Assim, o procedimento metodológico escolhido é a pesquisa bibliográfica, análise documental e entrevistas. A análise documental toma por referência a legislação e os documentos emitidos pelo governo federal, com destaque para a LDB/1996, os Decretos 5.154/2004, 5.840/2006, o Documento Base do PROEJA, Parecer CNE/CEB 11/2000, Lei 11.741/2008, dentre outros.
O levantamento de dados envolve documentação indireta, ou seja, o recolhimento de informações por meio de fontes primárias, principalmente documentos oficiais que, para Marconi e Lakatos (1996) constituem geralmente a fonte mais fidedigna de dados.
A pesquisa bibliográfica não é mera repetição do que já foi dito ou escrito sobre certo assunto, mas propicia o exame de um tema sob novo enfoque ou abordagem, chegando a conclusões inovadoras (MARCONI E LAKATOS, 1996). Este trabalho fez uso de
1 Decreto nº5.478 de 24 de julho de 2005 i O Proeja é o Programa âmbito das Instituições Federais de Educação Tecnológica de integração da Educação Profissional com o Ensino Médio na modalidade de
educação jovens e adultos.
2 Decreto nº 5.840 de 23 de julho de 2006 O Proeja é o Programa Nacional de Integração da Educação Profissional com a Educação Básica, na Modalidade de Jovens e Adultos, que tem por objetivo oferecer oportunidade da conclusão da educação básica, juntamente com a formação profissional àqueles que não tiveram acesso ao ensino médio na idade regular.
documentos escritos, envolvendo principalmente a Legislação que trata da Educação Profissional, da Educação de Jovens e Adultos, do programa INTEGRAR, além de documentos já divulgados em relação ao objeto de estudo, desde publicações avulsas, boletins, revistas, livros, pesquisas, monografias, periódicos – revistas e jornais – especializados, inclusive disponíveis em meios eletrônicos. É inegável o valor da legislação e o contexto social presente no momento da construção de análise.
Os dados de resultados estatísticos foram encontrados nos órgãos oficiais de pesquisa, como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, Pesquisa Nacional por Amostragem de Domicílio – PNAD.
É a análise dos dados quantitativos que expressará os desvios sociais e históricos vividos pela sociedade que violam ou não o bem comum social.
Como busca de informações em fonte direta, entrevistou-se atores envolvidos no Decreto do PROEJA que apresentou e justificou a concepção do programa. Estas entrevistas tiveram como principal contribuição à pesquisa um caráter complementar da busca documental e bibliográfica, indicando caminhos e tópicos a serem incorporados ao trabalho.
O entrevistado 1 (E1) atuou como professor titular da Faculdade de Educação da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), membro do Conselho Nacional de Educação (CNE) na Câmara da Educação Básica (2009-2011) e atualmente membro do Conselho Superior da Capes. Tem experiência na área de Direito à Educação, atuando principalmente em temas como: lei de diretrizes e bases, política educacional, legislação educacional e educação para jovens e adultos. Foi realizada uma entrevista semiestruturada com objetivo de obter informações sobre o processo formulação do Decreto 5.840/2006 e o “integrar” e “articular” dentro do contexto da legislação profissional, e educação de jovens e adultos.
O entrevistado 2 (E2) atua como Conselheiro do Conselho Nacional de Educação licenciado em filosofia, Teologia e Pedagogia. Sociólogo e orientador social do SESC de São Paulo, Conselheiro do Conselho Estadual de São Paulo, Conselheiro do Conselho Municipal de Educação, Conselheiro Titular da Câmara de Educação Básica, Membro Diretor IPPH – Instituto Paulista de Promoção Humana, Coordenador do Sub grupo “Educação Técnico-Profissional”, membro do Conselho Diretor do IQE – Instituto de Qualidade no Ensino, vinculado à Câmara Americana de Comércio, Consultor do Programa “Aprendendo a Aprender” da Secretaria Estadual Emprego e Relações do Trabalho de São Paulo, Membro do Conselho Diretor da Fundação Escola de Sociologia e Política de São Paulo. Esta entrevista
foi realizada para identificar o nível de participação do Conselho Nacional em relação ao processo concretização do PROEJA e sua compreensão entre “articular” e o “integrar” no contexto da legislação educacional jovens e adultos e da legislação profissional.
Este trabalho tem como característica ser uma “análise de política” na qual se fundamenta em um conjunto de observações, de caráter descritivo, explicativo e normativo, na política pública – o PROEJA.
De acordo com Lasswell (1958), a análise de política, trata-se de um campo de forte caráter contextual (preocupado com as especificidades de cada contexto), multidisciplinar e multimetódico e orientado por problemas. Wildavsky (1979) complementa essa leitura ao afirmar que a análise de política representa um campo cujas fronteiras (interna e externa) de investigação não obedece a limites rígidos, sendo estabelecido de acordo com a natureza do problema a ser analisado.
E segundo Triviños (1990), a abordagem qualitativa tem como foco principal a compreensão, descrição e interpretação de significados que as pessoas projetam do fenômeno em estudo. O roteiro seguido por esta metodologia, de forma bem ampla, abrange a escolha do assunto, a fundamentação por uma revisão teórica da literatura em torno do tema escolhido, a coleta e análise de dados. Os dados interpretados pela análise são cruzados com a teoria resultando em algumas conclusões.
Por sua vez, Sanches Gamboa (1987) argumenta que uma boa pesquisa faz uso de dados qualitativos e quantitativos conforme a necessidade do objeto em estudo. Defende que esta divisão entre método quantitativo e qualitativo deve ser superada, uma vez que elas se completam para proporcionar um melhor conhecimento dos fenômenos analisados. Nesse sentido, desaparece a radicalidade da dualidade quantitativo/qualitativo, admitindo a inter-relação entre elas diante de uma visão dinâmica dos fenômenos. São apenas técnicas para desenvolver o projeto dentro de um método que se enquadra na teoria escolhida pelo pesquisador.
1.2 ANÁLISE DE POLÍTICA
A partir dos anos 1960, cresce o interesse pelo estudo em análises de políticas públicas (public policy) nas sociedades industrializadas ocidentais, com estudos nos Estados Unidos e Inglaterra, motivados pelo surgimento do Estado de Bem Estar Social (welfare state) e pelas mudanças ocorridas na forma de se fazer política. Nesse sentido, a análise de política foca no comportamento dos atores sociais e no processo de formulação da agenda e da
política, busca entender o porquê e para quem a política foi elaborada, e não só olha o conteúdo da política pública em si. Segundo Oszlak (1997), a configuração particular (ou a identidade) assumida pelo Estado em cada momento histórico depende da direção que é conferida a agenda.
No Brasil, a análise de política se encontra em permanente construção e expansão, devido ao conhecimento sobre o processo de apropriação do ato normativo e a identificação de seus idealizadores, caracterizando o processo de formulação de políticas. A esse respeito, Viana (1996) define que o momento da formulação envolve três subfases: primeira, quando uma massa de dados transforma-se em informações relevantes; segunda, quando valores, ideais, princípios e ideologias se combinam com informações factuais para produzir conhecimento empírico e normativo é transformado em ações públicas.
Este trabalho situa-se na temática geral de natureza teórica, abrange as discussões sobre o processo de formulação do programa PROEJA numa abordagem vinculada ao contexto educacional, como desenhar a política PROEJA na sua integração e/ou articulação(VIANA, p.13, 1996).
Mondragón (2006) identifica dois momentos relativos a formulação:
O primeiro é o processo decisório, no qual os atores políticos3, com base em variáveis diversas (valores políticos, de organização, pessoais, governamentais e ideológicos; projeção de resultados; recursos envolvidos; níveis de conflito; caráter objetivo ou subjetivo da política; intensidade de capital ou recursos humanos necessários à efetividade da política; dotação orçamentária4 etc.) influenciam, consideravelmente, a escolha das alternativas e o esqueleto da política pública. O segundo é o processo formal, em que se configura em política pública por meio de medidas administrativas. Os espaços que legitimam e formalizam essas decisões são: legislativo (leis); executivo (decretos, medidas provisórias e resoluções); e judiciário (interpretam leis etc.).
Este trabalho situa-se na temática mais geral de natureza teórica, que abrange discussões do processo de formulação de programas numa abordagem vinculada ao contexto educacional do período. O objeto de análise política “é descobrir o que os governos fazem, porque o fazem e que diferença isso faz. É a descrição das causas e consequências da ação do governo” (DYE, 1976, apud HAM e HILL, p.7, 1993).
Também destaca-se o seu caráter interdisciplinar, fazendo uso de conceitos de outras disciplinas, como sociologia, economia e direito. Para reduzir as possibilidades de desvios de
3 Neste momento, utilizamos a denominação de atores políticos para diferenciar de atores sociais, algo mais amplo. No momento da formulação, compreendemos que, na sua maioria, a tomada de decisão se dá pelos atores políticos, participantes do processo político.
4 A formalização da decisão, para esta virar um programa, é necessário haver dotação de recursos para implementar a política pública. Não podemos nos esquecer que, também, há disputa entre órgãos do governo pelos recursos financeiros.
interpretação, identifica-se como análise de política o método que descreve a natureza e dinâmica das variáveis de determinada política, utilizando instrumental e conceitos que lhe são pertinentes.
O intento de identificar e pesquisar variáveis da elaboração do programa classifica este trabalho como uma “análise de política” e não como uma avaliação, nem como uma defesa de política. (DYE, 1976, apud HAM; HILL, 1993, p.57).
A atividade política pode ser analisada em termos de um sistema contendo uma série de processos que devem permanecer em equilíbrio, a fim de que a atividade sobreviva. Há diversos modelos de análise de um sistema político com suas ações e tomadas de decisão: o enfoque sistêmico esboçado por David Easton (1953) e Eastman (1965). Este modelo separa o processo de políticas em vários estágios: a formulação, a implementação e a avaliação, cada um composto por subdivisões que facilitam a análise. As demandas são as influências externas e internas, incluindo os fazedores de política, que irão movimentar a formulação da agenda. Este modelo também possibilita algo que qualquer teoria explicativa satisfatória de políticas públicas deve ter, que é explicar as inter-relações entre o Estado, a política, a economia e a sociedade (o ambiente).
Porém, das críticas a este modelo, destaca-se uma feita por Lindblon:
[...] a ideia de policy process geralmente incorpora o pressuposto ou sugere a imagem de que a política seja um 'processo ordenado, racional, como um roteiro, com sua introdução, desenvolvimento e conclusão, logicamente articulados'; a política é, pelo contrário, um processo desalinhado, desorganizado (untidy process), no qual se misturam e sobrepõem sem ordem nem clareza várias questões e respostas, vários atores, a decisão e a imposição, a atividade intencional e a inércia (LINDBLON, apud VILLANUEVA, 2003, p. 17)5.
Há necessidade de reconhecer que as redes sociais6 tem apresentado a diversidade das organizações estatais, a pluralidade de interesses e as múltiplas formas de relacionamento entre esses atores. E a quantidade dos programas públicos, a multiplicação dos atores com valores e interesses heterogêneos, a erosão das fronteiras entre o público e o privado e a transnacionalização das políticas públicas transcorrem em inter-relações (MARQUES, 2005 p.46)
5 Más aún, la idea de policy process suele incorporar el supuesto o sugerir la imagen de que la hechura de la política sea un 'proceso ordenado, racional, a la manera de un escrito, con su prólogo, desarrollo y final, lógicamente articulados'; la política es, en cambio un proceso desaliñado, desordenado (untidy process), en el que se mezclan y sobreponen sin cuidado y claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisión y la imposición, la actividad intencional y la inercia”. (VILLANUEVA, 2003, p. 17).
6 Redes sociais: “o conjunto de relações entre atores estatais, e entre esses e atores externos ao Estado, mas a ele ligados de inúmeras formas”. (MARQUES, p.4, 2005)
Todos os modelos têm vantagens e desvantagens dependendo do objeto da pesquisa, por isso “é importante tentar desenvolver modelos do modo como decisões são tomadas e compará-los a fim de perceber as diferentes formas em que eles nos ajudam a compreender o processo” (HAM; HILL, 1993, p. 16). Nesse sentido, não pretendemos seguir um único modelo de análise de decisões, apenas estabelecer alguns conceitos e estruturas que nos permitam fazer uma análise da formulação do PROEJA.
Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. Uma decisão política corresponde a uma escolha dentre um leque de alternativas. A sua dimensão pública é dada não pelo tamanho do agregado social sobre o qual incidem, mas pelo seu caráter “imperativo”. Isto significa que uma das características centrais é o fato de que são decisões e ações revestidas de autoridade soberana do poder público (HAM; HILL, 1993, p. 76).
Assim, pode-se considerar que grande parte da atividade dos governos destina-se à tentativa de satisfazer as demandas que são dirigidas pelos atores sociais7 ou aquelas formuladas pelos agentes do sistema político. Na realidade, o próprio atendimento de demandas é um fato gerador de apoio constituindo “procedimentos formais e informais de resolução pacífica de conflitos”. E o PROEJA é uma demanda dos sujeitos merecedores do direito à educação e de organizações civis que defendem a educação para todos de acordo com o Princípio Constitucional elencado na Constituição Federal de 1988 – Princípio da Dignidade8.
E o processo de formação de políticas segue as seguintes etapas: surge a demanda expressa em aspirações quanto à solução de um problema (baixa escolaridade e carência de qualificação técnica) - o problema entra na agenda (pressão externa e interna) – inicia a
7 Atores sociais: atores políticos que não mantém vínculo profissional com o Estado, para fazer valer o seu interesse. É o caso das associações cidadãs, das Organizações não-governamentais (ONGs), dos grupos de interesse, dos grupos de pressão e do cidadão comum. Não são menos importantes que os atores públicos, embora estejam mais distantes das ferramentas de implementação das políticas públicas.
8 Nossa Constituição Federal de 1988, pela primeira vez na história constitucional brasileira, consagrou o Princípio da Dignidade da pessoa humana, seguindo o movimento internacional de constitucionalização deste
princípio. Não só o consagrou, mas colocou-o como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil constituída em Estado Democrático de Direito, nos termos do atr. 1º, inciso III. Além de abarcar o princípio da dignidade da pessoa humana, a Constituição Federal de 1988 trouxe, também o mínimo existencial, ou piso mínimo normativo, sendo o princípio da dignidade da pessoa humana uma norma jurídica constitucional, se reveste do caráter da imperatividade que possui as normas jurídicas em geral. Sendo imperativo, esse princípio precisa ser respeitado sob pena de acarretar consequências ao seu transgressor, e, se necessário também se faz um meio capaz de tutelar este princípio na esfera judicial. Assim, a norma jurídica dotada de imperatividade que veicula o princípio da dignidade da pessoa humana deve possuir aplicabilidade, na medida em que exista consequência jurídica para seu transgressor e meios jurídicos de tutela jurisdicional da mesma. (José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 109)
formulação de alternativas (programas para educação profissional) - aspirações se transformam em expectativas - os atores se mobilizam (realização de conferências e documentos) – processo decisório (aceita a reivindicação) – ação do governo (decreto do PROEJA) – implementação (VILLANUEVA 2003). Assim, a questão educacional é uma demanda recorrente9 que está em pauta.
Com essas considerações, é possível se aproximar de uma resposta para indagações, quais sejam: como se forma uma agenda de governo e por que se forma desta maneira? Por que alguns assuntos públicos chegam à agenda? Que lógica e dinâmica explica a inclusão ou eliminação dos assuntos? Seus canais terminam por ser cooptados pelos assuntos privados dos grupos políticos e eleitoreiros? Os canais dos partidos políticos são os únicos para canalizar os interesses da comunidade ou concorre a atividade de outras formas de organização? Qual é o impacto dos meios de comunicação de massa na configuração dos problemas e de sua chegada a agenda?
No presente trabalho pretendemos indicar alguns grupos e organizações que influenciaram na formulação da política do PROEJA, num cenário que tem elementos nacionais e internacionais, econômicos, culturais e políticos, atuando no campo educacional brasileiro.
E o que caracteriza um bom governo é sua ação em deliberar sobre questões que são pertinentes, não decidir prematuramente, adotar decisões, pois, nem tudo é assunto público, e há assunto público no exato momento não é urgente e há questões que são do público local (estados, municípios, organizações). A filtragem se torna uma atividade estratégica na medida em que decidir se uma questão merece ser objeto de ação governamental significa comprometer-se e por em jogo os recursos financeiros do Estado (VILLANUEVA, 2003). Portanto, a formação de uma agenda é uma filtragem; se uma questão merece ser objeto de ação governamental. Isto é, nem todos os temas podem ir para a agenda.
Flexor e Leite (2007) corrobora com o seguinte entendimento:
Para que isso ocorra é necessário: 1) que o problema seja relacionado com o escopo de atividades de uma autoridade; 2) que o problema seja capaz de ser traduzido na linguagem da ação política; 3) a existência de uma situação problemática, i.e., a presença de um hiato entre, por um lado, as expectativas e aspirações e, por outro lado, os desejos e crenças do que deveria ser feito e realizado. (FLEXOR e LEITE, 2007, p. 9).
9 Para o governo existem, basicamente, três tipos de demandas: as demandas novas (aquelas que resultam do surgimento de novos atores políticos ou de novos problemas); as demandas recorrentes (problemas não resolvidos, ou mal resolvidos, e que estão sempre voltando a aparecer no debate político); e as demandas reprimidas – são aquelas constituídas por estados de coisas (algo que incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não chega a constituir um item da agenda governamental impedido por interesse ou por não-decisões) (HAM; HILL, 1993). (Grifo nosso)
Diante desse processo, o governo decide por uma ação adequada à escolha feita. Em virtude disso, o pesquisador de análise de políticas deve levar em consideração vários aspectos: a estrutura social; o contexto econômico e político; as forças políticas; e a rede de influências que atuam no processo de formulação da agenda de uma política e da tomada de decisões nas diferentes esferas.
O PROEJA tem um problema público que são os jovens e adultos sem escolarização, portanto nasce de um grupo de agentes sociais e de gestores governamentais que têm uma concepção de sociedade em que pauta a justiça e uma educação que valorize a formação integral dos cidadãos.
A agenda sistêmica (do Estado) está relacionada com questões genéricas, abstratas e globais e a agenda institucional (de organizações e setores governamentais) tende a ser mais específica como a educação profissional de jovens e adultos.
Cobb e Elder (1972, 1976, 1983, apud VILLANUEVA, 2003), ressalta que o modelo conflitos do grupo se estrutura em três requisitos básicos necessários para que um assunto se torne uma questão pública e alcance a agenda governamental: que o tema seja objeto de amplo conhecimento e atenção do público, e que tenha necessidade de ação e que, no entendimento da comunidade política, a ação seja competência de algum órgão governamental.
No caso do PROEJA, a iniciativa da proposta resultou da influência do grupo de identificação10, formado pelos educadores envolvidos com a educação de jovens e adultos, organizados em fóruns diversos e receberam apoio do novo governo, a partir de 2003.
E a capacidade de decisão do governo aumenta ou diminui com o volume da pressão das forças sociais. No governo Lula, este quadro se altera, mas aparece as organizações do capital e as organizações trabalhistas (centrais sindicais) na esfera de um triângulo de ferro11 e tendo como partido político que abraça os jovens e adultos e a profissionalização – Partido dos Trabalhadores (PT), ao contrário do governo, Fernando Henrique Cardoso, em que assiste o desmantelamento da Educação Profissional. Oliveira (2009) observa que as políticas do governo Lula caracterizam-se por:
[...] uma valorização da educação profissional, traduzida no expansionismo da Rede Federal de Educação Profissional e Tecnológica; na implementação de Programas de
10 Grupo de identificação: formado pelo público diretamente afetado pela questão e/ou envolvido socialmente. 11 Triângulo de ferro: é a denominação dada pela tradição intelectual pluralista americana para designar o tipo de relações de poder que ocorrem entre as organizações sociais corporativas e os poderes do Estado. Segundo esta corrente os grupos de interesse são poderosos a ponto de sempre definir a agenda de governo. Negam a rede de influências que atuam na arena política (VILANUEVA, p. 46). (Grifo nosso)
